释字第499号
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| 释字第499号 制定机关：中华民国司法院大法官 |
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[编辑] 解释字号
释字第 499 号
[编辑] 解释日期
民国 89年3月24日
[编辑] 解释争点
88年9月15日修正公布之宪法增修条文违宪？
[编辑] 资料来源
司法院公报 第 42 卷 5 期 1-59 页总统府公报 第 6339 期 3-76 页司法院大法官解释续编（十三）第 685-788 页守护宪法 60 年 第 159-162 页
[编辑] 解释文
一、宪法为国家根本大法，其修改关系宪政秩序之安定及全国国民之福祉至巨，应由修宪机关循正当修宪程序为之。又修改宪法乃最直接体现国民主权之行为，应公开透明为之，以满足理性沟通之条件，方能赋予宪政国家之正当性基础。国民大会依宪法第二十五条、第二十七条第一项第三款及中华民国八十六年七月二十一日修正公布之宪法增修条文第一条第三项第四款规定，系代表全国国民行使修改宪法权限之唯一机关。其依修改宪法程序制定或修正宪法增修条文须符合公开透明原则，并应遵守宪法第一百七十四条及国民大会议事规则有关之规定，俾副全国国民之合理期待与信赖。是国民大会依八十三年八月一日修正公布宪法增修条文第一条第九项规定订定之国民大会议事规则，其第三十八条第二项关于无记名投票之规定，于通过宪法修改案之读会时，适用应受限制。而修改宪法亦系宪法上行为之一种，如有重大明显瑕疵，即不生其应有之效力。所谓明显，系指事实不待调查即可认定；所谓重大，就议事程序而言则指瑕疵之存在已丧失其程序之正当性，而违反修宪条文成立或效力之基本规范。国民大会于八十八年九月四日三读通过修正宪法增修条文，其修正程序抵触上开公开透明原则，且衡诸当时有效之国民大会议事规则第三十八条第二项规定，亦属有违。依其议事录及速记录之记载，有不待调查即可发现之明显瑕疵，国民因而不能知悉国民大会代表如何行使修宪职权，国民大会代表依宪法第一百三十三条规定或本院释字第三三一号解释对选区选民或所属政党所负政治责任之宪法意旨，亦无从贯彻。此项修宪行为有明显重大瑕疵，已违反修宪条文发生效力之基本规范。
二、国民大会为宪法所设置之机关，其具有之职权亦为宪法所赋予，基于修宪职权所制定之宪法增修条文与未经修改之宪法条文虽处于同等位阶，惟宪法中具有本质之重要性而为规范秩序存立之基础者，如听任修改条文予以变更，则宪法整体规范秩序将形同破毁，该修改之条文即失其应有之正当性。宪法条文中，诸如：第一条所树立之民主共和国原则、第二条国民主权原则、第二章保障人民权利、以及有关权力分立与制衡之原则，具有本质之重要性，亦为宪法整体基本原则之所在。基于前述规定所形成之自由民主宪政秩序，乃现行宪法赖以存立之基础，凡宪法设置之机关均有遵守之义务。
三、第三届国民大会八十八年九月四日通过之宪法增修条文第一条，国民大会代表第四届起依比例代表方式选出，并以立法委员选举各政党所推荐及独立参选之候选人得票之比例分配当选名额，系以性质不同、职掌互异之立法委员选举计票结果，分配国民大会代表之议席，依此种方式产生之国民大会代表，本身既未经选举程序，仅属各党派按其在立法院席次比例指派之代表，与宪法第二十五条国民大会代表全国国民行使政权之意旨，两不相容，明显构成规范冲突。若此等代表仍得行使宪法增修条文第一条以具有民选代表身分为前提之各项职权，将抵触民主宪政之基本原则，是增修条文有关修改国民大会代表产生方式之规定，与自由民主之宪政秩序自属有违。
四、上开增修条文第一条第三项后段规定：“第三届国民大会代表任期至第四届立法委员任期届满之日止”，复于第四条第三项前段规定：“第四届立法委员任期至中华民国九十一年六月三十日止”，计分别延长第三届国民大会代表任期二年又四十二天及第四届立法委员任期五个月。按国民主权原则，民意代表之权限，应直接源自国民之授权，是以代议民主之正当性，在于民意代表行使选民赋予之职权须遵守与选民约定，任期届满，除有不能改选之正当理由外应即改选，乃约定之首要者，否则将失其代表性。本院释字第二六一号解释：“民意代表之定期改选，为反映民意，贯彻民主宪政之途径”亦系基于此一意旨。所谓不能改选之正当理由，须与本院释字第三十一号解释所指：“国家发生重大变故，事实上不能依法办理次届选举”之情形相当。本件关于国民大会代表及立法委员任期之调整，并无宪政上不能依法改选之正当理由，迳以修改上开增修条文方式延长其任期，与首开原则不符。而国民大会代表之自行延长任期部分，于利益回避原则亦属有违，俱与自由民主宪政秩序不合。
五、第三届国民大会于八十八年九月四日第四次会议第十八次大会以无记名投票方式表决通过宪法增修条文第一条、第四条、第九条暨第十条之修正，其程序违背公开透明原则及当时适用之国民大会议事规则第三十八条第二项规定，其瑕疵已达明显重大之程度，违反修宪条文发生效力之基本规范；其中第一条第一项至第三项、第四条第三项内容并与宪法中具有本质重要性而为规范秩序赖以存立之基础，产生规范冲突，为自由民主宪政秩序所不许。上开修正之第一条、第四条、第九条暨第十条应自本解释公布之日起失其效力，八十六年七月二十一日修正公布之原增修条文继续适用。
[编辑] 理由书
本件声请人立法委员对八十八年九月十五日公布之中华民国宪法增修条文，因行使职权发生违宪疑义，声请解释。其声请意旨经综合归纳有下列五点：（一）国民大会八十八年九月四日凌晨所三读通过之宪法增修条文，其二读会及三读会皆采无记名投票，与现行修宪程序不符，且在二读会增修条文修正案已遭否决，竟违反议事规则重行表决，而告通过，有明显重大之瑕疵。（二）宪法第二十五条规定国民大会代表全国国民行使政权，因此国大代表与选民间应有某种委任关系，增修条文第一条第一项改为所谓“政党比例代表制”，不仅与上开条文之意旨歧异，抑且使未参加政党或其他政治团体之人民，无从当选为国民大会代表，又发生与宪法第七条平等原则不符之疑义，而立法院已有委员拟具公职人员选举罢免法相关条文修正案，其合宪性系于前述疑义之解决。（三）增修条文第四条第三项均有第四届及第五届立法委员任期之起止日期，惟总统具有解散立法院之权限，此次增修并未改变；又增修条文第一条第三项前段既规定国民大会代表任期中遇立法委员改选时同时改选，后段复将第三届国民大会代表任期固定为至第四届立法委员任期届满之日止，均不相一致，究应适用何者，滋生疑义。况立法委员之任期乃声请人等行使职权之基础，须明确释示以解除声请人行使职权之不确定状态。（四）审议预算为声请人之宪法上职权，增修条文分别延长国民大会代表及立法委员之任期，则业经通过之八十九年度预算如何执行，亦与声请人等行使职权有关。（五）延长国民大会代表及立法委员之任期，系违反与选民之约定，增修条文未规定自下届起实施，但关于报酬或待遇之增加，增修条文第八条则明定应自次届起实施，是否两相矛盾，乃声请人拟依宪法第一百七十四条第二款提案修宪之前提，应有明确之解释。相关机关国民大会则对本院受理权限有所质疑，国民大会指派代表到院说明及所提书面意见，除主张依修宪程序增订之条文，即属宪法条文，而宪法条文之间不生相互抵触问题，本院自无权受理外，又以司法院大法官审理案件法第四条解释之事项，以宪法条文有规定者为限为由，认本院不应受理解释云云。
查宪法第七章已就司法定有专章，其中第七十八条规定：“司法院解释宪法，并有统一解释法律及命令之权”，第七十九条第二项前段规定：“司法院设大法官若干人，掌理本宪法第七十八条规定事项”，是司法院大法官掌理解释宪法及统一解释法令之职权，依上开条文固甚明确。惟宪法为维护其作为国家最高规范之效力、厘清各种法规间之位阶关系并使释宪机关之职掌更为确立，在第七章之外，尚就相关事项作个别规定，此为宪法第一百十七条：“省法规与国家法律有无抵触发生疑义时，由司法院解释之。”第一百七十一条：“法律与宪法抵触者无效。法律与宪法有无抵触发生疑义时，由司法院解释之。”及第一百七十三条：“宪法之解释由司法院为之。”等相关条文之所由设也。关于上述第一百七十三条规定之文字经遍查国民大会制宪实录，自二十三年三月一日国民政府立法院发表之中华民国宪法草案初稿，以迄二十五年五月五日国民政府宣布之中华民国宪法草案（即俗称五五宪草），均将“宪法之解释由司法院为之”条文列于“附则”或“宪法之施行及修正”之章节。迨现行宪法制定时，既已有前述第七章第七十八条及第七十九条之规定，又于第十四章宪法之施行及修改，保留“宪法之解释，由司法院为之”之文字作为第一百七十三条。对照以观，第一百七十三条显非为一般性之宪法解释及统一解释而设，乃系指与宪法施行及修改相关之事项，一旦发生疑义，其解释亦属本院大法官之职权。故有关宪法第一百七十四条第一款国民大会代表总额应如何计算、国民大会非以修宪为目的而召集之临时会得否行使修宪职权、前述有关宪法修改人数之规定应适用于国民大会何种读会等有关修改宪法之程序事项，分别经本院作成释字第八十五号、第三一四号及第三八一号解释在案；依修改宪法程序制定性质上等同于宪法增修条文之动员戡乱时期临时条款，其第六项第二款及第三款第一届中央民意代表继续行使职权之规定，与宪法民意代表有固定任期应定期改选之精神有无抵触发生疑义等相关之实质内容，亦经本院释字第二六一号解释释示有案。
按法律规范之解释，其首要功能即在解决规范竞合与规范冲突，包括对于先后制定之规范因相互抵触所形成缺漏而生之疑义（此为学理上之通说，参照Karl Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl., 1991, S. 313ff.; Emillo Betti, Allgemeine Auslegungslehre als Methodik der Geisteswissenschaften, 1967, S. 645ff.），斯为释宪机关职责之所在。 本件声请意旨所指之疑义，除指摘修宪程序有明显重大瑕疵，乃修改宪法是否践行宪法及相关议事规范所定之程序问题，因涉违宪审查之密度，另予阐释外，其余既属于前述增修条文与宪法本文或增修条文相互之间冲突或矛盾所形成，又为声请人行使职权之事项，即相关机关于八十九年元月十九日向本院提出之补充说明亦称：“对任何时点之有效宪法条文，如果发生条文之间有矛盾或疑义之现象，释宪机关得应声请而进行释宪工作”。本件声请基本上系对经公布之宪法增修条文发生矛盾与疑义，而向本院提出，自不应对本院受理声请解释发生疑问。至相关机关所执司法院大法官审理案件法第四条之文字，质疑本院受理权限，实则声请意旨所述之疑义，无一而非宪法本文或增修条文规定之事项，又此项规定旨在防止声请释宪事项逾越范围涉及与宪法全然无关之事项，并非谓解释宪法仅限对特定条文作文义阐释，其质疑自不成立。
本件声请无论就宪法、本院解释先例及法理论断，均与司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款所定要件相符，应予受理，合先说明如上。
宪法为国家根本大法，其修改关系宪政秩序之安定及全国国民福祉至巨，应由修宪机关循正当修宪程序为之。国民大会依宪法第二十五条、第二十七条第一项第三款及八十六年七月二十一日修正公布之宪法增修条文第一条第三项第四款规定，系代表全国国民行使修改宪法权限之唯一机关，并无其他任何制约，与其他国家修改宪法须分别经由国会中不同议院之决议，或先经国会通过修改案再提交公民复决或另由各邦（州）依法定程序予以批准，皆不相同，是国民大会修改宪法尤须践行正当修宪程序，充分反映民意。国民大会依修改宪法程序制定宪法增修条文，须符合公开透明原则，并应遵守宪法第一百七十四条及国民大会议事规则之规定，俾副全国国民之合理期待与信赖。盖基于国民主权原则（宪法第二条），国民主权必须经由国民意见表达及意思形成之沟通程序予以确保。易言之，国民主权之行使，表现于宪政制度及其运作之际，应公开透明以满足理性沟通之条件，方能赋予宪政国家之正当性基础。而修宪乃最直接体现国民主权之行为，依国民大会先后历经九次修宪，包括动员戡乱时期临时条款及增修条文之制定与修改，未有使用无记名投票修宪之先例，此亦属上开原则之表现；国民大会代表及其所属政党并借此公开透明之程序，对国民负责，国民复可经由罢免或改选程序追究其政治责任。是现行国民大会议事规则第三十八条第二项关于无记名投票之规定，于通过宪法修改案之读会并无适用余地。盖通过宪法修改案之读会，其践行不仅应严格遵守宪法之规定，其适用之程序规范尤应符合自由民主宪政秩序之意旨（参照本院释字第三八一号阐释有案）。
国民大会于八十八年九月四日三读通过修正之宪法增修条文，依其议事录及速记录之记载，修宪之议事程序实有诸多瑕疵，诸如：（一）二读及三读会采无记名投票，（二）复议案之处理未遵守议事规则，（三）散会动议既经成立未依规定优先处理，（四）已否决之修宪案重行表决与一般议事规范不符，（五）二读会后之文字整理逾越范围等。第按瑕疵行为依其轻重之程度，产生不同法律效果。修改宪法乃国民主权之表达，亦系宪法上行为之一种，如有重大明显瑕疵，即不生其应有之效力（参照本院释字第四一九号解释理由书，载司法院大法官解释续编，第十册，第三三二页）。所谓明显，系指事实不待调查即可认定；所谓重大，就议事程序而言则指瑕疵之存在已丧失其程序之正当性，而违反修宪条文成立或效力之基本规定（参照本院释字第三四二号解释理由书，前引续编，第八册，第一九页）。前述各种瑕疵之中，无记名投票已达重大明显之程度。国民大会行使职权之程序，得就开议之出席人数、可决人数、提案暨表决等事项，于不抵触宪法与法律范围内，自行订立议事规范行之。国民大会议事规则第三十八条第二项规定：“前项之表决方法，得由主席酌定以举手、起立、表决器或投票行之。主席裁定无记名投票时，如有出席代表三分之一以上之提议，则应采用记名投票”。此项规定在一般议案之表决固有其适用，若属于通过宪法修改案之读会时仍采用无记名投票，则与前述公开透明原则有违。查本件国民大会于八十八年九月四日议决通过之宪法增修条文，其二读及三读程序，依第三届国民大会第四次会议第十八次大会议事录记载，系采无记名投票方式，微论已与前述公开透明原则有所抵触，即衡诸会议时所适用之国民大会议事规则第三十八条第二项，亦显属有违。盖依上开议事录记载，修宪案于进行二读会及三读会以前，已有代表提议：于修宪各议案进行二读会及三读会时以无记名投票方式为之，经表决结果，在场人数二百四十二人，赞成者为一百五十人。惟另有代表提案依国民大会议事规则第三十八条第二项规定建请大会在处理所有修宪提案表决时，采用记名投票方式行之。经表决结果，在场人数二百四十二人，赞成者有八十七人，投票赞成者已超过出席代表三分之一。依前述议事规则第三十八条第二项规定意旨，表决方式即应采用记名投票，方属正办，此不因大会主席就表决方式有无裁决而有异，盖上述规定之意旨，乃在尊重少数代表之意见，以实现程序正义。讵大会竟以多数决采用无记名投票，表决修宪提案，显已违反议事规则第三十八条第二项所定三分之一以上代表人数得为提议之保障规定，亦与行宪以来修宪程序之先例不符，致选民对国民大会代表行使职权之意见无从知悉。宪法第一百三十三条“被选举人得由原选举区依法罢免之”之规定以及本院释字第四○一号解释：“国民大会代表经国内选举区选出者，其原选举区选举人，认为国民大会代表所为之言论及表决不当者，得依法罢免”之释示，暨依本院释字第三三一号解释意旨，各政党对该党侨居国外国民及全国不分区之代表追究其党纪责任，使其丧失党员资格，连带丧失代表身分，均无从贯彻。声请意旨指修宪行为具有明显重大瑕疵非无理由，此部分之修宪程序违反修宪条文发生效力之基本规范。
本件相关机关国民大会虽主张：修宪程序之合宪性，依本院释字第三四二号、第三八一号解释，均属议会自律事项，释宪机关不应加以审究；并以外国之案例主张修宪程序不受司法审查；又国会议员基于自由委任地位，采公开或不公开之表决，均为宪法精神之所许云云。惟查宪法条文之修改应由宪法所定之机关依正当修宪程序议决通过，为宪法条文有效成立之前提，一旦发生疑义，释宪机关自有受理解释之权限，已见前述；至于相关机关所践行之议事程序，于如何之范围内为内部自律事项，何种情形已逾越限度而应受合宪性监督，则属释宪机关行使审查权之密度问题，并非谓任何议事程序皆得借口内部自律事项，而规避其明显重大瑕疵之法律效果；又国民大会通过宪法修改案之读会，其出席及赞成人数必须符合宪法第一百七十四条第一款之规定，至于仅作大体讨论即交付审查之一读会其开议出席人数究采上开条款所定人数抑国民大会组织法第八条代表总额三分之一或参照一般会议规范所定出席人数为之，由国民大会依议事自律原则自行处理，但其处理仍应符合自由民主宪政秩序之原则，并非毫无限制，本院释字第三四二号及第三八一号解释分别阐释有案。再所谓自律事项并不包括国民大会代表参与会议时之一切行为，故未经依法宣誓或其宣誓故意违反法定方式者，即不得行使职权（诸如投票、表决等），其未依法宣誓之国民大会代表，可出席会议方属应由国民大会自行处理之自律事项，亦经本院释字第二五四号解释释示在案，是相关机关以自律事项为由，主张本院无权审究，并不足采。关于相关机关以比较宪法上理论或案例主张修宪程序不受司法审查乙节，按修改宪法及制定法律之权限由同一机关（即国会）行使之国家（如德国、奥地利、义大利、土耳其等），修宪与立法之程序仅出席及可决人数有别，性质上并无不同，修宪程序一旦发生疑义时，宪法法院得予审查，为应邀到院多数鉴定人所肯认，相关机关对此亦无异词。在若干国家司法实例中，宪法法院对修宪条文有无抵触宪法本文不仅程序上受理，抑且作实体审查者，非无其例（例如德国联邦宪法法院一九七○年十二月十五日判决 BVerfGE30, 1ff.，译文见本院大法官书记处编，德国联邦宪法法院裁判选辑（八），二二六─二八三页；义大利宪法法院一九八八年十二月二十九日判决 sent. n. 1146/1988,并参照 T. Martines, Diritto Constituzionale, Nono ed. 1998, p.375；土耳其宪法法院一九七一年六月七日一三八五五号判决及一九七二年七月二日一四二三三号判决，引自 Ernst E. Hirsch, Verfassungswidrige Verfassungsnderung── Zu zwei Entscheidungen des Trkischen Verfassungsgerichts, Archiv des ffentlichen Rechts, 98, 1973）。若修改宪法与制定法律之机关及程序皆属有异者（如美国），则观点较为分歧。 相关机关一面援引美国联邦最高法院一九三九年 Coleman v. Miller, 307 U.S. 433 （1939)一案，主张国会得专属并完全决定修宪程序，不受司法审查，一面又引该国学者之著作，谓修宪程序为政治性程序，联邦宪法第五条有关修宪程序之规定乃独立于一般法律程序之外，司法机关不应干预云云（见相关机关所引述之 Laurence H. Tribe, American Constitutional Law, vol. 1, 3rd ed., p. 105 （2000)）。实则上开 Coleman 案中最高法院对修宪程序是否均为政治性问题而不予司法审查，或仍可能属于一般宪法问题得由法院予以解释，在美国并未形成多数意见。一九八四年美国联邦最高法院在关于加州公民提议修改联邦宪法之有关事件中，大法官Rehnquist表达该院之见解，认为不能以 Coleman一案，即论断一切修宪程序均属政治问题，而排除于法院审查之外（Uhler v. AFL-CIO, 468 U.S. 1310 （1984))，显见美国法院对修宪程序仍得斟酌宪法之意旨而为适当之审查。即使相关机关所引述之该美国学者于同一著作中亦认为：“若国会对一项仅获三十五州批准之修宪案，认已符合宪法第五条所定须四分之三州同意之要求， 即不可能期待法院亦尊重国会之判断。 ” （Tribe, American Constitutional Law, op. cit., p. 105) 及“学者对修宪程序是否可供司法审查见解之歧异，多在于法院介入审查范围广狭之不同” （Ibid., p. 372)。姑不论我国宪法对宪法之施行及修改，赋予释宪机关解释之权限，已如上述，外国之法制自难比拟，纵以相关机关所引之美国宪法实例，亦不足以质疑释宪机关对修宪程序审查之范围。
至于相关机关以自由委任理论为其采无记名投票理由一节，按现代民主国家固多采自由委任而非强制委任，即民意代表系代表全国人民，而非选区选民所派遣，其言论表决对外不负责任，原选区之选民亦不得予以罢免，但非谓民意代表行使职权因此全然不受公意或所属政党之约束，况且我国宪法明定各级民意代表均得由原选举区罢免之（宪法第一百三十三条及本院释字第四○一号解释），与多数欧美国家皆有不同，就此而言，亦非纯粹自由委任，从而尚不能以自由委任作为其违背议事规则之明文规定采无记名投票之正当理由。
国民大会依正当修宪程序行使宪法第一百七十四条修改宪法职权，所制定之宪法增修条文与未经修改之宪法条文系处于同等位阶，惟宪法条文中具有本质之重要性而为规范秩序存立之基础者，如听任修改条文予以变更，则宪法上整体规范秩序将形同破毁，此等修改之条文则失其应有之正当性。我国宪法虽未明定不可变更之条款，然宪法条文中，诸如：第一条所树立之民主共和国原则、第二条国民主权原则、第二章保障人民权利、以及有关权力分立与制衡之原则，具有本质之重要性，亦为宪法基本原则之所在。基于前述规定所形成之自由民主宪政秩序（参照现行宪法增修条文第五条第五项及本院释字第三八一号解释），乃现行宪法赖以存立之基础，凡宪法设置之机关均有遵守之义务。国民大会为宪法所设置之机关，其具有之职权既为宪法所赋予，亦应受宪法之规范。国民大会代表就职时宣誓效忠宪法，此项效忠系指对宪法忠诚，宪法忠诚在依宪法第一百七十四条规定行使修宪权限之际，亦应兼顾。宪法之修改如纯为国家组织结构之调整，固属“有权修宪之机关衡情度势，斟酌损益”之范畴（见前引本院解释续编，第十册，三三三页），而应予尊重，但涉及基于前述基本原则所形成之自由民主宪政秩序之违反者，已悖离国民之付托，影响宪法本身存立之基础，应受宪法所设置其他权力部门之制约，凡此亦属宪法自我防卫之机制。从而抵触宪法基本原则而形成规范冲突之条文，自亦不具实质正当性。
本件国民大会于八十八年九月四日通过之宪法增修条文第一条第一项前段：“国民大会代表第四届为三百人，依左列规定以比例代表方式选出之。并以立法委员选举，各政党所推荐及独立参选之候选人得票数之比例分配当选名额，不受宪法第二十六条及第一百三十五条之限制。”第二项前段：“国民大会代表自第五届起为一百五十人，依左列规定以比例代表方式选出之。并以立法委员选举，各政党所推荐及独立参选之候选人得票数之比例分配当选名额，不受宪法第二十六条及第一百三十五条之限制”，均以立法委员选举，各政党所推荐及独立参选之候选人得票数之比例分配计算国民大会代表之当选名额，而称之为比例代表方式。第按所谓比例代表，乃依政党或候选人得票数之比例计算当选及议员议席分配之方法，而有别于多数代表制、少数代表制等方式，比例代表制之采行仍须以举办该特定公职人员之选举为前提，若本身未曾办理选举，而以他种性质不同、职掌相异公职人员选举之得票作为当选与否及分配席次之依据，则等同于未经选举程序而产生，先进民主国家亦未有此种所谓选举之事例（参照中央选举委员会八十八年十二月二十八日八十八中选一字第八八九一三五六号致本院秘书长函），是依照此种方式产生之国民大会代表，已不具民意代表身分，充其量为各政党指派之代表，诚如声请解释意旨所称，国民大会行使政权，须以国民直接选举之代表组成为前提，如适用新修改之增修条文则无异由政党指派未经选举之人员代表国民行使政权，明显构成规范冲突。若此等代表仅赋予咨询性功能尚无不可，但仍得行使宪法第四条领土变更之议决权，增修条文第一条补选副总统，提案罢免总统、副总统，议决总统、副总统弹劾案，修改宪法，复决宪法修正案暨对司法、考试及监察三院人事之同意等本质上属于民意代表方能拥有之各款职权，非仅与宪法第二十五条构成明显之规范冲突，抑且抵触宪法第一条民主国之基本原则。是上述有关国民大会代表产生方式之增修条文，与民主之宪政秩序有违。或谓在国会采两院制之国家，第一院固多属民选产生，第二院则尚有由任命甚至世袭之议员组成者，则以一院依附于另一院已较任命或世袭者“民主性质”多矣。然查现代国家采两院制之国会，其中一院若非由民选，其职权必远逊于直接民选之一院，更无由民选产生之一院其权限为立法，依附之一院则有权制宪或修宪之理。况此种任命、世袭制度，或系基于历史因素，或系出自联邦体制，且已为现代大多数民主国家所不取。相关机关国民大会于八十九年三月二十三日向本院补提书面说明，一面举出奥地利、荷兰、比利时、爱尔兰、瑞士、西班牙等国，谓此等国家之国会均设有两院，且采比例代表制，一面谓国民大会采比例代表制系八十五年十二月国家发展会议之共识，符合国家发展需要等语。查上述国家之国会其一院虽采比例代表制，另一院均另行选举或以其他方式产生，均无所谓依附式之比例代表方式，更无未经选举者有权制定国家最高规范致违反民主国家基本原则之情形。至国家发展会议亦仅建议国民大会代表改采政党比例代表方式，并未倡议国民大会代表既可本身不必举行选举，又得自行延任，从而相关机关所述各节，均不足作为国民大会代表改为依附方式产生之正当理由。又宪法第二十八条第二项每届国民大会代表之任期，至次届国民大会开会之日为止，旨在维持政权机关之连续性，此次修改既未停止上开第二十八条第二项之适用，又第一条第三项增订“国民大会代表之任期为四年，但于任期中遇立法委员改选时同时改选”，则立法委员依增修条文第二条第五项规定，经总统解散时，国民大会代表亦同遭解散，规范内容相互矛盾，亦明显可见。上开增修条文虽有以独立参选之立法委员得票比例分配同属独立参选之国民大会代表当选名额之设计，但既属独立参选则不属任何党派或政团，自无共同之政策纲领可言，依附他人而获得当选，则候选人无从以本身之理念与主张诉诸选民而获选，于宪法所保障人民参政权之意旨不相符合。
按代议民主之正当性，在于民意代表行使选民赋予之职权须遵守与选民约定，任期届满，除有不能改选之正当理由外应即改选，乃约定之首要者，否则将失其正当性。本院释字第二六一号解释：“民意代表之定期改选，为反映民意，贯彻民主宪政之途径”，亦系基于此一意旨。所谓不能改选之正当理由，须与本院释字第三十一号解释所指：“国家发生重大变故，事实上不能依法办理次届选举”之情形相当。若任期届满，无故延任，则其行使职权已非选民所付托，于国民主权原则下民意代表之权限应直接源自国民赋予之理念不符，难谓具有正当性。本件国民大会修正通过之增修条文，将第四届立法委员任期延长至九十一年六月三十日止，又将第三届国民大会代表任期延至第四届立法委员任期届满之日止，计立法委员延任五个月，国民大会代表则延长二年又四十二日。关于立法委员之延任，据相关机关国民大会指派之代表到院陈述，系基于配合会计年度之调整，俾新选出之立法委员有审议次年度中央政府预算而为之设计。惟查民意代表任期之延长须有前述不能依法改选之事由始属正当，审议预算年度之调整与国家遭遇重大变故不能相提并论，其延任自属欠缺正当性。况自八十六年增修条文施行后，立法院得因通过对行政院院长之不信任案，而遭总统解散，解散后重新选出之立法委员，其任期重新起算（上开条文第二条第五项），则未来各届立法委员之任期可能起迄参差不一，是配合会计年度而调整任期势将徒劳。而国民大会代表自行延任则谓出于实现改革国会之构想，并举第一届及第二届国民大会代表亦有延长任期之情事云云。然所谓国会改革不外结构与功能两方面之调整，观乎本次宪法之增修，国民大会功能部分未见有任何变动，选举方式之变更固属结构之一环，此次修宪废弃区域选举而改采依附式之所谓“比例代表”，姑不论此种方式并非真正选举，即使改变选举方式，与任期延长亦无关联，纵如相关机关所言，延任有助于国会改革，惟手段与其欲达成之目的并不相当。至以往国民大会代表延任，或系发生于戒严及动员戡乱之非常时期，或系纯属总统、副总统改为直接民选，国民大会相关职权废除后之配合措施，皆与本件情形有殊，不足以构成常态下之宪政先例。又利益回避乃任何公职人员行使职权均应遵守之原则，宪法增修条文第八条：“国民大会代表及立法委员之报酬或待遇，应以法律定之。除年度通案调整者外，单独增加报酬或待遇之规定，应自次届起实施”，除揭示民意代表行使职权应遵守利益回避原则外，复具举轻明重之作用；盖报酬或待遇之调整尚应自次届起实施，则迳行延长任期尤与宪法本旨不符，声请意旨指延长任期违反民主宪政之原理，与增修条文第八条产生矛盾，洵属有理。
第三届国民大会于八十八年九月四日第四次会议第十八次大会以无记名投票方式表决通过宪法增修条文第一条、第四条、第九条暨第十条之修正，其程序违背公开透明原则及当时适用之国民大会议事规则第三十八条第二项规定，其瑕疵已达明显重大之程度，违反修宪条文发生效力之基本规范；其中第一条第一项至第三项、第四条第三项内容并与宪法中具有本质重要性而为规范秩序赖以存立之基础，产生规范冲突，为自由民主宪政秩序所不许。至于第九条、第十条之修正内容本身虽无可议，然因其过程有违前述修宪正当程序，自应一并失其效力。上开修正之第一条、第四条、第九条暨第十条应自本解释公布之日起失其效力，八十六年七月二十一日修正公布之原增修条文继续适用。
大法官會議主 席 翁岳生
大法官 劉鐵錚
吳 庚
王和雄
王澤鑑
林永謀
施文森
孫森焱
陳計男
曾華松
董翔飛
楊慧英
戴東雄
蘇俊雄
黃越欽
賴英照
謝在全
[编辑] 意见书
部份协同意见书 大法官 林永谋
本件解释关于系争宪法增修条文之修正，因程序瑕疵而不生效力一节，其结论本席固予赞同。惟所持之法理论据，因与本席之确信稍有出入，鉴于本件解释攸关我国未来之宪政发展，相关法理之阐释自有更求妥善之必要，爰就此部份提协同意见书如次：
本院历年之解释，关于国家机关行为是否违宪之判断，如已有宪法上之明文者，系以明文为准据，并依瑕疵态样分别论其法律效果；如欠缺宪法之明文或明文所定标准不足时，除引据法理之外，固亦有得援引本院解释之先例以为论断之依据者，但仍应仅限之于相同或相类之情形始可。本件解释之关于修宪程序瑕疵之判断，因我国宪法对于修宪程序仅有第一百七十四条，即有关修宪之提议、出席与议决人数比例之规定，以及增修条文本于国会自律意旨，于第一条第九项授权国民大会自行订定行使职权时之程序，除此之外，则无修宪程序应如何遵循之明文；然国民大会既系依据宪法规定所设置之修宪机关，即系“宪法所设置之权力”（pouvoircon- stitue）之一，自难遽为修宪程序应全由国民大会以议事规范自律而别无其他限制之论断，此亦所以本院释字第三八一号解释明确揭示，除宪法第一百七十四条之明文限制外，国民大会之议事规范关于“自律事项之决定，仍应符合自由民主宪政秩序之原则”之原因。
议事规则系属议会内部规范，虽有成文议事规则与不成文议事例规之分，然均非经常久远之规、百世不刊之典，且若有抵触宪法规定或自由民主宪政秩序时，均属规范违宪之范畴，当然发生无效之问题。而所谓“程序瑕疵”则指修宪机关议事“行为”抵触宪法第一百七十四条之规定或自由民主宪政秩序，或抵触基于宪法之授权所制订且符合自由民主宪政秩序之议事规范等情形而言。议事行为一旦如此，则此种瑕疵当然产生使修宪条文无效之效果。至若议事行为瑕疵尚未达于抵触宪法或自由民主宪政秩序之程度者，应仅系违反议事规范，尚非当然可导致该行为于无效之结果。本件解释可决多数之意见援用“重大明显瑕疵”标准，以为修宪程序瑕疵明显而重大时，即不生其应有之效力；惟依其所示“明显”之阐释，故无疑义，然所谓“重大”既系指“瑕疵之存在已丧失其程序之正当性，而违反修宪条文成立或效力之基本规范”，则所谓抵触“足以影响修宪条文成立或效力之基本规范”，似系谓抵触宪法第一百七十四条之规定及不成文之“自由民主宪政秩序”。若非有此等之情形，该议事行为系违反议事规范，虽具有瑕疵，只要尚未抵触上述原则，则依该项标准所示，此等瑕疵似仍不足使修宪条文失其效力，而仍属议会自律之范围。
兹“重大明显瑕疵”，既经本件解释执以为修宪程序是否有效之判断标准，有如前述，其复称该项标准系援自本院释字第四一九号之解释，而其则首见于本院释字第三四二号。然前一件原系针对副总统兼任行政院长是否违宪问题所为之解释，后者则系对于立法院审议“国家安全会议组织法草案”等三项法律草案所生之程序瑕疵争议，其与本件解释标的之国民大会依据宪法规定践行修宪程序时所生之程序瑕疵，虽同属宪法上之行为，然或为抵触宪法权力分立原则之疑义，或为一般立法程序之瑕疵，或为修宪程序之瑕疵，三者之前提事实，在宪法上有其不容忽视之相当差异，若援用同一标准以论断其效力，似非相宜。盖就学理言之，“类推适用”（ Analogie，analogy）相关之解释先例，在论理基础上仍应先行确定所援引解释之事实与本件解释间具有足够之法评价上“类似性”（Ahnlichke- it，similarity），此因在司法裁判“使法之内容现实化”的逻辑三段论法过程中，如果欠缺作为大前提之“法明文规定”可资适用时，必须基于作为小前提之两案件间构成要件“法评价”之重要观点，具有法律上之足够“类似性”，继而本于“同类事物应作相同处理”之正义要求，始得适用相同之处理方式与评价。反面言之，如本案与前案之具体事实间具有法评价上不容忽视之差异时，基于“不同事物应作不同处理”之要求，亦应就两案加以区别（distinguishing），适用不同之审查标准。本件解释如欲援用释字第三四二号解释所阐释之原则，首应探究修宪程序与一般立法程序在宪法上评价是否类似，以及国民大会与立法院所得享有之国会自律范围是否相同，方得据以论断本件解释得否类推适用“重大明显瑕疵”之审查标准。如两者并未具有足够的类似性，则迳以原仅应适用于一般立法程序之“重大明显瑕疵”审查标准，绳诸本案之修宪程序瑕疵，其论理基础自不免于动摇。
首就宪法与一般法律之地位之不同而论，按我国宪法乃制宪国民大会基于全体国民之付托，为“巩固国权，保障民权，奠定社会安宁，增进人民福利”而制定。凡我国之国体、政体、人民之权利义务等重大政治事务，多由宪法加以明定。是宪法不仅系国民主权之表征，亦系全体国民共识之凝聚，其修改关系宪政秩序之安定与国民福祉至巨，应由修宪机关慎重为之。本件解释就此之论述，本席敬表赞同。观诸我国宪法第一百七十一条第一项：“法律与宪法抵触者无效”、第一百七十二条：“命令与宪法或法律抵触者无效”等规定，可知在我国整个之法规范体系中，宪法系居于根本规范之地位，所有法规范均不得与宪法相抵触。不仅此也，依照法治国、民主国原则之要求，一切国家公权力行为之合法效力更应直接、间接来自宪法之授权，方具有其正当性，是以宪法之地位当远非一般法律所可比拟，此乃自明之理，无庸辞费。
宪法之规范效力既非一般法律所可比拟，则修宪程序与一般立法程序，在宪法上自应具有不同之评价，此不仅为“刚性宪法”之特征，亦为我国宪法之当然要求。是以在立法院所代表之“常态政治”（normal politics）中，或可因多数国民为追求个人自我实现，欲保持与政治事务间之一定距离，而透过代议方式，委由代表民意之立法机关与政府部门决定国家法律与政策，国民只须以定期选举与罢免等方式追究民意代表之责任即足；然一旦现有架构已不足因应国家社会之发展，而须透过修宪方式对既有宪政秩序加以调整时，则国民大会所践行之修宪程序即已居于“宪法政治”（constitutional politics）之层次，当应允许国民高度参与，俾其昂扬国民之宪法意识，进而对于修宪议题为公共讨论与思辩，各务其所尚，以此凝聚国民对于宪法之共识，形塑新的宪政秩序。此亦即本院释字第三一四号解释所示，在我国宪法上，修宪应有“使国民预知其修改之目的并有表达意见之机会”之要求。
修宪程序应较一般立法程序更为慎重与严格，并应更为容纳国民高度之参与，集众思、广众益，此世界各主要民主国家皆然，如美国联邦宪法第五条（注一）、法国第五共和宪法第八十九条（注二）、日本国宪法第九十六条第一项（注三）、德国联邦基本法第七十九条第二项（注四），与荷兰王国宪法第一百三十七条（注五）等等，即其例。此等国家关于修宪程序，若非将修宪案之议决交由国会以外之州立法机关议决，即交付国民以公民投票方式议决。更有规定国会于提出宪法修正案后应即重新改选，由新选出之国会议决修宪案者，且其于国会议决修宪案时，亦以迥异于一般立法程序之特别程序与加重可决人数绳诸该修宪案，如法国宪法规定由国会两院联席大会以五分之三同意、德国基本法规定由联邦议会议员三分之二及联邦参议院投票权三分之二加以同意。我国宪法关于修宪制度之设计，除以代表全国国民行使政权之国民大会行使修宪之决定权限外，复于第一百七十四条第一款中规定，修宪程序应有较一般立法程序为高之提议、出席与议决人数之比例，益足证明修宪与一般立法在我国宪法上确具有不同之地位。况且我国宪法第一百七十四条第二款更规定，由立法院提出宪法修正案，交国民大会复决时，须于国民大会开会前半年公告之，俾使全体国民均能充分参与修宪议题之思考与论辩，以免突袭性修宪，本院释字第三一四号解释亦在阐明此旨。是以修宪程序与立法程序在形式上虽均有提案、讨论与议决等过程，而有一定类似性，然基于宪法与法律之效力与性质迥然不同，故两者之性质与评价实难谓之类同。
修宪程序应较一般立法程序更为容纳国民高度参与，以凝聚国民对宪法之共识，维系宪政秩序安定，并监督修宪代表，明其责任归属，俾能守道自重，既如前述。则修宪程序应秉“透明公开原则”为之，亦系本质上必然要求，自不待言；盖国民大会之修宪决定，系涉及人民共营国家生活、影响子孙后代之基本性事项，性质上并非“常态政治”之一时一事决定，而乃关系国家基本架构，人民重要权益，当应使全体国民有共知共见之可能，故对于修宪条文之表决方式，绝非仅为“妥当”与否之问题，而系有宪法规范当然之一定要求，远非一般立法过程得采秘密方式者所得比拟。故修宪程序，不仅会议之讨论过程必须高度公开、透明，最后之表决方式亦不容以任何理由违反“透明公开”原则，期免是非淆于唇舌，取舍决于爱憎，而人民无以考其情实。次按法律与宪法之性质既然迥异，故而一般立法程序与修宪程序在宪法评价上应有重大不同之差异，要无可疑，释字第三四二号解释所谓“重大明显瑕疵”之标准，当亦应仅适用于针对立法程序瑕疵之审查。第按“重大明显瑕疵”理论原系行政法上基于尊重国家机关公权力行为之此一思考，以之为判断行政处分瑕疵是否达于自始、当然无效程度之低密度审查标准，我国行政程序法第一百十一条即为如此之明文规定（注六），本院释字第三四二号解释遂引为判断立法程序瑕疵之标准。其所以如此尊重议会自律与政府部门之运作，使已经公布施行之法律在原则上不因之无效，容或不无符合“权力相互尊重”原则以及“法安定性”等宪法基本原则之合理性；盖常态政治下之一般立法程序，若非因为国家遭遇重大内乱外患，否则多能顺利维持运作，一般法律纵使已有相当程序瑕疵，亦因尚未达于重大，仍得透过其后之立法程序再行补救，自可承认其有效。然宪法之修改，却非时时为之，修宪机关亦非经年集会，又岂能容许已有相当瑕疵之修宪条文赓续存在？由是观之，关于修宪程序瑕疵部份之判断，当应相对提高审查之要求，援用更为严格审查标准绳之，适度缩小修宪机关议事行为自律之范围，方符宪法关于修宪程序应当更为慎重之本质要求。否则，自相违覆，阙漏难补，国将不堪。
我国宪法第三章至第九章关于各宪法机关及权限之规定，乃系权力分立制衡原则之具体性体现。惟权力分立制衡原则固要求所有“宪法所设置之国家权力”均应有其界限，并彼此制衡，但亦要求所有国家权力应彼此尊重，避免不当干涉其他权力部门核心权力之行使（注七），此亦本院释字第三号解释所谓“五权分治、平等相维”之本意，亦系本院释字第二五四号、第三四二号、第三八一号及第四三五号等号解释历来保障议会自律原则之基础。况本院于释字第三四二号与第三八一号解释中更特别针对“国会自律原则”明确阐释，谓“国会行使立法权之程序，于不抵触宪法范围内，得依其自行订定之议事规范为之，议事规范如何践行系国会内部事项。依权力分立之原则，行政、司法或其他国家机关均应予以尊重”，故民意代表机关其职权之行使，“曾否践行其议事应遵循之程序，除明显抵触宪法者外，乃其内部事项，属于议会依自律原则应自行认定之范围”。本院释字第二五四号及第三八一号解释复阐明国民大会关于“未依法宣誓之代表得否出席会议”与“修改宪法之一读会程序之开议出席人数”等问题，应依议会自律原则自行决定之。足见以宪法相关法理与本院历来之解释观之，国民大会之议事程序与行为，纵于行使修宪权限时，亦有一定自律范围之保障，然宪法既不同于法律，修宪程序亦非一般立法程序所得比拟，故作为修宪机关之国民大会，虽亦有国会自律原则之适用，毕竟两者之性质与功能有其差异，如就宪法设置不同机关，赋予不同功能与结构之功能法取向而言，两者所得享有之国会自律范围及界限即未必应全然等同，尚应视两者行使职权性质之差异而有所区别。是以“重大明显瑕疵”审查标准，仅可适用于一般立法程序瑕疵之审查，而不应适用于对修宪程序瑕疵之审查。亦即为兼顾修宪程序应更为慎重，并容许国民之监督、参与之宪法意旨，以及宪法对于国会自律原则之保障，当应适度缩小修宪机关之议事自律范围。爰提协同意见书如上。
注一：美国联邦宪法第五条：“国会遇两院三分之二的议员认为有必要时，或各州三分之二州议会请求而召集修宪会议时，应提出本宪法之修正案。以上两种情形中之任何一种修正案，经各州四分之三州议会或经修宪会议四分之三多数批准时，即成为本宪法之一部份而发生效力。（下略）”
注二：法国第五共和宪法第八十九条：“（第一项）修宪案得由共和国总统依总理之建议提出，或由国会议员提出。（第二项）修宪案须以内容一致之文字经国会两院表决通过，并经公民投票复决同意后，始告确定。（第三项）共和国总统如将修宪案提交国会两院联席大会议决，则该修宪案无须交付公民投票。在此情形下，修宪案须获联席大会五分之三之有效多数，始得通过。（下略）”
注三：日本国宪法第九十六条第一项：“本宪法之修改，须由国会经各议院议员总额三分之二以上赞成而提议，向国民提案，并经其承认。此种承认，必须于特别之公民投票，或于国会所定选举时所为之投票，获得其过半数之赞成。”
注四：德国联邦基本法第七十九条第二项：“（修正本基本法之）此项法律须经联邦议会议员三分之二及联邦参议院投票权三分之二之同意。”
注五：荷兰王国宪法第一百三十七条：“（第一项）每一宪法修正案之提出，应明白指出其所拟修改之内容。（第三项）在第一项所提及的修正案公布后，国会两院应立即解散。（第四项）新选出之国会审议此项宪法修正案时，非获得投票数三分之二之赞成，不得通过。（下略）”
注六：参见吴庚，《行政法之理论与实用》，一九九九年六月，增订五版，三六二－三六六页；许宗力，〈行政处分〉，翁岳生编，《行政法》，一九九八年，五九一－五九二页；陈敏，行政法总论，第二版，一九九九年十二月，三六五页。
注七：参见汤德宗，〈“权力分立原则”解释之研析〉，收于同氏著，《权力分立新论》，一九九八年三月，一四一－一四六页。
部份协同意见书 大法官 孙森焱
一、关于议会自律原则本院释字第三四二号解释理由书谓依民主宪政国家之通例，国家之立法权属于国会，国会行使立法权之程序，于不抵触宪法范围内，得依其自行订定之议事规范为之。议事规范如何践行系国会内部事项，依权力分立之原则，行政、司法或其他国家机关均应予以尊重，学理上亦称议会自治。又各国国会之议事规范，除成文规则外，尚包括各种不成文例规，于适用之际，且得依其决议予以变通。此项意旨，于本院释字第三八一号解释理由书对于国民大会通过宪法修改案时应遵循之一读会程序开议出席人数所为阐释，亦予援用。可见议会自治之尊重，不惟于立法院议事程序为然，于国民大会修改宪法所订议事规范，亦莫不然。按国民大会议事规则乃国民大会依八十三年八月一日修正公布宪法增修条文第一条第九项本于尊重议会自治之意旨特别授权而订定，具有补充宪法修宪程序规定之效力，与一般议事程序之规范有间。此项法规之位阶与宪法第一百七十四条同为规范议事程序之法则，其内容不得抵触宪法，惟优先于法律而适用。
二、本解释文谓：国民大会依修改宪法程序制定或修改宪法增修条文，须符合公开透明原则，并应遵守宪法第一百七十四条及国民大会议事规则有关之规定，俾副全国国民之合理期待与信赖。因而谓国民大会议事规则第三十八条第二项关于无记名投票之规定，于通过宪法修改案之读会时，适用应受限制。以所谓“公开透明原则”限制国民大会议事规则第三十八条第二项规定之适用，无非谓无记名投票之采用有违自由民主宪政秩序之意旨（看解释理由书第五段）。然公开透明原则如为“宪法中具有本质之重要性而为规范秩序存立之基础”（本解释文第二段文字），国民大会议事规则关于无记名投票之规定，因与此原则抵触而应受限制适用，然则同规则之相关内容，倘经国民大会为补充宪法第一百七十四条规定而增订于宪法增修条文，岂非亦因抵触“宪法整体基本原则”（解释文第二段），为“自由民主宪政秩序”所不许而失其效力？如果无记名投票方式尚未及于抵触“宪法整体基本原则”，则何以又违“自由民主宪政原则”而有排除国民大会议事规则第三十八条第二项规定之效力？本解释理由书说明之论据，尚有可议。
三、所谓公开透明原则系指国会议员于行使职权之际，自提案、讨论及表决以至形成决议，应公开行之，俾使全国国民有预知及表达意见之机会，各代表之选区选民或其提名之政党，借此亦能获知其依法选举或遴选之代表对于相关议案所持之态度，以明了是否符合选民或政党之期待与信赖。惟此项原则之适用范围如何，乃属议会自律之问题，以议事规范形成之。其中提案、讨论阶段如涉及国家机密等事项，以不公开方式为之，此观国民大会议事规则第八条第一项规定，国民大会之会议公开行之，但必要时委员会得依大会之决议，改开秘密会议，即可明了。本解释虽谓国民大会议事规则第三十八条第二项关于无记名投票之规定，于通过宪法修改案之读会时，适用应受限制。惟宪法第一百七十四条规定修改宪法之程序，并无应采记名投票方式之限制，然则何以修改宪法，非采用记名投票不可？如果提案、讨论及形成决议之过程均采公开方式，惟于表决方式采用无记名投票时，是否与公开透明原则即有未符？若记名投票方式为修改宪法程序不可缺之部分，何以宪法第一百七十四条就此漏未规定？其采用与否，采用之要件如何，又何以由宪法第三十四条明文规定授权立法机关以法律定之。八十三年八月一日再以增修条文第一条第九项规定改由国民大会自行订定？本解释以逾越宪法明文规定之“公开透明原则”限制国民大会议事规则第三十八条第二项规定之适用，将应属议会自治事项之规范，为限缩解释。以此推之，若国民大会主席于表决宪法修改案时，依同条第二项但书规定裁定以无记名投票为之，提议应采用记名投票之代表因不足出席代表人数三分之一，而不得不采用无记名投票表决，其宪法修改案亦因修改程序有重大明显之瑕疵而不生效力。此项结论无异宣告国民大会议事规则第三十八条第二项关于无记名投票之规定，于适用宪法修改案之表决部分违宪。
四、宪法对于宪法修改案之读会是否采取记名表决并无明文。关此，声请人郑宝清等之代理人汤德宗教授谓“以‘无记名投票’修宪，尚难谓为宪法所不许”（看汤德宗提出意见书四页）。鉴定人李建良副教授亦谓“以无记名投票进行修宪议案之表决，虽会增加人民及政党对国民大会代表追究责任之困难度，惟国民大会代表并未因此而卸却其政治责任，故尚无以此认定系争程序构成违宪之余地”（看李建良鉴定报告六页）。鉴定人林子仪教授则谓：无记名投票方式并不当然即违反民主宪政秩序。我国宪法并未明文规定修宪之决议应以记名投票方式为之。“国民参与原则”与“责任政治原则”固然为修宪程序中之重要原则，但也不必然即导出修宪的决议必须以记名投票方式方才符合此二原则（看林子仪鉴定报告二页）。鉴定人许宗力教授并进一步说明“宪法责任政治所要求的国会透明、公开，所指涉范围为何，学说意见不一。一说认为国会透明、公开仅止于议事公开，也就是讨论与辩论公开，课予议会有让任何人，特别是媒体进入议事场所观察、监督议员发言、讨论之义务，但该义务并不包括投票内容之公开。”“另一说则认为民主的公开、透明原则也适用于议会内部关系，以方便选民对议员政治责任之追究，故除非有特殊重大事由，否则议会应采公开投票。”并述两说各有所本，虽然各国实务的趋势是采后说，要求表决也应公开，但也不能因此就全然置前说于不顾，尤不宜过于急躁地宣告投票公开也是民主不可或缺之要件（看许宗力鉴定报告一－二页）。按以上两说应采何说，究属两难之局（许宗力教授语），八十三年八月一日修正公布宪法增修条文第一条第九项就国民大会行使职权之程序，明定由国民大会定之，即系本于议会自治之原则，授权国民大会自行决定议事程序，国民大会经斟酌两说之优劣，采用折衷方案，于第三十八条第二项揭示议事公开之原则，并订定出席人数三分之一以上代表得提议采用记名投票方式，以确保议事公开实现之制度。如果提议采用记名投票之代表不足出席人数三分之一，因而采用无记名投票，应为同条项规定所许。
五、本解释理由书第六段虽谓宪法修改案之决议若采无记名投票，则原选区选民或不分区代表所属政党对其选出之国民大会代表行使职权之意见无从知悉，宪法第一百三十三条之规定及本院释字第四０一号、第三三一号解释意旨亦无从贯彻等语，惟国民大会议事规则第三十八条第二项后段规定“出席代表三分之一以上之提议”，既云提议，提议之人自应表明身分，方能一一覆按，是与投票不同。政党对于所属党员之国民大会代表追究党纪责任，或原选区选民对其所选出国民大会代表之监督，于提议之阶段即得为之，促使表决方式采用记名投票，且于提案、发言讨论之际亦得了解各代表表示之见解，何庸等待投票而后可？是本解释理由书以上揭理由为应采记名投票之论据，理由尚欠充分。
六、若云国民大会议事规则第三十八条第二项关于无记名投票之规定，于通过宪法修改案之读会时，适用应受限制，则系对该条文为限缩解释。果尔，国民大会于八十八年九月四日以无记名投票方式表决通过宪法修改案，即不发生违背议事规则之问题。本解释既论该程序系违背公开透明原则，复细述本件宪法修改案之决议违背议事规则上开规定之情形，则究竟议事规则第三十八条第二项规定系应为限缩解释而无其适用，抑决议系违背其规定而失其效力？
七、查本件国民大会于八十八年九月四日议决通过之宪法增修条文，其二读及三读程序显已违反议事规则第三十八条第二项所定三分之一以上代表人数得为提议之保障规定，有如本解释理由书第六段所述，乃本解释竟以第三十八条第二项关于无记名投票之规定，于通过修改案之读会时，适用应受限制，认其修改程序抵触公开透明原则而有明显重大之瑕疵。此项论断难认允当，爰提出部分协同意见书如上。
协同意见书 大法官 苏俊雄
本号解释主要系针对（一）国民大会以无记名投票之方式通过增修条文之修正，其程序是否已违反修宪条文成立或效力之基本规范，而应为无效之宣告﹖以及（二）修宪条文中，延长现任之国民大会代表及立法委员之任期，并将次届国民大会代表之选举，由直接民选改由依立法委员选举各政党及独立参选之候选人之得票比例分配当选名额等有争议的修宪内容，是否具备合宪性等两项问题所为论断。多数通过之解释意旨，认为系争修宪条文，于修宪程序上违背修宪公开透明原则，并且其瑕疵已达明显重大之程度，故违反修宪条文成立或效力之基本规范；而其实质内容与宪法中具有本质之重要性而为宪法规范秩序赖以存立之基础规范，亦产生规范之冲突，为自由民主宪政秩序所不容。从而宣告第三届国民大会于八十八年九月四日所通过的宪法增修条文四条之修正均应失效，应继续适用修正前之原条文，以维宪政体制之安定。对于此项解释结论，本席就其中有关程序正当性要求的论证理由固表赞同，但就修宪程序抵触公开透明原则时之法效果论断，则持有不同意见；另对本次修宪之实质内容与宪法基本原理发生冲突的部分，应论以如何之审查效果安排，本席则认为多数意见论断亦有未尽，恐有检讨与商榷的余地。鉴于本件解释，对维护民主政治的活泼性以及理性发展法治国家宪政秩序的体制，在实际修宪运作上有其重要意义与深远影响，实有从宪法理论及司法哲学的观点，讲清楚、说明白的必要，在此爰提出协同意见书，说明如次。
一、关于受理本案之司法任务以及解释方法论之说明
针对大法官有无受理有关修宪程序与修宪界限争议之解释声请的权限问题，本席认同多数通过受理的理由－亦即认为我国宪法在“宪法之施行及修正”章节中第一七三条明文规定，“宪法之解释，由司法院为之”之文字，应已明确授权司法院对于修宪案及宪法施行上有关的争议，有从事司法解释的“组织法上的权限”。惟基于“宪法的规范性”及“宪法的优位性”，尽管传统的宪法理论已成功地运用了“法位阶理论”的规范逻辑，发展出司法违宪审查机制的规范理论体系；但是上述权限规范之内容，则尚未对“修宪行为”，设定出任何明确的“行为义务”或者“司法判断”的标准。故大法官于行使此项权限时，不能单纯以逻辑推论，仅诉诸形式上的法的权威；而必须慎密地从宪法基本规范及民主原理的讨论脉络中，探求本于人性的民主正当性要求，据以确立宪政体制上以及功能上民主宪政秩序的宏规。
宪法作为国家的根本大法，在整个法领域之中，尤其具有“政治法”的规范特质。这不仅是因为其生成与存续取决于政治力量与政治共识，而且更是缘于宪法的目的与功能，主要即在规范政治权力的运作。从而为了因应政治变迁及社会发展的需求，宪法规范无疑必须预留政治运作与发展的弹性空间，俾使政治部门得以合理解决政治上所面临的问题。（注一）因此，国家根本大法的变更，并非纯粹抽象规范体系的演变，新秩序的建立，更不得不接纳法外的政治决定因素，其理至明。（注二）尤其，本件宪法争议发生之脉络，攸关我国民主宪政秩序之改革方向，大法官更应谨慎自持，盱衡民主原理与政治发展，预留国民政治共识形成与修宪机关合理解决之空间。
在“立宪主义”与“民主政治”两种理念的关系之下，可知“法的领域内，没有一个自由是不受拘束的”；修宪者从事宪法修正的政治决定时，固应本民主自由的政治运作，但此亦非谓修宪可以毫无宪政秩序上的“范围”与“界限”。盖修宪或立法上的政治决定，唯有在这种政治事实与法理性结合的观点之下，始有其法规范的正当性。（ 注三）
宪法解释，涉及许多不确定的法律概念，如果想用传统的法学方法或者以所谓“可司法性”的理论，具体明确地限定解释方法－如司法院大法官审理案件法第四条第二项规定之以“宪法条文”有规定者为限，始得加以解释之限制－则恐怕有过度简化宪法与政治间复杂辩证关系之嫌疑。多数通过的解释文，另从宪法各项基本原理规范与新修正条文所设定的机关功能是否相容、有无规范冲突、修宪条文之设计是否将对民主宪政秩序之实践贯彻构成障碍等功能法之解释导向着眼，即为本席所赞同。惟若采功能法之解释取向，则对违反基本宪法原则的修宪条文，是否必然即须赋予“失效”的后果，则恐尚有进一步检讨的必要。
二、以无记名投票方式修宪的程序瑕疵及其效力判断问题
本案有关修宪程序的争点，在于采不记名投票方法，是否构成违宪的问题。就此，多数通过的解释文，认依修改宪法程序制定或修正宪法增修条文，不仅须符合公开透明原则，亦应遵守宪法第一七四条及国民大会议事有关之规定，以副全国国民之合理期待与信赖。这项修宪程序透明原则，固为本席所赞同，盖为实现责任政治，应要求决策的公开、透明，以利民意之监督；特别是我国宪法对选区产生之民意代表尚有罢免权之规定，为责任政治上的制度性规范，故程序公开透明原则应受到尊重。惟对于违反公开透明原则的修宪决定，是否必然宣告“失效”的后果，本席则认为尚有商榷的余地。
盖宪法赋予国民大会修宪权，国民大会之代表应依据民主政治的原则行使其权限，此亦适用于议会的内部关系。惟宪法对国民大会之代表，并无明确规定其修宪权之行使，仅限于公开行使，方具效力。在责任政治原则的要求之下，修宪公开、透明原则，仅强调民主政治理性沟通时，应尽量予以尊重，但是宪法却未对国民大会代表设定禁止采用无记名投票方式行使职权的宪法义务。诚如，西方许多论者认为，由于很难从宪法规范秩序中推导出公开义务的要求，“立法者只须对其所制定的法律负责”。（注四）故在未考量其所通过之修正案，其实质内容是否具备正当性之前，尚难仅依修宪程序违反公开透明原则而否认其效力。
又多数通过的解释文，认定修宪是一种“宪法上行为”，如有重大明显瑕疵，即不生其应有之效力。其立论系本诸司法院大法官释字第三四二号对议事自律之界限解释而来。从这些“可司法性”之要件概念而言，所谓明显，系指其事实不待调查即可认定。此一标准乃是大法官在尊重国会自律原则之下，不待调查事实，仅依据议事记录等相关文件即可认定之情形，吾人固可理解其规范范围之所在；惟程序之瑕疵是否重大，乃至已丧失其程序之正当性，而违反修宪成立或效力之基本规范，则非纯粹抽象概念的涵摄，亦不能仅以违反公开透明的原则，即加以认定，而应从功能法的观点，视其具体修宪的相关内容，是否有违背宪法具有本质重要性的基本原理而定。多数通过的解释文，认为第三届国民大会第四次会议第十八次大会以无记名投票方式表决通过宪法增修条文，其程序违背公开透明原则及违背议事规则为理由，而为失效之宣告，不无速断之嫌。
三、实质内容之效果判断问题
关于系争的增修条文中，延长现任之国民大会代表及立法委员之任期，以及将次届国民大会代表之选举，由直接民选改依立法委员选举各政党及独立参选之候选人得票比例之方式分配当选名额等内容之合宪性问题，多数通过之解释意旨，虽未明确肯定修宪的有界限理论，但亦指出宪法条文之中，有许多具有本质重要性而为整个宪法体制赖以存立的基本原则，诸如第一条民主共和国原则、第二条国民主权原则、第二章保障人民权利之规定以及有关国家机关间权力分立与制衡之规定，凡宪法设置之机关均有遵守之义务，若修宪之条文有抵触这些基本原则者，难谓其具有正当性而发生应有效力，本席同表赞成。盖修宪的动力，虽然源自“宪法外”的“政治－社会权力”（politis- chsoziale Kraefte），但若欲推论出其“合乎宪法规范要求”的权限分配，必须与宪法整体架构所赖于存立之本质上重要的基础规范相容。这种修宪权限行使的正当性基础以及界限，亦即属于宪法施行与修宪的范围。
多数通过的解释文认为，系争条文与宪法中具有本质重要性而与规范秩序赖以存立之基础冲突，而宣告系争条文违宪之判断。然者，盖如本席前述所提，本件宪法争议发生之脉络，攸关我国民主宪政秩序之改革甚巨，大法官更应谨慎自持，预留空间，以待国民政治共识之形成与修宪机关合理解决之可能。
本席上述所陈看法，与多数通过的解释显有不同，特此说明。
四、对解释效力之宣示部分
本席除对多数通过之解释文与解释理由，提出前述法理分析及意见之外，并对解释文所宣示的效力之理由，提出不同之法律意见如次：
（一）、修宪程序采行无记名投票方式，虽与修宪程序公开、透明原则有违，但尚不能据此即认定修宪条文已构成违宪失效，亦即形式上完成修宪程序的增修条文之中，就其实质上与宪法基本规范并无冲突之条文，仍应确认其效力。
（二）、对实质上与宪法基本规范不相容的部分，多数意见迳行宣告其失效，对此本席不予赞同。大法官应本司法自制之原则，将问题留予国民与修宪机关合理解决之空间。盖如何依据政治力之发展，去改革相关宪政制度，系属各相关机关宪政上之任务与权限，此一原则更应依据民主政治原理去实现，做为司法解释机关的大法官，仅能于国民大会代表或立法委员任期届满而有不改选的情事发生，而其不改选是否有正当化之事由，而有解释声请时，方能对之为合宪与否的解释。
爰附理由提出协同意见书，说明不同之法律意见如上。
注一：许宗力，宪法与政治，收于现代宪法与国家－李鸿禧教授六秩华诞祝贺论文集，1997, 页78.
注二：拙著，法治政治，1990, 正中书局，页117.
注三：G. Jellinek, Die Allgemeine Staatslehre, 1922, Aufl. S.337 ff.
注四：Klaus Schlaich, Das Bundesverfassungsgericht: Stellung,Verfahren, Entscheidungen, 3. Aufl. 1994, Rn. 506.
协同意见书 大法官 赖英照
国民大会于中华民国八十八年九月四日三读通过宪法增修条文第一条及第四条，延长国民大会代表及立法委员之任期，引发宪法疑义。本院依法受理声请，并宣告延任案相关条文自本解释公布之日起失其效力，本席赞同。国民大会及立法院均为民意机关，其成员应由人民选举产生，并有确定之任期，为宪法及其增修条文所明定，亦为我宪政体制存立之基础。国民大会以修宪方式将本届国民大会代表及立法委员之任期予以延长，在该延任期间内，此等国会议员无异系由国民大会任命，而非由人民选举产生，缺乏行使职权之正当性，其违反国民主权原则，应无疑义。
惟本解释认为此次修宪采行无记名投票，“其程序违背公开透明原则及当时适用之国民大会议事规则第三十八条第二项规定，其瑕疵已达明显重大之程度，违反修宪条文发生效力之基本规范”，理由却嫌牵强，本席未敢同意。依本院释字第三四二号、第三八一号及第四一九号等解释所确立之议会自律原则，本件国民大会之议事瑕疵尚未达明显重大之程度。退一步而言，如认为宪法修改程序应力求完善，不容有任何瑕疵，则应变更上开解释，重新建立严格之审查标准。惟本解释一面固守先例，一面却又宣告系争修宪程序有明显重大之瑕疵，尚欠允当。兹述明意见如左：
一、依据引发释字第三四二号解释之声请书、立法院议事录及其他相关文件之记载，立法院于八十二年十二月十三日开始审议“国家安全会议组织法草案”（以下简称第一案）、“国家安全局组织法草案”（简称第二案）及“行政院人事行政局组织条例草案”（简称第三案）等三项法案。经数次会议后，仅第二案完成一读程序，第一案及第三案则均未完成审议注一。第一案部分，立法院法制、国防、内政及边政、外交及侨政第二次联席会议更作成决议：“行政院暨叶委员耀鹏等所提‘国家安全会议组织法草案’均予退回，不予审查，拟具审查报告，提请院会公决”。（见立法院公报第八十三卷第二期，委员会纪录第一四三页）惟同年十二月三十日立法院院会中，有委员提案变更大会议程，将上开三案迳付二读。经“表决”及“重付表决”之程序通过后，列入“第二读会”议程。依立法院议事规则第三十条第二项规定：“第二读会应将议案朗读，依次或逐条提付讨论”。在未朗读议案及就条文内容做任何讨论之情形下，主席迳将三案交付表决。第一案进行表决时，勉强仍可确知赞成、反对及弃权委员之人数及名单，至表决第二案及第三案时，会场秩序业已失控，主席亦无法确知其表决结果及委员投票意向，更无从确认曾否践履三读表决程序。立法院当日会议纪录有如下之记载（原文照录）：
“主席：现在进行第二案……，国家安全局组织法……照罗委员传进所提修正动议……通过，请问院会，有无异议？（有）有异议，进行表决。赞成……
主席：报告表决结果，在场人数一二二人，赞成者……国家安全局组织法修正通过。现在进行第三案……人事行政……修正通过……
（会场秩序陷入混乱，除主席台、发言台麦克风全遭破坏外，并有多位委员在主席台下、台上互相丢掷书籍、文件、椅子及电脑等物。现场陷入极度混乱状态，主席之处理及言词无法辨识，最后主席在一片吵闹声中，于十二时三十三分离开议场。）散会。”（见立法院公报第八十三卷第二期，院会纪录第四三页至第四四页）。
在相关院会纪录尚未获得确认之情形下，“国安三法”仍依规定程序予以公布施行。惟有多位立法委员认为国安三法“未经宪法所规定之立法程序，不能发生任何法律上之效力”，（见司法院大法官解释续编第八册，第二七页）乃声请本院解释。对于此项争议，本院以释字第三四二号解释确立国会自律原则，认为议事规范如何践行系国会内部事项，依权力分立原则，司法机关应予尊重。惟如立法程序“有违反法律成立基本规定之明显重大瑕疵者”，释宪机关仍得宣告其为无效。至瑕疵是否已达足以影响法律成立之重大程度，如尚有争议，并有待调查者，即非明显。准此，第三四二号解释认定立法院议决“国安三法”之议事程序并无明显重大之瑕疵；解释理由谓：“其通过各该法律之议事录，虽未经确定，但非议事日程上之讨论事项，尚不涉及宪法关于法律成立之基本规定，亦即并非足以影响各该法律成立之重大瑕疵。至除此之外，其瑕疵是否已达重大程度，则尚有争议，立法院当时议事情形混乱，导致议事录迄未确定，各该法律案曾否经实质议决，自非明显，更无公众周知之可言。”因此，国安三法经总统公布后仍依法发生效力。
二、议会自律原则及“明显重大瑕疵”之审查标准，不仅适用于立法程序，且于判断宪法上行为是否违宪时亦同其适用。本院释字第三八一号解释重申对国会自律原则之尊重，并指出会议中得以决议变更议事规则之意旨：“民意代表机关其职权行使之程序，于不抵触宪法及法律范围内，得依其自行订定之议事规范为之，学理上称为议会自律或议会自治。至议会规范除成文规则外，尚包括各种不成文例则，于适用之际，且得依其决议予以变通，业经本院释字第三四二号解释阐释甚明”（司法院大法官解释续编第九册，第一五六页）。此外，释字第四一九号解释并进一步阐明“重大明显”之意涵：“宪法上行为是否违宪与其他公法上行为是否违法，性质类似。公法上行为之当然违法致自始不生效力者，须其瑕疵已达重大而明显之程度（学理上称为 Gravitats- bzw. Evidenztheorie）始属相当，……判断宪法上行为之瑕疵是否已达违宪程度，在欠缺宪法明文规定可为依据之情形时，亦有上述瑕疵标准之适用（参照本院释字第三四二号解释）。所谓重大系指违背宪法之基本原则，诸如国民主权、权力分立、地方自治团体之制度保障，或对人民自由权利之限制已涉及本质内容而逾越必要程度等而言；所谓明显系指从任何角度观察皆无疑义或并无有意义之争论存在”（见司法院大法官解释续编第十册，第三三二页至第三三三页）。此处关于明显重大瑕疵之审查标准，均为本解释所引用。
三、根据上开解释，国民大会此次修宪之议事瑕疵，是否已达重大明显之程度？颇有疑义。依据议事录及速记录之记载，国民大会八十八年九月三日开会讨论修宪提案时，有出席代表三一０人。（见第十八次大会议事录第一页至第三页）会议中有代表提议第二读会及第三读会时应采用无记名投票，并获得代表六十七人之附议（简称甲案）。另有代表则提出一二九位代表之连署书，主张依国民大会议事规则第三十八条第二项规定，有出席代表三分之一以上之提议者，应采行记名投票（简称乙案）。两案均有代表发言支持，主席裁示交付表决（见第十八次大会速记录第二六页至第三二页）。此时有出席代表提出权宜问题，质疑乙案所提之连署书是否确有三分之一代表连署：“刚才本席发言声明愿意放弃这次的连署，这是有原因的，因为本案虽经三分之一以上代表连署，但是因为所有连署的代表并不是依照国民党或是其他党代表的意愿来签署，所以本席请主席公布这三分之一的来源从何而来，以了解这个三分之一以上代表连署的连署书有没有造假，有没有伪造文书。在国民大会这么严肃的表决问题，用这种方式，要如何做全国及民意代表的表率？所以本席请主席公布这三分之一的名单是什么人，他们是不是都像本席一样，不同意连署。”（见第十八次大会速记录第三二页）事实上，连署之一二九人除提出权宜问题之代表外，当日请假之六人中，亦有二人参与连署，与第三十八条第二项明定应由“出席代表”提议之规定不合。（见第十八次大会议事录第三页及第三七页）惟主席并未处理此项权宜问题，仍裁示将甲、乙两案分别提付表决。在场人数二四二人，赞成甲案采无记名投票者一五０人，赞成乙案采记名投票者八十七人。主席裁示：甲案通过。（见第十八次大会速记录第三二页）九月四日凌晨，国民大会以无记名投票方式进行修宪案二、三读之表决。二读时，宪法增修条文第一条第一项至第四项曾分别经两次表决，其余条文则均一次表决通过；三读时，出席代表二一四人，赞成者二一一人，反对者二人，弃权者一人，主席宣布增修条文第一条、第四条、第九条及第十条修正案通过，完成三读程序。（见第十八次大会议事录第十三页、第十四页、第二三页至第二五页、第二九页至第三一页、第三三页、第三四页）
从上述情形观察， 立法院议决“国安三法”与国民大会表决系争宪法增修条文时，虽均有程序上之瑕疵，惟前者之情形显较后者更为严重。对于是否完成一、二、三读程序尚有疑义之“国安三法”，本院释字第三四二号解释以尊重议会自律之原则，认为立法院之议事瑕疵未达明显重大之程度；但对于已践履三读程序，仅因采行无记名投票进行二、三读会之表决，则认系重大而明显之瑕疵，其认事用法似欠一贯。
抑有进者，国民大会议决系争修宪条文时，是否确有违反第三十八条第二项之规定？相关机关尚有争议。（见国民大会八十九年二月二十三日（八九）国会金议字第０三０一号函）且当日提议采行记名投票者是否已达出席代表三分之一？与会代表曾经提出质疑，并有事实依据，并非“从任何角度观察皆无疑义”（本院释字第四一九号解释用语）。或谓当日表决赞成记名投票者八十七人，已达在场人数二四二人的三分之一。惟八十七人系议案表决时之赞成人数，是否即为第三十八条第二项所定之“提议”人数？仍有疑义；况以出席代表三一０人计算，八十七人尚未达三分之一。凡此均显示国民大会是否有违反第三十八条第二项规定之情事，尚非明确，非经调查无从确认。依本院前述释宪先例，其瑕疵应非明显。本件解释一面标举第三四二号解释及第四一九号解释为其判断基础，一面竟认定国民大会之议事瑕疵已达重大明显之程度，理由似嫌牵强。
四、或谓宪法为国家根本大法，对于宪政秩序及国民福祉之影响远甚于法律，因此修宪程序必须力求完善，释宪机关尤应采用较为严格之审查标准。此说是否妥适？尚有仁智之见。盖宪法之重要性，为社会所共认，无待申论；而宪法第一七四条明定修改宪法应有国民大会代表总额三分之二之出席，及出席代表四分之三之决议，均较法律之修正程序为严格，足可彰显此点。然议事程序既经规定，出席及议决人数之门槛纵有高低之分，民意机关均应遵守，则无二致；释宪机关之审查亦应本于事实做客观公正之认定。依本院释字第三四二号解释、第三八一号解释及第四一九号解释之意旨，关于议事程序之审查，并未区分立法与修宪程序而适用不同之标准。第三八一号解释认为：“宪法第一百七十四条第一款关于宪法之修改，由国民大会代表总额三分之二之出席及出席代表四分之三之决议之规定，系指国民大会通过宪法修改案时，必须之出席及赞成之人数。至于宪法修改案应经何种读会暨各次读会之出席及议决人数，宪法及法律皆未规定。修改宪法所进行之一读会程序，并非通过宪法修改案，其开议出席人数究采国民大会组织法第八条代表总额三分之一，或采宪法第一百七十四条第一款所定三分之二之出席人数，抑或参照一般会议规范所定出席人数为之，系属议会自律之事项，均与宪法无违。”对于宪法第一百七十四条明文规定之出席人数，除第三读会之程序外，国民大会尚得以议事规则为弹性处理，显见本院对修宪程序及立法程序均秉持议会自律之原则，并未就二者采取相异之标准。本院释字第四０一号解释指出：“国民大会代表及立法委员因行使职权所为言论及表决，自应对其原选举区之选举人负政治上责任”，是以依责任政治之原则，国民大会代表及立法委员亦适用相同之标准。退而言之，如认为修宪与立法应适用不同之审查标准，则应变更上开先例；惟本解释并未做此宣告。
五、本解释认为修宪程序应符合公开透明原则，固属确论；惟所谓公开透明，其范围究系仅指讨论议案之公开？或更包含投票内容之公开？学说未有定论注二。各国宪法关于修宪程序应否采行记名投票仍有不同之规定。泰国宪法规定修宪之一读及三读程序应采记名表决（第二一一条第三款及第六款，载国民大会编印，新编世界各国宪法大全第一册，一九九六年五月出版，第五八四页、第五八五页）；古巴共和国宪法亦规定修宪案应以“点名方式投票”（第一四一条第一项，载前引新编世界各国宪法大全第三册，第一五一页）。惟土耳其共和国宪法则明定修宪案应经全体议员五分之三以上“秘密投票同意”（第一七五条第一项，载前引新编世界各国宪法大全第一册，第九十一页），可见修宪采记名投票并非各国通例。我国宪法第一二九条对于宪法上之各种选举明定应采无记名投票；增修条文第三条第二项第三款则规定立法院对行政院长之不信任案应以记名投票表决。至于修宪案之议决，宪法第一七四条则与美、日、德、法、瑞士等民主国家相同，并未就投票方式予以规定注三。国民大会依宪法增修条文第一条第八项（八十六年七月二十一日修正公布）之授权得自行订定议事规则。
本解释认为此次修宪违反行宪以来修宪程序之先例采行无记名投票，使国民因而不能知悉国民大会代表如何行使修宪职权，因此无从贯彻责任政治之宪法意旨；衡诸实务情形，理由亦欠坚强。依国民大会相关议事录及速记录之记载，行宪以来历次会议进行修宪案之表决时注四，均仅记载在场人数及赞成者之人数，偶有兼及反对及弃权者之统计，但均未记录赞成、反对或弃权者之名单注五。因此纵使采行记名表决，选民仍难以知悉国民大会代表“如何行使修宪职权”。从而依过去修宪会议之惯例而言，不论是否采行记名投票，对于宪法第一三三条所定责任政治之贯彻，未必产生泾渭分明之效果。实务上，选民对国会议员之罢免并不多见。本解释以贯彻罢免权之行使为基础，认为无记名投票违宪，理由亦嫌薄弱。况如将来改从欧美多数国家先例，修宪废除国会议员之罢免制度时，本解释所揭示之公开透明原则，将何所附丽？另方面，由于党团之运作与监督，采行记名投票时，确使党员之投票行为易于受到控制。政党对于违反党意而行使表决权之国民大会代表，亦便于施加党纪处分；如受处分者为侨选或不分区之身分者，并可因而丧失国会议员之资格。（参照本院释字第三三一号解释）如采行无记名投票，则党纪之追究确实较为困难。在此情形下，若有党意与民意相互扞格时，采无记名投票使党员免于党纪处分之牵制，反有利于广大民意之反映。准此而论，记名或无记名投票之利弊得失尚难一概而论。本院释字第三八一号解释虽指明国民大会“自律事项之决定，应符合自由民主宪政秩序之原则”，惟从该号解释认为国民大会可不受宪法第一七四条之限制自行订定修宪案第一读会之出席人数观之，无记名投票之采行应属议会自律事项之范围，不能遽认其当然违背“自由民主宪政秩序之原则”。
六、综上所述，此次修宪引发之争议，应本宪法原理宣告延任相关修宪条文失其效力，而不宜另以薄弱之理由对程序问题强加非难，以免治丝益棼，徒贻无谓之疑虑与争议。爰提出协同意见书如上。
协同意见暨部分不同意见书 大法官 陈计男
对于本解释文及其理由，本席有若干观点与多数大法官意见不同，若干支持并补充多数大法官意见之理由者，兹叙述如左：
一、关于修正之程序部分
多数大法官认宪法增修条文第一条、第四条、第九条暨第十条之修正，其程序违背公开透明原则，议事规则第三十八条第二项但书规定，其瑕疵已达明显重大之程度，违反修宪条文成立或效力之基本规范，应自解释公布之日起失其效力部分：多数大法官对于本件修宪程序认违反公开透明原则，无非以其修宪系以“无记名投票”方式为之，为其基础。本席以为“记名投票”虽有使程序公开透明之功能，选民或所属政党得据以知悉其投票行为，用以判断该代表所为政治行为之内容，但尚非使其依公开透明原则负政治责任之唯一方法；国民意见表达及意见形成之沟通程序，也不以表决时，用“记名投票”为其唯一手段，且观诸各国宪法关于宪法修正之决议，亦非均以“记名投票”为其通例，而国民大会依八十三年八月一日修正公布宪法增修条文第一条第九项规定订定之国民大会议事规则第三十八条并无绝对禁止修宪时，采用“记名投票”，仅规定于有代表三分之一同意时即须采用“记名投票”而已；所谓宪政惯例又非一成不得变更。本件宪法增修条文之修改，其过程固有如理由书所述若干瑕疵，若仅以宪法增修条文之修改程序，因行“无记名投票”违反公开透明原则，即谓已违修宪条文效力之基本规定，而达程序明显重大瑕疵，应属无效，则难谓有坚强依据。矧宪法第一百七十四条第一款系规定：“由国民大会代表总额五分之一提议，三分之二之出席，及出席代表四分之三之决议，得修改之”。本件宪法增修条文之修改，于通过修改案时，其出席及赞成人数，均符合上开规定，且其改用无记名投票，系经多数决之通过有国民大会速记录可稽，纵其议决之方式改采“无记名投票”等可认为有瑕疵，此一瑕疵是否即足影响上述决议之效果？即非毫无疑议。即若足以影响致动摇其决议，该决议既属无效，则应属宪法增修条文未能通过而不成立，要非宪法增修条文无效问题。
二、关于修正之实体部分
按宪法第一百七十一条规定，法律与宪法抵触者无效。法律与宪法有无抵触发生疑义时，由司法院解释之。同法第一百七十二条复规定，命令与宪法或法律抵触者无效。故命令或法律有无抵触宪法之疑义，经本院大法官审理结果，认有抵触宪法者，本院自得以解释宣示其为无效。至国民大会依宪法第一百七十四条规定所修改或制定之宪法或宪法增修条文与未经修改之宪法条文，系处于同等位阶之地位，与上述命令、法律与宪法有高低位阶之情形不同。我国宪法并未如若干国家宪法先例（例如德国），于宪法中明定某些宪法条文不得修改；而所谓“宪法中具有本质之重要性而为规范秩序存在之基础﹂者，其具体内容如何？如何判定？是否包括修改之宪法条文规定？又其效力如何？有无超越宪法之规范效力？均未见诸宪法明文，再国民大会修改之宪法增修条文，与未经修改之宪法间，有无冲突之疑义，虽属宪法解释问题，依宪法第一百七十三条规定，本院大法官固有解释之权，但经本院大法官审理后，如认其与未经修改之宪法条文或“宪法中具有本质重要性而为规范存立之基础”者有间，有规范冲突之情形时，宪法有无赋予本院可经由宪法之解释，并进而宣示宪法或宪法增修条文失效之职权，则非无疑问。本席以为宪法条文间规范冲突之解决，乃属国家民主宪政走向之抉择，自应循民主宪政原理决之。目前我国尚无关于国民直接可对国民大会通过之宪法修改条文或宪法增修条文复决机制之规定，无依此解决规范冲突之可能，惟宪法增修条文既与未经修改之宪法条文间显有冲突，若冒然使宪法增修条文与之同时实施，势必因适用有规范冲突之宪法造成宪政秩序之紊乱，此绝非主权者（国民）之福。为维护宪政秩序之安定，兼顾宪政之发展，造成规范冲突之宪法增修条文，自仍须经由民意之检验决定，不宜由本院大法官介入代为抉择。故在有国民复决宪法修正条文之机制前，仍应由修宪机关就规范冲突重新检讨，作成合理而不冲突之整体修正以解决此一规范冲突。在规范冲突解决以前，该宪法增修条文应解为暂不得实施。此实为维护宪政运作之顺利，避免宪政程序发生立即而明显之紊乱，所作符合民主宪政目的之合理而不得已之解释也。准此，则多数大法官认：
（１）宪法增修条文第一条国民大会代表第四届起依比例代表方式选出，并以立法委员选举各政党所推荐及独立参选之候选人得票比例分配当选名额，依此种依附立法委员之选举方式产生之国民大会代表，与宪法第二十五条规定之意旨，两不相容构成规范冲突，虽为本席所认同，但其谓增修条文有关修改国民大会代表产生方式之规定，与自由民主宪政秩序自属有违云云部分：本席以为宪法增修条文第一条关于国民大会代表之产生方式之修正，与宪法第二十五条规定，及依此精神所赋予国民大会代表之职权（以具有民选代表身分为前提之各项职权）之规定，固有规范冲突，但此冲突之解决，不论将来修宪机关再修改回复为修改前之原规定（即维持原有之宪政体制）或再修改而创设无规范冲突之宪政新体制，依首段说明，在修宪机关就上述规范冲突作成具体之修改抉择以前，实难遽作何者与宪政秩序有违之结论。
（２）宪法增修条文第一条第三项后段及第四条第三项关于第三届国民大会代表及第四届立法委员任期之延长规定部分，与代议民主原理及国民主权原则不符，国民大会代表之自行延任违反选民付托与“利益回避”原则有违部分：本席认为主权者（国民），选举国民大会代表或立法委员时，系依当时宪法之规定限时的委任其行使职权，今依修宪延长其任期，除经主权者之同意（追认）外，自违主权者于选举时依八十六年公布宪法增修条文第一条第六项、宪法第六十五条所为限时的委任，于其原任期届满时已失其代表性及正当性，则延长任期期间之“国民大会代表”、“立法委员”即与宪法第二十五条、第六十二条规定具有代表性及正当性之“国民大会代表”、“立法委员”性质不同，而发生规范冲突问题。或谓此等任期之延长，系为配合宪政改革之目的符合国家发展会议之共识，减少选举次数，降低社会成本，切合国家发展需要及配合国家会计年度云云，惟宪法增修条文中，并无任何“宪政改革”之整体明确规定或宣示，而所谓国家发展会议之共识，亦未具宪法或法律之效果，纵第三届国大代表有此构想，既未能规定于条文中，亦无拘束次届国民大会代表之效力，则所谓“宪政改革”能否依其构想贯彻，尚属未知之数；又所谓配合会计年度如何设计系法律层次，并无民意代表之选举必与其配合之必然关系，况立法委员在任期中，有因立法院之解散（参照宪法增修条文第二条第五项）而须改选，亦未必能发生配合功能，其据以为延长任期之理由，即难谓为正当。是此项规范冲突，依上述说明，仍应由修宪机关，为合于宪法精神之解决。爰提出协同意见暨部分不同意见书如上。曾大法官华松提出之不同意见书。
不同意见书 大法官 曾华松
第三届国民大会于八十八年九月四日第四次会议第十八次大会以无记名投票方式表决通过宪法增修条文第一条、第四条、第九条暨第十条修正条文关于修正或增订部分，多数大法官之意见，认为其程序违背公开透明原则，瑕疵已达明显重大之程度，违反修宪条文成立或效力之基本规范，其中第一条第一项至第三项、第四条第三项内容，并与宪法中具有本质之重要性，而为规范秩序赖以存立之基础产生规范之冲突，为自由民主宪政秩序所不容。上开增修之四条条文，应自本解释公布之日起失其效力，增修前之原条文继续适用。其所持据以解释之理由，无论程序上或实体上，本席均不能赞成。
依司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款规定，声请解释宪法，须立法委员现有总额三分之一以上之声请，就其行使职权，适用宪法发生疑义，或适用法律发生有抵触宪法之疑义者，始符合受理要件。若立法委员于法律制定、修正之审议中，或法律修正草案尚在立法委员研拟中，或拟提案修宪，或对宪法增修条文本身合宪性发生怀疑，或预行假设宪法问题，征询本院意见者，均应不受理。良以司法权行使之前提，应该以有具体的争议事件存在为前提，立法委员声请释宪，亦不例外。司法资源有限，应予珍惜，未达具体性之宪法诸问题，立法委员应自行研究，以确定其意义，殊无许其声请司法院解释之合法根据。否则，司法解释沦为咨询意见，当非国家设立司法机关之本意。又同法第四条第二项规定，大法官解释之事项，以宪法条文有规定者为限。是以宪法及宪法增修条文，若有规定，某些宪法条文不得修改，或宪法之修正应获得释宪机关之核可，或其中某些条文之修正，应获得全体国民多数之同意，则设有违反之者，当得由司法机关依声请，宣告其修正条文或增修条文无效。遍查我国宪法条文及宪法增修条文，并无制衡国民大会机制之设计，若遽以宪法增修条文审议获得通过，或违反学理上所指之议事程序公开透明原则、自由民主宪政秩序；或违背宪法条文中具有本质重要性而为规范秩序赖以存立之基础；或未按国民大会议事规则第三十八条第二项行事，贸然宣告该增修条文无效，与司法机关应依宪法及法律独立审判之宪法第八十条规定意旨，亦有未合，并不因现行宪法第一百七十二条关于宪法之解释，列于第十四章宪法之施行及修改，而有不同。因为，司法机关之解释宪法，毕竟与制宪或修宪机关之制宪或修宪不同，本于权力分立原则及司法自制原理，苟修宪之目的合法，且在宪法范围内，则所有正当及显然合于该目的，贯彻宪法条文和精神之方法，均为宪法之所许。
国民大会依宪法之规定，代表全国国民行使政权，固为宪法第二十五条所明定，但今日全国人民居住于中华民国政令所不能到达之大陆地区者，实居绝大多数，欲召集一必须具有全国性之国民大会，有事实上之困难。如何因应时空之变迁，改革政治机构以适应当前环境，已是全民一致之期望。宪法增修条文之设，即本此而来，其前言，明白规定：“为因应国家统一前之需要，依照宪法第二十七条第一项第三款及第一百七十四条第一款之规定，增修本宪法条文如左：（以下略）”，显见宪法增修条文本身之增订，其内容以及相关条文均有其正当目的，即旨在推动改革政治机构，并推展政府再造。就是希望对民众提供专业、积极主动，并且有效率之服务。总统改为民选之目的在此，精省以及国民大会代表停止直接民选，改为比例代表制，并因应新制之改革，设有相当期间之适应缓冲期即国代及立委之延任，其目的亦在此。释宪机关若置此于不顾，奢谈其修订有违公开透明原则及民主宪政秩序，未免令人有在宪法所设定的基础与框架之下，宪法机关享有自由与形成之空间，释宪者竟未加尊重之感。何况八十九年五月二十日前新制之国民大会代表以及立法委员之所谓延任，迄未实现，配套措施亦未问世，实际执行之后，利弊得失如何，亦无从悬断之现在，对于增修条文之好或坏预下断语，亦与求真求实之司法本质不符。益见立法委员之预行请求释宪，既无予以解释之必要与价值，自无从受理。释宪机关审查之对象，就宪法之制定或修正而言，仅限于制定宪法或修正权限之有无，至制定之宪法是否高明则不在其内。释宪机关行使权力之唯一防线，乃释宪机关之自我抑制。释宪机关违宪审查权，其行使范围，并非有很大幅度之裁量空间，释宪纯属义务的职权作用而已。释宪机关与其他各机关具有同格之立场，亦即各担当政治责任。释宪机关祗立足于宪法所赋与之权限秩序，并非就宪法政策为合目的与否之判断。
宪法增修条文关于民意代表之产生，初兼设有依政党比例方式选出之代表，继而有鉴于国民大会，因其他机关全部无法制衡，致宪政运作不理想，本次增修，乃将国民大会代表之产生，全部废止直接民选，改为以比例代表方式选出，并以立法委员选举，各政党所推荐及独立参选之候选人得票数之比例，分配当选名额，核属因应当前环境所为国会改革之一环，尚难谓非宪法所不许。此征诸同属受全体国民付托，遵照创立中华民国之孙先生遗训，亦即本解释理由内提及之中华民国宪法草案第一百四十三条第一项第一款，亦有异于现行宪法之规定，在全国完成地方自治之省区未达半数以上时，立法委员之产生并非全部直接民选；同属依三民主义、五权宪法订立之中华民国训政时期约法（二十年六月一日公布同日施行）第八十七条更明定：全国有过半数省分达到宪政开始时期，即全省之地方自治完全成立时期，国民政府应即召开国民大会，决定宪法而颁布之；二十六年十一月十二日本是召集国民大会的日子，将由国民大会制定宪法而颁布之，并决定施行日期；同年全面对日抗战开始，国民大会代表之选举与召集已成为不可能，乃由国民政府明令延期；嗣现行宪法颁行，但仍属两岸分治，全国迄未统一。按一切议案能否实行，实行能否有利于建构新世纪之两岸关系．“实地”是一个重要的决定条件。中华民国处于今日环境，秉持因应国家统一前之需要，宪法增修条文虽迭有修正，但其前言，“为因应国家统一前之需要”，始终未变，增修条文既有其宏观之正当目的，且均在宪法框架内运作修订，自难援用国内外与本件宪法增修条文无关之相关案例、解释、学说或学者之见解，任意比附援引，资为受理解释及宣告系争增修条文应属无效之依据。盖宪法乃国家根本大法，纵令今后，在全国统一前，国民大会代表非由直接民选而来，亦不虞此非民选之国大代表，在秉持政党政治之合理运作下，得自行随意逃脱宪法之框架胡作非为，任意为不利于全体国民之修宪行为。若有之，其既属逾越宪法增修条文前言所框架之范围，当然得依声请由司法机关宣布其修正违宪无效，因为，司法机关此际已有加以解释之必要与价值故也。因之，若置因应全国统一前需要之宪法增修条文前言于不论，亦未检验增修条文本身，有无逾越增修条文前言之范围，完全将宪法本文与增修条文，等同观察，并进而或谓规范内容相互矛盾，或谓无故延任，或谓国家发生重大变故始能停止改选。凡此论点，核属或将性质不同适用范围亦异之特别法与普通法混为一谈两相比较，或将国会改革与紧急命令机制相混，均不足为训。又国民大会依宪法增修条文第一条第九项，享有国会自律权，会期之决定或延长、会议之公开、停止之决定等，均由国民大会代表自行决定，其增修宪法条文，苟合乎宪法第一百七十四条第一款之规定即可，其议事程序之进行，若已合于多数决之原则，纵令其未适用其自订于前之国民大会议事规则，亦无不可。本于司法不告不理之原则，本解释竟以其议事程序违背公开透明原则，瑕疵已达明显重大程度为由，一并将声请人未声请解释之本次宪法增修条文第四条第三项后段（ 立法委员任期自九十一年七月一日起为四年）、第九条（精省之规定）、第十条第八款（社会救助等）第九款（尊重军人等）一并宣告为无效，显然有违修宪本意，且将增修前现已因事过境迁而无适用余地致为现行条文所删除之原条文第九条第二项（第十届台湾省议会议员及第一届台湾省省长之任期至八十七年十二月二十日止）又恢复适用，亦于法不合。
总之，本件声请释宪意旨，或系对修宪机关增修之宪法条文变更本文所规定国民大会代表及立法委员任期，以及其产生方式，持不同意见；或系涉及国民大会议事自律事项，或系对将来行使职权事项，预行声请解释宪法。并非就立法委员现时行使职权之具体事项，适用宪法规定，而发生客观上之疑义，与司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款所定之受理要件不符，依同条第三项之规定，以及上揭说明，应不受理。至宪法结构之调整，应由有权修宪之机关，衡情度势，斟酌损益，非关释宪机关之权限。又中华民国政治机构、社会组织、经济生活，其形式姿态，为适应当前情事，尽可千变万化，应时推移，而励行地方自治，建立宪政基础之精神，不得改变，自属当然，并此叙明。爰提出不同意见书如上。
相关法令为：
（一）宪法第一条、第二条、第四条、第七条、第二十五条、第二十六条、第二十七条第一项第三款、第二十八条第二项、第七十八条、第七十九条第二项、第一百十七条、第一百三十三条、第一百三十五条、第一百七十一条、第一百七十三条、第一百七十四条。
（二）宪法增修条文（八十三年八月一日公布）第一条第九项。
（三）宪法增修条文（八十六年七月二十一日修正公布）第一条第三项第四款、第二条第五项、第五条、第八条。
（四）宪法增修条文（八十八年九月十五日修正公布）第一条、第四条、第五条、第八条、第九条、第十条。
（五）司法院释字第三十一号、第八十五号、第二五四号、第二六一号、第三一四号、第三三一号、第三四二号、第三八一号、第四０一号、第四一九号解释。
（六）动员戡乱时期临时条款第六项第二款、第三款。
（七）司法院大法官审理案件法第四条、第五条第一项第三款。
（八）国民大会议事规则第三十八条第二项。
（九）国民大会组织法第八条。
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抄立法委员郝龙斌等一百十二人声请书
壹、声请宪法解释之目的
为国民大会于民国八十八年九月四日凌晨以所谓三读程序通过修正宪
法增修条文第一条第一项至第三项规定：“国民大会代表第四届为三
百人，依左列规定以比例代表方式选出之。并以立法委员选举，各政
党所推荐及独立参选之候选人得票数之比例分配当选名额，不受宪法
第二十六条及第一百三十五条之限制。比例代表之选举方法以法律定
之。一、自由地区直辖市、县市一百九十四人，每县市至少当选一人
。二、自由地区原住民六人。三、侨居国外国民十八人。四、全国不
分区八十二人。”“国民大会代表自第五届起为一百五十人，依左列
规定以比例代表方式选出之。并以立法委员选举，各政党所推荐及独
立参选之候选人得票数之比例分配当选名额，不受宪法第二十六条及
第一百三十五条之限制。比例代表之选举方法以法律定之。一、自由
地区直辖市、县市一百人，每县市至少当选一人。二、自由地区原住
民四人。三、侨居国外国民六人。四、全国不分区四十人。”“国民
大会代表之任期为四年，但于任期中遇立法委员改选时同时改选，连
选得连任。第三届国民大会代表任期至第四届立法委员任期届满之日
止，不适用宪法第二十八条第一项之规定。”及第四条第三项之规定
：“第四届立法委员任期至中华民国九十一年六月三十日止。第五届
立法委员任期自中华民国九十一年七月一日起为四年，连选得连任，
其选举应于每届任满前或解散后六十日内完成之，不适用宪法第六十
五条之规定。”并于九月十五日经总统明令公布（附件一）。声请人
等为立法院立法委员，鉴于该等宪法增修条文之修正通过，其违反宪
法，不止一端，形成现行选举法令应否随之大幅变动，以及原应依据
公职人员选举罢免法于民国八十九年举行之国民大会代表选举应否停
止办理之重大宪政疑义，声请人等依据宪法第六十二条、第一百三十
条、第一百三十三条、第一百三十四条、第一百七十四条等规定，于
宪法第六十五条规定之三年任期中，掌理选举罢免法制之立法权与修
宪提案权，系争修宪案肆意变动国民大会代表选举制度，复使声请人
等原依宪法规定之三年任期有所延长，业已违反宪法第一百七十四条
以及宪法第一条、第二条、第七条、增修条文第一条末项及第八条等
所共同赅含，并曾经司法院释字第二六一号解释揭橥之修宪界限，动
摇声请人等适用宪法行使职权之基础，爰依司法院大法官审理案件法
第五条第一项
第一款之规定，声请大法官为宪法解释如左：
非因宪政上紧急情事，又无任何非延长任期无法延续宪政之情形存在
，国民大会无权假藉修宪程序，延长自身业经宪法明文规定之任期，
其于民国八十八年九月六日咨请总统公布之修正宪法增修条文第一条
第一项至第三项及第四条第三项之规定，未依正常修宪程序通过，抑
且违反宪法中关于民主政治定期改选原则及平等原则之修宪界限，系
争修宪条文无效。
贰、争议之性质与经过，及涉及之宪法条文
第三届国民大会代表之任期应于民国八十九年五月十九日届满，讵国
民大会于本年九月四日凌晨，以不合会议正当程序之方式，通过系争
修宪条文，擅将现任代表之任期延长至民国九十一年六月三十日，共
两年有奇，并将次届国民大会代表改为完全由比例代表方式选出，均
已涉及修宪界限之违反。按宪法第二十七条及第一百七十四条规定国
民大会有修改宪法之权，并非国民大会漫无任何限制、任意修改宪法
自肥自利，破坏民主宪法基本原理的根据。宪法第一条规定“中华民
国基于三民主义，为民有、民治、民享之民主共和国”，第二条规定
“中华民国之主权属于国民全体”，第七条规定“中华民国人民，无
分……党派……在法律上一律平等”，增修条文第八条规定“国民大
会代表及立法委员……单独增加报酬或待遇之规定，应自次届起实施
”，均有彰显宪法基本原理，限制修宪权行使范围之意旨存在。大院
释字第二六一号解释业已揭橥定期改选为宪政基本原则，并非修宪机
关可藉修宪或制定宪法临时条款之方式所得任意改变。国民大会通过
任何修宪条文，均无权逾越宪法所赋予之修宪权，其内容有如系争修
宪条文之破坏定期改选原则以及平等原则等修宪界限之情形者，自应
由大院大法官确认为无效，以“维系宪政体制”、“确保宪政体制之
运作”无碍。系争修宪条文之通过，其在二读与三读时系采无记名投
票，并不符合现行修宪之程序规定，且系争增修条文第一条第一项至
第三项规定，于二读会表决时，并未获得宪法第一百七十四条规定所
需之决议人数，原已遭到否决，讵当时国民大会议长竟擅行否定已知
之表决结果，裁定重行投票，违反议事中立原则，亦违反议事正当程
序，凡此均有当日之国民大会议事录（附件二）可稽。违反法定修宪
程序却经宣告为通过之修宪条文，既无据以认定为“通过”之合法依
据，自属无效。
参、声请解释宪法之理由及声请人所持之立场与见解
一、“宪法上行为是否违宪与其他公法上行为是否违法，性质相类。公法
上行为之当然违法致自始不生效力者，须其瑕疵已达重大而明显之程
度（学理上称为 Gravitaets- bzw. Evidenztheorie）始属相当。”
大院释字第四一九号解释理由书寓有明文，是宪法上行为之瑕疵已达
重大而明显程度者，应属违宪而无效，其自不待言。而所谓“瑕疵已
达重大而明显程度”，参酌大院释字第三四二号解释及前揭第四一九
号解释，其“重大”者，系指违背宪法之基本原则，诸如国民主权、
权力分立、地方自治团体之制度保障，或对人民自由权利之限制已涉
及本质内容而逾越必要程度等而言；而“明显”则指从任何角度观察
皆无疑义或并无有意义之争论存在。系争宪法增修条文，其不仅修宪
之程序具有重大而明显之瑕疵，亦即迳由国民大会议事录之记载即得
以发现其全然违反依据宪法增修条文第一条末项所授权订定之“国民
大会议事规则”，且其更违背宪法上正当法律程序原则之基本内容，
其殊无疑义可言；且究其条文之内容，亦有自本届起即任意延长民意
代表任期，并就国民大会代表之产生采行全额政党比例代表制度，而
有违反国民主权原则、宪法第七条“人民不分……党派一律平等”、
宪法增修条文第八条“国民大会代表及立法委员……单独增加报酬或
待遇之规定，应自次届起实施”等宪法基本原则之重大情事，并已达
明显之程度。实则，国民主权、权力分立、地方自治团体之制度保障
，以及人民自由权利之保障等宪法基本原则，即应属吾国修宪之界限
所在，从而系争宪法增修条文既已违反前揭宪法基本原则而有显然重
大瑕疵，自应同于一般公法上行为，而归于无效。
综据前述，以下即就系争宪法增修条文程序及实体上之重大瑕疵，逐
一析述之：系争条文，未依修宪应循之法定正当程序通过，应属无效
。
修宪为受宪法限制之权力，宪法第一百七十四条明文规定严格程序限
制，已足证明。宪法增修条文第一条末项规定国民大会行使职权之程
序，由国民大会定之，其一经订定任何规范修宪权行使之程序，但属
“自由民主宪政秩序”（参见大院释字第三八一号解释）所必要，自
亦应构成修宪权之限制，不容修宪机关出乎尔、反乎尔，任意加以违
反。否则，修宪机关之权力将处于缺乏正当程序限制之不受拘束状态
，即抵触“修宪权为有限权力”之宪法本旨。
国民大会曾于八十八年六月十五日修正通过国民大会议事规则，规范
修宪之提案、读会、讨论、表决诸项程序之进行。孰料墨沈未干，即
遭国民大会代表于修正系争宪法增修条文之程序中率予自相践踏。八
十八年九月三日下午至翌日凌晨，国民大会曾就系争修宪条文进行二
读及三读程序。其于进行二读程序前，江文如代表提出主席所谓之“
偶发”动议，主张采取无记名投票，主席交付表决，因过半数赞成而
裁定采取无记名投票，当时曾有陈镜仁代表等一二九人依国民大会议
事规则第三十条连署提出动议，主席亦交付表决，嗣并以未过半数同
意而遭否决为由，不肯改采记名方式投票（附件三）。惟国民大会议
事规则第三十八条第二项规定，表决方法，“得由主席酌定以举手、
起立、表决器或投票行之。主席裁定无记名投票时，如有出席代表三
分之一以上之提议，则应采用记名投票。”本案中，主席先则接受江
文如代表提出会议规则所无之“偶发动议”进行表决，并于表决通过
后，裁定无记名投票，而陈镜仁代表等一二九人主张应采记名投票之
提议则尚未处理，依上开议事规则第三十八条第二项之规定，是项提
议人数既已超过当时在场出席代表（二四二人）三分之一以上，根本
不需交付表决，而应迳行发生效力，即大会应依其提议采取记名投票
。是则主席无视议事规则之明文规定，图以无记名投票之方式，掩耳
盗铃，即属违反议事规则之裁决，所为之无记名表决，均应认为违反
议事规则所要求之正当修宪程序，而应认为无效。系争修宪条文未经
有效之表决通过，自亦不生效力。
又按，系争修宪条文于九月三日下午进行二读会投票时，系以一九八
票赞成、四十七票反对，未达通过人数而遭否决（附件四）。惟主席
旋即裁示重新投票，并以第二次投票之结果作为通过之依据，嗣经代
表质疑，主席宣布系以议事规则第四十条第二项为其处理之依据。然
则国民大会议事规则第四十条规定：“主席认为必要或有代表三十人
以上之请求时，得举行反表决。出席代表对表决结果认为有疑问时，
经三十人以上之同意得请求主席重行表决，但以一次为限。”是乃关
于反表决之程序。本案并未举行反表决，并无适用第四十条第二项规
定之余地。退万步言之，纵使以该条第二项做为依据，本案中，会议
当时无论有无代表质疑表决结果，皆未有“三十人以上同意请求主席
重新交付表决”之前提要件事实存在，主席迳行裁示重新表决，不合
会议规则第四十条第二项规定之要件，所为裁示及其后续之表决，均
不合法。所通过之系争修宪条文，即应无效。
按议会违反议事规则，所为议决是否有效，大院曾有释字第三四二号
与三八一号两号解释，著成先例。第三四二号解释略谓：“法律案之
立法程序有不待调查事实即可认定为抵触宪法，亦即有违反法律成立
基本规定之明显重大瑕疵者，则释宪机关仍得宣告其为无效。惟其瑕
疵是否已达足以影响法律成立之重大程度，如尚有争议，并有待调查
者，即非明显，依现行体制，释宪机关对于此种事实之调查受有限制
，仍应依议会自律原则，谋求解决。”第三八一号解释则谓：“修改
宪法所进行之一读会程序，并非通过宪法修改案，其开议出席人数究
采国民大会组织法第八条代表总额三分之一，或采宪法第一百七十四
条第一款所定三分之二之出席人数，抑或参照一般会议规范所定出席
人数为之，系属议会自律之事项，均与宪法无违。至自律事项之决定
，应符合自由民主宪政秩序之原则，乃属当然。”亦即在立法院之立
法，曾否践行其议事应遵循之程序，除明显抵触宪法者外，乃其内部
事项，属于议会依自律原则应自行认定之范围；必须立法程序有不待
调查事实即可认定为违宪，亦即有违反法律成立基本规定之明显重大
瑕疵者，大法官乃得宣告其为无效。在国民大会之修宪，于不抵触宪
法及法律范围内，得依其自行订定之议事规范为之，而有议事自律之
原则之适用，惟议事自律事项之决定，应符合自由民主之宪政秩序。
细绎此两号解释，虽同以议会自律原则适用于立法院与国民大会之议
事事项，但均认为对于程序上明显违反宪政正当程序之情形，大法官
即有为司法审查之余地（附件五）。
美国最高法院虽有将议会自治原则视为政治问题理论一环之案例，惟
此并非绝对之原则， 亦久为美国最高法院大法官所肯认。 Souter
大法官于一九九三年 Nixon v.U.S.,506 U.S. 224 （1993）一案中
，即提出协同意见书表示：“并非所有司法介入国会行为从事审查之
举，均不恰当或对国会有欠尊重。使用政治问题理论正如 Learned
Hand 所云，仅系视需要审查之情境是否迫切而已”。且在立法程序
上，司法审查以是否有明显之违宪情事为判准；在修宪程序上，司法
审查则以议事规则是否符合自由民主之宪政秩序为判准，两者仍有区
别。良以立法者受制于宪法，并无独自修正宪法之可能，司法审查议
事秩序，专以宪法规定为其判准即可；国民大会为修宪机关，掌握修
宪权，其是否符合修宪程序，若悉以宪法有无明文规定为断，恐不足
以实现应有之权力节制，乃须一方面视国民大会之议事是否符合议事
规则，另一方面视国民大会之议事规则是否符合自由民主宪政秩序，
兼筹并顾，以为决定。释字第三八一号解释之涉案事项，祇涉及议事
规则不明确时应如何处理，不生是否违反议事规则之问题，大院乃依
议会自律原则作成尊重国民大会之解释。惟此尚难谓国民大会修宪时
，程序上可以不顾己身议事规则如何规定，而使议会自律原则成为绝
对之保护伞，一概不受司法审查。是以即不能率此推论，实以“绝对
”适用议会自律原则并不符合“自由民主宪政秩序”。
申言之，我国宪法为刚性宪法，立法者不能单独修宪，然国民大会为
修宪机关，即连修宪程序亦有付之修改的可能，如果国民大会修宪时
连议事规则亦不必遵守，将恐无可以拘束修宪机关之宪政规范，又何
足与言自由民主宪政秩序之建立？此实所以“国民大会行使职权之程
序由何机关定之”，必须由宪法加以规定之理由。重以宪法原文本系
交由立法院制定国民大会行使职权之程序，国民大会于八十三年修宪
时则于增修条文第一条第九项将之改为交由国民大会自行订定，用以
贯彻议会自律原则。如果改由国民大会自行订定之议事规则，国民大
会尚可不必遵守，将不知更有何种“自由民主宪政秩序”之存在可言
？亦不知将何以确保修宪权系受宪法限制之权力？国民大会修宪时是
否明显违反议事规定，当然应是大法官从事审查的对象，始符宪法增
修条文交由国民大会自行订定议事规则之应有意旨。
抑有进者，国民大会议事规则规定国民大会议事表决，以记名投票为
原则，此与自由民主宪政秩序之原则，甚为符合。如此方能确保代议
士应就其行使职权向选民负责之民主政治原理。盖国民大会代表之表
决，不负任何民事、刑事或行政法之法律责任，但仍应向选民负其应
有之政治责任（释字第四○一号解释意旨参照），既要向选民负责，
若又以无记名投票是尚，将如何可让选民根据其议事表现决定如何投
票？本届国民大会以无记名投票方式自延任期，不以为然之选民连何
位代表支持延任案亦无从知悉，又如何行使其民主宪政所赋予之最基
本权利？是可知国民大会修宪延任，采取无记名投票进行决议，显然
有违自由民主宪政秩序之责任政治原理（大院释字第三六七号、第四
六一号解释参照），殊无可疑！至于主持修宪会议之议长，如果可以
无视议事规则，悉凭己意好恶主导会议进行，此种修宪程序又与独裁
体制何异？怎能认为符合自由民主宪政秩序之原则？
退万步言，即使假设，议会自律原则适用于立法院与国民大会之议事
，并无不同，则依据释字第三四二号解释，“程序有不待调查事实即
可认定为抵触宪法，亦即有违反法律成立基本规定之明显重大瑕疵者
，则释宪机关仍得宣告其为无效。”本案违反宪政秩序之情形，单凭
议事录之记载，即已甚为明显，无须再为任何事实调查，即可确定，
系争国民大会修宪程序应受司法审查，并无疑义。是以身为释宪机关
之大院大法官，即有权宣告系争修宪条文为无效。
综之，国民大会通过系争修宪条文，明显违反国民大会议事规则，其
直观国民大会议事录即可明知，无待另行调查，故有明显违反正当法
律程序而不符合自由民主宪政秩序原则之明显重大瑕疵，故应属无效
。
二、国民大会无权通过系争修宪条文，系争修宪条文无效。
宪法第一百七十四条赋予国民大会修正宪法之权，并非漫无边际之权
力，除其应受一定程序之限制，已如前述之外，修改宪法“应使国民
预知其修改目的并有表达意见之机会”，大院释字第三一四解释曾有
明文，亦为修宪之另一种限制。核其着眼点，当不止于要求一定程序
之践行，还应包括民主原则之遵守，以使选民意志拘束其代表以从事
修宪。易言之，宪法第一百七十四条规定修宪机关行使修宪权力应该
受制于民主原则，早经大院解释在案。而民主原则，见诸于宪法第一
条与第二条，以及所有规定经由选举产生公职人员乃至直接民权之行
使的宪法条文（附件六），实为我国宪政所赖以维系、并引为宪法最
终根据之原理。
民主原则，系基于国民委托权力之法理而来，宪法规定民意代表之任
期，即为国民委托权力之法的依据。受权力委托之代表，未经选民之
明示委托，又无宪政上亟须避免之急迫事故，亦无任何非延长任期即
不足以维系宪政之情事，自无自行更改委托依据之权力。如谓国民透
过宪法所赋予之修宪权，当然包括以修宪自行延长任期之权力者，则
掌理修宪权之机关，即有权变动甚或否定选民再次运用选举以更换其
代表之权利，而处于足能毁弃宪法以自享无限权力的绝对地位。修宪
机关不能确切保证民主选举如期实施，宪法的存续，将只存在于修宪
机关自我抑制的善意之中。然则，权力可能腐化、滥用，本为宪法所
以存在的基本假设；修宪权为可以摧毁宪法的权力，自无任由修宪机
关决定是否自我抑制，而使宪法陷于无从自救之困境的道理。
宪法授与任何权力，既均本诸民主原则之有限委托而来，民主原则之
根本破坏，不应在任何宪法授与的权力之中，修宪权力来自于宪法，
自亦不能例外。萨孟武教授有云：制宪成之于力，修宪受之于法（附
件七），殆此之谓。修宪权应为有限的权力，依民主原则产生的修宪
机关不能行使不属于自己权力范围的权力，国民委托修宪权力予修宪
机关，亦为有限之委托，修宪机关不能处于不受宪法基本原理限制的
绝对位置，乃为民主宪法当然且必要的解释。此种解释所以必要，实
亦源于单纯程序上的限制并不足以确保修宪权力不致逸出范围。我国
宪法第一百七十四条所规定的修宪程序不谓不严，然第三届国民大会
代表于己身任期届满之前夕，甘冒天下之大不韪，并无任何非延长任
期即不足以维系宪政之情事，却以绝难于宪政原理上立足之借口（附
件八），明目张胆，自延任期，适可见民主原则不能徒赖程序限制激
发代议士的善意自觉，而必须另由客观公正的宪政机关（如大法官）
掌握正确的宪法解释，明定其实质的权力范围，始能有所规复。
宪法增修条文第八条规定，国民大会代表及立法委员单独增加报酬或
待遇之规定，应于次届实施。其所谓“报酬”或“待遇”，若从狭义
理解，固未必包含“任期”之观念，然其规定系从代议士不得修法自
利自肥之有限委托法理演绎而出，并无疑义。此项规定，实有彰显国
民大会修宪范围之作用。类此禁止修宪自利自肥的原则，若不认为系
在划定修宪权力范围，而容许修宪机关擅行修宪予以破坏者，则不啻
形同虚设，盖其规范之对象，即为民意代表本身，乃所以防止民意代
表将己身之利害置于整体宪政秩序之利害之前，对修宪机关而言，宪
法为防范修宪机关自身利益冲突之规范如可成为修宪的客体，即无从
有效限制修宪机关，故此等规范自应构成修宪之范围。比如德国基本
法之设有明文之修宪界限情形，岂得先由修宪机关加以修正后再予逾
越？易言之，手铐之钥匙不容交付被铐者之手；修宪机关权力之范围
亦非修宪机关所得自行决定是否可加逾越。修宪机关曾以修宪方法加
以彰明之修宪权力界限，即增修条文第八条所揭之禁止修宪自利自肥
之原则，更不容修宪机关事后幡然予以破坏。
若问修宪权力的范围究竟何在？一时可能难于一一道尽，所幸者，释
宪者无需一次完全道尽修宪权力的范围，而只须在修宪机关具体逸出
修宪范围时，适时运用释宪权加以妥切之匡正即可。修宪机关自行延
长任期，破坏国民有限委托权力的民主原理，不属于修宪权的范围，
理由已见前述，大院大法官肩负终局解释宪法的责任，想不致任其逸
出权力范围，贻宪政无穷之伊戚。如果释宪者袖手不理，不肯明定国
民大会无权滥用修宪权力者，恐无任何宪政机关，更有资格向全体国
民提示客观之最高价值秩序，悬为一国之内共信共守、拘束权力之圭
臬。
综此，系争宪法增修条文自本届起即延长立法委员及国民大会代表之
任期，业已违反宪法增修条文第八条所明示之修宪界限，而有显然重
大之情事，故应属违宪而无效。
三、系争修宪条文，违反定期改选之修宪界限，应属无效。宪法是自由共
同社会之法律的基本秩序，是制宪者根据人民之总意志所制定之最高
、不可破坏的根本大法。作为国家永远存续的特征，宪法应为基本的
与持续的法规之综合体。而唯有在宪法之基础上才有可能实现民主，
盖民主既非绝对也非万能，更不能逸出某种形式之法界限。亦唯有在
民主之基础上，宪法才有意义。反面言之，宪法必须以民主为实质内
涵，有宪法而无民主，法律将只是权力机关的工具，宪法也将只是摆
饰而已。制宪者于制宪之时，实系透过宪法创造一宪政秩序而实现并
保护一基本的民主宪政价值，德国宪法学者 Carl Schmitt 之修宪界
限理论即本于此理，并为大陆法系国家修宪界限论之滥觞（附件九）
。
现代宪法之基本意义，即在于透过民主机制产生之权力分立制度，达
到权力相互节制而均衡的状态，从而保障人民之权利，一旦修宪行为
逾越了此一基本的秩序与价值，则该行为即已逾越了制宪者所赋予修
宪机关之权限。参酌欧陆国家之学说见解，其一般皆以为“人类的基
本价值”、“自由权”、“平等原则”、“国家权力之分立与制衡”
、“法治国原则”以及“民主原则”为宪法修改之界限；至于日本由
于经过二次大战后非战宪法之制定，则以“永久和平主义”为其民主
宪政根本规范（附件十）。而观诸德国宪法第七十九条第三项，其更
明定联邦国、民主国、法治国、社会国秩序为制宪者对宪法统一性所
作之根本决定，从而不得修改（附件十一）。另美国宪法中为确立联
邦制度之不坠，亦于第五条明定“无论各州，如未经其同意，不得剥
夺其在参议院中之平等表决权”（附件十二）。从而可见，无论明文
与否，宪法之核心价值均为辨识宪法是否存在之指标，不容修宪机关
加以改变，以致宪法丧失所以存立的意义。宪法核心价值之部分构成
修宪的界限，修宪机关不得予以更动，实为民主宪法之根本原理。
而衡诸吾国之基本宪政价值秩序，其根本之依据即在于宪法第一条：
“中华民国基于三民主义，为民有、民治、民享之民主共和国。”从
而可知，民主国原则以及共和政体，实为吾国宪政秩序之最核心概念
。而人民基本权利之保障、权力之分立与制衡以及法治国原则等，亦
为我国基本之宪政秩序，而应受到绝对之保护（absolute Unantast-
barkeit des Verfassungskern）。
系争之宪法增修条文第一条第一项至第三项之规定，率尔将本届国民
大会代表以及立法委员之任期延长，实已严重违反前揭民主国原则之
基本内涵。盖透过定期之改选制度以使国民之意志得以正确反映于国
家权力之行使，正为民主国原则之核心理念，而立法院以及国民大会
则为吾国中央政府所行使之国家权力机关中，代表民意监督行政权以
及代表全体国民修正宪法并行使公正独立机关同意权之代议机制。倘
身为制宪机关之国民大会得自本届起迳予延长自身以及另一民意代表
机关之任期，此不啻剥夺人民定期改选、参选之基本权利，亦使民主
原则中定期改选以确保人民参与之机制荡然无存。反面言之，倘此一
容许制宪机关代议士延长自身任期之恶例一开，则尔后不仅类此制宪
机关假借名目再度延长自身任期之情形恐成吾国独有之宪政隐忧，至
其甚者，终身职乃至于代议士世袭，均将有形诸于宪法明文之虞。如
此则非仅为宪法之毁弃，实系民主宪政之沦亡。
或谓宪法未明文规定修宪界限者，即无修宪界限之可言。论者或有以
为，国民大会所修正通过之宪法增修条文即为宪法之本体，从而身为
释宪机关之大院大法官即无权就此增修条文再为合宪与否之审酌者（
附件十三）。惟民主国原则之基本前提，系国民个人意志与整体意志
之自由形成、表达以及平等原则；至其内涵，则在于政府之权力应源
自于人民，并透过一般、平等、自由、秘密之定期改选制度、代议制
度，以及公平参政之权利，以及包括释宪机制在内之权力分立制度，
确保人民对政府权力之参与及节制（附件十四）。无修宪界限论者，
使得民主之宪法面临修宪机关行使权力时，处于不设防之状态。至其
极端，即连宪法原所设置用以自保之释宪机制，亦可能受到无界限论
者之反对而无用武之地。是修宪无界限论者，不啻自行取代释宪机关
之位置，反而违背宪法特设终局释宪机关、维护民主宪法长久存续之
本意，从而徒以民主宪法文义不够显著为由即陷宪法于不设防之危殆
境界，绝非合理之文义解释。大院释字第二六一号解释，亦于解释理
由书中明示“民意代表之定期改选，为反映民意，贯彻民主宪政之途
径”，此更为民主原则之明证。当时，大院大法官针对“动员戡乱时
期临时条款”之第六项第二款及第三款所为之解释，即系对宪法修正
条文所为之审酌。盖“动员戡乱时期临时条款”正是国民大会依据宪
法第一百七十四条第一款之修宪程序而通过之另一种形式之修宪条文
，曾经大院释字第一五○号释宪解释在案。临时条款从宪法第二十八
条第二项规定文义扩张延伸，暗伏第一届中央民意代表享有无限期行
使职权之意涵，大院释字第二六一号解释，则以定期改选为民主原则
所推演之修宪界限，据之设定特定的退职年限。设非宪法寓含此一修
宪界限者，大院大法官实无从得出任何特定之退职期限，用以拘束修
宪机关利用临时条款自赋无限任期之滥权手段。当年临时条款尚有动
员戡乱时期之前提假设存在，大法官勇于凭借宪法原理，挽回民主宪
政之正常运行，兹者国民大会代表重施故技，且连“非常宪政”之概
念遮掩亦予抛却，大院大法官依循前例，针对修宪机关逾越自身权力
范围、破坏修宪界限，违反宪政基本秩序之宪法增修条文加以审查，
乃法理之所必然。反之，释宪机关如舍弃于吾国宪政上可循之先例，
坐视修宪机关毁弃宪法或民主宪政之基本秩序、逾越修宪界限而不以
宪法解释力斥其非者，则殊难谓已善尽“宪法守护者”（附件十五）
之角色。
准此，系争宪法增修条文其自本届起延长国民大会代表以及立法委员
任期之规定，实已违反国民主权原则、民主国原则，且其秉于一己之
私而滥行修宪之结果，显已危及权力分立制度，是业已达于显然重大
之程度，故应属违宪而无效。
四、系争修宪条文，违反平等原则下不分党派一律平等之修宪界限，应属
无效。平等原则为现代民主宪政下通认之修宪界限，业如前述。盖“
人生而平等”之观念，实为近代西方民主国家诞生之基础，如美国独
立宣言中即明白宣示：“吾人坚信下列各条为明显之真理，即人生而
平等……”；而法国之人权宣言第一条，亦谓：“人生而自由，权力
平等，永久不替。社会殊遇，惟于有利于社会全体时，始得为之”（
附件十六）。详言之，如非“人生而平等”观念之诞生，即无推翻君
权专制，建立民主共和之可能，是以各国于制定现代宪法之时，莫不
以平等原则为其民主宪政秩序之基本内涵，并作为修宪之界限所在；
反言之，倘平等原则非为宪法修正之界限，而得由修宪机关恣意予以
修正，则一国中之多数即得以滥用民主而剥夺少数人之权利，如此不
仅弱势族群将可能受制于强势族群之欺凌，甚者奴隶制度乃至于贵族
阶级、君权专制，均可能借由宪法之修正程序而复辟，如此殊难谓合
乎制宪者制定宪法之本意以及自由民主宪政秩序之真意。
平等原则之内涵，在各个国家又因其宪政经验以及习惯而有其异同。
在西方国家，由于因宗教而生之迫害，乃至于国家间之战争不胜枚举
，是以宗教之平等与自由即成为平等原则中重要之一端，如美国宪法
增修条文第一条第一项，即明白禁止国会制定法律而设立宗教（附件
十七）。而于吾国，由于行宪之前系处于“训政时期”，“以党治国
”为彼时之最高理念，制宪者有鉴于此，深感必须明示自行宪后，不
分各党派一律平等，是以超乎各国宪法之立法例，特于我国宪法第七
条明定“不分党派一律平等”（附件十八）。从而可知，有如宗教平
等之于西方国家，不分党派一律平等实为吾国宪法上经制宪者明白揭
橥平等原则之基本内涵，而为我国自由民主基本价值秩序中根据宪政
经验所产生之不可或缺的要素，亦为修宪程序不能擅予更动之宪法修
正界限（附件十九）。
论者或有以为，不分党派一律平等虽为吾国宪法平等原则之基础内涵
，然并非即系为吾国宪法修正之界限者。然观乎宪法修改界限理论之
产生，实则与各国之宪政演进存有密不可分之关联。以法国为例，由
于第二共和宪法曾在总统路易拿破仑与国民议会中之帝制派议员主导
下， 惨遭“政变”（ Coup d'Etat）而回复帝制，而于建立第三共
和之后，复有帝制派之信徒随时准备反扑，从而，即于一八八四年修
正当时之第三共和宪法第二条，明定共和政体不得修正（附件二十）
；又观乎德国，由于经历威玛宪法之民主共和秩序惨遭纳粹予以毁弃
之教训，故于二次战后西德之基本法第七十九条第三项，即明定“本
基本法之修改影响联邦制度，影响各邦参与立法或影响第一条及第二
十条所规定之基本原则者，不得为之”，以确立对于基本法第一条人
性尊严以及民主国、共和国及法治国原则之修宪界限（附件二十一）
。
准此，吾人当得发现，所谓修宪之界限实与一国实施宪政之经验密不
可分，尤以实施遇到重大宪政挫败之处，即愈有将之确立为修宪界限
以彰公信之必要，以免逾越而生颠覆宪政之危险。吾国自建国以来，
由于经历以党建国、以党治国之军政、训政时期，政党与政府间之关
系错综复杂。制宪者特鉴于此，而于宪法中明文以“不分党派一律平
等”为吾国独有之平等原则内涵。而吾国自行宪以来，政党利用国家
资源壮大自身之情形未曾间断，观乎今日，政党与政府间盘根错结之
情形依然严重，此即彰显于吾国之宪政实施上，不分党派一律平等具
有其特殊之重要性，而有由释宪者予以明示为修宪界限之必要。
在不分党派一律平等之要求下，除政党与政党间之平等外，依据自由
意志而选择不参与政党之人民，其参政权自仍应受到同等之保护。非
谓在各政党一律平等之外，即剥夺其余无党籍人民参与国家体制、表
达意见之机会与权利，亦非谓必应采政党比例代表制度，以决定各党
于议会之议席（附件二十二）。此不仅为人民宪法上不结社之自由选
择，亦为“不分党派一律平等”之当然解释，否则民主将成为政党之
民主，而非全民之民主。又吾国虽未如德国宪法第二十一条第一项明
定政党之内部秩序应符合民主原则，惟于宪法增修条文第五条第五项
业已参照该条第二项之规定，以危害民主自由之宪政秩序为政党之违
宪事由，复于人民团体法第四十九条规定政治团体应依据民主原则组
织与运作，从而可知政党之内部民主亦为吾国宪法阶层之规范（附件
二十三）。然于政治实然面上，吾国政党之党内民主机制尚难谓健全
，倘率以完全之政党比例代表制度施行于吾国之国民大会，则宪政之
施行殆矣。
再者，系争修宪条文第一条将国民大会代表改为完全以“立法委员选
举，各政党所推荐及独立参选之候选人得票数之比例分配当选名额”
而产生之“全比例代表制”者，其非仅无视于国民大会与立法院机关
权限等本质上之异同，而强就不同事务为相同之处理，且对于透过自
由意志选择不加入或认同任何政党之选民，亦造成实质上之侵害，而
有违平等原则下不分党派一律平等之修宪界限。盖人民之所以选择将
选票投予某一特定之独立参选立法委员候选人者，其投票之意志所能
反映者仅系其对于该立法委员候选人之支持，能否进而投射至并无相
同政纲、理念之其他独立参选国民大会代表候选人，实深有可疑；况
且，独立参选之立法委员候选人者，其个别候选人之政治理念本即未
必相同，甚且可能有政治立场上基本之歧异，如何能强就其得票比例
而分配国民大会代表之当选名额？且人民之所以投票予独立参选之无
党籍候选人者，其或即着眼于独立参选之候选人并无政党羁绊，而得
以充分实现个人理念，并表达选民心声，实现选民付托。倘因系争修
宪条文反致独立参选之候选人另组政治团体以推荐国民大会代表人选
者，则其因而参选、当选之立法委员或国民大会代表，如何尚能谓为
独立参选之候选人？此实为系争修宪条文对于国民大会代表以立法委
员得票之比例分配议席，其文义论理上自相矛盾之处。
综此，系争修宪条文不仅有其文义论理上之矛盾，并强使本质不同之
国民大会代表与立法委员立于同一之选举之民意基础，此于平等原则
之事务本质即已有所悖离；甚且，此一修宪条文复剥夺人民不参与或
认同特定政党之自由意志，而迳以独立参选立法委员候选人之得票比
例作为国民大会代表议席之分配基础，致使人民不参与政党之自由受
到破坏，并致修宪机制有遭政党垄断之虞，进而断绝人民超脱于各个
政党之外独立展现修宪意念之可能，除形成实质上之党派不平等，已
违反制宪者对于平等原则明示“不分党派一律平等”之重要意涵外，
对于民主宪政更有明显而立即之危害，其显有逾越修宪界限而无效者
，实毋庸赘言。
肆、声请人并请求 大院大法官依司法院大法官审理案件法第十三条之规
定于宪法法庭行言词辩论；且声请人等委任立法委员郝龙斌先生为本
件声请代理人，就本件声请解释案有为一切法律上行为之权，并包含
委任复代理人之权。
综上所述，系争修宪条文并未依循宪法第一百七十四条所定之正当程
序，且延长任期之规定复逾越国民大会之权限且违反民主原则，又系
争修宪条文之政党比例代表制度亦违反平等原则下不分党派一律平等
之修宪界限而应属无效，爰请大院大法官依声请事项作成解释，不胜
感祷。
伍、附件
附件一：民国八十八年九月十五日总统令。
附件二：国民大会议事录。
附件三：附件二，页五、六。
附件四：附件二，页十一。
附件五：法治斌，修宪界限与声请释宪，刊载于中国时报之时论广场
版，八十八年九月十三日。
附件六：宪法第十七条、第二十七条、第二十八条、第三十四条、第
四十六条、第六十二条、第六十四条、第六十五条、第九十
一条、第一百十二条、第一百十三条、第一百二十三条、第
一百二十四条、第一百二十六条、第一百二十九条、第一百
三十条、第一百三十一条、第一百三十二条、第一百三十三
条、第一百三十四条、第一百三十五条及宪法增修条文第二
条、第四条、第九条。
附件七：萨孟武，中华民国宪法新论，页二六。
附件八：“推手有冤要喊”，中国时报第二版，八十八年九月五日。
附件九：许宗力，宪法修改界限的理论（下），宪政时代第七卷第四
期，页六六。
附件十：同附件九，页六六至七二。
附件十一：董保城，修宪界限之探讨，宪政时代第十七卷第二期，页
二二。
附件十二：林纪东，中华民国宪法逐条释义（第四册），页三七六。
附件十三：“立委郑宝清将发动连署声请释宪”，中国时报之政治新
闻版，八十八年九月六日。
附件十四：陈慈阳，论政党在宪法位阶上之意义及地位，收录於氏著
“宪法规范性与宪政现实性”，页一四七至一四九。
附件十五：翁岳生，宪法之维护者︱回顾与展望，收录於氏著“法治
国家之行政法与司法”，页三九一。
附件十六：林纪东，中华民国宪法逐条释义（第一册），页八五。
附件十七：陆润康，美国联邦宪法论（八十二年五月增订再版），页
三八三。
附件十八：刘庆瑞，中华民国宪法要义，页五十四。
附件十九：陈慈阳，论政党在宪法位阶上之意义及地位，收录於氏著
“宪法规范性与宪政现实性”，页一五七。
附件二十：许宗力，宪法修改界限问题之发生与范围，宪政时代第七
卷第二期，页四四。
附件二十一：同附件十一，页二三。
附件二十二：同附件七，页八十六、八十七。
附件二十三：同附件十九，页一五二、一五三。
声 请 人：
立法委员：郝龙斌 谢启大 林宗男 蔡煌琅 许添财 陈景峻
卓荣泰 冯沪祥 许登宫 杨仁福 陈宏昌 郭荣振
杨琼璎 陈学圣 萧金兰 张福兴 范巽绿 简钖氨
邱创良 刘政鸿 黄木添 李鸣皋 曾蔡美佐 林国华
李显荣 陈荣盛 冯定国 杨文欣 游月霞 周正之
蔡同荣 范扬盛 杨作洲 张旭成 朱星羽 李炷烽
蔡明宪 许舒博 郑永金 丁守中 林耀兴 杨秋兴
郑朝明 许荣淑 何嘉荣 林志嘉 黄显洲 李先仁
黄明和 黄尔璇 郑宝清 朱惠良 蔡中涵 郑龙水
高育仁 刘光华 林政则 朱立伦 陈其迈 陈忠信
柯建铭 林重谟 陈明文 唐碧娥 李庆华 洪奇昌
罗明才 汤金全 王兆钏 钟金江 张清芳 许钟碧霞
陈进丁 朱凤芝 李庆安 穆闽珠 李俊毅 洪秀柱
郑逢时 王世勋 林建荣 王 拓 罗福助 王雪峰
陈朝容 李应元 林正二 周慧瑛 沈富雄 林忠正
林春德 陈振盛 叶宪修 李嘉进 赖士葆 游淮银
王天竞 卢秀燕 邱垂贞 营志宏 邱太三 蔡家福
何智辉 李文忠 赵永清 洪 读 张蔡美 高扬升
曾华德 张世良 巴燕达鲁 瓦历斯贝林
中华民国八十八年十月二十八日
（本声请书附件略）
抄立法委员郑宝清等七十九人声请书
立法委员郑宝清、蔡明宪、叶宜津、张清芳、邱创良、王天竞、赖士葆等
七十九人，连署声请大法官解释现任民意代表之任期，得否于任期中予以
延长，本届国民大会通过之宪法增修条文第一条第三项后段及第四条第三
项前段，系否违宪。
对于本届国民大会，超越国民大会代表与选民间之“有限性委托”关系，
恣意修订通过之宪法增修条文第一条第三项后段及第四条第三项前段，使
本届（第三届）国民大会代表与本届（第四届）立法委员，自现有任期予
以延任之规定，违反国民主权原理之民主原则“定期改选”，且侵犯人民
基本权利之被选举权2与选举权。特此提出声请释宪案。
为确保台湾民主改革之成果，建立台湾民主巩固之宪政机制，解决动荡之
政治纷扰，保障国民主权之意涵与人民基本权利，维系立宪主义之民主国
与法治国存续，请速予解释为盼。
壹、声请解释宪法之目的
一、宪法第二条揭示国民主权原理，而民主原则为国民主权原理所胪列，
又定期选举为构成民主原则重要具体内涵之一。并由宪法本文第十七
条选举权与被选举权、宪法增修条文第一条第六项国民大会代表定期
改选、宪法本文第六十五条立法委员定期改选之规定加以体现。另，
司法院释字第二六一号解释文与其解释理由书，亦多次明白揭示民意
代表之定期改选，为反映民意，贯彻民主宪政之途径，强调定期改选
之必要性与重要性，与民主宪政秩序不可分。
二、本届国民大会新修订通过之宪法增修条文第一条第三项后段及第四条
第三项前段，使本届（第三届）国民大会代表与本届（第四届）立法
委员，自现有任期予以延任之规定，违反国民主权原理之民主原则“
定期改选”制度，背离本届立法委员与国民大会代表被选举时之公法
委任契约之有限度委任内容，明显侵犯人民基本权利之被选举权与选
举权。三、本届（第三届）国民大会代表与本届（第四届）立法委员
，自现有任期予以延任之规定，违反国民主权原理之民主原则“定期
改选”，且明显侵犯人民基本权利之被选举权与选举权，且已明显超
越国民大会修宪权力。
四、特此提出声请，请大法官解释现任民意代表之任期，得否于任期中予
以延长，及本届国民大会通过之宪法增修条文第一条第三项后段及第
四条第三项前段，将现任国民大会代表与立法委员之任期予以延长，
系否违宪。
贰、疑义性质及经过
立法委员为行使职权，适用宪法发生疑义之性质与经过，说明如后：
一、本届（第四届）立法委员之任期至九十一年一月三十一日止，系为本
届被选举之时，依当选立法委员与其选民双方所认知之公法委任契约
内容（宪法第六十五条参照）。惟立法委员履行与选民之契约，实现
其选举之政见与政治理念，其职权之行使，因立法院合议制之精神与
法定立法程序，需一定之时日。立法委员任期之确定，与其政治理念
目标之实现、职权之行使，有其密切相依之关联。
本届国民大会于八十八年九月四日三读通过新修订之宪法增修条文第
四条第三项前段，使本届立法委员，自现有任期予以延任之规定，因
有违宪疑义，致使现任立法委员职权之行使，立法提案审查作业时日
之规划、预算审查与质询施政职权之次数等等，据以实现政治理念与
履行公法委任契约之可预期状态为不确定性，足使现任立法委员职权
具体之行使，适用宪法发生立即而明显之疑义。
二、立法委员依宪法第六十三条，执掌审议预算之权，立法院及国民大会
机关之预算、立法委员及国民大会代表改选之预算亦胪蕴之。现任立
法委员及国民大会代表之延任是否合宪有效，涉诸现任立法委员职权
之行使。
三、另，国民大会于同时通过修正宪法增修条文第一条第一项至第三项之
规定，使国民大会代表及立法委员延任，宪法修正条文系否有效，影
响选罢法规范应予修正之篇幅甚剧，涉诸立法委员职权之行使。
四、爰而，依司法院大法官审理案件法第四条第一项第一款、第五条第一
项第三款声请释宪，并依第八条第一项拟具声请书。为履行本届立法
委员与国民大会代表宪政赋予之职权，国民大会代表原宪法规范锁定
改选日期将届，民怨高涨，宪政危机急如燃眉，请速予解释为盼。
参、声请解释之理由及对本案所持之见解一、本届国民大会修订通过之宪
法增修条文第一条第三项及第四条第三项，侵犯宪法本文第二条国民
主权原理、宪法本文第一条民主原则、人民基本权利、宪法本文第十
七条之选举权与被选举权：
（一）宪法第二条揭示国民主权原理，而民主原则为立宪之根本精神（宪
法本文第一条参照），而国民主权原则、定期选举、多数决原则、
普通平等无记名投票、多党政治体系、意见表达的自由等等，则为
民主原则的具体内涵。
（二）宪法第十七条即以文字明白表示人民之选举权，在间接民主的代议
民主正义制度下，民意代表的“选举”，是人民行使国家权力的重
要关键，透过选举，人民可以选出代表、或享有被选举为代表之权
，经由代议制度，行使国家权力，而选举权之“定期选举”制度，
实为体现人民选举权与被选举权之关键，不得毁弃。职是之故，选
举的定期性，即属民主原则下位的重要原则。
（三）司法院释字第二六一号解释文及解释理由书，不厌其烦，一再明述
“定期选举”之必要性与重要性，涉及民主宪政。凡此类述，可为
自明之理，毋庸赘言。
（四）本届国民大会修订通过之宪法增修条文第一条第三项、第四条第三
项，将第三届国民大会代表及第四届立法委员任期一并延至九十一
年六月三十日止，妨碍人民透过定期选举行使国家主权主体之权力
，严重毁弃国民主权原理之民主原则，违反宪法第十七条赋予人民
之选举权与被选举权。
（五）综如前述，本届国民大会修订通过之宪法增修条文第一条第三项、
第四条第三项，侵犯宪法增修条文第一条第六项、宪法本文第六十
五条及司法院释字第二六一号解释文及其解释理由书所揭示国民大
会代表与立法委员定期改选之民主原则。
二、定期改选之民主原则，应为人民选举立法委员与国民大会代表时，所
委托之公法契约内容。现任立法委员与国民大会代表之任期，不得延
长，若欲延长需于下届国民大会代表与立法委员任期规定为之。依民
主原则，现任国民大会代表与立法委员之任期延长，应为违宪：
（一）本届国民大会修订通过之宪法增修条文第一条第三项、第四条第三
项，破弃宪法增修条文第一条第六项、宪法本文第六十五条及司法
院释字第二六一号解释揭示国民大会代表与立法委员定期改选之民
主原则。选举的定期性，乃是代议民主不可或缺的基本要素。
（二）按“定期”选举既是民主原则的基本要素，则意味着国会议员任期
的延长，必须自次届国会议员起开始实施，否则即有违民主原则。
人民在选举时“自始”即对民意代表作“有限性的委托”，经由修
宪直接将国会议员予以延任，无异剥夺人民对于政权之行使陷于停
顿，与树立分权制度之本旨相违。
（三）本届国民大会修订通过之宪法增修条文第一条第三项、第四条第三
项，破弃宪法增修条文第一条第六项、宪法本文第六十五条及司法
院释字第二六一号解释所揭示国民大会代表与立法委员定期改选之
民主原则，而此等原则，应为人民选举立法委员与国民大会代表时
，所委托之公法契约内容，此等权利亦不得让渡或委托。现任立法
委员与国民大会代表之任期不得延长，若欲延长需于下届国民大会
代表与立法委员任期规定为之。
（四）依民主原则，现任国民大会代表与立法委员之任期延长，应为违宪
，为自明之理。
肆、言词辩论及其代理声请人并请求司法院大法官依司法院大法官审理案
件法第十三条之规定于宪法法庭进行言词辩论，并声请人等委任立法
委员郑宝清为本案声请代理人，就本声请案有为一切法律上行为之权
，包含委任复代理人之权。
伍、关系文件之名称与件数
一、立法委员郑宝清等七十九人声请释宪连署书乙份。
二、相关法学论述合订本乙份。
声 请 人：
立法委员：郑宝清 蔡明宪 赖士葆 邱创良 郝龙斌 何嘉荣
钟金江 林重谟 李文忠 王雪峰 王天竞 杨秋兴
李俊毅 叶宜津 王兆钏 曹尔忠 卓荣泰 陈其迈
营志宏 朱惠良 廖学广 王世勋 邱太三 张清芳
罗明才 林瑞图 王幸男 冯定国 李庆华 黄义交
翁金珠 蔡煌琅 周锡玮 陈学圣 郑朝明 李应元
张世良 张福兴 陈健治 陈荣盛 陈明文 曾振农
穆闽珠 李先仁 郑龙水 黄昭顺 李鸣皋 王昱婷
卢逸峰 吴克清 钟利德 陈振盛 朱凤芝 秦慧珠
徐成焜 徐应元 蔡 豪 伍泽元 冯沪祥 谢言信
谢章捷 陈宏昌 陈景俊 林忠正 刘文雄 郭素春
陈朝容 李庆安 余政道 戴振耀 叶宪修 徐少萍
朱立伦 黄显洲 林正二 林耀兴 杨琼樱 瓦历斯贝林
张旭成
中华民国八十八年十月二十八日
（本声请书附件略）
抄立法委员郑宝清等八十人声请书
立法委员郑宝清、蔡明宪、叶宜津、张清芳、邱创良、王天竞、赖士葆等
八十人，对现行宪法国民大会修宪权之权限及其界限，适用宪法增修条文
第一条第三项第四款、宪法本文第二十七条第一项第三款及第一百七十四
条第一款，对本届国民大会有无权力修宪自我延长任期，通过之该案宪法
增修条文第一条第三项后段及第四条第三项前段，以及国民大会修宪权之
界限为何？发生疑义，特声请释宪。
本届国民大会，超越国民大会代表与选民间之“有限性委托”关系，恣意
修订通过之宪法增修条文第一条第三项后段及第四条第三项前段，使本届
（第三届）国民大会代表与本届（第四届）立法委员，自现有任期予以延
任之规定，变相自我延长任期，违反国民主权原理之民主原则“定期改选
”，且已明显超越国民大会修宪权力。
宪法之内容修改是否有其界限，学说上虽有“修宪有界限说”及“修宪无
界限说”之两种见解，但对于宪法的修改不得违反“国民主权原理”与侵
犯“人民基本权利”，则是学界的通论。宪法内容之修改必有其界限，本
届国民大会所修订通过之宪法增修条文第一条第三项、第四条第三项规定
，第三届国民大会代表及第四届立法委员一并延任至九十一年六月三十日
，抵触宪法第一条、第二条所揭示国民主权原理之民主原则之不可侵犯性
。上述“国民主权原理”与“人民基本权利”，不得作为修宪侵害的客体
或标的，构成修宪界限所在。
针对国民大会一再以修宪权对自身扩权，民怨已久。此一解释之声请，为
保障民主宪政秩序、确立人民基本权利保障，对国民大会之修宪权力予以
合宪合理之限制，有其必要性与重要性。特此提出声请释宪案。为维系立
宪主义之民主国与法治国存续，请速予解释为盼。
壹、声请解释宪法之目的
一、本届国民大会于八十八年九月四日修订通过之宪法增修条文第一条第
三项及第四条第三项，迳自将现任国民大会代表任期延长之修宪，抵
触宪法本文第一条、第二条国民主权原理之民主原则，僭越修宪权力
之界限。对国民大会代表是否有权自我延长任期，其违反之效力何如
？是否自始无效、当然无效？发生疑义。
二、复对宪法增修条文第一条第三项第四款、宪法本文第二十七条第一项
第三款及第一百七十四条第一款，国民大会修改宪法内容之界限，发
生疑义。
三、进而并案声请大法官解释下列两端争议：（一）本届国民大会通过之
该案宪法增修条文第一条第三项后段及第四条第三项前段，藉以自我
延长任期，其系否有权力自行延长任期？其延长之效力系否自始无效
、当然无效？（二）非固有宪法条文之宪法修改内容之界限为何？系
否应以不侵犯国民主权原理与人民基本权利为其内容之界限？
四、为维系立宪主义之民主国与法治国存续，特此声请解释。
贰、疑义性质及经过立法委员为行使职权，适用宪法发生疑义之性质与经
过，说明如后：
一、本届国民大会于八十八年九月四日修订通过之宪法增修条文第一条第
三项及第四条第三项，自我延长任期。
二、立法委员依宪法第六十三条有审议预算之权，国民大会机关之预算、
国民大会代表改选之预算亦胪蕴之。现任国民大会代表之延任是否合
宪有效，涉诸现任立法委员职权之行使。
三、另，国民大会于同时通过修正宪法增修条文第一条第一项至第三项之
规定，使国民大会代表及立法委员延任，宪法修正条文系否有效，影
响选罢法规范应予修正之篇幅甚剧，涉诸立法委员职权之行使。
四、爰而，依司法院大法官审理案件法第四条第一项第一款、第五条第一
项第三款声请释宪，并依第八条第一项拟具声请书。
参、声请解释之理由及对本案所持之见解
一、宪法增修条文第一条第三项第四款、宪法本文第二十七条第一项第三
款赋予国民大会修宪职权。宪法本文第一百七十四条第一款明定国民
大会代表修宪之程序。
二、本届国民大会，超越国民大会代表与选民间之“有限性委托”关系，
逾越国民大会代表权力，恣意修订通过之宪法增修条文第一条第三项
后段及第四条第三项前段，使本届（第三届）国民大会代表，自现有
任期予以自我延任，应为无效。
国民大会代表无权自任期中自我延长任期，此为自明之理，非属是否
违宪之论。因而，本届（第三届）国民大会代表，自现有任期予以自
我延任，为自始无效、当然无效。
因而就此端争议事项，声请大法官为以下宪法解释：“国民大会代表
无权自任期中自我延长任期，此为自明之理，非属是否违宪之论。第
三届国民大会代表，自现有任期予以自我延任，为自始无效、当然无
效。宪法增修条文第一条第三项无效。第三届国民大会代表任期届满
之日，第四届国民大会代表之比例代表方式，依第五届立法委员选举
得票数比例分配当选名额。第三届国民大会代表任期至第四届立法委
员任期届满之日止”。
三、非固有宪法之宪法内容之修改是否有其界限？学说上虽有“修宪有界
限说”及“修宪无界限说”之两种见解，但对于宪法的修改不得违反
“国民主权原理”与侵犯“人民基本权利”的意旨，则是学界的通论
。宪法之修改必有其界限，本届国民大会所修订通过之宪法增修条文
第一条第三项、第四条第三项规定，第三届国民大会代表及第四届立
法委员一并延任至九十一年六月三十日，抵触宪法第一条、第二条所
揭示国民主权原理之民主原则之不可侵犯性。上述“国民主权原理”
与“人民基本权利”，不得作为修宪侵害的客体或标的，构成修宪界
限所在。
司法院释字第二六一号解释“第一届中央民意代表当选就任后，国家
遭遇重大变故，因未能改选而继续行使职权，乃为维系宪政体制所必
要。惟民意代表之定期改选，为反映民意，贯彻民主宪政之途径，…
…为适应当前情势，第一届未定期改选之中央民意代表……应……终
止行使职权，并由中央政府依宪法之精神、本解释之意旨及有关法规
，适时办理全国性之次届中央民意代表选举，以确保宪政体制之运作
。”此号解释文与解释理由书，虽未明示动员戡乱时期临时条款第六
项第二款、第三款抵触宪法第二十八条第一项、第六十五条及第九十
三条之规定，却已于理由书中指示“在自由地区适时办理含有‘全国
不分区名额’之次届中央民意代表选举”，导引宪法增修条文第一条
第一项第四款及第三条第一项第四款之修订。
前述大法官解释，对违反形式界限之破弃宪法的法律（临时条款）进
行内容界限之违宪审查，并非以修宪程序修改条款（宪法第一百七十
四条）途径行使法规违宪审查权（宪法第一百七十一条）。系已表示
大法官得对违反形式界限之破弃宪法的临时条款进行内容界限之违宪
审查，如此，大法官之见解，似认修宪内容有其界限。
因而就此端争议事项，声请大法官为以下宪法解释：“国民大会代表
修宪之内容有其界限，国民主权原理与人民基本权利，不得作为修宪
侵害的客体或标的，构成修宪界限所在”。
四、针对国民大会一再以修宪权对自身扩权，民怨已久。此一解释之声请
，为保障民主宪政秩序、确立人民基本权利保障，对国民大会之修宪
权力予以合宪合理之限制，有其必要性与重要性。
五、司法审查基于“权力分立原则”，以政治问题原则与其他国家机关之
间权限界分，但涉及人民基本权利的事项，则均应属司法审查的范围
。因此，本修订通过之宪法增修条文已侵害民主原则与国民主权等宪
法根本精神，大法官亦不能以政治问题与统治行为原则回避此重大之
宪政危机。
肆、言词辩论及其代理声请人并请求司法院大法官依司法院大法官审理案
件法第十三条之规定于宪法法庭进行言词辩论，并声请人等委任立法
委员郑宝清为本案声请代理人，就本声请案有为一切法律上行为之权
，包含委任复代理人之权。
伍、关系文件之名称与件数
一、立法委员郑宝清等八十人声请释宪连署书乙份。
二、相关法学论述合订本乙份。
声 请 人：
立法委员： 郑宝清 蔡明宪 赖士葆 邱创良 郝龙斌 何嘉荣
钟金江 林重谟 李文忠 王雪峰 王天竞 杨秋兴
李俊毅 叶宜津 王兆钏 曹尔忠 卓荣泰 陈其迈
营志宏 冯定国 李庆华 廖学广 蔡煌琅 罗明才
郑朝明 李应元 朱惠良 黄义交 王世勋 翁金珠
张清芳 周锡玮 林瑞图 王幸男 张世良 张福兴
黄昭顺 陈荣盛 王昱婷 陈明文 曾振农 穆闽珠
郑龙水 陈健治 李鸣皋 卢逸峰 吴克清 李先仁
徐少萍 朱立伦 黄显洲 林正二 陈学圣 郭荣振
郑金玲 钟利德 陈振盛 朱凤芝 秦慧珠 徐成焜
徐庆元 蔡 豪 伍泽元 冯沪祥 陈朝容 李庆安
余政道 戴振耀 刘文雄 谢言信 谢章捷 陈宏昌
陈景俊 林忠正 邱太三 林耀兴 叶宪修 瓦历斯贝林
杨琼樱 张旭成
中华民国八十八年十月二十八日
（本声请书附件略）
抄立法委员郑宝清等八十人声请书
立法委员郑宝清、蔡明宪、叶宜津、张清芳、邱创良、王天竞、赖士葆等
八十人，对大法官得否针对国民大会通过之修宪案审查系否违宪，适用宪
法发生疑义，特声请释宪。本届国民大会，超越国民大会代表与选民间之
“有限性委托”关系，恣意修订通过之宪法增修条文第一条第三项后段及
第四条第三项前段，使本届（第三届）国民大会代表与本届（第四届）立
法委员，自现有任期予以延任之规定，违反国民主权原理之民主原则“定
期改选”，且已明显超越国民大会修宪权力，动摇宪章存在，过度破毁宪
法核心及本质。特此提出声请释宪案。为维系立宪主义之民主国与法治国
存续，请速予解释为盼。
壹、声请解释宪法之目的
一、宪法本文第一条、第二条开宗明义揭示民主原则与国民主权原理，为
立宪根本精神，宪法之修改不得违反“国民主权原理”及“民主原则
”，本届国民大会于八十八年九月四日修订通过之宪法增修条文第一
条第三项及第四条第三项，迳自将现任立法委员及国民大会代表任期
延长之修宪，有抵触上述之民主原则，僭越修宪之界限之虞。
二、宪法本文第七十八条赋予司法院解释宪法之权，再依据宪法第七十九
条、宪法第一百七十三条、司法院大法官审理案件法规范，大法官执
掌违宪审查之释宪权力。
三、然大法官得否针对国民大会所通过之修改宪法条文内容是否逾越修宪
界限进行审查？并宣告其无效？确有疑义。
四、为维系立宪主义之民主国与法治国存续，特此声请解释。
贰、疑义性质及经过
立法委员为行使职权，适用宪法发生疑义之性质与经过，说明如后：
一、本届（第四届）立法委员之任期至九十一年一月三十一日止，系为本
届被选举之时，依当选立法委员与其选民双方所认知之公法委任契约
内容（宪法第六十五条参阅）。惟立法委员履行与选民之契约，实现
其选举之政见与政治理念，其职权之行使，因立法院合议制之精神与
法定立法程序，需一定之时日。立法委员任期之确定，与其政治理念
目标之实现、职权之行使，有其密切相依之关联。
本届国民大会于八十八年九月四日三读通过新修订之宪法增修条文第
四条第三项前段，使本届立法委员自现有任期予以延任之规定，因有
违宪疑义，致使现任立法委员职权之行使，立法提案审查作业时日之
规划、预算审查与质询施政职权之次数等等，据以实现政治理念与履
行公法委任契约之可预期状态为不确定性，足使现任立法委员职权具
体之行使，适用宪法发生立即而明显之疑义。
二、立法委员依宪法第六十三条，执掌审议预算之权，立法院及国民大会
机关之预算、立法委员及国民大会代表改选之预算亦胪蕴之。现任立
法委员及国民大会代表之延任是否合宪有效，涉诸现任立法委员职权
之行使。
三、另，国民大会于同时通过修正宪法增修条文第一条第一项至第三项之
规定，使国民大会代表及立法委员延任，宪法修正条文系否有效，影
响选罢法规范应予修正之篇幅甚剧，涉诸立法委员职权之行使。
四、因而，对大法官得否对国民大会通过之修宪案进行违宪审查，适用宪
法本文第七十八条、第七十九条第二项、第一百七十三条赋予司法院
大法官解释宪法之权，发生疑义。五、爰而，依司法院大法官审理案
件法第四条第一项第一款、第五条第一项第三款声请释宪，并依第八
条第一项拟具声请书。
参、声请解释之理由及对本案所持之见解
一、宪法第七十八条赋予司法院解释宪法之权，第七十九条第二项明示大
法官执掌释宪权，第一百七十三条规定宪法之解释，由司法院为之。
二、宪法本文第十四章“宪法之施行及修改”规范之体系逻辑中，宪法第
一百七十一条第一项、第二项“法律与宪法抵触者无效”“法律与宪
法有无抵触发生疑义时，由司法院解释之。”第一百七十二条“命令
与宪法或法律抵触者无效。”继而于第一百七十三条规定“宪法之解
释，由司法院为之。”惟司法院大法官得否针对国民大会通过之宪法
修改条文进行审查有无逾越内容修改之界限？并宣告其无效？宪法并
无明文规范，有待大法官以解释予以示之。
三、司法院释字第二六一号解释“第一届中央民意代表当选就任后，国家
遭遇重大变故，因未能改选而继续行使职权，乃为维系宪政体制所必
要。惟民意代表之定期改选，为反映民意，贯彻民主宪政之途径，…
…为适应当前情势，第一届未定期改选之中央民意代表……应……终
止行使职权，并由中央政府依宪法之精神、本解释之意旨及有关法规
，适时办理全国性之次届中央民意代表选举，以确保宪政体制之运作
。”此号解释文与解释理由书，虽未明示动员戡乱时期临时条款第六
项第二款、第三款抵触宪法第二十八条第一项、第六十五条及第九十
三条之规定，却已于理由书中指示“在自由地区适时办理含有‘全国
不分区名额’之次届中央民意代表选举”，导引宪法增修条文第一条
第一项第四款及第三条第一项第四款之修订。
四、前述大法官解释，对违反形式界限之破弃宪法的法律（临时条款）进
行内容界限之违宪审查，并非以修宪程序修改条款（宪法第一百七十
四条）途径行使法规违宪审查权（宪法第一百七十一条）。系已表示
大法官得对违反形式界限之破弃宪法的临时条款进行内容界限之违宪
审查，如此，大法官之见解，似应得对修宪条款之规范内容，有无违
反宪法内容界限作违宪审查。
五、本届国民大会，超越国民大会代表与选民间之“有限性委托”关系，
恣意修订通过之宪法增修条文第一条第三项后段及第四条第三项前段
，使本届（第三届）国民大会代表与本届（第四届）立法委员，自现
有任期予以延任之规定，违反国民主权原理之民主原则“定期改选”
，且已明显超越国民大会修宪权力。衡诸现行宪政机制，除大法官对
违反宪法内容界限之修改条文有违宪审查权外，于政
治现实上，无任何途径得以制衡国大扩权、毁弃破弃宪法体制，破坏
自由民主之宪政秩序。
六、宪法内容之修改是否有其界限，学说上虽有“修宪有界限说”及“修
宪无界限说”之两种见解，但对于宪法的修改不得违反“国民主权原
理”与侵犯“人民基本权利”的意旨，则是学界的通论。上述“国民
主权原理”与“人民基本权利”，不得作为修宪侵害的客体或标的。
司法审查基于“权力分立原则”，以政治问题原则与其他国家机关之
间权限界分，但涉及人民基本权利的事项，则均应属司法审查的范围
，侵害民主原则与国民主权等宪法根本精神，大法官亦不能以政治问
题与统治行为原则回避此重大之宪政危机。大法官为宪法最后的守门
员，负有宪法终极价值之维系责任，似应对此有为违宪审查之权。
七、我国宪法学者许宗力于其论文著作中指出“目前在德国，由联邦宪法
法院审查逾限的宪法修改，并宣告其无效系不成问题的。”许氏并指
出“原始的宪法规定固不可审查，但审查属于第二次宪法规定的宪法
修改条文，在理论上是可行的。”在如何就现有法规范中导引出大法
官得审查逾限的宪法修改？许氏以为“关于适用宪法发生疑义之事项
”之大法官会议法（旧法）规范途径即可（即现行司法院大法官审理
案件法第四条第一项第一款）。< 许宗力著，宪法修改界限论，第一
八三︱第一八六页，七十年七月，台大法研所硕士论文 >
八、爰声请大法官为宪法解释如左：
“宪法第七十八条及第一百七十三条规定，宪法之解释，由司法院为
之。宪法第七十九条第二项规定，司法院解释宪法之事项，由大法官
掌理。原始的宪法规定外，属于第二次宪法规定的宪法修改条文，有
逾越宪法修改内容界限之疑义时，大法官得审查之，并宣告其无效。
”
肆、言词辩论及其代理
声请人并请求司法院大法官依司法院大法官审理案件法第十三条之规
定于宪法法庭进行言词辩论，并声请人等委任立法委员郑宝清为本案
声请代理人，就本声请案有为一切法律上行为之权，包含委任复代理
人之权。
伍、关系文件之名称与件数
甲、立法委员郑宝清、蔡明宪、叶宜津、张清芳、邱创良、王天竞、赖士
葆等八十人声请释宪连署书乙份。
乙、许宗力著，宪法修改界限论，第一八三︱第一八六页，七十年七月，
台大法研所硕士论文
声 请 人：
立法委员：郑宝清 蔡明宪 赖士葆 邱创良 郝龙斌 何嘉荣
钟金江 林重谟 李文忠 王雪峰 王天竞 杨秋兴
李俊毅 叶宜津 王兆钏 曹尔忠 卓荣泰 陈其迈
营志宏 冯定国 廖学广 王世勋 张清芳 罗明才
郑朝明 李应元 朱惠良 李庆华 黄义交 翁金珠
蔡煌琅 周锡玮 林瑞图 王幸男 郑龙水 张福兴
陈荣盛 王昱婷 陈明文 曾振农 穆闽珠 徐少萍
张世良 黄昭顺 陈健治 李鸣皋 卢逸峰 吴克清
李先仁 朱立伦 黄显洲 林正二 陈学圣 郭荣振
郑金玲 钟利德 陈振盛 朱凤芝 秦慧珠 徐成焜
徐庆元 蔡 豪 伍泽元 冯沪祥 陈朝容 李庆安
余政道 戴振耀 刘文雄 谢言信 谢章捷 陈宏昌
陈景俊 林忠正 邱太三 林耀兴 叶宪修 瓦历斯贝林
杨琼樱 张旭成
中华民国八十八年十月二十八日
（本声请书附件略）
抄立法委员洪昭男等一百零二人声请书
壹、声请宪法解释之目的
第三届国民大会第四次会议于民国八十八年九月三日至四日举行之第
十八次大会通过修正中华民国宪法增修条文第一条、第四条、第九条
及第十条条文，内容涉及第三届国民大会代表及第四届立法委员任期
之延长，民众多表反对，声请人等拟依宪法第一百七十四条第二款提
议再修正相关条文，惟因该次宪法修正于二读与三读时皆采无记名投
票方式表决通过，不符修宪程序透明之宪法意旨而可能不生效力，且
实体上有关延长当届民意代表任期部分，亦已抵触 大院释字第二六
一号解释所阐释，依宪法第一条、第二条及第十七条所涵蕴之定期改
选原则而应属无效，两项宪法疑义均直接影响声请人等修宪提议权之
行使，爰依司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款之规定，声
请 大院大法官为以下之解释：
一、第三届国民大会第四次会议第十八次大会以无记名投票方式所完成中
华民国宪法增修条文修正案之二读与三读程序，不符修宪程序应高度
透明以利国民参加之宪法意旨及责任政治原则，该修正案应自始不生
效力。
二、纵以前述宪法修正案程序已有效完成，修正后宪法增修条文第一条第
三项后段有关第三届国民大会代表任期延长，与第四条第三项有关第
四届立法委员任期延长之规定，亦均与民选公职应定期改选之宪法精
神抵触，该部分应自始无效。
贰、疑义之性质与经过
一、关于修宪案二读与三读均以无记名投票方式通过一节，经过如下：
第三届国民大会第四次会议于民国八十八年九月三日举行第十八次大
会，主要讨论事项为修宪案第二读会之讨论（第一案）与逐条议决（
第二案），程序进行至第二案时，因江文如代表提出：“建请大会于
修宪各议案进行二读会以及三读会时，均以无记名投票进行，以免国
大同仁遭受外界无谓之干扰案”之动议，虽有陈明仁代表依国民大会
议事规则第三十八条第二项规定提出一份超过三分之一出席代表连署
之记名投票提议，要求主席苏南成议长依该规则裁定采用记名投票，
惟主席仍将江文如代表之动议付诸表决而通过，并将陈明仁代表之提
案亦付表决，未获通过。主席即裁示“第二读会、第三读会均采无记
名投票方式议决”（以上参见“第三届国民大会第四次会议第十八次
大会议事录”，页七︱八，及“第三届国民大会第四次会议第十八次
大会速记录”，页二六︱三五）。
大会在进行至表决有关宪法增修条文第一条之修正案时，先因赞成者
未达出席代表四分之三之法定人数，主席宣告修正案未通过。但经陈
宗仁代表提出重新表决动议，主席仅经征求附议后即裁示重新投票，
结果赞成者达出席代表四分之三法定人数，主席宣告修正案通过，虽
有陈明仁代表质疑重新投票不符合议事规则，主席未再做处理（以上
参见“第三届国民大会第四次会议第十八次大会议事录”，页十二－
十四，及“第三届国民大会第四次会议第十八次大会速记录”，页四
二－四六）。
全部修正案逐条表决结束时，已是九月四日凌晨二时二十分，主席宣
布休息二十分钟，继续开会后，主席将刘一德代表等所提将原定九月
六日举行之三读表决提前于二读会后举行之临时动议付诸表决，获得
通过，即再以无记名投票进行全案条文表决，赞成者亦达出席代表四
分之三之法定人数，主席即宣布完成三读法定程序。随后复将陈金德
代表等所提闭会案付诸表决通过（以上参见“第三届国民大会第四次
会议第十八次大会议事录”，页三二－三四，及“第三届国民大会第
四次会议第十八次大会速记录”，页六九－七四）。
二、此一程序中有关主席裁示采用无记名投票是否违反国民大会议事规则
第三十八条第二项，及重新投票是否符合同议事规则第四十条第二项
，虽皆不无疑义，但依大院释字第三四二号解释意旨，此类瑕疵宁属
内部事项，应由国民大会依自律原则自行认定；且纵可确认已违反议
事规则，此一程序瑕疵是否影响通过修宪案之生效，实不无疑义。惟
就必须以四分之三高门槛通过之二读及三读程序，均以无记名投票方
式通过一节，使国民大会代表对于修宪案最终所持立场完全不透明，
则已与大院于释字第三一四号、第三三一号及第四○一号解释所阐明
有关国民参加修宪及责任政治意旨明显相违，此部分程序瑕疵为违反
修宪成立基本规定之明显重大瑕疵，依大院释字第三四二号解释，应
在大法官解释宪法审查范围。
三、九月四日通过宪法增修条文第一条、第四条、第九条及第十条之修改
后，立即引起社会各界强烈反对。最主要反对之点在于第三届国民大
会代表在其任期内延长任期达两年四十天，形同“自肥”。亦有学者
指出，依第一条第一项、第二项之设计，选民将以一张票选出两种职
位之公职，两者间又有一定制衡关系（修改宪法及弹劾总统、副总统
），违反民主选举及分权基本原则。或对第四条第三项明定第四届、
第五届立法委员任期之起迄日，无异冻结总统用以制衡立法院不信任
权之解散权，打破行政、立法间之均衡状态，严厉批评。新党则从一
贯反对全面比例代表制立场，指责第一条针对国民大会代表规定自第
四届起一律改为全面比例代表制，已违反宪法第七条保障之国民党派
平等原则。
四、以上各点虽均言之成理，但其不妥是否已至违反宪法基本精神程度，
恐尚有斟酌余地。惟本修正案使第三届国民大会代表与第四届立法委
员之任期均较其选举时明定之任期延长，质言之，国民大会代表任满
之日从民国八十九年五月十九日延至民国九十一年六月三十日，立法
委员任满之日则从民国九十一年一月三十一日延至民国九十一年六月
三十日。
就此部分应与民主政治定期改选原则明显抵触。故纵使认为本次修宪
之程序瑕疵尚不致影响其效力，此一实体上之瑕疵仍有依民主宪政基
本原则加以审究之必要。
参、声请解释之理由及声请人之立场与见解
一、修宪程序应完全透明，始符合国民参加原则及责任政治之落实，故若
关键性之二读与三读程序采无记名投票方式通过，应属违反修宪成立
基本规定之明显重大瑕疵，第三届国民大会第四次会议第十八次大会
三读通过、并经总统于八十八年九月十五日公布之宪法增修条文修正
案，应自始不生效力。
（一）修宪程序应完全透明，始符国民参加原则及责任政治
1.国会透明在民主宪政之功能
民主政治以国民积极参加公共事务为其基础，在决策必须委由公
权力机关作成之情形，即有必要使其决策过程充分公开、透明，
使国民有机会表达不同意见，以强化决策之民意基础，并得加以
监督，以利政治责任之追究。此一原则对于以反映民意行使立法
权及代表人民监督政府为主要宪政功能之国会，尤其重要（注一
）。
2.修宪应采高度国民参加原则
宪法修改又因攸关宪政秩序之安定及国民之福祉至巨，其本质犹
如人民共营国家生活基本契约之修改，故大院特于释字第三一四
号解释中阐明：“应使国民预知其修改之目的并有表达意见之机
会”，“俾其行使职权能符合全国国民之合理期待与信赖”，并
据此在宪法未明文规定之情形下，解释国民大会在“非以修宪为
目的而召集之临时会，自不得行使修改宪法之职权”，不以其抵
触大院另案所宣示之议会自律原则（释字第二五四号解释理由书
参照），显以修宪程序应采高度国民参加原则，其重要性犹高于
议会自律原则。此再观诸大院释字第三八一号解释所谕示之：“
至自律事项之决定，应符合自由民主宪政秩序之原则”，更无疑
义。
3.透过选举罢免落实修宪责任
我国宪法第一百七十四条规定之宪法修改程序有二，均未予人民
复决之机会。故国民之参加，除于修宪案提出后在公共媒体表示
意见外，即只有透过代表其行使修宪权之国民大会代表，间接表
达及实现其意见。又由于宪法有关国民大会之设计，经增修条文
之调整后，主要即以其为修改宪法之机关，其他职权均为消极防
弊性质（同意权、罢免提案权、弹劾议决权、变更领土议决权）
，或仅于极例外情形始得行使（副总统补选权），要皆非于选举
时即能预知，故国民大会代表之选举应以宪政制度之意见为其主
要委任内容（mandate） ，国民亦因此得藉国民大会代表之选举
表达及实现其有关宪法修改之意见，并于再次选举时检验候选人
之“可代表性”，甚至于必要时，藉任期中之罢免来追究违反委
任之政治责任。就此大院于释字第四○一号解释所阐明，以罢免
为追究政治责任之法理，及更早于释字第三三一号解释所阐明，
全国不分区中央民意代表之公职须依附于赖以取得之党籍，始能
贯彻选民对政党之信任，同时透过政党开除党籍亦可发挥类似罢
免之功能，均足以说明。
4.国大修宪程序应完全透明化
修宪既有赖于高度国民参加，现行修宪程序又只得藉意见表达及
对国民大会代表之选举间接参加，并藉选举罢免检验及追究代表
之修宪立场，则若非使国民大会代表行使修宪权之过程完全透明
化，即难以符合宪法之要求，应为当然之解释。
（二）修宪案二读及三读程序采无记名投票，已严重违反国民参加原则
1.国会透明与无记名投票表决
按表决本为国会议事程序中最重要之一环，基于议事效率考量，
通常审议过程均仅有少数出席者得有机会发言，但所有议员均有
义务就议案以参与表决方式表达其最终意见，而形成具有法定拘
束力之决定。故国会透明化不仅可导出议事公开（事务具有高度
机密性者除外）之要求，表决亦应采公开之方法。此所以各国国
会有关议事表决方法，虽保有不同传统，但皆不脱口头、举手、
点名、起立（或静坐）、站边、表决器等公开方法，仅于涉及选
举事项，为免人情干扰，始例外采秘密投票（注二），宪法通常
不对表决方法特别加以规定（注三）。国民大会议事规则第三十
八条第二项虽同样赋予主席裁决权，过去九次行使修宪权，亦从
未以无记名投票方式表决，即可说明。
2.二读及三读表决均具关键性
有关修宪案应经何种读会及各次读会之出席及议决人数，依大院
释字第三八一号解释，系属议会自律事项，国民大会议事规则依
各国国会通例，使修宪案第一读会仅由提案人说明要旨，经大体
讨论即付委审查（第四十六条），第二读会将审竣提案广泛讨论
后再逐条讨论议决（第四十七条），第三读会不再做实质讨论或
修正，重点即置于全案表决（第四十九条、第五十条）。足见有
关修宪案之通过，二读会与三读会之表决均具有关键性，尤其国
民大会为避免草率，特规定此二次读会之表决通过人数均为总额
三分之二代表之出席与出席代表四分之三之同意，从而代表在两
次读会表决所表达之立场，基于国民参加与责任政治原则应均有
公开之必要。
3.已切断国民参加与责任系属
本件宪法修正案在二读与三读程序之所有表决均采无记名投票方
式，显然已违反国民参加之原则，使代表可以完全无视于国民于
修宪时表达之意见；其结果，亦使国民无从藉选举来检验代表修
宪立场，以为其下次选举时支持或反对之判断基础，或藉期中罢
免来追究责任，违反责任政治之基本要求。大院于释字第三一四
号解释所顾虑者，无非代表“突袭性”之修宪，使国民无法“预
知”而已，倘投票行为完全公开，国民尚得于嗣后加以检验，而
以选举或罢免方法加以补正。一旦允许修宪案以无记名投票方法
通过，国民纵能预知于前，亦将因无法控制于后，甚至原欲藉政
党约束所设之全国不分区与侨选代表制度，亦功能尽失。其性质
何异代表擅以黑布缚被代表人之双目，宪法之修改将成为少数代
表之禁脔，而全体国民对其决定将不再有一丝一毫之影响力。
（三）此一严重违反宪法原则通过之宪法修正，应自始不生效力
1.修宪程序严重违反宪法精神
从我国宪法第一条宣示之民主共和国原则、第二条宣示之国民主
权原则及第十七条人民享有四种政权之宣示即知，国民参加与责
任政治在我国宪法上之特殊意义。宪法第二十五条、第二十七条
及第一百七十四条虽使国民对宪法修改之创制、复决不得不由国
民大会代表来代表行使，致该直接民权性质之“政权”实质上趋
于“媒介化”，但从宪法第一百三十三条之规定仍可探知宪法避
免过度媒介化之意旨，故任何超越媒介化，效果上足可断绝国民
参加与责任系属之行为，如在修宪之关键性投票中采取无记名方
式，即不啻将政权完全“让渡”于少数代表，此时不论修改之目
的为何，结果是否合理，仅此程序即已构成宪法精神之违反。
2.重大程序瑕疵已无补正可能
故本次修宪案于第二读会之逐条表决与第三读会之全案表决均采
无记名投票方式，不论主席当时之裁决是否违反国民大会议事规
则，均已违反大院所阐明之国民参加与责任政治原则，性质上为
明显之重大瑕疵，技术上已无补正之可能，自应认所通过之修宪
案，自始不生任何效力。
二、宪法虽未规定修宪之界限，但修宪仍不得违反自由民主宪政之基本原
则。民意代表定期改选，即为不可动摇之基本原则。第三届国民大会
第四次会议第十八次大会三读通过、并经总统于八十八年九月十五日
公布之宪法增修条文修正案，其第一条第三项及第四条第三项有关第
三届国民大会代表及第四届立法委员任期延长之规定，应属无效。
（一）宪法虽未规定修宪之界限，但修宪仍不得违反自由民主宪政之基本
原则
1.修宪有界限为我国学界通说
我国宪法第一百七十四条有关宪法修改之规定，虽未如少数国家
宪法对修宪范围、内容或修宪权明定限制（注四），但学者多基
于修宪不同于制宪，尚须受限于宪法基本决定（即所谓“宪章”
）之理论，认为逾越此一界限即属宪法之破毁（Verfassungsdu-
rchbrechung）（注五），惟对于宪法未明定时，默示界限究竟
为何，尚难谓已有共识。少数学者虽质疑有界限说之理论欠缺说
服力（注六），亦未全然否定有界限说（注七）。
2.界限之认定切不可失之过严
无论自我国宪法已设有甚高之修宪门槛，或台湾社会发展快速、
亟需大幅调整宪政体制以观，就所谓修宪界限皆不宜做过严之解
释，致妨碍国人藉宪法修改以突破现状之渴望，实无待多论。且
修宪正如其他公共政策之决定，其褒贬赃否难免因利益、观点之
多元而不一，茍完成民主程序，原则上即应尊重民主之结果，纵
有错误亦应藉下一民主程序之发动加以纠正，而非轻由司法机关
介入。故声请人对于本次修正案之内容，如有关国民大会代表席
次分配依附立法委员选举设计之全面比例代表制，实质限制总统
不得于立法委员任期中解散立法院等部分，亦认为有重大瑕疵，
但对其是否已触及修宪界限，仍不能不有所保留。
3.民主宪政原则作为最后防线
真正应作为修宪界限，而有必要发动释宪程序，由司法机关秉宪
法精神加以审查确定者，厥为宪法增修条文第五条第五项针对政
党所设界限，亦即大院于释字第三八一号所揭示之“自由民主宪
政秩序”。盖民主之结果可以不妥或无效率，而仍应受尊重。但
民主之结果不可侵蚀甚至毁坏民主，此一理念，虽未见诸宪法明
文，但自前言揭橥以“保障民权”为制宪目的，宪法第一条强调
中华民国为“民治”之“民主共和国”，第二条宣示“中华民国
之主权属于国民全体”，其实皆可导出，殊无可疑。就整体人类
发展而言，此一将民主宪政绝对化之理念于民主与共产对峙时，
或尚有质疑者，至本世纪末期，民主化殆已成为全球共同趋势，
学者福山（ Fukuyama）“历史终结”之说可为注脚。此所以
大院对于修宪条文之审查虽向持戒慎立场（注八），但仍早于释
字第二六一号解释即曾受理有关“动员戡乱时期临时条款”第六
项第二款、第三款是否违反宪法基本精神之解释疑义，而迳以“
民意代表之定期改选，为反映民意，贯彻民主宪政之途径”为大
前提加以审查，开创先例，树立典范。
（二）民意代表定期改选，为不可动摇之民主宪政基本原则
1.定期改选以重建民主正当性
诚如大院于释字第二六一号解释中所阐明，定期改选即为自由民
主宪政秩序之一项核心原则。盖民主之最终本，即“统治者须得
被统治者之同意”，选举则为集体表示信任，赋予统治者行使国
家公权力正当性之主要手段。公职设定期限而令届期改选，目的
无他，即在重建公权力之民主正当性，若以宪法具有全体国民就
共营国家生活所定宪法契约性质，任期规定即为授权期限规定，
从而公权力之宪法效力与民主正当性仅于该期限范围内有主张余
地，实为当然结论。相对于其他民主制度之设计，如反对党派之
保障、权力分立等，定期改选毋宁更直指核心，而为不可动摇之
民主宪政基本原则。就此而言，以修宪权为主要职权，且如前述
其选举应以宪政理念为主要委任内容之国民大会代表，并无本质
之不同，人民对国民大会代表所为之授权，虽可认系有关修宪之
概括性授权，其概括仍为仅就修宪内容而言，授权本身附有固定
期限则与其他民选公职并无二致，非得谓连修宪权所附期限亦在
概括授权修改范围。
2.定期改选确立人民主动地位
再从民主政治赋予人民主动地位（ status activus）而言，人
民不仅应有选择统治者之权，尚有参与选举成为统治者一部分之
权，亦为宪法第十七条选举权所涵盖，此所以大院有关人民参选
权之解释，从释字第二九○号、第三四○号至第四六八号解释，
无不极力维护，要求立法者检讨排除不必要之限制。前大法官郑
健才、杨日然于释字第二九○号解释所提之理由一部不同意见书
中所论尤其一语中的：“民意代表之选举，系基于‘选民互选’
之平等原则，兼顾‘互选’在技术上困难之克服，而由法律定出
‘候选人’制度，故有选举权者当然同时有被选举权”。由此一
对人民“主动地位”之精确描述可知，定期改选实为确立人民主
动地位所不可更易之制度，统治者不必限于天潢贵胄，人人皆有
平等机会行使国家公权力。
3.民主与专制即在此一线之间
故民主与专制之隔，不仅在于选举之有无，尚在于选举是否依所
定期限举行。统治者若得修宪延长任期，不受原任期之拘束，本
质上即为冻结选举，亦即冻结民主。
（三）第三届国民大会代表与第四届立法委员延任规定应属无效
1.逾期部分行使职权无正当性
本次修宪使第三届国民大会代表任期较原定任期多两年四十天，
第四届立法委员任期较原定任期多五个月，超出部分皆因未经选
民授权而欠缺民主正当性，殊无可疑。逾期之代表、委员是否支
薪，其实尚属较小之问题，一方面，彼等将因民主正当性备受质
疑而致行使职权多有碍难，另一方面，两机关又无法承担代表、
委员不行使职权而使整体宪政陷于瘫痪之后果，如何摆脱此一两
难困局，实为极严肃之问题。
2.人民选举权损害将难以填补
延任同时亦将造成全体国民之选举及参选权受损，任期调整若自
下届开始，则至少理论上选民之选举权未立即受损，若不同意延
长，亦有机会藉选举权之行使达到再调整之目的。延长当届任期
，实无异契约一方于终止前片面延长契约，剥夺人民另选他人或
自己投入选举之机会，其违反“任何人皆不得为大于自己之处分
”（nemo plus juris transferre potest quam ipse habet.）
法理，至为明显，人民之主动地位因受恣意压抑而难以伸张，民
主宪政则岌岌可危。
3.唯有确认无效始可回归民主
综上所论，本次修宪有关国民大会代表及立法委员延任部分，已违反
民主宪政最核心、不得碰触之一环。声请人等虽为本次修宪之直接受
惠者，却不能不以民主宪政得之不易，“从善如登，从恶如崩”而心
所谓危，用特恳请大院再度依宪法精神加以审查，确认该部分无效，
以使我国民主宪政制度能步上正轨。
肆、关系文件
一、第二届国民大会第四次会议第十八次大会议事录。
二、第三届国民大会第四次会议第十八次大会速记录。
注一：参阅 Zeh, Wolfgang, Theorie und Praxis der Parlamentsdeba-
tte, in: Schneider/Zeh（hrsg.）, Parlamentsrecht und
Parlamentspraxis in der BRD, 1989, 926.
注二：比如著名议事规则经典 Robert's Rules of Order Revised 即谓
无记名投票仅用于接受新会员、选举、审议惩处案及其先行程序，
1963,194；德国联邦众议院议事规则第四十八条规定表决方法仅为
举手、起立或静坐，只有少数选举得采无记名投票；英国下院则至
今仍保留以脚投票之传统，参阅 Paul Silk, How Parliament Wo-
rks, 1987,95；日本众议院规则第一百五十一条第二项及第一百五
十二条规定以起立或记名方式表决；法国众议院议事规则规定举手
、起立、表决器、唱名等方式，仅于人事任命案采秘密投票；我国
会议规范第五十五条第二项亦规定：“投票表决，除对人之表决应
采无记名投票外，对事之表决，以记名为原则”。议事规则特别针
对宪法修改规定采记名方式者，则有大韩民国国会法第一○五条。
注三：我国宪法除于第一百二十九条规定选举以无记名投票为原则外，仅
于增修条文第三条第二项第三款规定立法院对不信任案应以记名投
票表决。
注四：如美国宪法第五条限制在二十年内不得修改第一条第九项第一、四
款（有关奴隶制度）之规定，另禁止剥夺各州在参议院之平等投票
权；德国基本法第七十九条第三项限制修宪案不得影响联邦体制、
各邦参与立法或第一条（人性尊严）与第二十条之基本原则（民主
、社会、法治等）；法国宪法第八十九条第五项及义大利宪法第一
百三十九条均规定共和国国体不得为修宪标的。
注五：萨孟武可为此说之代表，参所著中国宪法新论，民国六十九年版，
页二五－二七；另如刘庆瑞，中华民国宪法要义，民国八十五年版
，页二八；李鸿禧，宪法基本概念之厘清，收于“宪法与人权”，
民国七十四年，页五六－五七；年轻一代学者虽有所修正，但仍多
采有界限说，如许宗力，宪法修改界限论，民国七十年台大硕士论
文，页一四三－一四七；董保城，修宪界限之探讨，宪政时代，十
七卷二期（民国八十年），页一九－三二；陈慈阳，论宪法核心部
分理论之实证化及其难题，（上）、（下），中兴法学，三九、四
○期（民国八十四、八十五年）；蔡宗珍，国民主权于宪政国家之
理论结构，月旦法学杂志，二十期（民国八十五年），页三二－三
五；许志雄，制宪权的法理，收于现代国家与宪法，李鸿禧教授祝
寿论文集，民国八十六年，页一七三。
注六：林纪东可为否定说代表，参所著中华民国宪法逐条释义（四），民
国七十五年，页三九○；他如陈新民，中华民国宪法释论，民国八
十六年版，页八二八；黄昭元，修宪界限理论之检讨，收于现代国
家与宪法，李鸿禧教授祝寿论文集，民国八十六年，页一七九以下
。
注七：如林纪东仍肯定修宪界限理论，仅怀疑宪法若未明示必起争议，前
注，页三九○；陈新民亦倾向国体、政体不得修改，前注，页八二
八；黄昭元所反对者也限于默示修宪界限，前注，页二三三。
注八：近年曾两度以程序理由驳回有关宪法条文违宪之声请解释案，参照
司法院公报第三五卷三期，页六二；司法院公报第四一卷一期，页
八六。
声请人：洪昭男
连署人：曹尔忠 高育仁 张蔡美 林正则 吴清池 曾永权
韩国瑜 郑永金 范扬盛 萧金兰 高扬升 杨琼樱
何智辉 王天竞 关沃暖 黄昭顺 廖福本 杨仁福
江绮雯 蔡铃兰 廖婉如 洪 读 廖风德 张明雄
洪性荣 周正之 林志嘉 林建荣 朱立伦 靳曾珍丽
刘盛良 李先仁 曾蔡美佐 丁守中 宋煦光 邱镜淳
潘维刚 周锡玮 刘文雄 林炳坤 郭荣振 郑逢时
谢言信 陈杰儒 李显荣 叶宪修 杨作洲 郭素春
章仁香 郑金铃 徐少萍 吕新民 陈清宝 李庆安
洪秀柱 卢秀燕 黄秀孟 赵永清 秦慧珠 陈宏昌
许登宫 罗明才 林宏宗 翁重钧 许素叶 张福兴
钟利德 黄木添 林春德 刘政鸿 穆闽珠 林益世
李嘉进 徐中雄 萧苑瑜 候惠仙 蔡家福 林正二
陈明文 林南生 陈振雄 游淮银 游月霞 李正宗
李鸣皋 方医良 陈荣盛 林源山 陈学圣 饶颖奇
黄显洲 曾振农 邱创良 钟绍和 郭廷才 王令麟
陈健治 陈鸿基 曾华德 许舒博 蔡中涵
中华民国八十八年十一月十八日
（本声请书附件略）
[编辑] 相关法条
中华民国宪法 第 25、27、133、174 条 ( 36.12.25 )
中华民国宪法增修条文 第 1、4、9、10 条 ( 88.09.15 )
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