中華民國民主憲法十講

中華民國民主憲法十講
作者：張君勱
1947年

自序

我自青年时代即有志于制宪事业。留学日本时，读威尔逊《国家论》，蒲徕士《美国共和政治》，陆克氏《政府论》，弥儿氏《代议政治论》，与安森氏英国宪法及其惯例各书。迄于民初，国会或私人团体讨论或拟订宪草，我好与之往还，贡献意见。他国新宪法制成之日，我每求先睹，译而出之，供国人浏览，如苏俄第一次宪法及德国威玛宪法，皆由我介绍于国人。民七（1918年）之际，上海有八团体国是会议，此会所草宪法，即为我之底稿，尝著《国宪议》一书以说明之。国民政府孙哲生先生议宪之日，屡邀参加，我则以基本条件不具辞之。抗战之中有所谓宪政期成会，宪政实施协进会，虽既往经验之昭示，将为有头无尾之局，然以情势难却而厕身其中。此次政治协商会议开会之始，我尚滞留欧美，及1月14日返渝，我参加宪草一组，良以一生志愿在此，自难舍此而他求。及按条讨论之日，适我先期写成一稿，儆寰副秘书长请将原稿付印，且以之为讨论之底稿。此稿之立脚点在调和中山先生五权宪法与世界民主国宪法之根本原则；中山先生为民国之创造人，其宪法要义自为吾人所当尊重，然民主国宪法之根本要义，如人民监督政府之权，如政府对议会负责，既为各国通行之制，吾国自不能自外。

呜呼！自我治宪法学，略与民国年龄相等而稍过之；此次政协宪草，其随天坛宪草，曹锟宪草之后而成为废纸欤？抑否欤？我非预言家，孰能测其将来之所税驾乎？

然我尝考世界宪法史：第一曰，以人民为基本之宪法，如英国数百年来逐渐演进之宪法，如美国独立后人民自动制成之宪法，即属此类；第二曰，圣君贤相之宪法，如德国于1870年俾士麦制成之宪法，日本自明治维新后伊藤博文制成之日本帝国宪法，则属此第二类。我倚幼时闻俾士麦、伊藤博文之名，与梁任公著《意大利建国三杰传》中玛志尼与加富洱之为人，则徒而慕之，诚以此数人均为安邦定国之人物也。然自两次大战之结果观之，其为圣君贤相之宪法，经不起外战之试验，为狂风暴雨吹打以去矣。其以人民为基本之宪法，则政府人民熔成一片，遇敌国外患，人民不特无怨言，反而爱国之心尤加坚强，其政府关于和战大计因受人民监督，亦不至于犯绝大错误。独裁国家决难与之比拟。

呜呼！我国之从事制宪者，当亦知所抉择，善为国家立长治久安之基础乎！

张君劢

民国三十五年八月十五日

第二序

此书各篇为去年8月间之讲稿。及11月国民大会开会，政协会中商议之宪章通过，且公布于全国矣。此书原不得视为新宪法各条之注释；然新宪之精义，不外乎此。美国宪法成于菲城会议，当时各州未即批准。汉密尔顿与麦迭生等著为文章，劝告各州赞同。吾之所以发起此项讲稿，为国民解释宪法之要议，亦望全国人民了然于制宪之不易，群策群力于此次宪法之共同承认与其有效施行，庶几30余年来国人翘首以待之制宪大业，终于确定矣乎。

张君劢又识

中华民国三十六年三月三十一日

第一講 國家為什麽要憲法？

目前国中人士，不管在朝在野，都处在一个极烦闷的心理状态中。在野的人觉得生意作不成，工厂开不成，种田的人，觉得下了多少种子和多少人工，明年的收获能否抵偿，也不敢说。亦有因为内乱骚扰，乃至于离乡背井的。至于有智识的人，到了研究机关，试验仪器不完备，到了图书馆，世界上新书一本都没有，或者教书先生薪水不够用，要靠尊师运动捐款，才能维持他的生活。所以在野的士农工商不满意现状，是很普遍的。反过来说，难道在朝的人认为政治局面满意吗？我们知道他们也不满意，甚至有人认为要不得的。目前的内战如何结束，军事如何整理，财政金融如何安定，他们也未尝不知道应该改良，应该除旧布新，但是如何能达到这个目的？是不是目前的法律不对，制度不对，或是用人的方法不对呢？他们未尝不在苦心思索着。

从清末起，我们有了革命运动，大家以为革命以后总可以得到一个好政府，但是经过二三十年的内战，八年的抗战，使我们认识，如果所谓革命运动离不了武力，离不了战争，乃至于离不了混乱，那恐怕我们在革命运动中所要达到的目的，还是离题很远。朝野上下口中所常说的是“建国”，革命的目的本来在“建国”，何以现在偏偏要在革命两字之外，提出建国的标语来？可见革命的心理背景与建国的心理背景是有不同之处。第一、革命是破坏，建国是靠有思想、有经验的建设。第二、革命是靠奋不顾身的精神，而建国是靠冷静的头脑。第三、革命是靠武力与战争，而建国是靠和平与法治。以上三种不同之处既然明白，所以建国的重点应该放在理智上，而不放在情感上；应该放在和平方面，不是战争方面；应该放在理性方面，不是暴力方面；应该放在法治方面，不是混乱方面。我这一次发起演讲的目的，就在于此。这种演讲就是要造成建国时代的新政治哲学，或者说要造成建国时代的新心理态度。

我们现在心目中人人所想望的，就是要建立一个现代国家。但是所谓现代国家的要点何在？我们不必远溯至文艺复兴时代，姑且从人权运动说起。所谓近代国家，就是一个民主国家，对内工商业发达，注意科学研究，乃至于军备充实。对外维持其主权之独立，领土之完整，且能与各大国相周旋。至于政府机构方面，一定有内阁、议会以及选举制度。这都是现代国家的特色，亦即近代国家应具备的种种特点。此种现代国家之特点，萌芽于英伦，至法国革命后而大成于欧洲。鸦片战争后，欧洲国家踏进我们国土，我们最初所认识的是船坚砲利，最后乃知道近代国家的基础在立宪政治，在民主政治，在以人权为基础的政治。

欧洲人权运动，我们现在无法详细讲，但是诸君应该听见过欧洲几个政治哲学家如卢骚、洛克、孟德斯鸠的名字。他们各人的学说与贡献各不相同。但是他们有他们的共同点。

第一、人与人之平等，不论是皇帝、是贵族、是平民，他们既是人，应该是平等的。换句话说，就是人格之尊重。

第二、各个人有他不可抛弃的权利，譬如说任何人除了犯法不能随便拘捕，这就是人身自由；任何人有他发言批评的权利，这就是言论自由；任何人有信仰宗教的权利，不能指相信天主教的是好人，相信基督教或无神论者就是坏人，这就是所谓信仰自由。各人既经有了他政治上宗教上的信仰，要把他的思想见之于行事，就不能不集合若于人来实现他的思想，于是有所谓集会结社的自由。这种种自由，假定政府可以随便剥夺了去，譬如说人民不管他犯罪不犯罪，可以随便拘囚，乃至于人民要讲话要办报，政府可以随便禁止，这种种权利的剥夺，就等于“天皇圣明臣罪当诛”的专制政治。明显一点来说，就拿人身自由来说，假定政府能随便拘人投于图圄之中，那么就等于一切人皆丧失自由，谁敢再来对政府有所批评或有所争执。从这一点来说，可以看出人权运动实在是民主政治最重要的基础。因为没有人权，就没有民主政治了。这种人权当时名之曰天赋人权。但很有些人不以为然，认为人民权利，都是由历史上来的，决没有无端从天上掉下来的。这权利是天赋的，还是历史演进而来的，在欧洲已有一场争辩。我们不必在此多说了。但是没有人权，就没有民主政治，所以欧洲各国的宪法上没有不规定人民权利如何如何的条文，可见人权保障，实在是民主政治的基础。

第三、政府之设立，所以保护人民的生命财产。一个国家最低限度的责任，就是在保护人民的生命，使人人有饭吃，有衣穿，乃至于安居乐业。任何国家，不论怎样喜欢革命，不能永久在杀人放火的状态中。因为杀人放火的结果，就是战争，就是混乱，所以革命运动虽以武力开始，但归结于和平与法治，然后才能保护人民的生命财产。

第四、政府既有保护人民生命财产的责任，所以它行使权利，是有限制的，是受宪法限制的。譬如说三权分立，政府管行政，议会管立法，法院管司法，便是权力的限制。政府所提的法案，须经过议会同意，如其政府在内政外交上犯了错误，它就应该辞职，政府与议会有意见不合时，政府与议会的谁是谁非，便要决之于总选举时的人民公意。

以上四点，就是人权运动时代各国政治学者所提出的共同要求，到了19世纪，才规定于宪法之中，成为具体的表现。

欧洲这段人权运动历史，其影响所及，莫过于英法美三国。但三国所受影响，略有不同之处。我把美国《独立宣言》头上几句话，列举如下：

“人类生而平等，自其出生之初，赋之以若于种不许移让的权利。第一为生命；第二为自由；第三为幸福之追求。为巩固此种种权利计，所以设立政府。政府所有之正当权利，是从被治者的同意而来的。假定任何政府违背以上各项目的，其人民便有权利变更或废止此项政府，另立新政府。根据本文中所举之各项原则，期达到人民之安全与幸福。”

美国根据这宣言，一直向前走，虽国内发生了南北战争，只能说是将《独立宣言》扩展到奴隶身上，决不是违反宣言的。至于法国革命，也受人权运动的影响而起，但是它忽而革命，忽而帝制，忽而又来反对帝制再造共和，所以它经过许多曲折，不像美国的民主是直线的。至于英国，她的尊重人权，从大宪章时代，即已开始，譬如任何人不得任意加以逮捕，任何人应受公平审判，在大宪章中早已规定。英国的一切制度，是有其历史的根据，而不是受思潮激荡的影响。但是英国的立宪政治，人人知道受洛克、边沁的影响很大，但只能说英国宪政，因有人权运动，而其路线之正确更加证明，不能说英国宪政由人权运动而发生。欧美这段人权运动历史，在我看来还是值得加以研究，重新认识，再来提倡一番的。

现在我要说到我们的革命历史了。清朝末年的革命运动，是中山先生提倡的，中间有人主张武力革命，有人主张政治革命。但是后来众流汇合，能把中华民国成立起来，其中曲曲折折既不像美国的直线进行，也不像英国之逐步改革。从忽而帝制、忽而共和来说，与法国情形颇有类似之处。但是我们比法国，又碰到一个更重大的障碍，就是当前国共的对立。假定所谓国共对立，一方面是君主贵族，一方面是平民，那当然是平民的势力大，君主是不能敌的。现在的国共对立，一个以三民主义为出发点，一个以共产主义为出发点。国民党是融合19世纪以来的民族主义、民主主义乃至社会主义三种主义冶于一炉，乃有所谓三民主义。共产党的思想是追源到马克思的科学社会主义，同时又拿俄国革命以来的列宁、斯大林为模范的。两方拿武力为政争工具，长此以往，人民的生命财产，人民的自由，可以说丝毫没有保障了。因为国内一有战争，全国人民哪有自由之可言。所以我们可以明白说：战争即是自由的坟墓，惟有和平乃是自由的堡垒。我们明白这点，就知道内战一日不停，我们国家就一日没有民主自由，所以我们要民主自由，一定以停止内战为前提。对民主政治做正确之认识与实践。第一、民主运动没有不尊重人权的。第二、民主运动没有不尊重民意的。第三、民主运动决不依靠武力作根据的。总括一句话来说，民主运动没有不拿民意作基础的。就是说，人民多数的意思，或表现于议会而成法律，或表现于总选举时决定在朝在野党的进退，选民多数所投的票，就是政治上最后一句话。只要大家不拿人民作工具，教他养他，使他们自由发展，同时又尊重他们的投票，那么政治问题没有不能解决的。而中国唯一出路也在这里。所以说民主政治，是解决中国政争的唯一出路。

国家为什么要宪法？解答这一问题，须先问我们要国家是干什么的。

我们可以答复“要国家来干什么”这一问题如下：

第一、国家的目的是在国家维持人民的生存，所以要保障他们的安全。譬如说：有一群人聚在一块儿，就要问他们怎么住，怎么吃，怎么行动。衣食住是靠生产、靠买卖得来，不能靠抢劫得来的。他们自己一批人要吃要穿，不能从人家抢来，同时他们自己的东西，也不愿意被人家抢去。所以一个国家有农工商及交通等事业，同时又有军队与警察，无非在维护人民的生命与安全。

第二、人民所以要国家是在保障人民的自由。一个国家有了几千万几万万的人口，你想吃得好，我也想吃得好，你想住得好，我也想住得好，你想种种享受，我也想种种享受，所以彼此之间不免有争执与不平。国家为要使此等互相争执之人民能相安起见，一定要有方法保障人民的自由与权利，然后才能使他们彼此相安。譬如说：有了土地财产权，怎样确立，有了债务，如何还本付利。总而言之，各有各的权利，要使他们彼此不相侵犯，全社会的自由得到保护。人民的自由，不但限于物质方面，同时要在言论思想上有发展，所以有言论自由、思想自由，乃至于社会上有瑰奇谲怪的人士，他发了奇怪的议论，只要他不妨碍安宁或叛背国家，各国都不加禁止的。这无非要使各人有自由发展的缘故。

第三、造成一种法律的秩序。从第二项保障人民自由或人民权利来说，就可以知道一国以内所以要债权、物权、亲属、承继等法是什么用处了。因为人民的土地债权等事，是很复杂的，那一块土地是你的，那一块土地是我的，债务到什么时候终止，都要有极详细的条文规定。因血统姻亲的关系，所以又不能没有亲属继承等法。一部《六法全书》，无非要解决这种种问题。但是物权、债权、亲属法都是私法。它所规定的是人与人之间的关系。此外还有一种法律，不是规定私人间的关系，而是规定国家与人民的关系，同时规定国家中甲机关与乙机关的关系，譬如政府与议会以及政府与司法的关系如何。这两大类：第一、国家与人民的关系，第二、国家中各机关相互的关系，是属于公法或宪法的范围，因为它所管的，是国家的公共权力如何行使。所以宪法简单来说，是规定public powers如何行使到人民身上去，及其与立法、行政、司法相互间之关系。所以宪法是公法之一种。

现在我更具体的说一说：宪法乃是一张文书，所以规定政府权力如何分配于各机关，以达到保护人民安全与人民自由的目的。

第一、国家与人民的关系：没有国家是一件很可怕的事情，因为没有国家，就对外言之：就是没有国家来保护人民，就是亡国之民，如今日之德国便在此状态中。就对内言之，就是国内没有秩序，就是陷于混乱。但是有了国家，亦是件极危险的事，因为国家手上有兵权有警察有法院，它就可以随便逮捕人民，它又可以借国家的名义一定要人民服从它，或者征收人民财产或者要人民的性命如对外作战时征兵之类。国家权利既如此之大，所以宪法上第一件事就是要防止国家的专擅，就是防止国家滥用权力。所以宪法的第一章一定要规定人民的基本权利，就是上文所说的人身自由、言论自由、集会结社自由、信仰自由等事。其中尤以人身自由最为基本。假定人身自由一旦没有，其他集会结社自由也不必谈，所以人身自由便是其他一切自由之基本。如其人身自由没有保障，无论宪法的规定多么好看，都不过是一句空话。所以《五五宪草》第九条规定：人民有身体的自由，非依法律不得逮捕、拘禁、审问或处罚。人民因犯罪嫌疑，被逮捕拘禁，其执行机关应即将逮捕拘禁原因，告知本人及其亲属，并至迟于24小时内移送至该管法院审问，本人或他人亦得申请该管法院于24小时内向执行机关提审。其所以如此规定，无非因为人身自由，是其他各种自由的基本。政治协商会中关于人民基本权利，也有若于项规定，其用意亦无非因为人身自由及人民权利不能保障。那这国家一定就是专制，就是独裁。自从欧洲法西斯主义流行之后，有所谓集中营，有所谓格杀打扑，有所谓不许有反对党之存在，有所谓肃清危险思想等事，更可见人民基本权利一章，所以成为宪法中重要部份的原因何在了。

在这一段里，我们可以旁及说一说征兵与租税两件大事。照英国制度，有所谓“不出代议士，不纳租税”一句格言。这话就是说国家向人民拿钱，人民便须要先问你拿了钱作什么用。你拿钱的数目如何，拿了钱作什么用，这也就是一种国家权力对人民的关系，此其一。到战争时，自然人民应该当兵，但是当兵以年龄为标准，那末人民的当兵义务便应该平等，不可以说长官的儿子可以免役，平民的子弟便可以随便拉夫拉去。以上种种，是宪法的第一部份，就是国家对人民的关系。

第二、宪法所规定的是国家权力如何确立与如何限制。一个国家，离不了立法、司法、行政三种权力，或者如中山先生再加上考试、监察二种。这三种权力，各有它的组织，各有它的职掌，各有它的限界。第一、国会由议员组成的，议员由人民选举的，议院里的议案如何通过，这是立法院之组织及其职掌。第二、行政有所谓内阁，内阁下有各部，内阁之中有管部或不管部部长，内阁对议会之责任如何，及议会如何能使内阁或进或退，此为行政权问题。第三、司法，它的特点，就在乎，独立审判，就是说不能听行政方面的喜怒，起诉或不起诉，加刑或减刑，应该由司法官根据法律条文公平判断。为使司法官能独立审判计，所以法官是终身职，他的进退升降，不是凭行政官的喜怒而调动的。

以上两部分，乃是构成宪法的重要部分。其余宪法中的重要问题，在十次演讲中，再详细说明，暂时不提了。

现在，我在这一次的演讲中还有最后一点要声明，就是宪法本身所以能保存在，并不是一张纸片的文字就够的，而是要靠国民时刻不断的注意，然后宪法的习惯方能养成，然后宪法的基础方能确立。我们举一个明显的例子来说：美国是所谓刚性宪法的国家，英国是柔性宪法的国家。所谓柔性宪法，就是它关于国家权力如何行使等等，都靠普通立法，就可通过的，而且这种立法是散见于历史之中，如《大宪章》是1215年产生的，《权利法案》是1689年产生的，《人身保护状》是1679年产生的，《权利请愿案》是1628年产生的，《解决法案》是1701年成立的。英国未曾拿这些法律来分类集合起来成为一篇宪法，如美国所有的，此之谓柔性宪法，就是说可以随时变通修改，同普通立法一样。反而言之，所谓刚性宪法，则在一篇文章里将人民权利，大总统，内阁问题一切加以规定，而且这个宪法的修改一定要经过宪法会议的通过，如何提议、如何决定都有一定手续，而且宪法解释之权，属于大理院，合宪违宪问题为美所有，为英所无之事，此亦由于刚性宪法而发生的。因为有这种种手续的限制，而且这种种手续，都归在一篇文章里，所以名之曰刚性宪法。

我们要知道，有了宪法，国家也并不一定就能走上和平的途径。法国革命之后，忽而皇帝，忽而君主，忽而共和，就可以证明一篇宪法的文章是靠不住的。要宪法靠得住，就要看人民对宪政的警觉性如何。譬如说有人被政府逮捕了去，人民一定要用一种方法使他放出来，或者使政府下一次不敢非法逮捕。人民有了这种警觉性，政府自然不敢非法逮捕人民。再譬如说宪法规定人民有言论自由，而政府随便封闭报纸，倘人民恐怕提出这问题之后，政府便来与它为难，便不敢说话，这样的言论自由是无法保障的。所以人民或诉之于舆论，或诉之于法律，使政府不敢封闭报纸或停止邮递之权，然后人民言论自由乃有真正保障。再譬如说，政府每年应有一个预算，无论军事费、民事费，都是应该公开的，假定表面上虽然有所谓预算，而实际上不公开，人民亦可诉诸舆论和法律。假定人民对自己的权利及政府的不法横行，一切淡然处之，不以为意。人民的心理如此，宪法是决不会有保障的。所以我愿意奉告诸位一句话，就是：“你们对自己的权利有警觉性，自然就有宪法，否则若是你们自己没有胆量维护自己的权利，那么尽管有一篇美丽的宪法，也就是孟子所谓徒法不能以自行’了。我对诸位说，人民对于他的权利的警觉性，乃是宪政的第一块础石。”

==第二講 吾國憲政何以至今沒有確立？==从民国成立以来，所谓宪法，约法，或草案，已经不止一次。明白一点来说，三四次，或者说七八次，也没有什么不可以这么说。所谓约法，所谓宪法之既已颁布多次，何以条文自条文，政治自政治，好像有了宪法，也不过是一种具文。即就宪法以外之其他法律来说，如预算法规、审计法规或出版法，真能一条条照法律的原意实行，不偏私，不虚设，不滥用地来执行，在我们国家里，实在是一件不常见的事。所以令人怀疑起来，好像中华民国是不是有实行宪法的能力，变成了一件大家担心的事了。

就民国初年来说，有所谓临时约法，民国三年（1914年）袁世凯颁布所谓中华民国约法，后来又变为洪宪帝制。直到北方政府消灭之日为止，关于宪法草案有天坛宪草，有曹锟宪法，均是一种虚拟而未实行的文件。国民政府成立后，有民国十九年（1930年）中华民国约法草案，有民国二十年训政时期约法，但说该项约法中国家主要机关，国府主席之权力来说，本来规定国民政府主席有提请各院院长之权，但后来在修正国府组织法中又改为主席不负政治责任之规定。

从以上各次宪法或约法的翻来覆去来说，其中制度如民国初年南京政府时，本为总统制，及袁世凯被选为总统时，又改为内阁制。二十年6月训政时期约法颁布，与二十年12月国民政府修正组织法之颁布，相差不过6个月，但是在约法中无国民政府主席不负实际政治责任的规定，到了12月修正国民政府组织法，又说出主席不负实际责任的话。与元年（1912年）之由总统制变为内阁制，如出一辙。我们有了已往三十五六年的经验，知道我们对于宪法的条文或某种制度，有一种议而不决，决而不遵行的习惯。这实在是国民对于宪政施行犯了一种大毛病。我们不能不拿来当为一种政治上的疾病，而加以诊断的。

现在我要拿出一个题目来，同诸位讲一讲，这题目叫心态（mentalattitude）或心智（mental habit)。这个题目讲了后，才能对于这疾病如何疗治，方能写出一张药方。

我们知道人一方面是血液肉体，他方面有性灵，如了解力、记忆力之类。所以人生是合肉体心灵两面构成的，在他每天应付环境之中，就养成了习惯或心态。譬如说有人早起，有人晚起，有人勤俭，有人奢华，有人勤劳，有人懒惰，这都是一种习惯。不但个人如此，同时个人所处的社会也是如此。社会里面多数人中往往发现一种共同习惯。譬如外国人开会，各个个人都能遵守时间，至多不过差几分钟；而我们中国人可以迟到，短则半点，长则一点，亦不以为奇。中国人喜欢打麻将，可以4圈8圈12圈终日在牌桌上消磨时间，金钱输赢的数目很大，外国人虽然也有蒲立治牌戏，但是时间总在星期六晚，消遣时间虽也花去一二点，钱的输赢是很小的。再举一种习惯说，外国人最喜欢旅行，因为旅行可以休养身体增长闻见，而中国人则对旅行视为畏途。再则英美人对于做官不视为功名利禄之途，而吾国人视此为唯一发财途径。于此可见社会环境之中，可以产生多数人的习惯。我们从以上所说的道理，将吾国人视宪法为具文，作为一种习惯而研究其所以然之故。我们分为以下几种原因为说明之资。

第一、帝制自为我们读《汉高祖本纪》，知道汉高祖过咸阳，看见秦始皇帝的威风，曾喟然叹曰：“嗟乎，大丈夫当如此也。”及项羽既亡，高祖作了皇帝，他置酒未央前殿，起为太上皇寿曰：“始大

人常以臣无赖，不能治产业，不如仲力，今某之业所就，孰与仲多。”这段问答语中，明白说出中国人的思想，都拿国家当为私产。买田地是置私产，贵为天子，富有四海，也不过是私产的扩大而已。我们不要认为这种思想到了现在，已经没有。不然！何以有洪宪帝制、宣统复辟呢？这种帝制思想，假如你对英美人说，他们总以为是离奇的说法，绝对不能明瞭的。而在吾国四万万人脑筋中，我们现在时常还听见“真命天子”之说，可见帝王思想，实在是民主政治的大障碍。

第二、割据一方如汉高祖汉光武历代帝王都抱有一种“帝制自为”的意思，是不必说了。但到了分崩离析时，虽不能作一统天下的雄图，未尝没有人有割据一方的思想。西汉末年，窦融据河西，自称五郡大将军，起兵时，告诉他的兄弟说：“天下定危未可知，河西殷富，带河为固，张掖属国，精兵万骑，一旦缓急，杜绝河津，足以自守，此遗种处也。”后来有张立曾游说窦融说：“当各据土宇，与陇(隗嚣）蜀（公孙述）合徒，高可为六国，下不失尉佗。”此种谈吐最能代表割据思想。马援曾替隗嚣去看公孙述，回来向隗嚣说：“子阳井低蛙耳”，此无异说，此人只能坐井观天看不到国家全局。其他汉末、唐末及宋元末年类乎，隗嚣公孙述与窦融的人，多得不可数计，现在不必细说。民国时代如张作霖，如后来的孙传芳卢永祥，又何尝不是受割据一方的思想的影响呢？

第三、越轨为能我国人向来处于帝皇专制之下，既不知有国家，更不知法规为团体生活之所必需。反而时常以处于法外为自己的本领。譬如一般人点电灯要出钱，某甲点电灯不花钱，他还要向人夸耀。有人在肉价限制时买不到肉，某甲不但不守法律上肉价限制，而且能多买到肉。旁人拿不到护照，某甲偏能拿到护照出国。一般人买不到飞机票，他能想法子买飞机票且比旁人快。这种事情，都是说国家即有法令，人民以不守法为得意，因为吾们法律本来不公道，就是本来公道，一般人民也以不守法而自鸣得意。或者这是古代封建时期特权阶级的残余风气，但是时至今日还未能除根，而存在于一般土豪劣绅思想之中。

第四、舞文弄法国家法律之所以颁布，必有一种不得已的理由，才会有这种法律。所以法律的施行必须公平。人民看到政府施行法律是公平的，自然也认守法为当然的义务。但是我们听见国民口头常有几句话：如视法令如弁髦，纸上空文，官样文章，敷衍塞责。这种话无非说拿法令不当一回事，而且能想出一种妙法，把法律的严重性躲避了过去。表面上看来，好像并没有违法，实际上已经将法律的原意加以伸缩变通了。也就是说，不照法律办事之谓。譬如说：米粮定额分配，每人一石，但是填报户口时，不管家里是否有五个人，一律填为五口，这就是舞文弄法的一端。以征兵法来说，政府征兵应以征兵法为根据，但是除乡下苦人可以随便拉夫外，贵人子弟，除了志愿青年军外，有谁应征入伍的？这便是违法的一端。但是舆论很少起来责备政府。其他“工贷”“农贷”，真正穷人，未必能得到贷款，能奔走权门的人，反而得到便利。再举一两个例，如政府明令不许人民囤积居奇，而战争期内所有富户或银行，哪一个不是靠囤积货物抬高物价？但是政府视若无睹，绝对不敢打开仓库调查积货。政府征收的所得税、利得税，无论银行公司工厂，哪一家不预备两种账簿？一本是真正的出入盈亏，一本则专为纳税用的。这种欺骗行为，大家知道，但是大家存心让它过去。这种种都可见我国人藐视法律的心理。

第五、治乱循环我们在孔夫子时已有人存政举、人亡政息的话。有了好人，如汉文、汉武、唐太宗、明太祖之类，人民便可暂时享到幸福，反过来到汉灵帝、桓帝、唐朝末年宣宗、懿宗、宋末徽宗、钦宗，那就到了小人用事不可收拾的时代。由此可见，这个国家内从来没有一种很好的政治制度，能使第一代人所为，即使到了第二第三代，照样继续下去。《三国演义》上说：“天下大势，合久必分，分久必合。”或者说，治乱循环四字，最能表示中国人对政治上的看法。在人存政举、人亡政息的现象之中，我们可以说，中国政治是没有制度基础的（institutional basis）。譬如一个公司一个大学的第一代开创者，创立得很好的法规，后起者依样葫芦，亦能照样做下去。但是我们国家缺少制度的基础，从未闻有会议的习惯，所以一个人死后，后来者就无从继续下去了。所谓制度的基础有三个意义：一、法规确立；二、合议办事；三、传统继续。此三种意义，求之英国会议，天主教会与夫欧洲自中古迄今之大学制度，便可了然于心，无待细说了。

第六、人民愚昧 最后还有一点是多数人的愚昧与穷苦。我想大家闭了眼睛一想，就可知道全国号称四万万人，但其中相当的、有饭吃的有多少，能认字的又有几人。我们只要在路旁看见小孩与妇女在垃圾中捡东西，就可以知道人民谋生之路如何，人力浪费又如何了。同时又看见不认字的妇女，拿了家信，一定要请测字先生替她解释或写回信。这种情形，决非少数，而是全国两三万万人共有的。这就是几千年来愚民政策的结果。他们既不知道自己的人格，更不知道宪法上给予他们种种基本权利，自然想不到他们有选举人资格，可以投一票来决定在野党、在朝党的进退。试问人民在这种状态中，如何能行使公民权利担当国家的责任呢！

除以上六种原因外，不关于一般社会情形，而是受欧战以来世界潮流的影响的，就是领导革命的人，举棋不定。民国初年，大家的思想，是走向英美的民主政治，所注重的是宪法，议会，政党，责任内阁与地方自治等事。这些事实便为革新政治的目标。及苏俄革命与德义两国法西斯主义横行之日，我们的政治又走到世界革命无产者独裁，乃至一党独裁的路上去了。所有这种自己认识也忽东忽西起来，这也是造成国内政治混乱的一个原因。

以上七种原因，希望在朝党在野党，反省一番。假定认为这六七种毛病影响吾国前途甚大，应求所以疗治之法。

以上七种情形，可说我们拿民国以来宪政不能确立的原因，已经解释一番了。或者有人拿社会学来解释，说我们没有脱离封建时代，或者说未脱离农业时代，所以不免有帝王思想与夫土豪劣绅等，这种政治上与经济上相联的关系，在这演讲中也无法细论。现在将以上情形归纳起来求一个药方，以疗治病根。

我们明白了以上七种情形，表面上似乎很复杂，但是国家的治乱兴衰，不外乎两种人，一种治者，一种被治者。这两种人如能了解其地位及权利义务所在，不怕国家不上轨道，不怕人民不能安居乐业了。

第一、治者地位如何？治者手握大权，决定政策，颁布法令，赏罚进退、天下人物，他的地位是很高的。但是他不过是一副大机器中一个发动机而已。他的地位是在全副机器若干连环中之一环，并不能拿国家的事，当为一己家事，如前段中所举汉高祖所想象的。假定他是党领袖或一国总统，应先得到党的拥护与民众的拥护。就是说他的事业在谋党与国家之发展。在二者有冲突时，应该先国而后党。他在执行职务时，第一、应该遵守国家基本大法的宪法，第二、应忠实执行一切法规、如预算法征兵法。处处应依法行事，不可稍有逾越处。我们看见美国历代总统，有的是庸人，有的是非常人，所以他们的政策，有高明与不高明之分，但他们看宪法与法律，是神圣不可侵犯的，这态度是各人一致的。就是在与敌党竞争时，也不敢因为他要夺取政权，把道德的规矩一切破坏毫无顾忌。美国广播电台，系私人事业，要用电台作政治广播，要花几百万美金。罗斯福与杜威竞争时，如罗斯福讲了一点钟，那就不能不让杜威也讲一个钟头，以表示对于彼此双方，是同样的公平的。惟其双方能公平竞赛，所以政治竞争中，也有道德规矩存在。假令甲党为求胜利之故，置道德法律于不顾，他党亦复如此。这样一个国家，除成为无法无天外，尚有何话可说。

第二、被治者地位如何？国内四万万人，不管高至领袖，低到乞丐，都是国家的主人翁。因为从主权属于国民来说，他们都是国家主人翁。我常听见国内人说人民程度不够。要知道人民程度够与不够，完全看人民有无衣食、有无智识。有了衣食，才有智识，有了智识，自然有礼义廉耻之心。假定国家年年内乱，人民求安居而不得，自然无教无养。可见人民程度足与不足，全看国家有无教养。假定国家天天在内乱之中，人民程度永远不会够的。可见人民程度之提高，在于教养之普及，而教养方法之普及，又看国内和平是否确立。简单来说，人民程度够与不够，责任在治者身上，不在被治者身上。第一、要有衣食，所谓衣食足而后知荣辱，第二、要他有教育，既富矣，又何加焉，曰教之。

但是从现代民主国来说，教养两端，还是不够。现代国家人民有参预政治之权利，须辨别哪个人应当选，哪个人不应当选。所以他得有参预政治的热心，或行使公民权利的能力。人民不应但居于袖手旁观地位，因他只知道从旁批评，会养成他“看人挑担不吃力”的习惯。所以政府一定要使热心政治的人到议会里去当议员，亲听见政府报告，与实际政治情形相接触。同时允许他做反对党，使他批评政府的时候，同时须拿出自己的政见，自己的办法来。就是说你上台时如何做法，应该预先说出来给人知道。这样他对国家政治自然养成他的责任心(sense of responsibility)。这责任心三字不仅仅说参加政治而已，而是说你来上台时这个担子如何挑法，国人亦预先可以知道一点。国家肯拿这样地位给反对党，自然反对党不敢放之高论，专作不负责任的批评或专以捣乱为事。朝党、野党轮流执政，自然全国人担当国事的责任心，由此养成了。

现在我已把治者与被治者应有的职掌，约略说明了。有了以上良好的治者与被治者，假定没有好制度，民主政治还是不能长久的。所以还有三点应加说明，也是我们所谓对症发药的一部分。

第一、基本事项的调查所谓基本事项，分为人口与土地。这件事说起来，好像极普通，各国都每五年或十年有一次人口统计或调查。土地测量也是现在国家所极注重的。我们姑且从反面来说，就是假定没有人口、土地调查，其弊病是如何。没有这两种调查，现代国家的民主政治，是无法施行的。我在美国到她县政府去看，主要的，是两件事：一、人口调查，二、土地调查。一个人出生、婚嫁及死亡，各个人要报告并详细记载下来。土地调查，各人田亩多少，房产多少，地界及土地上的营业，如畜牧耕种等事，无不明白记载。我们只要想我们在每县每城里某甲某乙某丙某丁来来去去，能有确实调查吗？除去在某一地发生盗案命案，才来查什么人谋财害命外，平时什么人知道各个人的家世如何、财产如何呢！我们拿征兵条例来说，试问国家征去三千万五千万人，何尝知道某人的确姓张，某人的确姓李呢！假定姓张的自己不愿当兵，出了点钱来买了姓李的冒名顶替，国家又何尝来管呢！一个兵士在战场死去，依陆军惯例，几天以后，没有不通告他家属的。但是我们抗战八年，一个兵士死去，陆军部会打电报给他的家属吗？恐怕没有这回事。简单来说，全国几万万人姓名不正确，身份不正确，国家事情是无法办的。同时所谓土地调查，就狭义来说，是指田产界限而言，但是各人在土地上有牛羊多少，每年收获多少，也应记得很明白。美国太平洋学会在热泉开会时，我到县政府去看他们土地调查册，其管理员跟我说：你所住的旅馆，田地产业多少，每年盈利多少，纳税多少，土地调查册上便能告诉你。试问国家平日有这种调查，人民资产了然在目，如何能有逃避租税或其他不法行为呢！这是第一点。

第二、公开。现在民主政治最大要点，就是公开。所谓公开，就是不管行政、司法、立法一切都可让人民知道，不论帝皇时代，皇帝深居宫中，靠太监或大臣传达命令，而在传达命令中乃有擅作威福，狐假虎威等事。但是在民主国中，这些现象都不见了，就因为一切公开之故。所谓“公开”二字除了议事，审判有记录，政府发布公告有记录外，没有一个意义，就是：任何事情，不许有第二人可以假托命令，如从前大臣或太监假传圣旨之类，这样就没有人能有居间作弄的行为了。所谓“公开”的好处，就是发动人的意思和执行人的意思，一切摆在公众之前，无法播弄是非，颠倒黑白。第一种公开，是行政的公开，总统或皇帝意思如何，非经过内阁阁员副署，命令发不出来。这种命令是经过讨论，审查而后发出的，而且有人附署的。所以政府命令是无法由其他人播弄的。政府命令所以每年每月每日有公报，公家私人均可保存一份，可以此为凭来与政府争执辩论。其次，议会的公开，议事准许全国人民旁听，而且所议之事都载在议事录中，如何通过以及造成否决之票数多少，统统向外宣布的。再其次，司法的公开。审判时原告如何，被告如何？判决如何？判决理由书，法官必须做一长篇文章，说明判决之故。以上三种行政、立法、司法的公开，就是民主政治之特色。再举各部部务来说，美国财政部支出收入数目，每天有报告一张，如同银行结账一样，试问金钱公开到此程度，更有何人能作弊呢？

第三、制度基础。现代的民主政治基础决不建筑在一个人身上。国家大政至少分在三个机关手上。（一）立法；（二）行政；（三）司法。因为有三个机关分担国事，所以能一面互相牵制，一面互相合作。既经由三个机关分担国事，所以国事的处理不只靠一二个人，而是靠制度的。立法院通过并颁行全国的法律，行政部执行这种法律，司法部是根据法律判决民刑诉讼。犹之乎？一个银行，下有股东大会，上有董事会，又有常务董事会。许多事情，有的提交董事会，有的提交股东大会。股东会、董事会和总经理的权限，各有明白规定，所以现代银行基础，也是在制度基础上，不是像钱庄那样在一个人身上的。或者说现代的大学，有校董会、教授会、各院院长、各系主任。所以现在大学也与从前私人开门授徒，是迥不相同的。就是因为一以制度为基础，一以人为基础，银行与钱庄之不同，大学与“门馆”之不同，也就是帝皇专制与今日民主政治之不同。

以上把中华民国宪政不能成立的原因，及今后补救方法，在乎？改造治者与被治者的资格，已经说过了。简单说一句，在乎？养成新的心理态度，然后可以有新的政治。今后宪政基础，即在于是。

我还要忠告国内朝野人士，如大家诚有把中华民国造成民主国的理想，第一件事，要识大体，去小意气，方才能把国家的利益放在第一位，把党的利益放在第二位，而后四万万人民乃真正成为主人翁，不单单充当党的工具。诚能如此，不怕国家不安定，不怕民主不能实现。

第三講 人權為憲政基本

欧美所谓人权运动由来甚久，但其发表于公文中，始于1774年9月美国佛吉尼亚州之权利宣言，1776年7月美国《独立宣言》，1789年7月法国《人权宣言》。这是人权运动中最重要的文献。我中华民国的革命，虽同受法国革命和美国独立的影响，但是心目中认为最重要的对象，就在推翻满清建立共和，乃至成立政党政治之类。至于所谓人权运动在此次大战以前，我们的政治思想中，始终没有成为重要因素。中山先生在三民主义演讲中，虽也讨论到人权问题，但他受了欧洲历史学派及边沁学派驳斥天赋人权的影响，主张革命人权。要知道所谓人权，即所以保障全国人民之权利，就是说，凡称为人都应有同样的权利，不能说你参加革命，便享有人权，而不参加革命者，便不能享有人权。因为革命的工作是要确立人权，而非限制人权。上次大战后，俄国共产革命成立了无产阶级独裁的政府，凡非共产党及无产阶级的人，他们的人身言论结社自由乃至财产权利都被剥夺。同样在法西斯主义流行的国家，只有意大利的法西斯党及德国的国社党才享有人身结社言论自由，其他党派如共产党，社会民主党或民主党应享的自由，均被剥夺。我们可以说，苏俄共产革命以后，直到这次大战为止，欧洲反人权运动流行一时。到了1939年二次大战开始，罗斯福与邱吉尔在大西洋宪章中宣言四种自由：第一、免于贫乏之自由，第二、免于恐惧之自由，第三、言论之自由，第四、信仰宗教之自由。可以说又是新人权运动的开始。大家因此恍然大悟，知道要谈民主，不能离人权。离了人权，就成为共产主义或法西斯主义的独裁。联合国会议开会之后，在其序言中明白规定：“吾人对于基本人权，对于人身的尊严及价值，对于不分国家大小，不分男女之平等权利，重行声明吾人之信念。”其宪章第68条中，更规定，须设立经济及社会事项委员会，并促进人权之委员会。现在此项社会经济委员会正在提议一种国际人权法案，以备拿国际条约来对各国人权予以保障。可见20世纪之人权，不像19世纪仅在宪法上加以规定，现在更要加上一种国际法的保障了。

到底所谓“人权”，其意义何在？既称为国家，大权操之于国家之手，人民对于政府，不能不服从其命令。但国家无论下何种命令，是不是人民都应该服从呢？譬如说：国家要我的命，是否我的命就该送给国家。国家要我的财产，是不是我的财产就该送给国家？国家要封住你的嘴，是不是你就该像金人一样的三缄其口？明明是东，国家不许你说东，明明是黑，国家不许你说黑。换句话说，只许国家说黑白是非，而不许人民辨别哪是“是”哪是“非”，哪是“黑”哪是“白”。假定国家所要求于人民的服从是这样的，要钱便给钱，要命便给命，他要说黑，你不能说白，他要说东，你不能说西，试问人民服从到这样地步，这种国家之内，尚有何公道之可言？孟子尝云：“君之视臣如土芥，则臣视君如寇仇”。此语根据因果报应之常理而来。可见国家对于人民无论权力怎么强大，总要划定一个范围，说这是你的命，这是你的财产，这是你的思想和你的行动范围。在这范围内，便是各个人民天生的、与不能移让的权利。在这范围内，国家是不能随便干涉强制的。在这范围内，各个人所享的权利，便叫人权。所以在18世纪欧洲人权运动勃兴时，其中有一个人叫Wattel有几句话说：

“假定有一个君主，没有明显的理由，一定要人民拿他的性命送给他，拿他生命上不可缺少的货物夺了去，人民对于这样一个君主，当然有抵抗的权利，还有什么疑问呢！”他又说：“这种不可随便夺取人民的性命，不可随便夺取人民的财物，便是人民天生的权利，因为假如能随便夺取，人民便无法生存了，所以这就叫人权，或人民的基本权利。”

但是这种人权观念，是因时代而进步的。譬如说：法国革命和美国独立时，大家注意的是言论自由、信仰自由、结社自由与财产自由等。至于劳动权、工作权、休息权及生活平等的权利在当时是没有讲过，而今天20世纪时代，大家认为此等权利是人民权利的一部份。我不怕重复，再把美国人权宣言例举一遍：

“吾人认以下各点为自明的真理：第一、各人生而平等，第二、各人从上帝那里降生以来，便享有某种不可移让的权利，其中所包含者为生命、自由，及幸福之追求。为保存此等权力之故，乃所以设立政府。政府之正当权力由于被治者之同意而来。假定政府违反此种目的，则改造政府，废止政府，另立新政府，乃为人民应有之权利。”

佛吉尼亚州宣布的人权宣言说：“凡人天性上是平等的、自由的、独立的，且享有某种固有权利。此种权利，并不因其加入社会之际，能加以剥夺。其中所包含的，第一、生命之享受，第二、自由之享受，再加上取得财产之方法与夫追求幸福与安全之方法。”

我举1789年法国人权宣言所说：

“国民会议在上帝面前承认，人民与国民享有以下各种神圣的权利：第一、各人生下来的时候，他们的权利是自由的平等的，任何差别之承认须以公共利益为理由。第二、政治结社之目的，即为自然的不可移让的人权之保全，此种权利，第一自由，第二财产，第三安全，第四反抗压迫。”

我们但举其最重要的如上，其全文共17条之多，暂时从略。关于人民权利，大家可参考《五五宪草》人民权利一章，自然明白。我现在但列举欧洲各国宪法颁布之年月如下。此项宪法之颁布，亦即为人权之确认。

欧洲各国宪法颁布时间（年）

瑞典 1809 西班牙 1812 挪威 1814

比利时 1831 丹麦 1849 普鲁士 1850

瑞士 1874

到了欧战之后，如德国之威玛宪法，1935年之波兰宪法，1938年之罗马尼亚宪法，没有一国没有关于人权之规定。

我现在略举各国宪法中关于人权之规定。吕复氏把人权加以分类，甚为可取，兹例举如下：

第一、关于人格，就是说既称人，便有人格自由，就是说凡一个人不能将其人身出卖做奴隶。

第二、关于人民自卫事项者分：（一）身体之自卫，（二）家族之自卫，（三）财产之自卫。

第三、行为之自由有：（一）居住，（二）从事职业，（三）婚姻，（四）通信。

第四、关于意思思想以及组织团体之自由者分六项：（一）言论，（二）著作，（三）刊行，（四）集会，（五）结社，（六）信教。

兹列举各种人民权利，其中每项举一两国之宪法条文，作为参考。

第一、关于人身自由

(A）比利时宪法第七条：人身自由与其保障，除法律所规定并依法律所规定之方式外，任何人不受告发。

除现行犯外非有法庭所发之拘捕状在拘捕时提出，或在24小时内提出外，任何人不受拘捕。

(B)苏联宪法第127条：公民身体有不受侵犯的保障。任何公民非经法院之判决或检察官之批准，不受逮捕。

(C)我们可以拿《五五宪草》中关于人身自由的条文与比苏两国作一比较：

人民有身体之自由，非依法律不得逮捕、拘禁、审问，或处罚。

人民因犯罪嫌疑被逮捕拘禁者，其执行机关即应将拘禁原因告知本人及其亲属，并迟至24小时内移送该管法院审问。本人或他人亦得声请该管法院于24小时内，向执行机关提审。

法院对前项声请不得拒绝，执行机关对于法院之提审，亦不得拒绝。

第二、关于人民住居自由

(A)比利时宪法第10条：私人住宅不受侵犯，住宅之搜索，除依法律所规定之方式外，不得为之。

(B)苏联宪法第128条：公民住宅的不受侵犯及通讯的秘密，均受法律的保护。

(C）日本旧宪法第25条：日本臣民除法律所定者外，未经许诺，无被侵入住所及搜索者。

(D)《五五宪草》第11条：人民有居住的自由，其居住处所非依法律不得侵入，搜索或封锢。

第三、关于言论自由

(A）比利时宪法第18条：报纸是自由的，检查制度不许设立，不得向著作人、出版人及印刷人要求保证，如著作人为大家所知道的，并且是比国居民，此项出版人、印刷人或贩卖人不应受控告。

(B)《五五宪草》：人民有言论，著作及出版之自由，非依法律不得限制之。

第四、集会结社自由

(A）比利时宪法第19条：比利时人民不必须要事前的准许，即有平和的且不携带武装的集会之权利。但须遵照规定此项权利行使之法规。

此项规定不通用于露天聚会，露天集会完全立于警察法律之下。

此宪第20条：比利时人民有结社之权利，此项权利不应受防止方法之限制。

(B)瑞士宪法第56条：人民有结社之权利，但其目的及行使方法，不得对于国家有危险或违法之事。各州得以法律颁布必要之处分，以防止其弊害。

(C)《五五宪草》：人民有集会结社之自由，非依法律不得限制之。

第五、宗教信仰自由

(A）比宪14条：宗教信仰之自由及拜神之自由，以及关于一切问题意见发表之自由，均受保障。但因使用此种自由而发生犯罪行为时，则国家保留其弹压之权。

(B)瑞士宪法第49条：意志及信仰自由，不得侵犯。

任何人不得被强迫加入宗教团体受宗教教育。履行宗教之行为，亦不得因其宗教意见受任何性质之处分。

瑞宪50条：在公共秩序及善良风俗所许可之范围内，信教之自由，应予保障。

联邦及各州，因维持宗教团体会员间之公共秩序与和平及防止教会权力侵及公民及国家权利，得采取必要之处置。

(C)《五五宪草》：人民有信仰宗教之自由，非依法律不得限制之。

以上五种人权，就条文来说，都是大同小异。但是其所以不同之故要加以解释起来，可以有很长的话来说。这演讲中无法讨论。但是我还举英美两国中关于人权保障之情形，特别提出来说说。因为各国宪法上人权之规定，是发源于17、18两世纪人权理论中来的。英国的人权运动乃是大宪章以后起的。所以英国的人权是起于历史而不起于理论。这是英国人权保障与其他国家人权运动发生原因上最大不同点。英国所谓人身自由，起于1215年之大宪章中第39条一项规定：“任何自由人，除按照国法及其同等人之审判外，不受拘捕、监禁、剥夺财产或充军伤害。”英国所谓人身自由之意，就是任何人有不受拘捕、监禁或其他强制行为之权利。对于任何人之强制，在英国是非法的，除有两种原因外：第一种某人之受强制，乃是被控告犯有某种罪行，故必须送入法庭受审。第二种关于某人之罪行，已经法庭判决，并须受刑罚的。英国为保障人身自由计，有两种补救方法：第一种对于不法拘禁之补救，第二种用人身保护状，请求交出受法拘禁之人。凡人不受法拘禁之人，得对于加害者处以刑罚，或令加害者交付损害赔偿。譬如甲受乙殴打，或被乙剥夺其自由达五六分钟之久。甲可向法庭控告乙之殴打行为，令其受罚，或将乙之侵权行为向法庭控告，令其交付赔偿。受不法拘禁之人得向法庭请求人身保护状。Habeas Corpus 之原意，即 To have ones'body恢复我的身体。此项保护状由被拘者或其保护人代问法庭请求，保护状提出之后，原来拘禁之处应将被拘者释放，并交付法庭审判。如其查明无罪，应即恢复其自由。此即人身保护状用意所在。假定拘留处所不服此项人身保护状之命令，则即等于侮蔑法庭，一定要受极大处分。举例来说：1854年有俄国水兵若干人游行街市之中，乞食为生，后为俄国海军武官发现，知其为俄国兵舰上之逃兵，请求英国警察帮忙将此项水兵拘捕，送回俄国军舰。后来英国有人询问英国司法当局，问他拘捕俄国水兵之举及英国警察之帮忙是否合法？法官的意见，认为拘捕俄水兵是不合法的，换句话说，假定有人替俄国水兵要求人身保护状，那英国警察就不能不释放他们了。由此可见，英国对于人身自由之保护，周密到什么程度。因为他关于这一方面已经有了七八百年久远的历史了。

再说到言论出版自由，在英国法律条文中严格来说，可以说没有言论自由、出版自由的名词。但是我们不能说英国人民不能享受这种自由。究竟英国人所享受的言论出版、自由如何，英国法学家用下列文字来说明英国人民所享受之自由之内容如下：

英国现行法律准许任何人说写，出版他所要说要写要出版的。但是他使用此项自由，有不正当之处，则其人必须受罚。或其人不正当的攻击某甲，某甲的名誉损害，得要求赔偿。另一方面，如其所写所出版文字中，宣传谋叛或不道德之事，则此犯罪人应受审判。

这其中包含三种意思：一、所传布之文字有毁害他人名誉者，其受害者得提出诉讼，要求赔偿，故言论自由之第一种限制，即名誉损害诉讼。二、著作家或出版者所宣布之文字中包含有不满政府或谋叛宣传，政府也可以到法庭上告他，但非政府所能直接停止而须由法庭断定这件事的是非曲直。三、假定所宣布之文字中，有反对耶稣教或否认上帝存在之宣传（Blasphemy），那也可以向法庭提出诉讼，由法庭判断其曲直。但是有一点我要指出，即英国的出版自由是出版家不必得事前许可，只在出版以后受毁坏名誉或渎神等限制而已。出版家有涉及毁损名誉或亵渎上帝之举，那就当他为破坏法律之行为。所以关于出版有事前之许可与事后之限制，其区别便在此。简单来说，英国政府对于报纸等，绝对没有指导舆论或防止危险思想等事，因为他的限制不过是在毁坏他人名誉、煽动叛乱或亵渎上帝而已。

第三、集会结社自由。英国是一个个人主义的国家，她看集会结社的自由，并不像欧洲看集会结社自由本身是一件事。而是集会结社的自由，也是由个人的权利而来的。譬如说有一千个人集会，这一千个甲乙丙丁各人有行路发言的权利，所以并不因为一千个人集会一起，而有特别法令，是当为从一千个甲乙丙丁身上，看他们是不是应该集会结社。明白一点说，他们是从各个人人身自由言论自由，来看集会结社自由，而不是从集会结社自由本身讨论其应该有无此项权利的。所以英国的结社自由，除其结社本身抱一违反法律之目的外，其结社与参加结社之权利，并不受任何阻碍。所谓违法之目的，乃是参加暗杀或谋反等事，不仅其行为目的为违法的。且须有违法之行为。可见英国的结社自由是很宽大的。所谓集会自由，英国人并不当一千人一万人的结社为一件事，而是认为一千一万个个人的权利。按照英国普通法参加不法的集会，是应受处罚的。所谓不法集会，限于以下四种情形：（一）破坏安宁，（二）公开犯罪，（三）在开会地带附近可以引起发生扰乱和平之恐惧，（四）开会目的引起阶级不同、宗教不同之斗争。所谓各人所参加之集会有扰乱安宁的危险时，治安裁判官可当众引用所谓扰乱法案，劝告大家解散，不解散时，则参加者即犯有大罪，可处以剥夺其人身自由之刑罚。即此可见集会自由与人身自由二者其关系之密切如何。

从英国的规定，我们可以看出集会结社自由是用个人权利作出发点的。在大陆上是拿集会结社自由本身做出发点的。

现在我更要讨论人身自由成为一种诉讼案件时，民主国家是如何处理的。

一、人身自由之讼案

美国1864年某甲名米里根氏（Milligan），因为他有煽动叛乱及其他叛国行为，印地安那军区司令官花万氏（Hovey）将军下令，将他逮捕，并且总统命令设立军事委员会，将他审判。其时为1864年10月。询问之后，觉得他是犯了所告罪状属实，而且决定在第二年5月19日处死。但是米氏在5月10日提出上诉，说明其审判手续之不合宪法。因为照美国宪法，人民有罪应有受会审官审判之权利，要求法庭发出人身保护状保他出来。后来美国大理院复审，认定此种军事审判并未得到国会授权，是不合法的。结果认为米氏的定罪不合法，就把他先放了出来。后来对他的审判，由大总统下令以减刑的恩典，变为终身监禁。

此案重心是在军事审判是否合法。同时此项军事委员会由大总统任命者是否合法。再则惟有在战地始能适用军法。大理院审查之结果，认为米氏居于印第安那州已20年，既非军人，更非俘虏，亦非叛背州之居民，应享有受普通法庭中有陪审员出席之法庭中审判之权利。因此之故，判定米氏受军事审判为不当，并剥夺其受普通法庭审判之权利，亦为不当，故终于依照1863年3月3日之议会法规，将其释放。此案中可以看出人民应享之自由，非军事法庭所能剥夺，因为普通法庭受宪法之保障，非军人所能任意变更的。

二、家宅自由之诉讼

美国1928年某甲名奥姆斯德为走私酒商之领袖，其营业地点为西雅图，所用办事员之数甚多，并有沿海轮船数艘，地下海窟数处，办公处亦甚为阔绰。每年营业收入超过200万美金。美国中央政府禁酒官员，因欧氏经营私酒业，于欧氏事务所大厦之地窟中，设置机关，偷听欧氏电话。待至5月之久，将所听欧氏电话记录，积成一厚册，共有775页之多。此外并无其他证据。但即此已足以证明欧氏所犯之罪行，偷听电话方法，已将其罪行证明，但此种偷盗得来之证据，并且侵犯家宅之神圣，是否合法。因此成为一件讼案。按照美国第四项宪法修正条文曰：“人民、人身、家宅、文件，及其他用具，不受不合理之搜查与占有之权利，是不可侵犯的。除有相当原因以宣誓为证，并将应搜查地点其为谁，其物如何，一一明白记载外，不得发出搜查证状。”其第五项宪法修正条文更明白规定曰：“任何人不受强迫在其刑事案中以他自身作为反对自己的证人。”

在宪法上既有此两项规定，可见奥氏尽管犯法，但仍有家宅安全之权利，并且不应以所偷听之电话，要他自身来做反对自身之证人。此案审判时，政府未曾辩护其偷听电话为合法，换词言之，此种电话偷听，实为一种不合理之搜查，即其所得证据，亦为不应允许之事。但认为第四项宪法修正条文所给予之保护中不能认为将电话上之谈话包括其中。

但当时法官认为科学上之发明，日新月异。政府侵犯人民私事之方法，亦越弄越巧妙，故密室中之谈话亦能为科学发明偷盗而去。今日所发明者为偷听电话，安知将来精神分析学发明，可以秘密发现心上之思想与情感，难道宪法上对于人身安全之侵犯不应给他保护吗？法庭上认为关于奥氏有罪之判决，应予取消，而且电话偷听本身，乃是一种罪行，故政府不应容许此种审案方法继续下去。

当时大理院法官认为，为一国之安全合礼与自由计，政府官僚行为上所应遵守之规矩，与人民私人所应遵守之规矩并无不同。法治政府之下，苟政府不守一般行为所应守之规矩，则政府自身之生存，且陷于危险。政府之地位为有权的全知的教师，他权力既大，自可无所不知，但政府之所作为者，即为人民之榜样。假定政府用犯罪方法以证实人民之犯罪，那末政府就是破坏法纪的人，其结果必养成人民轻视法律的习惯，其国家非陷于无政府不可。以政府之犯罪证实人民之犯罪，为美国所绝对不许。因此本法庭非严格反对不可，此种审判词中，可见得美国法庭并不因科学之利器，而放弃法治国政府之道德立场。

关于家宅自由，我愿意举一个亲身经历的事，加以解释。

1914年第一次欧战爆发，我正在德国求学；那时外面流传日本将帮助俄国对德宣战，因此凡是黄面孔的人在街上跑，动不动就会有凳子椅子从屋子里掷出来。我国留学生就觉得太不舒服，纷纷回国。而我却觉得人生一世能看见几次大战，决定趁此机会留德亲战。

从开战起，我买了许多地图书籍，每天研究战事的进展。那时每天有一位德国先生到我住处，替我补习德文。一天我在报上看见一条消息，说德国又有两艘船被击沉了，我便向那教师道：“你们德国到底有多少船，像这样一天打两艘，岂不要糟！”

忽然这时房门一开，房东太太跳了进来说：“今天我才断定你是一个间谍啊！”我当时听了，想她没有什么举动，便也不去和她多说。不料到了饭时，我下楼出门去吃饭，却被门口两个警察拦住了，不准出去。原来房东久已怀疑我是奸细，那天竟去报告了警察厅。当时我便疑心两个警察何以不上楼搜查我的房间。经我追问房东，才知道这是住宅自由，警察不能随意搜查的。这便是外国人对于住宅自由的重视。普通警察在这种情形之下，尚能保持这种良好的习惯。同我国警察随便出人人家者，相去何啻千里！

但是我总不能不吃饭，因此又去请教别人，在这种情形下应该怎么办，才知道惟有自己打电话给警察厅，声明愿意被搜，他们才敢来搜。当时我就打了个电话，不到一点钟，警察厅派来两名侦探，把我所有书籍抄了一张单子，其他东西也都一一搜查过，认为没有嫌疑，撤去门口两名警察，而这时午餐时候已过，我终于饿了一顿。

三、言论自由之讼案

美国密尼苏达州有某名尼尔氏（Near）者，出版一周刊，名曰《星期六报》，该州有一法案，如有出版发行报纸，中有诲淫或毁损名誉文字，即为犯罪。其人得由法令禁止之。

尼尔氏所发行之《星期六报》中载有一群犹太人结合开设赌场，卖私酒及其他无赖行为，并攻击警察署署长及法官、市长忽略职务，并与此犹太人交通共谋私利等文字。

密尼苏达州内法庭禁止该报出版。尼尔氏将此案上诉于大理院。大理院将密尼苏达州之法律及其原判，详加审查，认为密尼苏达州法律本意在于增进社会幸福，乃有此项不准诲淫及毁坏名誉之报纸之条文。惟某种言论是否属于造谣与毁坏名誉，且害及公共安宁，其界限极难确立。假定出版人必须证明其刊行文字有良好动机，并有正当目的，始能发行，否则即遭禁止。法官如有此种要求，即等于一种检查制度。至于公务人员被谴责，自然引起一种社会上之诽谤；但随便禁止出版物之流通，为害于社会者更大。报纸之批评官吏，自然引起官吏之愤怒，而且此等官吏结党反抗，自引起社会之不安。假令因官吏之不平，而准许法院对于言论出版自由，横加干涉，则宪法上自由之保障，等于具文而已。结果大理院判决密尼苏达之法官，为破坏美宪第十四项修正条文中所保障之言论自由。

以上关于人权者，至此告一结束。我还有几个结论，要告诉诸位的。惟有保障人权，然后政府地位愈加巩固。因为人民有人格，明礼义，知廉耻，自然成为一国中之中坚份子。所以尊重人民，即所以保障政府尊严。一国要希望人权得到保障，第一、要拿人民当人，不可拿人民当奴隶；第二、保障人权，政府权力自然受到限制，但政权上之限制，即所以抬高人民地位，为国家百年大计，是合算的。第三、万不可拿一部份人民作为一党之工具，蹂躪其他人民之权利，这种做法，无非政府自身采取卑劣手段，徒使国家陷于混乱，够不上说什么治国平天下的道理。

第四講 國民大會問題

我们知道世界上民主政治有两种：一种是代议制度的民主政治，如英美是；另一种是人民直接参与的民主政治，即人民以创制、复决等方式参加的民主政治，如瑞士是。中山先生不以代议政治为满足，想采用直接民主政治。所以他的《民权主义》演讲中有一段话：

“关于民权一方面的方法。世界上有了一些什么最新式的发明呢？第一个是选举权。现在世界上所谓先进的民权国家，普遍的只实行这一个民权；专行这一个民权在政治之中是不是够用呢？专行这一个民权，好比是最初次的旧机器。只有把机器推到前进的力，没有拉回来的力。现在新式的方法，除了选举权之外，第二个就是罢免权。人民有了这个权，便有拉回来的力。这两个权，是管理官吏的。人民有了这两个权，对于政府中的一切官吏，一面可以放出去，一面又可以调回来，来去都可以服从人民的自由。这好比是新式的机器，一推一拉，都可以由机器的自动。国家除了官吏之外，还有什么重要东西呢？其次的就是法律。所谓有了治人，还要有治法。人民要有什么权，才可以管理法律呢？如果大家看到了一种法律，以为是很有利于人民的，便要有一种权自己决定出来，交到政府去执行。关于这种权叫做创制权，这就是第三个民权。若是大家看到了从前的旧法律以为是很不利于人民的，便要有一种权自己决定出来，交到政府去执行。关于这种权叫做创制权，这就是第三个民权。若是大家看到了从前的旧法律以为是很不利于人民的，便要有一种权自己去修改。修改好了之后便要政府执行修改的新法律。废止从前的旧法律。关于这种权叫做复决权，这就是第四个民权。人民有了这四个权，才算是充分的民权，能够实行这四个权，才算是澈底的直接民权。从前没有充分民权的时候，人民选举了官吏议员之后，便不能够再问，这种民权，是间接民权。间接民权就是代议政体。用代议士去管理政府，不能直接去管理政府。要人民能够直接管理政府，便要人民能够实行这四个民权。人民能够实行这四个民权。才叫做全民政治。”

中山先生深知代议制的不够，要想拿直接民权的民主政治来补代议政治之不足。关于此种政制，或者亦可名曰“公民投票”的民主政治。再有一个名词，叫“直接立法”的民主政治。其意义均同。中山先生知道代议政治政府与人民之间有议会议员介于其间，所以民意不能直接表现出来，因为有党派操纵与资本家利用议员。中山先生为要免去这种毛病，所以极力提倡直接民权的民主政治，所以再三说明四种政权的重要，即在于此。但是此种直接民权的发祥地，为欧洲的瑞士。瑞士国家共分25州，其全国面积约16000平方里，其人口不过四百余万（此为1925年的统计，）同中国来比，面积四百万方里，人口以四万万来计算，在地理上说，我们大过他们250倍，从人口来说，多过一百倍。而且瑞士人口，其都城茱立许不过54万余，而勃尔恩不过69万余。拿上海一城来比茱城，大过十倍，拿上海比勃城，大过七倍。从人口比较之中，就可看出瑞士所采取的制度，我们能否适用，真是一个大问题。况且瑞士从13世纪后，便是采用直接民主制的国家，所以她历史上的根据，已有六七百年之久。我们除民国以外，历史上很少采取选举制度。可见直接民权制，在我国中实难适用。中山先生政治经验宏富，自明白此中道理。所以他在《五权宪法》一讲中，指出各县以下应行使直接民权，至于中央政治机构之中，在五院之上，设一国民大会，此国民大会由每县选举一人为代表组织而成。国民大会代表，既为各县人民所选出，国民大会便等于英国的国会。简单来说是代议政治而不是直接民权。后来立法院着手《五五宪草》之际，想拿四项权力运用于代议方式的国民大会中，所以规定国民大会的职权六种，其中四项是与直接民权有关的，所谓四项直接民权如下：

一、选举总统、副总统、立法院院长、监察院院长、立法委员、监察委员。

二、罢免总统、副总统、立法司法监察考试各院院长、立法委员、监察委员。

三、创制法律。

四、复决法律。

此项代议式的国民大会，行使此项四权，与国民自身直接行使四权，是大不相同的。因为在直接方式行使之下是真正直接民权，现在在代议政治的基础上运用四权，我为正名起见，名之曰间接方式的直接民权。

从《五五宪草》中国民大会的四项职权发生四个问题。

一、直接民权之所以为直接民权，在乎公民自身能行使此种权力，故直接民权之性质，在瑞士及美国各州中如何行使，应先明瞭。

二、直接民权由国民大会行使，是否仍能保持直接民权的优点。

三、《五五宪草》之中，既有立法院，如何能在总统与五院之上，另设一国民大会，以为总统与五院对之负责的机关。

四、中山先生既承认代议方式的立法院，同时又想采用直接民权，换词言之，直接民权与代议制度如何能在今后宪法之中双轨并进。

现在本讲演中要答复以上四点。

第一问题

直接民权的制度与代议政治相对立。就瑞士各州言之，可说先有直接民权，而后有代议制度。瑞士各州之中有所谓公民大会（Laudsgemeiube)，即每一公民对于本地方的大事，自行参加集会。但瑞士各州人数除前文所列举，多不过70万，少则十余万，再少则一两万人。所以州公民大会，或选举官员，或修改法律，极易举行。所谓直接立法之事，不外乎三种：（一）所谓创制权，即动议要求某种法律。（二）将已拟定的法案，交人民表决，此之谓复决。（三）所谓罢免，在瑞士不常见，惟美国各州则采用之。（四）所谓选举权，即在代议制度的国家，亦为人民必有的权利，原不能与直接民权相提并论。惟人民直接得选举官员，则与代议制下的选举议员，稍有不同之处而已。兹举瑞士宪法第89条如下：“联邦法律如有三万投票人或八州提出要求投票之际，此项法律即须提交公民承认或否决。前项原则对联邦决议案之有一般适用性无紧急性者，亦适用之。”

此条所以规定三万投票人或八州要求投票复决之日，则联邦政府应将此法律提交公民投票。此中表示代议制度的立法院，对法律无最后决定权，公民可以提出此项法律应交公民通过或否决的要求。

关于创制一项，于1906年瑞士宪法中，亦有追加条文，姑从略。

美国各州采用直接立法之制，始于19世纪的中叶，至20世纪之初。各州关于创制复决的规定，就其相同者言之，大致如下：

一、创制权人民为自己保留一种权利，提出关于动议法律或宪法修正的请愿，并将此类法案或修正案于总选举之际付之表决，要求通过或否决。此项保留的权力名之曰创制权。创制请愿，应包括所提法案的全文，并为发生效力起见，须经本州若干万选民签字。创制动议须向立法院秘书长备案，此项问题应在备案后四个月内之第一次选举时投票表决。

二、复决权人民保留权力，以请愿方法要求议会将所通过的法案交与选民投票表决。此项保留权力名曰复决。关于立法院通过法案的复决请愿，应在立法院闭会后90日之内，向立法院秘书长备案，且为发生效力起见，须经本州选民若干万人签字。某种法案经人民请愿交付复决者，应在备案后30日内首次本州选举时，交付选民投票表决。

三、罢免权所谓罢免权为弹劾权的代用方法，州长、立法院及其他行政官吏，如其行为不满人意，则其选民中若干万人签名同意，可将行政当局予以罢免。此项罢免方法，自然有使行政人员对于所负责任知所警觉。但其手续繁重，美国人一般意见，以为不如，经立法院2/3通过罢免时、则行政人员应即辞职之尤为直接痛快。

兹举直接民权制度之下人民投票的若干先例，以见此制的运用如何。1894年瑞士人民提出关于劳动权的创制动议，原发起人签名者共52，387人，投票结果赞成者75，880人，反对者38，289人，其他各州亦均在反对之例。1894年瑞士联邦派要求中央政府将关税收入按每人两法郎的标准，将该项收入交还各州。此项关税问题的创制，签字人共67，828人，投票结果，赞成者454，612人，并八州有半，反对者350，639人，并13州有半。1900年关于联邦参议员的比例选举问题。创制发起人65，300人，投票结果，赞成者169，000人，反对者245，000人。此项问题，隔15年后，重复提交人民投票，但又被否决。关于疾病及灾害保险问题，已于1890年经联邦的法院通过，及1900年交人民投票，反被否决。12年之后，又提出第二次草案交人民投票。政府深知人民心理所在，因将若干条内容予以变通后，终获通过。

上文略举数例以见人民直接立法的不易。良法美意，未必为人民所了解，故一种法案为人民所接受，极非易事。从美瑞情形观之，直接民权为人民意思的直接表示，其较代议政治有其优点，自不待言。但立法问题，内容复杂。甲事乙事丙事及其他千百种事项，乃互相关系，仅提出一二事交与人民投票，人民未必能了解其各方互相关联之处，因而多数民意的直接表示，未必即为最正当的处置。

但人民直接立法，令国会议员知所警惕，议会的所为与所不为，另有人驾于其上以裁决之，此为直接民权的优点一。

人民既直接参与立法，因此人民参加表决的结果，得享受一种政治教育，此其优点二。

民间既直接参加立法之中，政府人民自少隔阂，故人民直接立法可以减少人民对于政府的怨恨，或能防止革命，亦未可知。此为其优点三。

第二问题

如上文所言，直接民权的原意，应由人民直接行使。中山先生深知以中国人口之众多，直接民权行于中央政治的不易。瑞士四百余万人口的国家，略如上海一市人口之多，要求按户投票，表示赞否，其事非不可行。以云全国人口有四万万人之多，欲以瑞士之制，施之于向不知选举为何事的中国，决难办到，是为中山先生所深知。故对我国中央政府采用直接民权一层，绝口不提。但《五五宪法》起草者，每以为此种直接民权，虽不能行之于中央政治，但未尝不应略师其意，运用之于国民大会之中，故《五五宪草》中规定国民大会得行使创制、复决、罢免等权。即民国十九年（1930年）中华民国约法草案中，关于国民大会职权，亦有如下之规定：

一、对于立法院所制定之法律，认为不当时，得提出修正案于立法院。

二、得提出法律于立法院。

我以为代议政治与直接民权两制，各有其优点，如英国以代议制度见长，如瑞士则以直接民权见长。如以代议制度为不够，则应将创制、复决之权提出于全国一般人民，万一不能，亦应提出于全国的县乡议会（即政治协商会议中所提出的无形国民大会）。诚能如此，则但至将来人民程度提高之日，此项权力应自县乡议会收回，仍由选民直接行使，如十九年（1930年）临时约法及《五五宪法》草案所规定的，国民大会虽自人民普选而成，实在即等于代议制的英国国会。惟其如此，国民大会之为议会政治，正如英国议会之为议会政治同。诚如中山先生恭维直接民权，惟有将此项民权，置之于直接基础之上，以符合于直接民权之原意。现在不然，将创制、复决等权之由人民直接行使者，交托于代议式的国民大会，自与直接民权的原意不符。况仅有此四权的国大，尚不能与英国国会相抗衡。此种国民大会所行使之权力，决不能与真正的直接民权相比，反而成为真正代议政治的妨碍而已。

第三问题

依《五五宪草》规定，国大行使四权，是为政权，立法院通过法案，议决预算，是为治权。所谓政权与治权是否划分得开，乃是政治哲学上一大问题。譬如国大有创制权，即公民若干万人的联署，得要求立法院提出某项法案，是为创制权，或公民若于万人的联署，要求政府将某项法案交人民公决，是为复决权。此两项权力，从立法权的性质言之，实在与代议政治上的立法权，虽有直接间接的不同，但其为对于法案赞否的权则一。现在一定要名甲为政权，名乙为治权，或者在哲学上可以成为问题，在实际政治上不应以此种微妙的区别，便认为可实行而不生流弊的一种标准学说。我们大家知道，各国宪法中仅有国家主权属于国民全体一语。此项主权或表现于代议政治的立法，或表现于选举，或表现于创制、复决，要不外乎同为公民对于政府所行使的监督权而已。我以为中山先生间接民权与直接民权的学说，是为政治上的两种制度，是为今后制定宪法的实际问题。至于政权、治权之分，可以作为中山先生政治哲学的见解，万不可与制宪问题混为一谈。

我们现在要说到《五五宪草》中国民大会与立法院的问题。

《五五宪草》第30条：国民代表任期六年。第31条：国民大会每三年召集一次，为期一月，必要时得延长一月。依此规定，六年之内，国大开会两次，每次一月，即令延长，亦不得超过一月。如是，每36月之中，会期少则一月，多则二月，其余34月之中，国民大会无一事可为。况国民大会主要职权，原限于选举，其他创制复决两权，依此项宪草规定，还在他日“以法律规定”的不可知之数中。国民大会的职权，可说与各国的议会，绝不相同，对于平日政治，决难发生任何影响。虽原草案中有总统对国民大会负责的规定，其他五院亦有对国民大会负责的规定，但国民大会既无通过法律、预算议决之权，如何能靠此规定便享有他国议会对政府所加的裁制？《五五宪草》中举出总统及五院对国民大会负责的规定。此项负责，究竟是何意义？如所负的责任，限于违法情形，国民大会所以责问其责任者，独有罢免之一途，则此项权力等于英美宪法中的弹劾而已，与议会政治中的所谓牵制与信任，绝无关系。所谓对国民大会负责的规定，仅为违法时的弹劾，绝对不足语乎？凭借预算与法案以行使其监督之权。我以为行政机关如大总统与行政院长应对人民或国大负责，自属事理之当然。但立法院委员，司法院机关亦有对国大负责的规定，我真不知此种负责如何负法？试问英国国会议员，除以当选落选决定人民对他们的好恶外决不容许另一机关来责问他们的责任。所以这种负责方法，徒然予国民大会以捣乱立法院的机会，决非使各机关各得其所的好办法。至于大总统对国民大会负责及其选举的规定，我以为亦不足以保持总统的尊严。最理想的大总统选举，应由人民直接选举。即不然，亦应由全国若于万人充当选举人，万不应由一千五六百人组成的国民大会操总统选举之权。因为人数太少，容易贿选或威迫。必须将此项权力散之于全国人民，然后利诱与威迫之技，两无所用，才是总统选举的妥当办法。至于总统对国民大会负责云云，以我们上文预测，将来独限于罢免或弹劾一项。此类事情我们自然希望其不致于发生，万一有之，即令宪法上无此项负责的规定，立法院或国大自然起而质问大总统的责任。故《五五宪草》第46条的规定，在我们看来也不会发生政治上的大作用，因为国大的职权限于罢免选举，虽有负责之规定，总统自然视此为不足畏惧的。由此说来，依宪草所规定，国大可以质问总统责任及立法司法机关的责任，好像权力颇广大，而实际是空虚的。

再则立法院与国大的关系。依67条的规定：“立法委员由各省蒙古西藏及侨居国外国民所选出之国民代表，举行预选，依下列名额，各提出候选人名单于国民大会选举之。”明白一点来说，立法院委员的选举，是间接的间接，或名曰二重间接。就是说国民选国大代表，国大代表按第67条之规定，分省选举各省应得的立法委员之人数。即令本条中规定立法委员人选不以国民代表为限，但我们可以断定此种委员背后既无选民，又无选举区，仅有分省之国大代表选出其心目中的朋友而已。试问此类立法委员有何资格代表民意。其次立法院的职权，既限于通过法律、议决预算等权，名之曰治权，则立法院的地位，如政府的附属品，尚何监督机关之可言。

我以为国大代表的性质，应侧重直接民权。即令暂时不能以选民全体构成国民大会，至少应以此项直接民权，推广于全国的乡县议会，所以政协会中决定无形国大之制，其用意即在于此。惟有如此，乃可将国大置之于直接民权的基础上，自成一个系统。至于立法院委员直接由人民选出，其所行使的职权与各民主国的国会相等。然后立法院乃能代表民意，不致成为政府的附属机关。国大与立法院两机关系统分明，自能各尽其责。今乃不然，立法委员既不能代表民意，行使各国国会应有的职权，同时所谓国大者，36个月中，只有两个月开会，又绝无方法可干涉政府的行政，名义上两方面均为选举机关，且各有所事，实际上则此叠床架屋之两机关，叩其内容，则空空如焉。在此二三十年之内，中国苟能将代议政治澈底施行，自足以纠正目前政治上的弊病，即令不提倡创制、复决两权，亦无不可。奈何代议政治尚未澈底施行之日，偏要提倡创制、复决等权。今天国大要求立法院将某项法案交复决，明天又提出立法原则，要求立法院制定法案，此种作风，徒然引起人民心中立法院能力不足的感觉，在此立法院初创之际，偏偏有人批评他，说他不对。试问立法院的地位，如何能有巩固之一日？所以立法院之上，再加一个如国民大会的太上国会，我人期期以为不可。

如政协会的规定，立法院代表，由人民选出，则立法院与国大代表对于人民的关系完全相同，即同为代议关系。国民品质而优良，也可完全信任立法院代表，不必以创制、复决两权付予于同为代议机关的国民大会。假定人民品质不优良，既有立法院，又加上国民大会，虽付托以创制、复决两权，其为不能代表民意则一。此种叠床架屋之制，澈底言之，徒为赘疣而已。我国现状之下，关于中央政治既不能采取直接民权制度，则应以代议制度为满意，先充实立法院，使立法院得以完成其任务。依《五五宪草》的规定，好像既不信任立法院，同时又要另一个代议机关的国民大会来行使直接民权，无论在逻辑上在事实上，都是说不过去的。我以为与其如《五五宪草》的所规定，将立法院弄成一个间接又间接的代议机关，不如将立法院改为由人民选举产生，使他直接能代表民意。国民大会应该放弃创制、罢免、复决等权，换句话说，放弃直接民权，其任务应暂以选举总统为限。总之，直接民权与代议政治不可混两为一。古人所谓“离则两美，合则两伤，”对于这两问题，很可适用这句话。

第四问题

中国今后宪法中，是否应该同时采用代议制度与直接民权？以中山先生的伟大，早已见到代议政治之外，须以直接民权来补救。这个前提，我们是赞成的，惟其如此，我们以为直接民权，应该照直接民权的原意来进行。就是说，四权应由人民直接行使，不能交与国大代表来间接行使。所谓代议制度应照代议制度的原意来进行，不可由代议制度的国大来行使直接民权，更不可由间接又间接的立法院来行使代议制度的职权。所以依政协会关于修正宪草的决定，规定立法院代表，依照普选方式，由人民直接选出，所行使者为各国国会的职权。直接民权的制度，我之意应为国民留下来，为异日之用。等待选民册调查清楚明确之后，或人民知识水准提高之日，或各县中先行行使四权成效卓著之日，可逐渐将四权交于选民，以符合直接民权之实。此事应在宪法上留有余地，以便将来宪法上人民得有行使四权的机会。立法院，如前文所言，应由人民按普选制度选出，行使各国国会应有的职权。如是代议制度与直接民权可以并存而不相妨碍。

以上四题答覆既终，我们可以进而讨论关于未来宪法中国大问题的结论。

《五五宪草》的规定，国民大会由各县所选举的代表组织而成，行使直接民权中的四权，而其代表名额不过两千余人。在瑞士创制权一项的提议，须经三万人签字，然后交付公民投票。其投票人数亦在二三十万左右。奈何我国将此人民所享的直接民权交托在两千人之手中，岂不与直接民权的意义大相违反。故创制、罢免等权，万不可授之今日的国民大会。此其一。

国民大会如授之以创制、复决两权，如十九年（1930年）约法所规定：

一、对于立法院所制定之法律，认为不当时，得提出修正案于立法院。

二、得提出法律于立法院。

那么国民大会的关系，要变为一种太上国会。对于立法院所作之事可以批评其对与不对，对于立法院所不作的事又可提出来要它补充。其结果必致降低立法院的信用，引起人民心目中立法院是否应重新选举的观念。立法院的威信既不能确立，而国大所提出的法案，又须交立法院通过，试问如此智虑不周，威信不立的立法院如何能完成任务，以满足国大的所谓期望。此其二。

政府中人颇虑所谓国大如协商会修正宪草所规定，成为无形的国大，即合全国的省议会县议会代表在各县各地分地投票，选举总统。选举完毕之后，将选票一并送至南京开票。此为政协会所提出的所谓无形国大，但二中全会之后，政府要求改无形国大为有形国大。于是政协宪草小组中决定国民大会在总统选举之日召集，此为国大的职权一。修改宪法的权，亦为国大所当行使，此为国大的职权二。但除此选举总统修改宪法之外，国大并无其他职权。换词言之，国大任期与总统同，总统期满之年，即为国大召集之年，除此以外国大并无其他会期。此其三。

我以为国大的地位如此，则国大等于一选举机关，与美国的两院相等人数合组而成的总统选举人会略相类似。此仅为国大目前的地位，将来人民程度提高之日，总统选举或四权行使，由四万万人直接办理亦无不可。换词言之，合四万万人而成为国民大会，此为我对于直接民权的理想。

第五講 行政權（總統與行政院）

此次政治协商会及宪法小组中，有一个争执问题即今后对宪法中之行政权应如何组织。明显些说，就是：“采总统制抑内阁制？”讨论之中，我曾向朋友说：各国制宪时都有一个难题，如德国于1870年议宪之际，普鲁士与德意志关系如何，换言之，即普鲁士王如何能在德意志联邦中仍然居于主要地位，一面普鲁士为德意志联邦主体，一面在德意志联邦中把各机关之锁钥拿在自己手上。这是俾斯麦苦心解决的问题。美国制宪之际，一方要造成美洲合众国，另一面各州仍要保持各州之平等地位。不论如纽约州占全国人数1/10（千余万）或尼瓦达人口不过77，407人（根据1920年统计）。但各州所选参议院议员同额，每州两名。同时各州，不论大小，同样对总统行政有干预之权。此种制度，无非要使各州仍保持其州权，而同时参加美国之联邦。这是美国宪法上一个难题。日本伊籐博文议宪之际，为保存天皇大权起见，其旧宪中第11、12、13等条规定：（一）天皇统率海陆军；（二）天皇编制陆海军，并决定常备兵额。天皇这种大权，是与议会政治两不相容，后来军事三长官之地位（陆军大臣、参谋总长、训练总监）即由天皇行使军事大权中得来的。彼等的地位可以造成内阁，毁坏内阁，是从这三条文夹缠中建立起来的。日本之所以强在此，日本之所以亡亦在此。虽在当时伊籐博文匠心独运，得到解决，但是从这次战争来看，结果是不好的。这是日本宪法的难题。这次在政协会中我们同样碰到这么一件事。虽然这问题并未表面化，但国民党中确有一部为拥护蒋主席大权起见，赞成总统制。虽没有人拿出坚强的理由为总统制辩护，但对于各党各派责任政府制度之主张，常用内阁风潮的话来反对。我们可以说，这次协商是讨论中分为两派：一派主张责任政府；一派偏于总统制，反对责任政府。第二派的意思即要将总统权限扩大。这对立阵势，虽不明显，而暗流潜伏是很有力的。

我要劝告国人：我们如何不预存一个对人的观念，或曰“因人立制”的成见，而要彻底为中国长久计，应采用何种制度打算。民国成立已经三十六年，民国元年（1912年）南京政府本来采用总统制，后来因袁世凯任总统时，又采用内阁制。此是民国初年不免于“因人立制”的毛病。民国十九年（1930年）约法中原来规定“各部会长官，以国民政府主席之提请，由国民政府依法任免之。”但是后来国民政府组织法中又加上一种限制：“国民政府主席不负实际责任。”无非说蒋先生当行政院长，部会长官之选定权操之于蒋先生，而不操之于林主席。这又是“因人立制”之一个证明。我以为一国制度之运用，自然不免受当局者何人之影响，但只能在条文范围之内有所变更。如罗斯福时代，总统所行使之权力，比任何总统广大得多，但是美国宪法条文未尝因此变更。惟有如此，宪法之遵守，与人的运用，乃能两不冲突。我们则不然，每一大人物上台，先要变更条文，总是将条文迁就个人，个人不迁就国家根本大法。这实在是件很奇怪的事。要知道条文规定虽然严格，但条文之四方八面可活用之处甚多，只要拿条文详细推敲之后，加以活用，自然个人本领可以发挥，同时也不致破坏国家大法。试问美国上次大战后，国联盟约为参议院所反对，终于不获通过。这次罗斯福与杜鲁门遇到外交大问题，每先与参众两院内领袖互相协商，并且将两党领袖加入美国代表团之中，所以联合国宪章，便得参议会多数人拥护。可见宪法条文能以分析头脑研究一番，自能将宪法之遵守与人的运用两方面，汇归于一。万不可以逞一时意气，动辄蹂躪法律，迁就自己。如明白这道理，自然能免于重蹈三十余年以来的覆辙，为国家寻求新出路。

我们应知世界上之制度，没有绝对好的，原可由自己创造，不必事事步人后尘。关于行政权，世界上有四种制度：（一）美国之总统制；（二）英国之内阁制；（三）瑞士之委员会制；（四）苏俄之人民委员及其最高苏维埃制。此四制之中，瑞士制宜于中立之小国，不宜于繁剧之大国；其部长由各委员自由选择，其总统每年轮流一次，其议事在七人委员会中常以一致精神行之。此种情形，只能见之于瑞士，不能见之于他国。故此种制度，决不宜于我国。苏俄之制，以人民委员会负行政之责，对苏联最高苏维埃负责，在最高苏维埃休会期内，对最高苏维埃主席团负责。苏联此种制度，其人民委员会任免之权，操之于最高苏维埃会议，换词言之，操之于最高主席团。苏联现在只许一党存在，所以甲倒乙起，不生多大问题。这种制度倘以之移植于我国，恐亦未必能适于实用。所以剩下来的，只有英美两国制度，或者采取英美制度而加以变通，另成一条第三条路。

现在我们对这问题分四段讲：一、五五宪草中之行政制度；二、美国总统制对于中国之适否；三、英国内阁制对于中国之适否；四、如何找到第三条路。

一、五五宪草中之行政制度

五五宪草中之行政制度，可说行政权集中于总统一人手上。虽然第55条规定：“行政院为中央政府行使行政权之最高机关。”但行政院各部长官由总统任免。同时院长及各部会长官又专对总统一人负责，故院长及各部会长官为总统之属僚，而非代总统负责之内阁阁员。照五五宪草行政权之规定，仅以总统一人为主体，行政院长及各部长官，依总统之好恶，或留或去。

此项总统权力之所以构成，不仅由于行政院为总统之僚属，此外尚有其他两项原因。美国之国务卿及其他部长，也是总统僚属。但以美国总统与五五宪草上之总统来比，则美国总统之权力尚还不如五五宪草上我国总统之权力。因美国采用三权分立制，总统之用人权，参议院是可以牵制的。关于财政权，众议院又可牵制。因为有此两项牵制，所以美国总统名为行政官长，但在行政立法两方常遇到两院之反对，无法实行已意。五五宪草上之总统，丝毫不受其他机关之牵制。

（一）五五宪草第46条规定：“总统对国民大会负责”。但国民大会每三年召集一次，会期一月，即36个月之中，仅有一月是会期，其他35个月是在闭会期中。试问国民大会会期如此短促，有何方法对总统之行政加以牵制或批评呢？即令国民大会每年开会一次，但国民大会既不能讨论预算，又不能议决法律，可说国民大会对于行政无一毫监督之权。就是年年开会，也够不上说监督。所以第46条总统对国民大会负责之规定，似乎总统是一个负责的总统。但是36个月中仅有一月开会，除国民大会在三年中有一个月可以发发脾气外，哪有机会批评总统之所作所为。即令国民大会年年开会，因为国民大会无通过法律、议决预算之权，所以也无在实际行政上质问总统之权。我们看来，第46条之规定是一种门面语，虽有可质问总统责任之规定，但除总统犯法以外，恐怕负不了什么责任，所以这一条是空文。以上是从国民大会之性质上造成总统大权之第一种原因。

（二）立法院依中山先生之学说为治权机关，不称为监督机关，就是说立法院，与总统与行政院立于同一水平线上，换词言之，同为中央政府之一部，而不是对于中央政府之监督机关。美国宪法关于国会权力，规定于第一条中，其文曰：“本宪法所授与之立法权，均属于由参议院与众议院组成之合众国国会，”法国宪法第一条曰：“立法权属于参议院及众议院。”国会乃国民行使主权之具体机关，故应列在第一条，以示正本清源之意。现在五五宪草第63条中称：“立法院为中央政府行使主权之最高机关。”既曰中央政府之机关，自成为政府中之一部分，而不成为人民之代表机关。此其一。第64条规定“立法院有议决、预算、法律之权。”他国宪法中视立法权为国民行使其主权之主要方法，非经国会同意，则法律不成为法律。依上所言，如美法两国宪法均将立法权一项规定于第一条中，而五五宪草将立法权看作中央政府之一种职掌，将法律案、预算案、大赦案列在一处，与其他国家之以立法权交托国民代表之意义，迥不相同。此其二。他国国会之所以有权，不仅立法而已，在其能质问政府，监督政府。各部长并有对国会负责之规定。而五五宪草中但有行政院长及各部部长向总统负责之规定，则政府人员不对立法院负责可知。立法院既不能向部长质问其责任，则立法院除享有日本内阁中法制局之地位外，何能有他种地位之可言？此其三。更有离奇之一点，第72条云：“立法委员于院内之言论及表决，对外不负责任。”而65条规定：“立法院对国民大会负其责任。”试问立法委员在立法院中除言论及表决外，别无其他工作，现在偏要他对国民大会负责，实际上就是说国民大会对立法院之言论有认为不当时，可行使其罢免权。立法院头上设了个上级机关，试问立法委员如何能自居于人民代表，本其良心所信，对于政府充分发言呢？此其四。

因有以上四点，五五宪草中立法院之地位，不能与他国国会相提并论。我们拿它当法制局，其原因即在于此。从上文所讨论之国民大会，立法院之权限看，可说这两机关将各国所谓国民监督权分在两处之后，乃变成为两个不发生效用之机关，而反将总统权力极端扩大，人民代表除举手赞成外，绝无其他权力可言。以人身来比，是头重脚轻，或犯了脑充血症。我们在政协会中所以毅然决然要将五五宪草中立法行政两项，加以徹底修改，其原因即在于此。政协会中政府代表如孙哲生先生，对于现有宪草绝不坚持，且赞成吾辈的修正，其态度可佩。立法院中曾有人责问他，可以准许人家将五五宪草修改到此种程度。我曾经听到全增嘏先生说：当时有人质问时，哲生先生答覆：“人家修改得比我们好，自然应该赞成他们。”哲生先生这种雅量，实在是可佩服的。倘政协会讨论根本大法之际，如政府党坚持将五五宪草照原样施行，那恐怕不但不能促成民主，徒然造成总统大权独揽的局面，将来流弊所届，是不可胜言的。关于这点，国民党中除哲生先生外，还有不少人是同我们有同感的。

二、美国总统制对于中国之适否

说到美国总统制，我们要声明一层。美国宪法成于1787年，而英国内阁制确定于19世纪之后。我提到这话，无非说美国所以规定总统制，并非因为英国内阁制不好，而是因为英皇专制的不好。这就是说，假定美国制定宪法在英国内阁制度成立之后，美国政体是否像今天一样，或者模仿英国，也是不可知的。

美国之所以采用总统制，鉴于美国在邦联时代中央政府之无能，所以一定要造成有能力的行政机关，而采用今日之行政制度。美国依现行宪法，有下列各项规定：（一）美总统为陆海空军总司令；（二）缔结条约，但须得参议院同意，即参议员2/3之同意；（三）任命大使、领事及法官等，但须得参议院之同意；（四）减刑与大赦之权；（五）法律之否决权；（六）每年国会开会时，总统提出咨文，胪举应办之事项；（七）注意法律之忠实执行；（八）任命陆海空武官。

但我们知道美国宪法之基本原则是三权分立，就是说国会管立法，总统管行政，法院管司法，因为有此三权分立之原则，表面看来，似乎三权划分是很明显，但从实际方面说，三权是互相牵制的，其互相牵制之情况，约略如下：（一）大总统负法律执行之责，而法律的制定，属于国会，因而总统受国会之牵制；（三）英美两国中所谓预算，即法律之一种，所以制定预算之权，亦属之国会，施行预算之责任虽在总统身上，但在议决时又受了国会牵制；（三）办理外交议订条约，是总统的责任，但条约要经参议院批准，派大使亦须参议院同意，所以在外交方面，又受国会牵制；（四）任命文武官吏是总统的权力，但各部总次长及将官之任命，须得参议院同意。从以上各种事实看来，美国宪法虽采用三权分立原则，可是除分立外，制衡原则（Check and Balance）占了极重要成份。

我们从一百五六十年之成绩看，可说美国总统制是成功的而非失败的。因为像杰弗荪收买路易石安那州，是一件大事，林肯南北之战是一件大事，威尔逊应付第一次世界大战，罗斯福应付第二次大战，均能应付过去，并未损害国家权威。这都可说是美国总统制的成功。但是这制度一旦移至中国，是否能收同样美满的效果，真是一个疑问。第一、如总统任命阁员问题，在美国虽然通过者多，否决者少，即使有一两个否决的，大家淡然处之，不以为意，至多另外由总统再提出一人交参议院通过罢了，但像我们民国初年，总统提出阁员名单，为议会所否决时，大家争论，面红耳赤，好像这种制度是绝对要不得的，总统因此想出办法，以次长代理部务，不再提出人选交议会通过。这就是一种破坏约法的行为。第二、以通过条约来说，按照美国宪法，总统所订条约，须得参议院之同意，上次大战之末，巴黎和会中议定了国际联盟条约，竟遭参议院反对不能成立，但美国是远在大西洋背后的国家，即令不签字于巴黎和约，在她的外交上不生任何影响。假令我国有一中苏条约提出，国会不获通过，政府无法执行，在我们友邦苏联一定要起而质问要求实行。所以参议院通过条约之制，不是我们所能依样葫芦的。第三、再说到美国预算编制问题。美国原来的预算编制权，可说不在财政部，而在国会。全部预算分为若干委员会处理，如海军、陆军、工商及司法等各委员会，彼此各事其事，决不相谋。从1921年后，另设一预算局，隶属于总统之下，将各部支出方面汇合为一种概算书由总统提交国会，但关于收入方面（即租税）之决定权，还是在国会而不在总统手上。美国这样的富，稍有浪费，不足为大害，像我们这样的穷国，将决定支出决定收入之权，交托国会，恐怕不能使吾国财政立在健全的基础上。

美国总统，自然有其独立的地位，不受国会牵制的地方。所以美国的总统，可以说是很强有力的。罗斯福在大战之中，关于扩张军备，增加工厂，并施行租借法，均能以极敏捷的手段来执行。但这是欧美国家战时的普遍情形，不是总统制下特有情形。英国虽采用内阁制，努力于战备，亦是如此的。

现在我要说到美国所谓内阁。总统以下分设各部长，1789年华盛顿就职时仅设四部：一、国务部；二、财政部；三、陆军部；四、总检察官。后来陆续增加。1798年设海军部，1829年设邮务部，1849年内政部，1888年农政部，1903年工商部。合此九部成为今日之内阁。除部以外，还有各种委员会，如联邦贷款管理处，改造财政公司等，其数甚多，暂不细述。

美国总统下之内阁，虽名义与英国相同，但其性质，迥然各别。内阁之名称，不见于美国宪法条文之中，在第二项第一款仅有一语与内阁有关者，其文如下：“大总统得令其行政各部长关于其所辖各部，以局面发表意见，”其规定之文，简单如此。内阁之集合体如何，内阁中应设若干部，宪法中漫无规定。

以上所举各部，因为事实上之需要，逐渐增加而来，若以美之内阁与英之内阁比较一下，其不同之点，至为明显。

（一）美内阁下，其为内阁总理之人，即为总统自身，国务卿之地位虽高于其他部长，但决非内阁总理，因为决定政策大权是在总统一人，各部长都够不上。

（二）内阁各部长对总统个人负责，并不对国会负责，部长虽能出席于美国国会委员会中讨论，但并不出席答覆国会议员之责问。

（三）美总统每星期举行阁议一次，我们从报上看见会议时间或半小时或一小时，因为英国式之内阁由各部长官大家表示意见，造成总体的集合阁议或政策。而美国内阁并不如此，各部长各自独立，各部长各以其意见对总统有所贡献，不是内阁各部长之意见汇合而成一种集合体的意见。故蒲徕士在《美国平民政治》中有句话：“美国之所谓内阁，并不以一个全体性之资格来动作。换言之，美国内阁不是一个全体，仅是一群人，其中各个人各自对总统负责，去留由总统决定，故无所谓联合政策，也无所谓联带责任。”

假定吾国宪法上所谓总统制，如上文所言，以三权分立为基础，第一、总统专管行政，但任命阁员与签订条约须得参议院同意；第二、预算上出入多少由两院决定；第三、所谓内阁乃僚属式之内阁，以总统一人之好恶为取去。此种制度移植于吾国，其能否造福，我是绝对怀疑的。

三、英国内阁制对于中国之适否

内阁制发生于英国，后来传播到法、德、比各国。英国内阁制之妙处因为上有英王。但是英国人惯于保守，不愿将皇帝去掉，仅仅要使英王无权干预政治，而且处于无责之地位。所以缩小英王权力之方法，在开始时，有两种规定：（一）非得议会同意，不得立法；（二）非得议会同意，不得征税之类。其后将政治上之领导权完全交托于议会，或者曰议会所拥戴之人物，也可以说议会所选举的人物。议会并非以投票选出，但其人必为多数党领袖，如同选出一样。以此种眼光看英国内阁制，可以说世袭元首，照旧存在外，另有一个民选元首代之而起。英国内阁之精神，即在于此。此一点仅由内阁总理之地位来说，好像内阁总理就是美国总统，但内阁之内容，还不止于此。

英国内阁制有三特点：

（一）行政与立法之密切联系，就是凡内阁阁员必同时是国会议员。反过来说，非议员不得为阁员。内阁总理或阁员之本党，在议会是占多数的，但他自己选举时落选了，如去年加拿大自由党得胜，而总理金氏落选了。他的同党就让出一个议席来，使他再去竞选。他在这里面是有把握的，极易当选。然后此人才能充当总理或阁员。惟其阁员便是议员，所以政府的方针提到国会里去，是极容易通过的。而且英国议会中是两党对立的，在朝党一定是议会之多数党，所以容易得到议会之拥护，行政立法之联系当然是很圆熟的了。

（二）内阁之纯一性（homogenity）。阁员必出于同一党，其政见必须大致相同，不可有歧异之处。换句话说，阁员不可在演说中表示甲阁员与乙阁员有何不同之处。假定在内阁中，甲乙两党员政见真有不同，此二者不同之最后决定权属于内阁总理。但有一种公开的问题，阁员不妨表示其彼此不同之处。如第一次欧战之前，发生妇女参政问题。当时自由党内阁因为问题第一次发生，所以内阁中并无决定之政策，于是在议会中用试验方式讨论一番，甲阁员赞成，乙阁员反对，而反对党中亦有人赞成有人反对。这种情形下，阁员意见可以任意参差，但此为极少数之例外。就大体言之，阁员的意见还是要一致的。

（三）内阁之联带责任。所谓联带责任就是内阁共同进退；进则同进，退则同退。甲阁员所作之事与乙阁员本无关系者，但甲阁员之错误影响其他阁员。因为内阁所负责任是联带的，英国学者政治家摩勒氏（Morley）说明内阁之联带责任如下：

“就原则言之，各部之重要政策，由全部内阁共同负责，进则同进，退则同退。外交部一件失败的公事，可以把财政部长带下台；一个愚蠢的陆军部长的错误，又可以把一个好内政部长赶走。因为内阁对君主或议会说是一个单位，内阁的意见提到君主与国会前，如同一个人的政见一样。他们提出他们的政见，在君主面前在贵族院在众议院里面，都好像一个单独的全体（a singlewhole），内阁的特征，就是联合而不可分的责任。”

以上三种特点之背后，还有一种基础的事实。就是英国国会中，除去短期的例会之外，是两党对立的。一方是多数党，他方是少数党。多数党在朝执政，少数党在议会中居于批评地位。惟其如此，所以多数党之在朝，其地位巩固，不致时时发生动摇，如欧洲大陆上德、法等内阁的情形。因为执政的政党自身是多数党，而且内部意见一致。自不致授人以隙。所以英国政府一旦上台必能维持其地位至少四五年之久。至于大陆上之国家如德、法两国国会中之政党是小党林立的。所以组阁问题发生，必须各小党互相联合，然后可以组成政府。假定某党阁员有意见不同之处，这内阁就要坍台。所以这种内阁是不易长久的，长则半年，短则一月或数日。我们要知道英国之内阁所以与大陆上各国不同之处，不在内阁本身，而在乎两大党对立或小党林立的问题方面。

现在我还要把责任政府四字解释一番。英法两国同样是内阁制，从它内阁寿命来说，长短之不同，如天渊之别，但其为责任内阁之制则一。（一）总统或英王居不负责地位，就是说政府一切行为由内阁负责；（二）内阁负责之根源，由于政府所发命令，须经内阁总理或有关之部副署，副署之人，即为负责之人；（三）议会对政府认为不满时，即举行不信任投票，通过时则有关之部或全内阁因此辞职。原来这种制度是国会防止帝王专制想出来的，因为国家不能天天将皇帝革命，只有将皇帝行为之责任，寄之于内阁身上，政府错处不归罪于皇帝，而归罪于内阁。现在的国家，大抵已去皇帝代之以民选总统。但总统有一定任期，而议员与内阁之冲突是随时可以发生的，所以在民选总统之下，仍旧保持责任内阁之制，以便国会之意思随时发挥。而内阁之存留与否，完全看议会对他信任如何。所以责任内阁制，又与信任投票制有联带关系。政协会中关于责任内阁有规定外，同时亦规定信任投票制。但议会一旦实行信任投票制，自然容易引起阁潮。我以为责任内阁制与信任投票制，应该分作两件事来看。责任内阁之精神，在乎政府有了错误，议会可以起而责问。如其错误不可饶恕，则阁员便应辞职。信任投票制之要点，在乎议员表示不信任后，内阁立即辞职。这是议会倒阁最利害的武器。在我的意思，责任内阁是民主政治的基本精神。如不采用内阁制，同时也不采用美国之三权分立制，总统或内阁可以孤行己意，为所欲为，这是专制而非民主了。惟其如此，责任内阁之必须保存，而信任投票之尖锐性，不妨加以缓和。倘因信任投票制易于发生阁潮，因而排斥责任内阁，那就不免于因噎废食。所以我的意思，责任内阁仍应保存，而信任投票之行使，自应参以一种缓和之剂。这件事盘旋我脑中，下段将再加以详细说明。

四、如何寻求第三条路

上文说到政协会中有两派人，一派主张内阁制或责任政府制，一派主张美国式或中国式之总统制。主张总统制的人怕小党林立，阁潮迭起，因此政府不能办事。认为能像美国一样采用总统制，不受议会干涉，因此国家大事，总统都能放手做去。这派人所以有此主张，是拿法国阁潮作对象的。我以为这派人希望行政敏捷，各部长能久于其任，总统行动不受议会于涉，自然有他们的理由。但是要知道美国总统制的由来，是鉴于1789年以前“邦联”时代中央政府之懦弱无能，所以惩前毖后，要有一个政府，享受独立地位，授之以行政之权，使之负起行政上的责任，加强联邦的团结。因为当时美国的病症如此，所以有这样一张药方。我们要问当时美国所犯的病，是不是我们现在所犯病症；美国所用的药方，是否我们也能适用。

十余年来的局面是国民党一党统治的局面。这十余年中经过内乱搞战，是很困难的时期，兹举蒋主席在庐山夏令营训话词如下：

“自九一八事变以后，我们中国天灾人祸，连年不断，内忧外患，交迫而来，迄于民国二十一年（1932年），国家民族的危机达于极点。其时国内人士大多数对于民族复兴的前途或革命事业的成功，都丧失了自信心，以为国家危机，已无可挽救。正当这样国家存亡危急，人心萎靡不振的时候，我们就在民国二十二年（1933年）夏季，创办庐山训练团，从此每年一次，召集军政于部，研究国民革命的形势，讨论对内对外的大政方针，励志养气，自强不息，准备与国内外一切反动侵略势力，以及假革命反革命者总决斗最后到了民国二十六年（1937年）暑期，日寇侵略中国，日甚一日，逼迫我们走到最后关头，忍无可忍，乃决定对日发动全面抗战，于是本党领导军民，集中力量，再接再厉，愈挫愈奋，苦战八年。到了今天，卒能达到驱除敌寇光复国土的目的。”

这种抗战的功绩，自然是大家公认的。但是宪法是国家百年大计，我们不能存一个对人立法的观念。应该设想总统的地位应如何，不应以为今后作总统的人永远和蒋主席一样。况且抗战时期之所作所为，不一定能作平时宪政上轨道以后的表率。我们大家热心中华民国的和平统一，尤其热心于中华民国的法治。既说到法治，我想人人希望民意发挥，行政改善，与政府各机关职权之分明。八年苦战虽然胜利，但是法治的基础如何？第一、所谓五权宪法能发挥其效用吗？第二、主席与行政院长所享有之职权及其责任之界限到底在哪里？第三、立法院虽有通过预算之权，但立法院监督财政的效果在哪里？第四、行政院长及各部部长，是凭主席而去取的，应该把所谓总统制的效用发挥出来，但是行政方面只见大家愁眉苦脸，没有一个人觉得能舒展他的怀抱。第五、行政院长，好像似他国的内阁总理，但他自己常觉得怀抱不能发挥，感觉不快。同时再问政府中之命脉如财政部长、经济部长又能发挥他们的意思实行他们的政策吗？第六、目前行政院中央各部部长，绝对不是决策之人，因为部长之上有院长，有国民政府主席，换言之，他们是属员，而不是决策者。属员式的部长，还能适用于今后宪法时代吗？第七、目前财政金融政策，是主席决定吗？行政院长决定吗？财政部长决定吗？谁亦弄不清楚。这种种情形是我们目前所犯的病状。假定我们不以现有病状为对象而偏偏假想法国式的阁潮迭起，作我们的对象，实在叫“药不对症。”

我们既认为目前病状如此，所以我们认为今后行政机构方面，应如下方：

（一）总统我们不赞成采用总统制，因为不愿像美国一样将行政大权完全交付总统手中。我们也不赞成像法国一样大总统不负责任之规定。大总统既经国民大会选举，他是国家元首，统率陆海空军而且能任命文武官吏。所以他在政治上不仅是摆样子的元首，而是一个负担国家责任的人物。但是我们为求总统安全计，为使他受全国人爱戴起见，须得有人对他的命令处分加以副署。而因副署之故，发生责任。所以除总统外，另有负责的政府。

（二）行政院依政协会之议决，其要点如下：

甲行政院为国家最高行政机关。行政院长由总统提名，经立法院同意任命之。行政院对立法院负责。

乙如立法院对行政院全体不信任时，行政院或辞职或提请总统解散立法院。但同一行政院长不得再提请解散立法院。

这一段规定行政院为行政最高机关，与下一条“总统召集各院院长会商，不必明文规定”有相关联之处，应加解释。号称政府之机关，只能有一层楼不能有两层楼。我的意思说当部长的人，聚在一处开行政会议，这会议就是决策的地方。既执行部务，又有决策之权，就是有权的人，就要负责任。假令当部长的人没有决策权，是从旁人接受训令，或者他的提案拿到国民政府或最高国防委员会被人修改，他就可以同人说：我原来提案如何，他们将它修改了，现在出了错误，这我不能负责的。可见部长之上，不能有上级机关再来修正。如其上级机关可以修改，他就有借口，说这事我不能负责。可见决策与执行是应该并在一处，不能分开。这就是我所谓一层楼不能有两层楼的意思。这个一层楼的政府，就是行政院，并不与其他四院再构成所谓国民政府。简单的说，行政院就是政府。

这行政院须对立法院负责，因为宪法政治下的政府，必须是负责的政府。它做得好，议会拥护它，做得不好，议会可以质问它的责任。就是说或叫它改换政策，或去原来部长，另以新部长代之。我们这意思只要国会对于政府之过失或溺职，有可以矫正的方法，并不想时刻造成阁潮，引起政府更迭。所以政协会决议中原有一条，如立法院对行政院全体不信任时，则行政院或辞职或提请总统解散立法院。读者注意，这里用的是“行政院全体”五个字，就是说不信任投票，只用之于行政院全体，其用意所在无非指行政院长所为不满人意，或全院不满人意时，始得使用不信任投票。这无非是限制不信任投票之使用，以免阁潮发生。后来二中全会不满不信任投票方法，要求宪法小组修改，小组中经多少次协商之后，也就同意放弃了不信任投票之制，但并不是放弃了责任政府之制。

欧美国家采用不信任制度时，假定不信任投票通过，内阁应立即辞职。所以宪法上留下所谓信任或不信任字样，就是议会时刻有倒阁之权。现在去了信任或不信任字样，就是议会立刻倒阁之权没有了。但并不能说因此行政院对国会不负责任。因为议会与行政院之间尚有别种方式，可以发生彼此之冲突。当时经彼此商谈之后，曾经政府提出一种方式来解决行政院、立法院之冲突如下：

立法院对于行政院重要政策不赞同时，得以决议移请行政院变更之。行政院经总统之核可，对于立法院之决议得移请其复议，复议时，如经出席立法委员2/3维持原决议，该决议行政院长应予接受或辞职。

行政院对于立法院通过之法律案（包括预算案、条约案），得经总统核可，移请立法院复议，复议时如经出席立法委员2/3维持原案，该案行政院长应予执行或辞职。

我们对这种所谓责任政府制，将其特点扼要的说明如下：

（一）我们没有采用英美式的内阁制，各部长同时须为国会议员。

（二）我们没有要求行政院须负联带责任。

（三）我们放弃了国会立即倒阁之不信任投票制度。

（四）按照前文两条之规定，所谓移请政府变更政策之决议，或立法院通过之法律案，总统均有交复议权。明白点，如交复议之际，达不到出席委员2/3之人数，则变更政府之决议案或法律案，并不引起倒阁风潮。

依照第一项，总统用人之权，甚为宽广，因为内阁阁员不必须为议会议员。总统尽可在议会之外选人。由此可见，我们的内阁与议会制度下的内阁，迥不相同。未来之总统，其用人权较诸英王及法总统宽广得多。如果总统选一非国会议员充当部长，只须其行政院长同意，此人便可为部长了。

第二、协商会议中，说明行政院须对立法院负责。我们没有按照大陆各宪政国之惯例，特别要求联带责任之规定。英、法内阁往往以一部长之错处牵动其他部长，如上文摩勒氏所说。我们所以避免此种规定之用意，无非希望不因一阁员之辞职，牵动全部内阁。

第三、至于不信任制度放弃之理由，上文已说过。这是国会倒阁最利害的武器。我们为迁就国民党二中全会之要求，共产党与民主同盟首先同意，青年党本主张责任内阁制，故关于此曾有保留之声明。后来在野党派特别顾到内阁动摇之有害无益，大家终于不坚持信任投票制度。

第四、第四项之规定，立法院对于行政院之重要政策不赞同时，得以决议移请行政院变更之，但总统对立法院之决议得移请复议。如经出席立法委员2/3维持原决议，该决议行政院长应予接受或辞职。假定此项决议得不到立法委员2/3之维持原案，则行政院辞职问题，自然不致发生。

合以上四点言之，各在野党对于政府党如何让步，即此可见。此种内阁制，决非完全英法式之内阁制，而是一种修正式之内阁制。易词言之，我们采取美国总统制下行政部稳固的长处，而不忘掉民主国中应有之责任政府之精神。我们了解欧美民主制度，已有数十年之久，但我们这次不甘心于小孩式的亦步亦趋，而愿意拿出多少创造的精神来。我们希望国民党平心静气，来考虑宪法小组中已有规定而未完全解决之责任政府制。假定在野党这样让步而成立的责任政府制，尚且不肯同意，我们实在不晓得政府所要的，是什么一种行政制度了。

第六講 立法權（立法院等）

民主国家中号称有三权，但三权之地位决非平等而是有高下强弱的。所谓三权即立法、行政、司法。此三权虽分属于三机关；但以立法院之地位为最高最强。因立法院中通过预算，制定法规。法院所解释，行政部所执行之各种法律，均出之于立法院中，所以立法权较其他二权为重要。假令立法院不预先制定法规，法院没有东西可以解释，行政部没有根据来执行，所以立法院之地位，高于其他二院。

上文已说过，美、法两国宪法，关于立法院之地位，安排在第一章，亦即此义。如法国宪法第一条：“立法权属于参议院及众议院。”

美国宪法第一条第一项：“本宪法所授与之立法权，均属于由参议院与众议院组成之合众国国会。”

我国五五宪草中，将国民监督政府之权力，分属于两个机关一为国民大会，二为立法院。国民大会每三年开会一个月，除选举及罢免政府人员外，不许行使其他各国国会所行使之权力。次为立法院，但立法院为中央政府之一部，不像其他各国国会是居于监督机关地位。第64条规定：“立法院有议决法律案、预算案、大赦案、宣战媾和案之权等等。”这种规定与美、法两国宪法第一条中规定立法权之式样是绝不相同的。易词言之，人家的立法院是人民的代表行使主权的机关，我们的立法院是中央政府之一部，等于中央政府之附属机关。惟其如此，五五宪草中立法权之规定，关于人民代表机关之规定，是绝对不够的。所以此次政协会中有如下之规定：“立法院为国家最高立法机关，由选民直接选举之，其职权约等于各民主国家之议会。”

以上说明立法院之地位应该如何，下文再分项来讨论。

一、立法院之组织

二、选民

三、议员

四、议事规则

一、立法院之组织

各国政治学中每每讨论一院制或两院制问题，如英国上院代表贵族，下院代表人民；美国上院代表各州，下院代表人民。两院与一院问题，好像已经过去，但这次法国新宪法草案所以被否决，就是因为采取一院制的缘故。上院被废止，天主教进步党觉得没有一个第二院，不能对下院的立法作再度的审查，一切议案通过不免于匆促。所以法国舆论就否决了原宪草，将来新草案中怕要采用两院的。

假定有人问我们这次政协宪草修正案中是采用一院呢？还是两院呢？我的答覆是说是一院可，说是两院亦可。我们根据中山先生五权宪法的意思，仍旧保持监察院。这监察院委员由各省级议会及各民族自治区选举而来的。它的职权是要各部将有关于所定方针及所发命令之文件，交它查察，如有溺职违法等事，它可以行使纠正与弹劾之权。在外国立法院是以立法方法监督行政，现在我们又加上一个监察院，是以查阅各部命令之方法来考查成绩，纠弹行政。假定这两院如同美国一样，放在一起，那么说我们采用两院制亦无不可。假如说监督与立法两院分开，则又可说我们是采用一院制。况且大法官若干之任命，须经监察院之同意，考试院采用委员制，亦须经监察院之同意，这一点好像美国上院之同意权。合而观之，可以当它两院，分而观之，就是一院制。

二、选民

所谓选民，是谁有选举权的问题，也就是选民有无财产资格，教育资格，或男女性别的问题。从人权运动起，大家相信选举是每个人应有的权利，孟德斯鸠曾说：“凡为人民在选举代议士时，均应有选举权；惟其人地位低下没有自己意志时，应为例外。”话虽如此，法国从大革命起，直到1800为止，中间采用财产资格来限制人民选举权的年数，还是不少。如1814年之规定：人民须纳税二百法郎者，始得有选举权。这时采取的还是有限制的选举权。到了1840年，于是采用直接的普遍的选举制度，凡法人年满21岁享有公民权利者，均得为选民。从1840年直至今日，此制未尝变更。英国到1840年为止，选民资格限于有土地财产之人，其土地财产每年须生利达十先令者，方得享有选举权。因为英国人最初采用限制选举，到1918年才采用普选制，所以英国选民人数是逐渐增加的。

年代 选民总额1868 1,370,7931871 2, 526,4231906 7, 266, 7061918 21,000,000

由上表观之，英国选民数目是逐渐扩张的。英国最怕将选举权交托不负责任的百姓，所以最初是以财产做资格，就是地主、房主、租产方能充当选民，非此等人即够不上有选举权。目前英国所采用之制度为自1918以来之普选制度，已无所谓财产限制了。

但当选民者第一有年龄之限制，或21岁或25岁起，此俟将来选举法中再为规定。普选制度已经各国认为天经地义；但我要告诉大家，我们既相信这种学说，应该严格的实行这种学说。不可徒有普选之名，而行滥选之实。如用假冒方法，雇用人民代替投票，或者连名字都不会写，另请旁人填写，这种都是选举权之滥用，不合于普选之真意。普选制度之真正施行，要具下列条件：（一）选民册之制成。选举前若干月应将选民册公布出来，有遗漏者应即加入。不合格者应准许旁人指驳。假定有争执时，应由一公正法官决定。选民名册之制成，万不可由一党包办，应在各党监督之下共同制成。（二）到场投票者应正确查明，一人一票，不许雇了几百人来重复投票，冒名顶替之弊，应予防止，更不必说。（三）投票人必须能自写其票，写票方法不妨简单化，如被选人名单，统统印好，只要他去写个十字，亦无不可。我们尊重人权，应许有选举者一齐来投票，但决不是一个人可投几张票，或自己不投票雇人顶替。这才是尊重人权尊重选举之道。

三、议员

第三问题是议员资格如何。英国1858年前惟有每年收人六百镑或三百镑，方得被选为人民代表。法国至1848年为止，纳税达一千法郎者方得为议员。古代所以采用财产为代议士之标准，是相信有了财产的才是绅士，才是文雅的人，才能预问国家大事。但这种理论现在已经不能成立，有财产的人不必便是公忠体国的人；没有财产的人也不一定是自私自利，不能替国家效力的人。

所谓议员是人民代表，各国都以人口为代议士标准，就是说人口多少，选出代表一人。人口多少之标准是看各国人口稀密程度如何。现举各国人口标准如下：

美国 每301，000出一人

英国 62，700出一人

比利时 40，000出一人

瑞士 20，000出一人

法国 10，000出一人

德国 10，000出一人

加拿大 22，600出一人

我个人曾假定将来我们立法院的人数是四五百人，只好每1000，000人出一人。以450，000，000计，应得立法委员450个。这个标准我在宪草小组中提出过，但尚在未定中。拿我们1000，000人出一人的标准来和别国相比，恐怕同胞心中不免不平。觉得我们立法院议员人数太少，一个人代表人民太多。这是没有法子的问题，乃是为立法院人数所限的。我们应知道立法院是将来中国政治家的养成所，人数不可太多，如人数到千人以上，便成为群众大会，无法细细讨论事情。议会议事须要切实地求解决方法，贡献意见，讨论问题，不是以一篇大演说，博得听众鼓掌。到英国国会里去，觉得他两党存心讨论国事，而非在发挥其雄辩。至于美国国会中，上院96人之中，其资格都是当过州长，或在州里当过议员的人，虽然人数不多，但都很有权威。反过来说，下院435人，已经感觉到会的人不足额，就是到的，也来来去去，不像英国国会严肃的讨论国事。从这种情形来看，我们将来的立法院人数，是不应超过500个人，拿500个人分配于全国450，000，000人，所以得到每百万人选一个人的数目，这是一种建议，供全国人士讨论。

议员人数大略如上，其选举方法为直接的抑为间接的，亦是一个应讨论的问题。我们民国初年的国会，就是采用间接选举的。为间接选举辩护的人，是怕多数选民程度不够，选不到好人；所以在选民之上加上一层选举人，由选举人再选出议员，则所选者较为精当。但就各国经验言之，间接选举是选民与议员之关系丧失其直接性，选举人之数目，较为有限，易于发生操纵或行使贿赂等事。故英美人士常以为选民如能有资格选出其选举人，同时就有资格选出国会议员，所以此次政协会中慎重提出立法院由选民直接选举之规定。至于国会议员应具之资格，大致不外三点：第一、年龄，第二、国籍，第三、居住之处。所谓国籍，无非限定本国人充当国会议员，不许外国势力渗入。所谓居住之处，即谓国会议员是否应该为本选举区居民或不必为本选区居民。美国制度，国会议员依宪法所规定，须为本州之人民，但不限于本选举区之居民。英国制度议员须为本选举区居民，原为法律所规定，但现在这规定已经废止了。议员只求其资望学识足以为代表，不必以本选举区居民为限。惟有如此，国会议员眼光，始能统筹全国利害，不为本地小利害所束缚，如此国会中乃加多全国性的人才。此乃养成一国政治家之最好方法。年龄一项，如英国限定21岁，即成年人便可当选。亦有国家限定下院代表当选须25岁，上院须至30岁；如比法等国上院议员须40岁，下院须30岁。政协会中议员被选年龄有一明白规定，在成年之年与25岁之间，定了折中的数目即23岁。

现在我们要讨论国会选举区的问题，即为大选举区制与小选举区制问题。小选举区制是一区一人，大选举制是一区之内在同一票上选举若干议员。小选举区制亦可名一人一区制（the single member district plan），大选举区制亦可名曰联名选票制（general ticket method)。美国国会选举向以一州为单位，一州应选出议员列在一张名单上，故可称为大选举区制度。自1842年后，要求将全国分为若干选举区，而且每区人口数目约略相等，故现在所采用者即1842年修改后之制度。小选举区之好处在于简单明了；如全国出五百名议员，全国应五百区，一区只选一人，故选民对所选议员容易识认。一区只选一人，故少数党人至少在若干区内亦有当选机会。但小选举区制将选举范围缩小，其被选议员每易代表本地利害，缺乏全国性之眼光。以法、意两国情形看，就犯有此种毛病。小选举区制更易引起议员为本区代表而非国家代表之感觉。换言之，代表地方利害之人多，代表国家利害之人少。在宪法小组中讨论之际，哲生先生曾提出立法院议员以一省为一选举区，即大选举区之议。我们要知道大选举区制度有利于大党，而使少数党无法当选。所以将来立法院选举区之问题发生时，恐怕要采用两种制度合并的办法，将全省分为大小两种选举区，大城市以内可采用联合选票制，余外各县，采用一区一人之制。两种制度合用，可收补偏救弊之效。

四、议事规则

有了议会，要使议事得到结果，须有良好的议事规则。议事规则与议会有密切关系。英、美国会表面上同样称为国会，但其议事方法，两国大不相同。譬如提案，在英国有所谓私人提案与政府提案之分，而在美国除对于私人提案加以限制外，无所谓政府提案之名称。原因是由于英国国会是内阁制下的国会，而美国国会是三权分立制度下的国会。所以议事规则与国会本身性质如何，是有密切关系的。

议事规则我们不要作一种具文看，它是有其深长的历史的。如议员言论对外不负责任，非得议会同意，政府不得逮捕议员之类。在我国宪草中国民大会与立法院均有同样规定。各国亦均有此项规定，故大家视为不以为奇。实际上因为昔日英王有逮捕议员之举，与民国初年袁世凯对待国会议员相同。可见政府不得逮捕议员，与议员对外不负责任之规定，无论时至今日已为各国通例，亦尚保有其重要意义。

再如英国众议院议长不是众议院之领袖，而是一个公断人，等于运动场上之评判员。他的地位是不应对甲乙两党有所偏袒。他不靠多数党的多数使他被选。以英国之惯例言之，新选举后众议院第一次开会之日，议长之提名，由在野党为之，不由执政之多数党为之，以示公道。他除了当议长之外，无论在全院之中或委员会中，他不投票不讨论，以示无所偏袒之意。关于议长的此种惯例，亦是由英国习惯上得来，而是十分重要的。

议事规则中有所谓第一读、第二读、第三读以及各种委员会。委员会分为常任委员会，会期委员会，全院委员会，联合委员会。这各种委员会如运用得当，自能使议事得到美满结果，不为少数人所垄断；反之，如借口民主，不相信委员会能将繁复的事，理出头绪，换言之，每案都靠五百人在大会上解决，这是不可能的事。大会场之发言，每人发言不得超过两次，为便利大家发言，不受发言限制之规定，有所谓全院委员会（commitee of the whole），委员会之人数，即众议院之人数，但全院委员会之议长并非原议长，而另外推定一人。全院委员会于讨论预算时最能适用，但讨论其他问题时，亦有采用之者。所谓第一读，乃是议案初次提出之意，由提案者说明之后，对于全案不加讨论，如无问题，此案即正式成立。第二读是对于提案之大原则加以讨论，其中细节仍不讨论。第二读成立之后，此项议案交付委员会，经过委员会讨论修正。

委员会通过之后为报告阶段，即将委员会之讨论与修正报告院中。报告阶段完毕之后，其最后阶段为第三读，即为全院对于本案表示赞成或反对之时。每一议案所经阶段不许在一日内为之，其前后四五阶段，由甲阶段到乙阶段之间，应空若干时日，以表示郑重之意。上文提及政府法案与私人法案之区别，政府法案是内阁所决定而由政府提出的。私人法案是指任一议员所提。关于地方上设立铁路、码头或发起工程之法案，是议员为谋本地利益计之法案，不是与国家全局有什么关系的。所以这类法案自成为一类，其讨论日期，一个月内只若干天，不像政府法案有优先权可比。

以上种种，我所以要提到，无非要使人知道议事规则好像小事，但与国家大政有密切关系，留心宪政者，不可不注意及之。有了好议事规则，民主制度方能收到实际效果，否则，所谓“一国三公，我谁适从”的流弊，是不可免的。

以上四点，既已说明。我还要讨论一个问题，就是当国会议员者，为受训令之代表抑为不受训令之代表。古代时有贵族代表、教士代表、平民代表之分。所谓代表便是阶级代表，代表其本阶级利益，成为受训令之代表。1791年法国宪法中规定议员不是某部份人的代表，而是全国的代表，故不应有任何训令交与议员。德国威玛宪法亦规定国会议员为全体人民之代表，故不受某种训令或某种提议之拘束。此种规定无非说明国会议员不代表某阶级、某团体、某地方，而是全国人民之代表。故议员根据其良心所信，表示其对于国事之意见。即令本选举区对他有不满意处，行使他们的罢免权，下次不使他当选，但当议员者应本自己思想之自由，不以一己之得失为念，惟有如此，才能成为全民族之真正代表，不是地方或一阶级之经纪人。

或者有人听我的话后，会说：“你的话虽冠冕堂皇，然事实上所谓议员何尝不代表阶级利益呢？”美国全国农民联合会，代表农民利益，美国制造家联合会及商会联合会是代表工商利益。两个工人团体，各代表六百万工人。以上各种农工商及工人团体，均在华盛顿派有代表人，长期驻扎，如有一种议案动摇其本阶级利益，此各种团体就致书国会，对于各议员施以一种压力。美人名此种团体曰压力团体(pressure group)。他们在议会走廊中跑来跑去，与各议员交谈，深夜与他们办秘密交涉，由此可见上文所谓议员代表全民族而不代表其阶级利益的，好像是一种假话。从前我们听见唯心主义的政治学者每对人说：国家是代表全民族利益。但马克思主义者每说议会中之议员，是代表阶级利益的。将唯心主义者神秘的国家论戳穿了。但我们提出一种折中的学说。国家对外作战之日，政府所提征兵法案，军火扩张法案，此种法案，的确合于国民希望，是代表全民族的，不是代表一阶级的。至于工业保护，农产品加税之日，对于工业、农业阶级之利害，各不相同，自不免顾及阶级利害。所以两派学说虽然相反，因时间空间之不同，其立言之内容，自有不同之处。但我们可以说国家危急时，议员确代表国家利益，平时自不免于各顾其私之病。但从遵守法令、服从多数说，无论那一阶级，总得遵守这种原则。否则，国家本身之存在，都谈不上，更何从说到阶级呢？

最后，我要再提出一问题，即一国政治家如何能在国会中受到训练，能使他一代一代继续下去，当国家领导人。姑且让我先说我所目击之英国国会中之现象。英国国会号称世界国会之母，其寿命已有六百年之久。我们从小就仰慕英国巴力门，希望一见。1915年冬劳合·乔治（1863一1945）当英国总理时，一天提出征兵法案来，我经使馆介绍，拿到一张入场券进去旁听。看见劳合·乔治坐在政府席上。英国国会之构造，不是圆形而是长方形。在议长座位前，摆一张长桌子，桌子一端为议会书记及速记人。桌子摆在中间，将政府党与反对党之座位隔离了。内阁总理坐在座位上，两脚就搁在长桌上，好像躺在沙发上一样。这种情形，使我很诧异。与我们参政会中终日正襟危坐的，大不相同。去年12月中我又到英国国会去旁听一次，看见前外长艾登（1897—1977），他的脚也是放在书记桌上。一面看来，英国国会讨论很不守规矩的，但它议事之严肃，处处以议事规则为根据，则又非世界上任何国家可比。这国会已有寿命六百多年之久，但有时十一点半开会，有时三点半开会，议长从办公室走到议场的样子，可说从古代到现在，没有丝毫变更。每有一种规矩，惟有英人能遵守，历久不懈。此由其国民性保守“久而能恭”的缘故。换句话说，历代习惯来源已久，但奉行习惯之精神是始终如一。所以旧规矩在英国不致于腐化，不致于成为空文，不致于成为随随便便不关紧要。所以一种惯例，在英国常能保持其功用，保持其活力。这是英国民族性之特点，决非其他国家能企及的。因此其议事规则，亦是世界一切规则之母。其中任何一条文之规定，均下过一番心思，其规则中有所谓长期规则（standingorder），会期规则（session order）就知道有的可以历久不变，而有的便须每期更换。所以有此两种规则，也是从英国经验中精炼而出。其各委员会之分配与各种委员会之会员如何选定，均有一种至公平之方法，而非专从一党胜利的眼光上产生出来的。他议事规则之公平，为人取法，其原因即在于此。我们所羡慕的，是其政治家在国会中，能一代一代的养成。在欧战以前，保守党代表右派帝国主义，自由党代表工商，代表自由贸易。但从1918年起劳动党得了12个议席，每次选举逐渐增加，到了去年选举之中，劳动党增加到394人。在政党主张来看，劳动党代表工人，主张社会主义。与代表资本主义之保守党自由党大不相同。但当做英国政治上一场大斗争看，工党居然在平稳之中上台秉政。这就是英国政治上之特色，求之其他国家是不易多见的。其所以有此，由于英国制度之优良，在乎允许反对党之存在。反对党尽管在野，但能参加实际政治，听到实际报告，以反对党资格起立发言。他预备将来有一天自己上台，所以他的发言不是高调，而是负责的建设的批评。在这样的政治空气之中，所以今天尽管有在朝党执政，明天负责继起之人，也在预备训练之中。所以政治家能继续养成，即在于此。

英国青年在剑桥牛津受教育，其学生联合会中，设有一种摹仿国会之政治讨论会，也是一边在朝，一边在野。所以青年时候之训练，便是国会中政治家之预备。每个青年人对政治有兴趣的，大学毕业后先充当一个人的私人秘书，如艾登为张伯伦（1869一1940）的私人书记，如乐襄爵士、（前英驻美大使）为劳合·乔治之私人秘书。此类私人书记，等于李文忠、薛福成当曾文正①之幕府一样。后辈青年能追随老辈之后，天天得到政治上之实际经验，乃是政治家养成之最好方法。假定一国青年，但让他抱几本政治学教科书，做了一两篇政治学论文，作为自己知识之来源，自然对于实际政治，专发高调。青年人政治兴趣，所以开发之者，只有这一条路，自然只有宣传，不能有积极的建设的训练。我曾说过所谓训政，只有从议会设立下手，方得到真训练。不然，天天谈训政，而事实上永远学不到议会中之政治经验。犹之要学游泳，每天听游泳讲义，不准人投入游泳池中，这种训练，是驱使青年到浮动方面，不会到建设方面去的。养成政治家之方法，英国制度最可参考，即美国也赶不上。

我们总括本篇摘其要点如下：

（一）一国以内须养成良好公民，有辨别善恶能力之公民，然后公民在选举时能善用其参政权利。办理选举者，尤须编制正确选民册，力求投票人之正确，万不可让选民冒名顶替，或代人填写，但知以一人一派之胜利为目的。

（二）议员候补人，大概是由各党各派或各团体推出的，但充当代表之人，务求其为“一国之善士，”不可但知一地方之利益，尤其不可让地方上土豪劣绅互相勾结，将代表之公认看为一己之功名。选民程度提高之日，贤才自易于当选，否则，选政必流为“朋比为奸”之恶习。

（三）充当人民代表之人入议会后，如英国国会中两党对立，各以负责态度，或建议或批评，自能解决国家大事，并收集思广益的好处。在野党人知道他一天也会变成执政党，自能以负责的态度，对政府有所建议。不流于专唱高调以责难政府为事。

除以上所说之外，尚有一最基本之点，未曾提及。究竟中国未来宪法中之立法院，要它成为英国国会，还是美国国会？从表面上看，两国会同为民主国之国会，同样的讨论立法，议决预算或通过条约。但两国国会议事，根本上有它的不同。美国国会是三权分立下的国会，英国是内阁制下的国会，其议事方法，英美两国有以下各种不同之点：

（一）英国国会内有政府法案、私人法案之分。政府法案由内阁提出，如不通过，即表示国会对内阁之不信任。大体说几十年来政府法案之被否决者，一百次中，至多只有若干次。私人法案是由议员以私人资格提出的，其内容是关于地方利益，地方工程建设。此私人议案提出之日，每星期规定为若干日，即其讨论时间，亦有限于某日某点钟之后。至于美国国会中，对于私人法案之提出，同样加以限制，但并不知有政府法案之名称。任何人所提出之议案，不论在朝党或在野党，具有同样价值。就是说美国国会中议案，按一般议事规则，以提出先后，分配于议事日程表上，即总统认为特别紧要之议案，亦是由同党议员以个人资格提出，不视作政府提案。故政府法案之称，在美国是不能成立的。

（二）美国国会内无所谓政府议席与反对党议席，其议事中各部部长无法代政府辩护。所提议案，假定民主党议员替杜鲁门辩护，其议案亦是以议员资格替他辩护，不像英国部长有优先发言权，且有支配议会时间之权。虽美国国会中亦有多数党领袖与少数党领袖二人坐在议员席上，但其任务仅司议事程序，而与英国议会中在朝党与在野党之地位是不相同的。

（三）英国议会中更有一条极重要之规则，即关于财政方面，除英政府自己提出增加支出或增税之建议外，各议员本身不得有此建议。即财政上发动权，完全属于政府而不属于议员。美国不然，除支出方面已由预算局编制支出概算书外，但关于收入方面，议会仍有提议减税或增税之权。英国因为财政当局能以全权编制成出人两方面之预算，故能免除浪费节省开支。美国之习惯不然，议员可提出增加开支之预算。故美国议会中之浪费，是世界上著名的。

下文立宪国财政一章中，再有讨论之处。我们提出以上三点，无非要说明我们在行政方面既采用责任政府制，同样的国会方面亦采取英国国会之议事规则。如是立法机关与行政机关方能收互相配合之效。这点在新宪法中，我们也已顾到，将来新宪法公布之日，自见分晓。

第七講 司法獨立

孔子曰：“刑罚不中，则民无所措手足。”因为生死予夺之权，操之于国家，苟其标准不一，应生者反死，应予者反夺，则法令颠倒，人民心理上之不安可知。所以不论为古代专制国家与现代民主国家，关于料理狱讼均认为国家大事，不可不慎重的。现代所谓司法，不限于盗贼杀伤之有关刑名者而已，更有所谓债权、物权婚姻与夫言论自由、结社自由。此皆所谓民事。政府处理某种案件，一出一人，一轻一重，在全国内发生莫大影响，诗曰：“鼓钟于宫，声闻于外。”政府之处理案件，稍有不慎，则一事之微，便可以发生人民对政府极大的毁誉。我国周代之制：“司寇建三典，正月之吉悬于象魏，使万人观之，浃旬而敛。”汉宣帝患决狱失中，置廷尉平。如何能得到情理之平，实在是从古至今一种共同的希望。到了唐太宗时，御史李乾祐奏曰：“法令者，陛下制之于上，率土遵之于下，与天下共之，非陛下独有也。仁轨犯轻罪而致极刑，是乖画一之理，臣职宪司，不敢奉制。”古代皇帝一统大权于上，所以不知有所谓司法独立之制。但是执法之事业，应该布大信于天下，不可逞一时之喜怒，是古今一样的。

现代所谓司法独立之制，较诸古代专制君主时代尊重法律之外，另有种详细办法。兹解释其意义如下：

司法独立为近代立宪国家的基本要件。所谓司法独立，先要问对于那一机关独立？在帝王专制时代，一切大权：立法、行政、司法，统属于一人；换句话说，就是一权政治。在这一权政治之下，政府权力是无限的，人民自由是毫无保障的。现代国家中，第一、将行政权交托政府，行政权以外之立法权交托议会，又将审判权交与法院。这就是三权分立之学说。这三权分立之说是法儒孟德斯鸠看见18世纪英国政治情形由他首先说出的。庐骚说：“人民自由最好最可靠之保障，莫过于将国家三种重要职务，司法、行政、立法、完全分立；换词言之，即三种职务应属于三个独立机关。”从古以来，行政权之重要，大家都知道，而行政权操诸帝王之手也是东西一样的；但是在现在国家，则除去行政权之外，一定有立法机关行使立法权，法院行使司法权，这三方面应各自独立，而不应互相干涉。此之谓三权分立。行政权从前在世袭之君主手中，而现代之法美两国，则操于民选之大总统手中。至于立法则由人民选举代表所组成之国会行使此权。至于法官有时由民选产生如美国各州是；但法官的民选不是一种好制度，因为法官之被选，既须仰人民鼻息，不能以独立精神来审判。所以各国大都赞成由行政首长（大总统）派定，且派为终身职。如此，他们地位才巩固，才能不怕权势，一秉大公判断讼案。上文所说情形中可以看出司法独立是与三权分立有密切关系的。

再举唐太宗一段故事，来说明帝王专制时代与三权分立制度之不同之处何在。

“上以选人，多诈冒资荫，敕令自首，不首者死，未几有诈冒事觉者，上欲杀之。大理少卿戴胄奏：据法应流。上怒曰：卿欲守法而使朕失信乎。对曰敕者出于一时之喜怒，法者国家所以布大信于天下也。陛下忿选人之多诈，故欲杀之；既而知其不可，复断之以法，此乃忍小忿而存大信也。上曰：‘卿能执法，朕复何忧？胄前后犯颜执法，言如涌泉，上皆从之，天下无冤狱。”

唐太宗能听戴胄的话，是古来认为帝王的美德；但是，因为从前不是三权分立，所以须要戴胄来谏诤。在现代情形下，情形完全不同，第一点所谓立法权与行政权完全分立，所以一般关于人民权利之法规，乃至所谓六法，如债权、物权、亲属、继承等法，一切由立法院制定，非政府所能于涉。唐太宗之敕令，即现代之命令；现在所谓命令要由议会授权，没有议会授权，命令是违法的。就在古代，法律与命令也不是全部混淆的，如唐律、大清律例等，是我国古代法典，不是帝王一人所能变更的。但是他能颁布敕令，因当时没有议会，所以没有人能阻止他。而且尽管有唐律和大清律例，大部份生杀予夺之权还是操诸皇帝之手；所以敕令之权，还是很广的。如其上有圣君，下有贤相，他们也未尝不知道立法是永久的，而不是可以随便变更的。所以戴胄拿法律命令之界限向唐太宗进言，唐太宗也没话说。但是古代命令与法律之界限，是很宽泛的。有了谏诤之臣他就守法，没有谏诤之臣，法就不守了。但是在现代就不成，因为立法与行政的界限是很严的。其次再说到司法，在帝王专制时代，司法与行政不分，所以从前有礼吏户兵刑工六部，刑部就是管司法的，而且在各省臬使，各县知县，他们是行政官，同时亦就是法官。我想大家总记得清末盛宣怀①所订商约之中，各国有要求中国改良司法一项。此所谓改良，就是法官同行政官须分开，不能混而为一。但这件事即行政与司法分立，不但在我们向来没有，即在外国，也是近年才有的事。

当詹姆斯一世时代（1603一1625）他曾告诉法官说：“你们不可侵犯皇帝之特权，如其你们查出某件事情有关我的权益，除非与我相商之后，请你们不要随便处理。”这就说明了司法与行政两权尚未分立时代之情形。

所谓一权专制政治，也就是立法、行政、司法混合的政治的情形，并不限于帝王时代。要知道一权政治，在一党统治的国家中，他的所作所为也同古代专制时代一样。譬如1917年苏俄革命之后，他的所谓法，就是共产党的党纲，判决人的罪名，也是用党化司法来判决。乃至于德国、意大利之法西斯主义，对于异党的生命自由，都可以随便剥夺，也与帝王专制时代一样。可见一权政治或说三权混合之政治，最容易剥夺人民自由。所以三权分立，或司法独立之学说，到现在还有提倡之必要，盖一权政治不因为帝王专制推翻之后，便不再存在，而是在一党专制的国家，还可以流行的。

美国加纳教授有一段话：“许多理论家认为在君主国家中必须有司法独立制度，使得人民不受帝王一时喜怒之干涉与压迫，而且免得法官成为行政部之工具。此等理论家认为此种理由不适用于共和国，换词言之，共和国家不须恐惧司法不能独立，但是依历史所诏示，共和国中因党派之专制，因党派精神之侵犯，其须要司法独立之制，以图保护人民权利，与君主国家中防止帝王之暴虐以保护人民权利者相同。”

现在我们要讲到什么叫司法独立了。司法独立之第一个意义是：法律的统治，就是说人民的有罪无罪，须以法为根据，依法判决。所谓法庭乃是普通法庭，而非军事法庭，人民丧失自由或牺牲财产，须先由法庭判决，然后才能执行；否则凭一二人或一凭人一时之喜怒，用不合法之手段威吓他，或妨碍他，这种事情都不合法，而且与法治的意义相违反。

英国的法律学家最喜欢引法国文学家福尔泰的故事来证明司法独立之好处。福尔泰自小聪明，所作诗文尖刻，且善于骂人。曾作过两篇骂人的文章：一篇是拉丁文的，一篇是用法文写的。他的冤家，派了个侦探去联络他，后来这侦探造了一番话，说他承认是他作的，于是他就被捕下巴士的狱，是为1717年。隔了八年后，他已文名大著，成为文艺界领袖了。又因事与一骑士罗汉氏口角，他还是用尖利口吻答复他。不久福氏同苏利公爵吃饭时，罗汉氏派一群暴徒到饭桌，把他拉下打了一顿。他后来向罗汉挑战决斗，罗氏应之。但决斗的早晨，福氏被人逮捕，又送入巴士的狱。他出狱后，便移往英国居住。英国人常喜欢引这故事来证明16世纪之法国，毫无法律保障，随时可以暴力之欺侮与凌辱。与18世纪之英国尊重法律认为有至高无上的权威的，大不相同。当时在英国国家对人民的赏罚，用法律作标准，与法国人之逞一时喜怒加人以罪者，迥然不同。或者说就是一则有法，一则不知有法而已。

其次，法律之至高无上，既如上文所言。但是法律文字尽管好看，其有效与否，又看执法之人何如。简单来说，视法庭之判断能否公平，能否以有学识的人来当法官。法院能否具备此两种性质，又视以下三件事而定：一、法官选派，二、法官任期，三、法官俸给。

壹所谓法官选派，大概不出三种方法：（一）议会选举，（二）人民选举，（三）政府任命。所谓议会选举，与三权分立之原则相违反。况议会选举不离乎政党之操纵。各党各依其党的利害选任法官，其结果未必真能选贤任能。此法曾行于美国各州。瑞士联邦法院，亦以议会为选任法官之机关。其他各国鲜有行之者。

所谓人民选举，美国各州采取此方法，美国以外鲜有行之者。民选方法之缺点，在乎失去司法官之独立性。况竞争选举非持正之法官所擅长，以法官与政客相比较，则法官当选之成份远在政客之下，法官之审判，贵乎头脑冷静，坚持正义，非普通民众所能赏识，美国虽行此制，但美国法学界都不以此种制度为然。

以上两种方法既不是为选任法官之状善法，故惟有第三种方法，是为政府选派。法官之学识与其持躬之严正，政府当局自能识别，决非一般群众所能了解。惟有如此，能使法官之地位，超出党争之上，而增进法官地位之尊严与独立性。故美国一切联邦法官均由总统任命，惟须得上院之同意而已。此法自表面观之，法官任命离不了政府，但一经任命之后，他的地位仍能保持独立，故法官审判，自不至为政府势力所左右。

贰法官的任期，欧美各国大抵规定法官之任期为终身职，即法官之行为一无过失，（如有违反受贿等事，则立刻受审判与免职处分。）则一旦任命之后，非政府所能更动。故美国哈米尔敦氏有句话：“法官任期终身之制为现代政治进步中最有价值之一点；在君主国中可以防止君主之专制，在共和国中可以防止议会之侵犯与压迫。惟有法官终身之制，乃能达到法律之公平适用。”哈氏更指出“司法官之终身职，决不致于妨碍行政与立法机关，因为法院决无能力妨碍其他两部。”哈氏尝言：“行政部不但操赏罚大权，而且握有全国兵权；立法院手掌财政之权，并关于人民权利义务之规则，亦为彼所制定。司法院反之，既无兵力又无财权，其所有者判断权而已。”哈氏更指出，惟有终身任期之制，乃能使法官之经验学识与日俱进，造成司法官之权威；故司法官任期之长久，可以增进其学识与资历，自然与以三五年为一任之制度不可同日而语。故美国宪法第三条规定曰：“大理院及低级法院之法官，应为终身职，而且其所应得之俸金，在其任期内不容减少。”

叁关于司法独立，可以巩固法官之独立地位者，莫过于法官俸给之确定与丰厚。美国哈米尔敦氏有言“就一般人之性质言之，对于生活之支配权，即等于对于人之意志之支配权。”

英国法官金特氏说：

“使法官有勇气有节操，以执行其任务，莫要于使法官自知其地位与薪俸之稳固。惟有法官自知所得薪俸稳固，乃能于终身任期之外，成为第二种方法，促成司法之独立。而且俸给丰厚方法，自能使一般有常识之人尽瘁于司法事业，不致为其他私人事业之厚利引诱以去。”

美国宪法第三条所以规定“法官所得俸金在其任期内不容减少”之用意即此可见。以上三种方法在欧美各国行之已久，早收司法审判公平与廉洁之效果。

假定一国法院能秉公判断，不曲解法律，不受政府干涉，自然一般人民认为满意，私人权利义务之是非曲直，能有公平判断，自为法庭应尽之义务。然司法独立之意义，尚不止此，而有其更进一层之意义。英美所谓法治，或曰法律统治说，其中包含三项原则。第一原则，承认法律之至高性，即法律不徒适用于人民，同时适用于政府。人民受法律之支配，即政府亦不许以一时之喜怒，或授赏或加罚于人民。人民之有罪无罪应受普通法庭审判，不容许政府喜怒为用，将某案忽而移交军事法庭，如上海粮贷案之处理，即为法治国家所不许。此所谓法治意义之第一点，在寻常独立之司法审判中亦已有之。但法治之意义尚有第二原则。即无论何人，不处于法律之上，不论其官阶地位如何，均受普通法律同样之支配。此点为英美与欧洲大陆国最大不同之处。其在英美，不论为平民，为行政官吏，立于同一法律之下，故自首相以至于普通巡警，苟其有损害人民之举为法律所不许者，即令其所犯行为由于处理行政职务，亦不能免其对人民损害之赔偿。但德法等国不然，如官吏因行政所犯之错误，则此项案件应提交行政法院，非普通法院所能审判。换词言之，行政官吏立于行政法律之下，不立于普通法律之下，如是普通法律之效力不及于行政官吏。而英美人民对行政官吏加损害于人民者，可在普通法院中控告之。故英美法治之效力比大陆国家更胜一筹。

五五宪草第26条规定“凡公务人员违法侵害人民之自由或权利者，除依法律受惩戒外，应负刑事及民事责任，被害人民就其所受损害，并得依法律向国家请求偿还。”以此条文观之，就其所受损害得请求赔偿言之，颇与英美法律观念有相似之处；惟中国所采用者，向属于欧洲大陆各国之法律系统，恐人民之控告公务员只能在行政法院中为之，不能在普通法院为之。我国之法院有为普通法院，有为行政法院，我不能因有第22条之规定，认为此条中含有采用英美法律观念而放弃大陆法系之意义。第三原则，法院之审判权不仅及于人民与人民间之诉讼，或人民与行政官吏之诉讼，而进一步法庭更能判定国会之立法是否违法，大总统所决定之事项是否违法。到此地步，可谓法治之意义，至矣，尽矣，无以复加矣。此之谓司法权之至高性(judicial supremacy)。

美国宪法第六条第二款云：“本宪法与依照本宪法所制定之合众国法律，及以合众国之权利所缔结或将缔结之条约，均为全国之最高法律。即使与任何州之宪法或法律有抵触，各州法院推事均应遵守之。”

此条所规定之意义，盖指英国之法律，惟有依照宪法所制定者，乃能成为美国之最高法律。后来大理院法官马歇尔氏在1803年于其最著名之判决中有语云：“美国宪法中之措词，承认一种原则，为成文宪法之所必须者，即凡法律与宪法抵触者应作为无效。法院与行政立法两方应同受此条文之拘束。”马氏因此更论及美国国会立法权之界限；“美国宪法之地位有二：（一）为美国之最高法，非普通法所能比拟；（二）不为最高法，与其他普通法案之地位同，视法院之所欲，可随时加以变更，除此两者以外，绝无其他中间道路。如我承认宪法为美国之最高法，则立法院之法律如与宪法相违反者，不应视为法律。如我承认宪法不为最高法，则立法院之立法，绝不受任何限制，则所谓成文宪法者，绝无存在理由之可言。”

自马歇尔氏起，乃取对于普通法案，加以审查，合于宪法者有效，不合于宪法者无效，虽在最初数十年中法院不敢对于立法院之法案，判定其为违宪宣告其失效，但在最近十余年中，则国会所立之法经大理院判决其为违宪者，已不止数十次矣。

我国五五宪草中第140条亦有规定曰：“法律与宪法抵触者无效，”141条规定曰：“命令与宪法或法律抵触者无效。”第142条规定曰：“宪法之解释由司法院为之。”此两次之规定颇有将美国大理院判决普通法律无效之权交付于我国最高法院之意，但我国最高法院之权力能否超过立法院将其所议决法案判为无效，此事尚在未定之天。国内政治上其他争执，能否因大理院之解释而解决，此亦为未来之事，非今日所能认定。但美国大理院何以能取得此地位，其在最初期中，美大理院仅有一二次判定法律之为违宪，及马歇尔氏任院长数十年之后，于是此项权力乃始确定。故美国大理院此段历史，为我国热心制宪事业者所不可不知。因于论司法独立之际一并及之。

美国自南北战争以后，大理院时常根据宪法，拒绝执行国会之重大法案。而每一次成功，遂又成为下一次之先例。以是其权力乃日在扩展之中。

兹将国会法律为大理院宣告无效者之数目，以每十年为一期，表列如下。

美国国会法律被大理院宣告无效者

年 次数 备注

1790—1800 0

1800—1810 1

1810-1820 0

1820—1830 0

1830—1840 0

1840—1850 0

1850—1860 1

1860—1870 4

1870—1880 9

1880—1890 5 一世纪中20次

1890—1900 5

1900—1910 9

1910—1920 7

1920—1930 19 十年中19次之多

第八講 民主國政黨

我们中国人一听见党字，就想起孔夫子所谓“君子群而不党，”朱子注解“党”字，一个地方说是：“阿比”，另一个地方，说是“相助匿非。”所以我国读书人脑中认为君子不应有党，只有小人才有党。同时还有历史上的原因。历代有所谓党祸，党争。如汉末有党锢之祸，唐朝有牛李之争，宋朝有洛蜀之争，乃至明朝有东林复社之争。大家总认为党是一件不祥的事。但要知道民主国家的政治一天离不了党，因为什么缘故呢？

我们先拿政党性质说一说。民主国家中，一定有一群人有其同信仰，譬如说有人相信自由贸易，有人相信保护贸易，有人要保护资本家利益，有人要保护劳动者利益。根据这种共同信念，来发出政治纲领，要群众信仰他。或者在一乡一市，甚至大到全国，在选举上得到多数以后，于是拿他平日所信仰的，到政府中实行。这时就是他拿到了政权。

从这一段政党的定义中，可以看得出中国所谓党与现代国家的所谓政党，是完全不同的。第一、中国古代所谓党，是因人而起，不是因事而起。如汉朝的党锢有所谓三君八俊，乃是当时清流，反对汉末宦官外戚之祸，不同于现代国家之党以政策为前提，如自由企业或社会主义等，其不同一。我国古代所谓党，既起于人，故易流于私，其起于事者，易流于公。既以对人为前提，其攻击方向，常集中在朝或在野之一二人，故容易成为人与人之争执。其以事为前提者，无论其所争者为一阶级之利益，或为资本家或为劳动者，然其利益既属于一阶级，故与攻击个人阴私者大不相同。两方之党，既以事以阶级利益为前提，故其鼓动之对象为群众，其方法为宣传为选举，与我国古代专以皇帝之采纳与否为目的者，大不相同。两方之所谓党争，既争之于所谓选举，而政府对于政党之宣传及选举，又有种种法规以规定之，故其方法不能超乎国法范围之外，与争之于君主之前，为个人荣辱问题者，大不相同。两方之政争，争之于选举，争之于议会，虽为其同党谋利益，类于朱子所谓相助匿非，但不道德不合法之举动，要为法律所不许，故匿非之事，虽不能尽绝，但要为全国，听共见。又视其国民是否赞成以定其胜负，故虽能匿非，要不能不以意为前提。以此项言之，可知现代之政党，与孔子、朱子心目中之党，不可混为一谈。

就现代各国之政党言之，自有其应执行之任务。第一、施行政治教育。将有关国家之大问题，或以报纸或以小册子或以演，向群众说明。若英国在第一次大战前之保守党主保护贸易，自由党主自由贸易。美国共和党侧重工商界利益，民主党代表南部中部及西南部农民。其在地方选举州选举国会选举与大总统选举时，各政党各以自己之政纲拥护自己，攻击他人。就一般民众言之，对于各党在政治上争执之点，自易了然。第二、团结一部分群众，解决投票困难。民主国中不能离开选举，选举之胜败，决之于投票。倘民众心目中漫无目标，则选举时赞否之票数，分散于各方，一区以内所推定之候补人太多，则投票更易分散。既有政党之后，两党或三党推定候补人两三人，则民众投票之对象不外此两三党之候补人，谁胜谁败，易见分晓。譬如美国州长选举，大总统选举，除以政党为之枢纽外，选举票之集中于一二人，谈何容易。第三、参加立法与行政机关，负起责任。不论为英国国会为美国国会，两国中政府与国会之机构，均先假定两党之存在。美国国会中除主席、秘书长外，其主持议场议事者有二人，一曰多数党领袖，二曰少数党领袖，两党之发言均由此领袖二人为之安排。至于英国国会，政府党与在野党对面而坐，政府方面起立拥护政府政策，反对党直立批评政府政策。其发言之人，不外乎两党领袖。故论英国议会者曾有一句话：“英国议会以两党之存在为前提”。由以上三点观之，政党与民主政治关系之密如此。虽政党之为用，不少深恶痛绝之人。然现代政治不能一日离开政党，是为显然易见之事。德国之公法学家瑞特里许博士（Dr. T.Redlich）有语：

“现代民主政治有效的施行不能离开政党，英国议会之中，政党组织乃一预定之前提，而且政党存在之假定，业已移植于其他采用议会政治之国家。政党之发生乃所以表示英国人士之成年。”

英国名政论家博克氏（Edmund Burke）谓：“政党者乃一群人士以若于互相同意之原则为出发点，共同努力，以促进国家之利益之谓也。自我观之，任何人自信其政治见解为合理者，谁不愿意将其所认为合理之见解见诸施行。政治哲学家之任务在确定国家之政党目的何在，政治家之任务—政治家即行动中之哲学家在乎发见正当方法，将其所认为正当之目的见诸实行。惟其如此，凡与政党有关之人，大家公开承认曰：彼等之目的在追求种种正当方法，使信仰彼等政治见解之人，一旦握国家大权，将彼等之计划见诸施行。此项权力既与某种地位相关，故彼等之目的，不外乎争取此种之地位。如部长总理等。”

惟其如此英美国家中热心政治之人，一日不能离开政党。假定有人发问如英美两国政党政治，可称完善。一二百年来英美两国之政党政治，无论在平时或战时，对于国家自有贡献。但因有政党之故，或结党营私或造成分裂或互相包庇种种弊病，是为各国学者所深忧。譬如英国之博林·勃鲁克（Boring Broker）有云：

“公正人士所引为忧者，莫过于党争。因有党争之故，引起仇视，养成争吵，破坏国内和平，减弱国力，致令国家为外人所轻视。此正其时矣。凡公正人士应协同努力，纠正我国内部之分裂，使偏侠党见化为爱国之公心。”

可见党争之弊，即在英美，亦未尝无之。然其所以不致于发生流弊，则有数大原因：

（一）富力发达：英美人加入政党者，除少数人外，不依政党为谋生之具。大抵以自己之资产捐助于党，以期本党政纲之实现。虽党部工作人员未尝不依党以营生。然此等人类于衙署中之下级职员，不足为害。

（二）守法奉公：英美人性质虽爱护自由，但同时极知守法，极顾大体。如战争时不分党派，一致对外，即为英美人公忠体国之表示。然未尝无一二大问题，驱使政党，使之各走极端，如美国之南北战争，如劳动家与资本家之对立。然英美人到了不能不让的时候，其特殊阶级亦能放弃本身利益，迁就他人以达社会改造之目的。如上院1911年放弃其通过财政法案之特权。如此次保守党对于埃及之撤兵，虽有所反对，然因其为多数之劳动党所提出，故亦迁就了事。可见英美人虽反对他人政策，然为顾全国家全局起见，尚能相让，故相反之两党各能有所成就。而且两党交替，各有所成就，以建设其大英帝国。

（三）何以英美独能两大党对立，不致于小党分裂。英美此种情形，国外观察家尝视为奇迹，必欲一穷其究竟。依我所见，英美人此种性质，得之于其球场操场。体育方面之竞胜，必分为两造，甲胜则乙败，英美人深用此理，故政治上之竞争，亦分为两党。尽管甲乙丙对于甲党或乙党不完全同意，然常能舍小异取大同，就其可同意之党而加入之，关于细节则置之不问。譬如保守党人常以保持大英帝国之权力为目的。自由党与劳工党尚以改善民生为目的。惟保护帝国光荣者，未尝不知民生之爱护，爱护民生者未尝不知帝国光荣之应保护。虽其偏倾之处自有不同者在。在英人平日能取大同舍小异。对其所不谓然者暂时搁置不加审问。更有重要之一点，假定其加入政党之人，注意于发展一己之功名，而忘所以结党之大目的，自然流于小党林立，以为自己升官发财之地，法国政党之所以特多，其原因即在于此。故有人曰：法国政党虽名称与英美之党同，按之实际，不能称党，只能称为“群”（group）。以其目的不像英美政党以全国为范围，而是拿特别的目的作它的旗帜。如有最右派的一部份人以保皇为目的，最左派的以社会主义为目的，中间还有共和党以及介于保皇与社会主义之间的组织。法国以个人意见为重，全国利害为轻。这次大战后，好像法国党派同战争以前不大相同，因为他已有了三个大党：第一、人民共和运动党（天主教进步党），第二、社会党，第三、共产党。将来是否一变战前小党分立之局面，而由三大党占有政治舞台，目前还不敢说。但是从法国六七十年来政治史来看，重心从右派移到左派，是不成问题的。所以我们不敢说法国政治能像英美样安定，但是这次大战以后分裂的不利与团结的必要，似乎法国政界公认的了。

现在我要讲到政党同恶相济。

我们知道世上的事情，决不会只有光明，没有黑暗。换句话说，就是决不会只有善而没有恶的。譬如说美国的政治家是光明的，但是纽约的 Tammany Hall 是黑暗的。Tammany Hall 因为有组织有金钱，所以能在政治上成为一种力量。而英国政治上没有这种情形。这就是因为英国不是移民众多、流品不齐的国家，这种结党营私的现象，特多于美国，便是为此。

但是各国实行政党政治者，也未尝不知道人类性质之黑暗方面。所以有种种方法防止舞弊。其中最容易发生的，是选举舞弊。英国1883 年有舞弊及不法行为法案(Corrupt and Illegal Practice1883）。是专防止选举舞弊的。所谓舞弊分为四类：第一、贿赂，指允许投票人投赞成票后，酬以某种地位，是为贿赂，非指给以金钱之谓。第二、款待，凡以饮食之类款待投票人，使之赞成本人者。第三、恐吓，即以暴力恐吓或欺诈行为使人投赞成票者之谓。第四、冒名顶替。此为极易了解之事。以上四种行为如被发觉，则候补人或罚金或监禁或剥夺公权七年，甚或使他永远不能当选为议员。所谓不法行为，指法律所禁止之行为。

（一）禁止使选举趋于下流之行为。譬如：（甲）选举事务所，不得借用酒馆房屋之类。（乙）不得以显著之徽章符号标志，用于投票人身上，以免反对党人使用同样方法，而引起争端。（丙）不许以雇用之车子为运输投票人之用。

（二）每人之选举费用，限于若干项目。（甲）选举经理一人，投票所每所投票经理一人。书记或送信人，以人口为比例，规定若干人。所用之人，各尽义务，如其所用之人，为受俸给之雇员，则不许其投票。其代为奔走游说之人（Canvasser）如受俸给者，亦不许投票。（乙）其他费用，为法律所许可者，如广告，印刷文件，邮资，会所及旅馆费用，政府法规不但规定选举应支出之金钱之项目，同时又规定每人应用数目，其在乡间如登记选举人不超过两千人者，其选举费应为350镑，每增加选举一千人，可增加30镑。其在城市中如登记之选举人不超过两千，其费用为650镑，每增加一千人，可再加60镑。每一候补人如犯以上不法行为者，即丧失其议席。而且在五年以内不许当选。英国自从以上条例颁布后，每议员选举费用较之此项法律未颁布前，自在减少之列。

1883 1, 736, 781£

1885 1, 026, 645£

1900 797, 429f

以上所举为1900年之选举费，近年以来，以无统计表，只得从略。从选举风气而论，可举罗威尔之言以资证明。“现时之选举诉讼制度，不能视做完全成功，但我们可以确定的，就是旧时之选举舞弊，已大为减少。在英国内外大家得到一个普遍的影响，就是对于选民之舞弊，已经完全断根了。凡了解英国政治的人，知道这种情形不一定完全正确。（1906年选举，曾有议员一人，因其经理行贿之故丧失议席。）……选举贿赂在英国已渐消减，大部份选区中，已不见有选举贿赂。而且可说选举是纯洁的。但亦有若干地点旧习惯依然存在，此在英国南部犹多。但其地点亦不超过12至24处之多。在深通英国选举情形者，均知其地点为何地，但选民加多之后，故每次授予选举人之贿赂金钱，亦在减少，而且可说贿赂之习惯，逐渐消灭。我们可以公开说，此种行为在英国各大党之中央党部方面，决不加以鼓励或嘉许。”

美国方面关于选举舞弊，亦有同样规定。不必详论。因为从英国制度就可以看出防止选举舞弊之方法应该如何了。兹但举美国近四五十年来两大党竞选费用如下：

共和党 1860年 100，000元（林肯选举）

1876年 950，000元

1880年1,100，000元

1884年1,300，000元

1888年1,350，000元

民主党与工商业关系少，故费用不多。比共和党少1/3，有时还不到一半。

从1912年起，两大党应将选举竞争费用，提交众议员秘书长。1924年共和党用4，020，500元，民主党同年用1，108，000元，1928年共和党6，000，000元，民主党5，000，000元，1936年共和党9，000，000元，民主党5，000，000元。

至于两大党以外，尚有其他小党之选举费，或州选举与地方选举，一切从略。

每一议员选举费用，法律亦有规定。参议员不得用过25，000，但各人事实上之费用多寡不一。有一文不花的，有花到30，000以上的，大概视其在本乡之人望如何，决定其花费之多少。其中最紧要之一点，即每党所花之金钱，或每人所花之钱，统统须向国会呈报，以表明其选举之合法与纯洁。并不专出当选为光荣，而必须选举之纯洁化。以我所知，1944年美国总统选举。美国人民捐助选举费用每人不得超过5000元。可见大资本家之捐助，也是要受法律限制的。一天我在大使馆晚饭，美国驻华大使赫尔利也在座，还有一位是美国进出口银行琼斯总裁。赫尔利这人讲话，有时是很粗的。这时琼斯氏总裁之职，已被罗斯福免去。赫尔利说：听说你在选举罗斯福为总统时，捐过5000美金。不但你如此，听说你的夫人也捐了5000美金。两人捐了10，000块钱，反而被吃了个耳光。后来赫尔利氏觉得自己说话太粗，不好意思又加了一句说：假如你作总统候选人，我一定投你一票。以缓和他上文所知的这种诙谐。此言语之中也可以看出5000元一人之定则，是大家非守不可的。此外两党在竞争时之手段，也须是公平的。譬如广播电台上，罗斯福使用一点钟，电台不得拒绝杜威也使用一钟头。是为惯例所规定。简单来说，所谓政党竞争，离不了法律条文与道德原则。假定政府党只知图自己胜利，道德法律一切不顾，无论他一时胜利是否到手，而社会的道德法律，将破坏无余。社会的永久基础是法律道德，而不是甲党或乙党的一时胜利。

我们再引英国政治家沙司勃雷侯爵的话作为结束：

“政党纪律，乃是达到大目的的手段。但是在某种情形某种领袖之下，政党纪律可以妨碍其所标榜之大目的。惟有此项大目的，能促成政党之高贵与超出党争之上。此高贵之原素，所以使一政党之党员共同努力，以达到大公无私之目的，大家的热心，都是为了这一件大事。假定放弃这件大目的，那么这种政党，不过是一个保持各人地位之合股公司而已。”

第九講 立憲國家財政

世界上民主国中议会之发生与财政权有莫大关系。英国政治俗语所谓no representation，no taxation“不出代议士，不纳租税”，即为最好之例证。此议会之财政权，在19世纪中各国宪法上规定议会每年召集一次，政府应将每年所生征收之租税与开支编成一册，提交国会，亦即由英国“不出代议士，不纳租税”之惯例相延而来。但1917苏俄革命之后，一党政治盛行，所呼号者，不外社会改造，将国民同意租税，通过预算问题，置之不闻不问。我人认为财政权为议会权力中最重要之一点，为热心民主政治者所当注意，故将财政与立宪政治之关系提出与诸君共同研究之。

英国议会政治虽自19世纪而后完成，但政府征收租税须得国民之同意，其来源甚早。1215年大宪章中规定曰：“捐税非得国会之同意，不得征收；惟三种原有之封建时代捐税除外。”另有一条：“国会之召集为确定应征税额起见，其中应召集之人如下：一、主教及各种贵族，每人应发请柬一张。二、地主，以一张公共通告通知之。”1628年权利请愿中规定曰：“任何人除议会成立法案同意之外，不应被迫缴纳捐助借款租税。”1689年权利法案中规定曰：“增加租税为国王之用，仅借君主特权，不经议会同意，为非法行为。”另外关于军事费别有一项叫：“平时设立常备军于英国境内，除经议会同意之外，为非法行为。”

迄于19世纪之后，每年国会开会一次已成习惯，其最重要之原因，即为通过预算，预算不成立，政府各事将无法进行。

以现代眼光观之，每年既有预算，议会理应每年召集一次；但用19世纪以前的眼光言之，并不如此。有时议会法已成立，每年应召集一次，而君主往往不愿召集，亦时有之；譬如爱德华三世(1327—1377）在位时规定：“议会应每年召集一次，如须要时更应将次数加多。”但查理一世时（1600—1649）长期议会时代又有法案规定：“如君主忘记召集议会达三年之久，则贵族院得发出通告召集，如贵族院忘记召集，则各选区可以另选下议院议员以备召集。”查理第二时代（1660一1685）规定曰：“议会之会期不得中断至三年以上。”及1689权利法案成立又规定：“议会应时常召集。”自此以后议会之每年召集乃成惯例。但议会之所以需时时召集，要以君主之筹款或增加租税为最大原因。在十世纪时，英皇室自己有若于收入，故依赖议会之处尚少；但君主因战争之故入不敷出，非向人民筹款不可，于是君主方面根据帝王大权之说，认为任意增加租税为古来应有之权，惟平民则反对之。在查理一世时代有所谓海姆顿氏案件。查理一世托名于外患，向各船主征收船税，海姆顿氏应纳船税一镑。为查理辩护者谓：为军事筹款，为君主应有之权；其反对之者根据权利请愿中规定之：“征税必须经议会同意。”其后经法庭审判，法官12人中，五人立于海氏方面，而七人立于皇帝方面，及长期议会开会，宣告法官关于船税之判决为违法，并要求政府遵守权利请愿及权利法案中之规定。自权利法案条文规定：“增加租税，不经议会同意为违法行为”后，不特租税增加权操之于议会因以确立，即议会每年召集之问题亦因以解决。

读者诸君应知国民对于租税增加应先表示同意，然后政府始得征收，此之谓荷包之权力(power of the purse）。如国民将此项权力放弃不问，无异于授政府以刀而使之杀人也。关于立宪国之财政可列举四项原则为各国所共守者：

一、征税须经议会同意

此项原则之重要，即前段所言，当已明白。但我人更须对于此事作进一层之研究，兹举英美两国之例为说明之资：

甲英国

(1）自权利法案成立之后，君主不经议会同意擅自增加租税之举已告中止；但君主仍为行政首长，经由其国务院之手，仍保有管理国帑①之权。惟国帑中之任何数目，即令已经众议院通过，财政部对于各部支取款项，仍须将支付命令先期发出始能领款。

(2）英国之财政法案更有一点与美国绝不相同，即政府之支出或增加租税，必须有政府阁员一人先行提议，换词言之，美国国会议员可以任意提议增加支出或增加租税；而在英国此种权力独操于政府，而议员不与也。

（3）更有一点，即财政法案必须先在众议院中提出，贵族院仅有同意之权。但19世纪中贵族既有时拒绝下院所已通过之财政法案。至1911年后，众议院已经通过之财政法案，即令贵族院反对，亦可经君主批准之后径成法案。

乙美国美国宪法上关于征税之权规定如下：

(1）宪法第一条第七项：“一切规划岁入之法案应由众议院提出。”

（2）第一条第八项：“所征各种税，收输入税与国产税应全国划一。”

（3）第一条第九项：“人口税或其他直接税，除与本宪法所规定之人口调查或统计相比例外，不得赋课之。”

(4）第一条第八项第一目：“征税除为公共安宁之外不得为之。”

此项条文并非自成一条，但第一目中既有“为国防及公共安宁”之语，因而推定此项文字为美国国会征税权之一种标准。

从以上两国宪法之规定言之，可见政府向国民征收一文钱，应先得国会之同意，不如此者即为政府之专断。

二、支出须经议会同意

征税既为人民之负担，故须先经人民同意；但款项应用于何处亦非政府所能擅自作主，必须经议会之核准。军费多少，教育费多少，发达农工商业经费多少，此各种支出之数目，亦应由议会决定，非政府所能专断。譬如英国有所谓兵变法案（MutinyAct），实即军费支出，应每年提交国会通过。此项法案后来改名曰ArmyAct。此陆军法案已成为永久法典；但按英国宪法之惯例，平时常备军之设立，除得利议会同意外，为违法行为。因此，此项法案每年议会开会时，须一条一条一句一句通过一次，既经议会通过而后，平时常备军之设立，乃不至成为违法行为。简单言之，即英国议会不许其政府握有军政大权，而不受议会之监督。我人当知俾斯麦于普法战争之前，提出扩张军备案于议会，为议会所拒绝；但普法战争胜利之后，颇有人恭维俾氏之独断独行者。但当时议会仍因俾氏蹂躪人民权利故反对之。即以东邻日本言之，尝因增加两师团案，引起政治上绝大风潮，可见军备之增加与军费之扩张是为议会之所必争而不肯轻易放过者。除军费以外，与之相类似者为政府之机密费，我现在举美国两种机密费如下：

甲、美国总统之急紧费。乙、美国政府之特务队费用。此两项费用须由议会通过，且预算案中明白公布其数目。可见国家支出取之于民者，无一事不经议会议决。

1945 年之美国预算中总统之紧急基金（Emergency Fund for thePresident）：按照1943年第一项追加国防支出法案，定为25，000，000元（1945年预算案第48页），特务队费用2，717，500元。可见最应保持秘密之费用，如总统紧急基金及特务队费用，无一不经议会之同意。惟有如此乃能称为无负国民之委托，乃能成为法治之国。

三、支付须经法律手续

国家之岁出、岁人，须经议会同意，如前两项所说，但各部尚未能按预算立即支款。财政部须以一道经部长签字之命令交付审计总监(Comptroller and Auditor General)。审计总监将巩固基金(CdateFund英制）中划出一笔归入英伦银行财政部户头下。英伦银行更将此笔款项划入付款总监（PayMaster General）户头之中，然后各部方能按照预算所通过数目动用。

四、出入两项经审计总监审核

国家预算除议会之监督与财政部之经理外，尚须经审计处之审核。此审计总监由英王委派，除议会弹劾外非英王所能免职。审计总监之薪水由巩固基金中直接开支，换词言之，非党派或政府人员所能牵制，此审计总监之任务有二：第一、划归财政部之款项，须按照议会之所通过者开支。第二、各部之支出归审计总监核销。审计总监核销各部用款之后，制成公款动用报告书提交议会，经议会通过，并须得议会最后之核准，此之谓“决算”。此项决算报告以各国之支出收人处处合于实际生活，故与我国之所谓造假账或假报销者，不可同日而语。

各国所谓预算须经三种手续：一、预算之编制，二、预算之通过，三、决算之成立。

英国预算会计年度开始为每年4月1日。但在前一年秋季，如陆军、海军及其他各部等须将下年度需款之概算书提出。此项概算先交财政部审查，其次由内阁通过。英国财政部除部长之外，更以内阁总理为财政部之管理大臣，以便以总理之地位对于各部预算有所增减，此之谓预算之编制。

各部概算书须在3月31日之前，即会计年度结束之日，提出于众议院。众议院中设置全院委员会，亦即为支出委员会，审查预算中之支出部份。此项支出部份分为二类：第一、部份为皇室经费，为法官薪水，为养老金，为公债利息等。早经永久法案通过，由巩固基金中支付，不必每年经国会审查。第二、如陆海空军费，如各部文官俸给等，须经议会每年通过。支出部份审查完毕，全院改开岁入委员会。在此岁人委员会中，财政部长每年有一篇重要演说，即预算演说(Speak on the Budget)说明以往一年中，岁出岁入大概情形。其次提出其下年度岁出入平衡计划，是否将旧税率提高或另加新税。岁出委员会，岁入委员会审议完毕之后，此两委员会编成报告书，报告于众议院之正式大会。大会通过之后，再经征询贵族院同意或不同意；最后经英王批准，此项预算遂成为法律，此之谓预算之通过。

预算经议会通过之后，各部尚不能动用。如上文所言，国家一切收入须交付于英伦银行巩固基金账上，再经审计总监之核准，乃能动用。即一文之微细，非先经审计总监之核准，不得动用。审计总监处于超然地位，不由内阁而进退；其自身亦永不出席议会，所以保持其独立地位，不牵涉于政治漩涡之中。审计总监尤须注意各部之动用款项，须与议会通过预算之愿意相附，不得有违背预算之处；故审计总监提出决算报告之前，先查算各部用款是否与原数相附，必须被认为满意，方准核销。此项报告书提交众议院，再经众议院中公账委员会审查之后，提交国会，此之谓决算之成立。

美国宪法中对于预算问题已有规定如上文所云。但美国预算编制权，不若英国之统一于财政部。其在国会中设岁出与岁入两委员会各事其事。而岁出委员会方面，更分为海军、陆军、工商及司法等。此各种委员亦各事其事，决不相谋；因此之故，美国国会之浪费公帑，在19世纪之末为美人所引为诟病。故蒲徕士氏于1889年批评美国国会财政有语云：“对于国会议员浪费公帑，以加惠于其友朋及选举区，或设立财政差事，以安置其朋友等事，绝少有制止之法。假令支出委员会知此项支议人用意所在，自不难予以拒绝，惟国会议员中绝少有人觉察此类弊病而防止之者。”

美国全国国民对于其财政政策上无负责人之领导，感觉失望，并且对于议会讨论，简直不感兴趣。

美国议会虽如此浪费公帑，但绝对不至于出人不平衡，则以美国收人之富，与军用支出无重大担负，故能支持下去。

蒲徕士又说：“美国乃世界上惟一之国家，其困难处不在如何筹款，而在于如何花费。”

盖美国于19世纪之最后20余年中，财政收入每年均有剩余在一万万美金以上。美国会不知节省如此，而财政上剩余如此之多，其原因安在：（一）为国家之繁荣。（二）人民生活程度高于各国，故国内货物产销税极大。（三）陆海军负担轻。（四）关税极高。蒲徕士结论曰：

“美国国富如此之巨，财政赢余如此之多，故虽受损失亦绝无影响。美国正在青年时代，凡青年人享有一种特权，即虽犯过失，不至于因过失受甚大之亏损。”

蒲氏此言可谓极中肯綮。及1921年后，美国深知其预算编制权不统一之害，乃有预算局（Bureau of Budget）之设立，其职权有三：第一、分析各部所提出之概算书。第二、修正此项概算书。第三、编制提交国会之预算公文。及1935年此项预算局原仅有人员38人者，扩张至500人之多；其职权另加扩充：（一）辅助总统编制预算，并确定政府之财政方针。（二）监督预算之执行。（三）关于行政管理改革之研究。（四）辅助总统实现政府事务，实行之有效与节省。（五）辅助总统汇总各部对于立法之意见，及总统对于法案之建议。（六）辅助总统研究所发之行政命令。（七）研究统计之如何改进。（八）辅助总统明了各行政机关之工作，使其彼此互相配合而免重复之病。

此项预算局之设置可谓美国财务行政上一大变革，但预算局以总统名义，将各部提出之概算集合一处加综合的检讨，可谓在支出方面已发生一种集中编制的效用。但收入方面如何，总统仍置之不问，故有人以此事询问前财长摩根索氏，对于税入如何，对于新税如何。摩氏答云：“财部所处之地位，自我就职以来，为向不提出关于新税之建议；苟其国会来问各种税收之情形如何，各种税则下收入如何，我人自应将所得材料通知国会。但我人决不提关于新税之建议。”

由摩氏之言观之，美国统一预算之编制，仅限于岁出而不及岁人，故与英国预算之包括出入两方者相距犹远。要而言之，美为富国，虽浪费稍多不至为害，此为贫乏之盟友所不可不知者。

兹举英美两国最近期中预算表如下：

美国收入支出预算：1945会计年度

收入方面

项目摘要（一般及特殊） 1945年估计数目（单位元）

个人直接税 18,113,100,000

公司直接税 15,404,400,000

消费税 4, 251,510,000

失业捐 3,181，600，000

关税 438,000,000

其他收入 2,036,770,000

总计 43,425，380,000

应减联邦养老金及后裔保险信托基金 2,656，380，000

净收入（包括一般项目及特殊项目） 40,769,000,000

支出方面

作战费（1945年试估） 88,200,000,000

公债利息 3,750,000,000

其他费用

立法机关 29,549,800

法院 14,157,000

总统办事处 3,406,100

民政部会 1,084,424,500

哥伦比亚区（联邦津贴） 6,000,000

公用事业 343,491,000

退伍军人养老金及津贴 1,252,179,000

社会保险 484,665,000

工人救济 2,325,000

1,799,122,000

退休基金 471,663,500

补充特别费预计 45,000,000

农业补助 428,254,000

其他费用总计 6,004,236,900

支出总额（法定公债还本不计一般

97,954,236,900

及特殊项目）

法定公债还本

总支出 97,954,236,900

支出超出额 57,185,236,900

英国第七次战事预算表（单位镑）

支出方面

既定费合计 436,000,000

国债 420,000,000

北爱尔兰 9,000,000

其他 7,000,000

议定费合计 5, 501, 399, 000

国防补助费 4,000

行政费 469,912,000

税务费 21,483,000

战费 5,000,000,000

普通支出总额 5,937,399,000

特别支出 112,370,000

收入方面

国内税收 2,000,000，000

所得税 1,300,000,000

附加税 80,000,000

遗产税 100,000,000

印花税 19,000,000

国防献金及盈利税 500,000,000

其他 1,000,000

关税消费税 1,034,000,000

关税 564,800,000

消费税 469,200,000

汽车税 27,000,000

税收合计 3,061,000,000

邮政净收入

无线电执照收入 4,860,000

属地收入 800,000

各贷款收入 7,350,000

其他收入 24,000,000

普通收入总计 3,098,000,000

特别收入 112,370,000

前项预算表中，每称租税收入之性质，其内容如何，非本演讲中所能详述，如欲详细说明，不啻为两国之全部财政历史矣。

诸位听了以上的话，或者会觉得我所说的，等于搬出外国家当，与我国无涉。或更有人答覆，吾国财政制度亦甚完美。第一、我国有主计处，在国民政府中居于超然地位，其等级在各部之上。第二、我国亦有预算案，每年交立法院通过。第三、我们亦有审计处，一切开支须经审计处审核。有这三种制度，故与各国相彷彿无改革之必要，其实事实上却不尽然。

我以为财政是国家命脉，其中最重要之基础，在乎一个“真”字。向人民征税必须使所征款项，真能入库，不可让经手人先侵占一部份；所征收之数目甚大，而入国库者甚小，这是不合于财政原则的。其次支出必须有真实用途，收真实效果，不可由人中饱。例如一师三四千人，经过一次战役，死伤一千人，而一千人的饷，有时会被人“吃空额，”这种报销送到审计处审核，除了官样文章之外，还有何价值可言？假定有了这种情形，还要说我们财政制度很完美，实在是讳疾忌医，终有一天会成不治之症。

第十講 朝野上下之大責任

我屡向朋友说：“我从20岁左右起，热心宪法问题，中间也从事过宪法草案，隔了40年后，所从事的还是一部宪草。”对于自己，这是一件伤心事，对于国家又是一个大不幸。我们希望三十六年（1947年）起，这一部宪法能造成国家统一，奠定国家和平，促成国家法治。国家不统一就没有和平，没有和平决没有法治可言。这三件事是互相关联的。第一、所谓统一，不是成吉思汗式的统一欧亚，也不是拿破伦式的统一欧洲。只要还有以下两个条件，可以说是得到了统一的基础。第二、武力是对待外国，不是对待同胞的。第三、土地是国家的土地，人民是国家的人民，不拿土地与人民当作一党或一派的工具。以上三点办到，就可以将全国各党之政治活动置于同一轨道之中。三事之中，统一尤其是和平法治的基础。这次协商会议后，假定国民大会开成，宪法草案由各党各派同意，自然一部宪法不怕不能公布。但是这部宪法公布后，是否又成为曹锟宪法，或民国十九年(1930年）中华民国约法，都在不可知之数。既往失败的经验，虽然很多，我们总希望这一次的宪法，不是一种儿戏，不是一篇空文，同过去的宪法约法，陷于同一运命。尤其我自己是参加宪草的一人，有的时候自己身当其境不能不负起责任，但是回顾民国初年以来失败的历史，几乎自己没有勇气来执笔，替字纸篓中再加上一堆废纸。自己虽然知道是一件劳而无功的事，又不能不作姑存一线希望之想。现在我已经把宪法的内容讲完，但是宪法施行所凭借之基础条件，不能不再向大家讲讲。

一、基本事项之一致同意

一国以内，常有思想不同、利害不同的人。有人相信少数政治即贤人政治；有人相信多数政治；有人相信国家主义；有人相信国际合作；有人崇拜上帝；有人崇拜无神论；有人相信自由经济；有人相信计划经济；有人相信资本主义；有人相信共产主义或社会主义；这种种意见不同的人，集合在一国之内，讨论国事，使国事平稳进行，原是一件极困难的事。这种种人存在于国家之内，是一种事实；既有了这种事实，如何还能同处一国之内，使国事和平进行？这问题应该先明白答复，然后宪法之有效无效，自然解决。要知道种种意见不同、利害不同的人共同存在，乃是一件无法逃避的事；这种种意见不同、利害不同的人之上有一条共同的轨道，大家都肯在这轨道内走，这个国家自然能统一，自然能和平，这就是我所说基本事项的一致同意(Agreement on the Fundamentals)。现在我举几个例来说明，各种人对于基本事项不同意时，国家自然引起分裂；同意时，国家一定和平统一。

欧洲天主教与耶稣教对立时，或耶稣教中之各派，如：英国国教派及反国教派对立时，常因为一件极小仪式问题，引起宗教上之大争执。甲派疑心乙派是坏人，乙派又疑心甲派是坏人；有什么坏事，便归罪于他们的敌人。欧洲各国所谓宗教追究问题，即由此而起。这是欧洲十六七世纪的事，因为大家互相怀疑引起社会的不安；后来有人提倡一种办法，就叫宗教的容忍（ReligionsToleration)，就是现代宪法上所谓信仰的自由。有了信仰自由的轨道以后，不管天主教、耶稣教之各种派别，都可以在此轨道上来往，不相妨碍，所以到了现在，宗教上的争执已经不成问题了。再举一个例，如英国政党争执发生，原是因为皇帝之群臣：一种为王所信任，一种是不为王帝所信任。在那时代，那一派得到王帝宠幸，就能当权；不得到王帝宠幸，便不能当权。所以皇帝宠幸与否是当权与不当权的惟一机会。到后来知道两党不必互相仇视，尽可一党在朝，一党在野；换句话说，两党轮流执政，而不必对人家上台自己眼红。因为自己不怕没有执政的机会。可见轮流执政又是一条共同轨道，大家都可享用，不必互相仇视。第三个例，就是从1848年以后开始的劳资斗争。那时候工人不许有工会，不许罢工而且不许集体谈判。但在欧战之前，已有所谓社会改良主义。第一次欧战后，苏维埃共和国成立，大家知道工人阶级不能始终加以压迫，应该让他抬头的。共产党、社会党参加政府之机会，也就增加了。他们承认加进政府，就是宪法以内的行为，而不是宪法以外的革命行动了。

在以上三个例中，可以见出有了轨道，不管是信仰上帝或不信仰上帝，在朝党或在野党，资本阶级与劳动阶级都可以遵循一种规矩，在同一戏台上唱戏。这就是我所谓基本事项之一致同意。明显的说，不论英国的邱吉尔、艾登与阿特里贝文；一方面是贵族，一方面是工党，但两方对于英国宪法，议会制度，议事规则，选举制度，及选举对外各政党的影响，没有彼此不同意的。所以英国才成为一个国家，而且是一个和平统一的国家。反过来说，假定两个政党同样说和平，同样说民主，同样说政治解决，而彼此心理上都怀着鬼胎，自然纷纷扰扰，国无宁日。先求得一种轨道，大家在宪法，内阁中活动，此乃造成对于基本事项之一致之惟一方法。

二、宪政施行内界的困难

国共两党之争执，犹之人身上生了一个疮，须先用药消毒，待伏毒消除后，自然能生肌肉，并且收口。我们认为目前国共间之争执，应先试用这种方法解决，而非武力所能解决的。

（一）承认军队整编

国家之统一与否，完全看军令是否统一；军令不统一，便是两国，或曰国中有国。单一国家不必说了，就是欧美联邦国中亦有军令统一的规定。譬如德意志宪法第48条：

“联邦大总统对于联邦中之某一邦，如不尽其依照联邦宪法所规定之义务时，得以兵力强制之。”

“联邦大总统于德意志联邦内之公共安宁及秩序，视为有扰乱或危害时，为恢复公共安宁及秩序起见，得取必要之处置，必要时更得使用兵力以求达到此目的。”

美国第一条第十项之末一行中，也规定：

“未经国会之核准，无论何州不得征收船舶吨税，平时设立军队或战舰，与其他州或外国订结协约或盟约或交战，惟实受侵害或遇迫不客缓之危急时，不在此限。”

从以上德、美两国之规定看，假定一国以内之地方区域或党派，可以握有武力军队，同政府军队对峙，这样要成为统一的国家，是不可能的。幸而现在有了整军方案，国共军力比例，规定为一与五，而且驻军地点也在洽商之中，军队集中与训练，亦经彼此同意。这件事能商量到此程度，实在是一线光明。

（二）养成容忍态度

帝王专制时代，犯了一个大毛病，就是顺我者昌，逆我者亡。天下的人须服从我，不服我者，不许生存。到了民主政治时代，既有所谓人民基本权利，即身体、思想、言论、结社等等自由；有了这种种自由，所以容许各人对宗教对思想，对政治社会上有种种自由，所以容许各人对宗教、对思想、对政治社会上有可以不同意之处。你相信上帝可以，不相信亦可以；相信唯物论可以，相信唯心论也可以；要帮助劳动者可以，要帮助资本家也可以。容许彼此意见各有不同之处，就是容许思想自由；容许思想自由，就是彼此间之容忍。这态度最初发生于宗教教派之间，所以名曰宗教上的容忍，后来推广到政治上，有各党各派同时并存，又可以说是政治上的容忍。大家仅可各有各的自由，但是不许煽动叛乱，不许武力推倒政府，在这范围之内假定得到人民赞同，在选举时获得胜利，还是可以贯澈各党自己的政策。最近英国劳工党之国有政策及法国共产党参加政府等等，都是这种精神的具体化。如人民多数不以为然，那么人民的判决，便是最后的判决，只有服从。如法国这次的新宪草，因不得人民同意，不得不另行起草，便是一例。

根据以上二项，我们希望国共两党之相处，亦能与英美之两党相处一样；那末，国家才有统一，才有和平。

三、宪政施行外界的困难

民主、民主的声浪，在国内叫得很响；但是各人所说的民主的意思各各不同。一种人可说是随声附和，好像时髦妇女对于时装一样；另一种是借用这个名词，别有自己的企图。这两种态度，同样不能奠定中国民主政治的基础。

希望将民主奠定国基，一定要了解民主政治经过的历史：（一）民主主义之乐观时期，（二）民主主义之挫折时期，（三）民主政治综合时期。兹分三段来讲：

(一)

所谓民主主义乐观时期，从人权运动发生之初，直到美国独立宣言及法国人权宣言为止，我们把他们的宣言读过后，觉得起草人对于人权运动，犹之佛教中净土宗，心里有一确信：念佛可升西天一样。美国《独立宣言》开口说：

“我们认以下各种为自明之真理。第一、人类生而平等；第二、自其出生之初赋以若干不得移让之权利：（一）生命，（二）自由，（三）幸福的追求。”

这段文字中所谓自明的真理，就是说各人应该自己了解，不须要有任何辩解的。法国《人权宣言》中第一句话说：“法国人民代表，组织成为国民大会，认为对于人权之蒙昧、忽视与蔑视，乃是政府之贪污及不幸的惟一原因。所以决议在此郑重的宣言中，把自然的不能移让的权利，列举出来。”这两段宣言中，可以发现两国人民对于人权之列举，抱了一种热望，以为承认人权之后，自然有良好的政府，替人民谋幸福的政府，与公平的政府。那知道，工业革命以后，工人被压迫，财富集中于少数人造成资本主义；这波折可以说是有了个人自由，忘了社会公道。这是稍读欧洲史的人所公认的。

(二)

民主政治挫折时期。所谓人权运动的理想，在法国革命时，有三句标语曰：（一）自由，（二）平等，（三）博爱。这三句话虽然并立，但在时代眼光之中，不免有侧重处，这侧重就重在自由，忘记了社会公道。我们前段已经说过了，到1848年马克思有共产主义宣言，提倡阶级斗争，提倡独裁。觉得要实现公道，非剥夺人民自由不可；觉得个人自由学说之演进，造成大资本主义，它的势力根深蒂固，所以非取消财产权，无法实现平等的理想。而为没收工厂银行，与夫其他生产工具起见，非将国家权力拿到无产阶级手上不可。结果就是无产阶级的独裁。这是人权运动左边来的敌人。几千万人居于一国之内，离不了衣食住，离不了生产事业，离不了国家保护。又觉得领土扩张，国富增加，总是国家的光荣；因此有人提倡国民经济的自给自足，要拿一国自己的力量解决自己的经济问题。如其原料不够，他们就用以物易物的方法来与他国交换。这也就是希特勒等所提倡的经济的民族主义。这种以民族为本位的政策，再进一步，就到了破坏别国的独立，扩张自己的领土，甚而至于不惜一战。这是人权运动右边来的敌人。这左右两方的敌人，把英、美、法的民主政治，宪法与人民自由，弄得黯然无光，直到《大西洋宪章》宣布之后，才有一点复苏的希望。

(三)

现在我们要说到第三时期。经过以上左右两个敌人攻打之后，所谓人权，所谓自由本身，不能不加以修正了。一方面知道政治的民主限于投票，限于选举；穷苦的人民无法与富有的阶级竞争。所以要提高人民生活程度，给以就业机会，乃至工厂中要实现工业民主，都是要提高劳动阶级的地位，使他们有政治上之发言权与管理权。

但是各因国内问题，依据民族主义得了一个解决，而世界上多数国家依然互相对垒，依然是“强凌弱，众暴寡”的局面。各国人民的自由幸福还是享受不到的。所以要有联合国组织，或是世界政府，所以使民族主义有范围，有轨道，不许它横冲直撞，把其他国家之自由独立消灭了去。这两件事一件可以名曰国内政治民主与经济民主的汇合，一件可名曰民族主义消溶于国际组织之中。这两方面都正在进行，确定的形态尚不敢说，但大方向已可看得出了。

我们国内有志于建国的政治家，应该知道我们现在提倡民主，而人家已达到民主主义的第三时期了。我们不能像美法制宪时期那样乐观，因为人权运动在当时认为是一种万宝灵丹，而五六十年之后，流弊已经发生。我们处于今日不能像他们一样过存奢望，是不用说的。在第二时期中，左右两面来了两个大敌，左边一个提出经济民主的口号，不能说他没有贡献。右边的敌人侧重民族主义，竟酿成了第二次世界大战。他们二者以及模仿二者而走上一党专政的人们，均犯有一种同样的毛病：一蹂躏人权，二利用人民弱点，三造成混乱。我们认为：（一）英、美式的民主政治，尚不能完全解决中国的问题。（二）英、美式民主如不能解决我们的问题，是不是我们有采用苏联式民主的勇气？（三）假定认为苏联式的民主不适用于中国环境，是不是我们有勇气将英、美式苏联式的民主综合起来，求出一个办法。假定我们采这个办法，我们内治上的准备如何；外交上的准备如何；外交大势是不是容许我们有选择的自由。就是说我们介于美、苏之间，自己能不能毅然拿出一种不偏不倚的态度。一方面不容许两国之中有一国的势力来压制我们，他方面自己内在的心理，是不是有一种殉道精神与周详智虑来抉择我们综合民主的方针与实施的方策。惟有如此，才能表现中华民族还有立国之朝气。对于英、美与苏联两种民主方式之外，提出第三种方式。我看来能有这个大决心，这次的民主宪法庶几有一点基础，内可消弭国共之争，外可缓冲苏俄；就令内外两方，不能一一如自己愿望进行，然四千年的古国，能以一种朝气与天下人共见，自不失为一个轰轰烈烈大丈夫式的民族。如其各存偏私之见，内争不息；那么党争之祸，耗尽元气，内不能安民，外不能立国，中华民国长陷混乱，将来终被淘汰于国际之林而已。

補講一 新憲法施行及培植之關鍵

一、引论

考诸世界民主国家的先例，一部宪法开始实行及其发展，不是一件容易的事。像法国革命后的宪法，变了不知若干次。我中华民国自民初约法起到现在的宪法，也经过多少次的变更。至于美国宪法，从1787那年起到现在，始终在平和发展之中，从未放弃或废止不用。这是什么道理，因为有的国家善于运用宪法，有的则否，喜欢用武力争夺政权，这是不善用宪法者的一个特征。大家用和平的手段来解释宪法，遵守宪法，使之能适应新环境，这才是善用宪法者的特征。现在姑且不谈用武力破坏宪法的情形，即使宪法能处于和平状态之下，它能否培植发展或收到种种良好效果，也要靠许多因素的齐备，然后才达得到。我们先拿两个譬喻来说。先拿宪法当作树木，树木的生长靠雨和露，也靠邻近居民的爱护和不滥加砍伐。孟子所谓“斧斤以时入山林”，才是保林的方法。假定牛羊可以去蹂躪它，人民可以随便采伐它，那个树林是不会长成的。我国到处“童山濯濯”，便是因为如此。再以新式房子之卫生设备作譬喻，用了卫生设备，便是要干净，要便利，到一个外国人家里去，那卫生设备总是洁白的；但有的中国人家里用了卫生设备，简直与粪坑无殊，他们既不肯用粉擦，亦不用人勤于洗净；只知使用，不加洗刷，自然洋磁的设备也与粪坑一样。无论是树木，是房屋，或任何制度与设备若是无人爱护，都会破烂不堪再用的，宪法当然不能例外，这一次中华民国新宪法，能否长久保存，运用得法，收到良好的效果，历一两百年不变更，发荣滋长，像美国宪法一样，这就完全看我们今后的培植与运用如何了。

宪法能否保持长久，运用得法，第一个关键要看各机关是否能不滥用其职权。所谓不滥用职权的意义如何，举几个例子说明之。

第一、民初，总统任命阁员，须得参议院同意。这制度与美国一样，美国总统要任命部长与大使，也须先征得参议院之同意。在我们，行了不到一年，而双方发生无数冲突；美国在此150年中虽未尝没有拒绝总统任命人选的事，但双方的关系总是友好的。要知道宪法上的权限，总是各机关互相牵制的，假定甲机关存心与乙机关捣乱，自然乙机关也无法行使其职权，演成双方仇视的局面。这种宪法的条文，自然无法存在。所谓滥用的实例此其一。

第二、无论美制、英制，预算总要经国会通过。假定国会存心捣乱或减少政府预算数目，或将预算搁置一边，试问行政当局如何能渡过“无米之炊”的日子呢？但世界各国亦未尝没有国会拒绝通过预算之事，故普、日两国宪法规定：如预算通不过，则照上年度支付；此亦无非补救僵局的办法。但此种决裂为行政与立法之间的不幸，所以仍应希望这种事态不发生才是办法。希望这种事不发生必须行政方面预算不浮不滥，而立法方面也能处处核实，假定立法院借口不通过或搁置以相留难，则滥用职权之事即不得不发生。

第三、美宪规定：条约之订立必须参议院同意。但美国政府之对外协定，不一定事事得上院同意，此即所谓“行政的合同”，不必提交上院，这即是便利美国国务院的办法。但遇到像巴黎和约及国际盟约，则政府无法用“行政合同”四字逃避提交参院的义务。上次大战后，参议院不通过威尔逊带归的条约，虽然名义上只加上种种保留的条款便使美国无法履行和约。这即是美国国务院的外交权受制于上院，无法贯澈其外交政策。这次大战美国承前毖后，乃有两党外交政策，遇事两党协商不互相捣乱。

第四、举一个极明显的例来说，宪法离不了国会，国会中议员谁当选，谁不当选，要靠各党提名。但各党中态度，以“植党营私”为事，不论张三李四，专袒护本党的人，他们有无学识经验度量来担当立法的职务，使所立之法，一概置国利民福于不问，政府所采取之政策，好者不能通过，坏者不能淘汰。这种种事完全看当议员者识见居心及度量如何。假定议员们只拿党利为标准，则其所立之法，是不会有好的效果的。

这部宪法我们很希望它能成为一部推行有效、长久维持的宪法。那么，有四个目的，须认识清楚。

第一、国家统一

假定中国的党派认为国内的政治还是要拿武力解决，那末中国的政治永远离不了陈胜、吴广，汉高祖与项羽争天下的方式，而且一姓天下的局面尽管取消，一党天下的局面却仍旧免不了。大家既相信民主，即必须抛弃以武力争天下的观念。美国在1789年以前组织所谓邦联，因为邦联不够坚强，后来又召集宪法会议建设合众国，宪法序文即有一句话曰：“要造成一个更完美的联邦”，而且说：“要保障国内治安”。这两个目的，在我们今日也是必要的。要达到这目的，首先须放弃武力与地盘，大家作宪法范围以内的争论（关于这问题，美国宪法中有可供参考之处，下文于国共问题一段中再行说明）。但美宪所谓完善的结合，到南北之战以后才完成，那时林肯说过“不可毁灭的结合”一语。美国立国不过150年，已经知道联合之重要，我们已有四千余年，岂有反不知联合之重要之理。

第二、人民主权

总章中第二条规定：“中华民国主权属于国民全体”。这话无非说政府中人担任职务，他所以拿到政权是由于人民的同意，或说人民将其所有之主权委托与政府。人民将其手掌中主权委托政府其中包括立法院、行政院、国民大会等等然后政府机关才能有权。但人民主权说，在宪法上规定甚易，而在实际上，各有各的见解，常易犯错误。如（一）将人民当作刍狗，选举时用金钱向选举人买票，其行动就是表示不以人民为主人，反以之为奴才。（二）讨论税则时，不顾人民是否负担得起。现在征丁征粮之中，尤其可以见到这种态度。这也就是以人民为奴才，不视之为主人。但我们并没有意思说现在的人民已经够得上作主人，因为四万万人中至少有80%是文盲，不晓得国事是什么。几千年来受政府的压迫，自身的地位，国家的利害，一概不懂，且不敢挺身而出，更不能了解自己对宪法对国家政策都赋有很大的权力。但是宪法上既有“主权在民”之规定，所以必须有明确的规定，即是说四万万人中有多少人大家认为有选民的地位，有多少人尽管应有选举权而实在无法投票的，如不识字的人。照现在宪法第129条规定：“以普通，平等，直接及无记名投票之方法行之”。换言之，即所谓普选。在宪法会议时，国共两党均为平时所鼓吹普选的，所以普选的条文两党同意写入宪法。但大家应该知道所谓普选，四万万人中有多少人可以自写选票的，假定自己不写要人代写，则即违反宪法所谓直接选举之规定。这问题是今后选举法上一大问题，是否应将不能写票的人民，暂时停止其投票权，还是不会写字的人许他投票，而因由人代写发生许多弊端。这实在是“主权在民”的施行方法上的大事，不可忽略的。但我总相信四万万人应赶快扫除文盲，普及教育乃至设法谋及衣食之丰足，这是人民行使主权惟一的要道；反过来假定政府永远以人民为工具，为牛马，不但主权在民无法实现，即民国的政体也是不会巩固的。

第三、人民基本权利之保障

这一题目在本演讲中之第三讲中已经说明过。各国宪法所以有权利法案之规定，无非出于尊重人民的意思，其所以尊重人民，无非要政府明白：一旦越过此界限，人民便不成其为人民，政府也不成其为政府了。试问全国人民的生命，政府要他生便生，要他死便死，人民没有身体自由的保障，人民固然吃亏，但政治原以保民爱民为目的，现在偏偏反其道以行之，则政府还能成其为政府吗？所以除人身自由外，还有思想言论自由、结社自由，其目的也无非尊重人民之人格，并且使政府知道其统治之权是有一定界限的。这是一个行宪的主要目的，万万不可轻视的。

第四、有效能的政府

政府拿了百姓的租税办理一切行政，如国防，如外交，如农、工、商、教育、治安等等。假定名为陆军，而外不能保疆土，内不能保治安，则这种陆军要来何用？有了财政部，耗用不合理，人不敷出，并且因人民负担太重，妨碍生产，或则收税用费用去大半，到了国家手上所剩无几，这种财政部又要来做什？再如农工商业原来目的要发达生产事业，使全国物产年年增加，资本总额更为雄厚，这种目的，不管社会主义的苏联或资本主义的美国，都是同样有的。假定口呼发达实业，而考诸实际，工厂只见减少，不见增加，名为从事于工商，实际上大家以投机为事，资本天天亏耗，国民所得在仰事俯育方面尚且不够，则试问这种农工商行政又要来何用？以上三例无非要说明政府各部门必先能增进国利民福，然后不愧为一个政府，才有存在之价值。

以上四个目的，不但是宪法的目的，同时也就是立国的目的。但在宪法施行之后，这种责任不能但质之政府，而且民意机关也同样地要负责。政府能否通过好法案，执行好政策，不但是政府的责任，同时也是立法院的责任。问题遂又牵涉立法院与国民大会之人选如何的问题了。这次选举以后的国大与立法院如何能选出一批好人，以达到上文所说的目的，如通过好法案，议决好政策，监督政府，使之能发挥效能，增进国利民福，必定要这次大选之中大家抱定这个目标来推定候选人，以期选出真正的人民代表，然后能达到今后所谓建国的目的。

大体上以英美的例来说，英国方面上下两院的议员，或出于贵族，或出于中产阶级，大部分受过良好的教育我们所谓受过良好教育的人，在苏联人士看来，便是贵族或资本家一但他们确能保护英帝国的利益。至于美国上下两院的议员，上院的人，或作过州长，或作过法官，或作过州议会的议员；下院的人，也是工商领袖居多。美国议员至少能奉行这部宪法，150年没有大弊，也是值得我们研究并加以效法的。我所以叙述英美两国的情形，无非要说明，大家想作国大代表及立法委员，原是权利以内的事，但也应该想想所以举行选举，离不开“选贤与能”的大目的，离开这目的，专以一己之功名为念，那不但小我的目的不能维持长久，宪法乃至国家也是难于保存的。

以上所举四目的：国家统一、人民主权、人民权利之保障、政府效能，原来不是一天所能达到的，但只要大家留心这些事，天天放在心上，然后大家以一种平心静气的态度来追求这四个目的的完成，日积月累，全国自然会有进步。反过来，假定大家只逞一时意气，在选举场上争地位，或则在国大与立法院中弹劾政府时，只图一时快意，不顾国家长久的利益，那么宪法的命运，恐怕同民初以来的约法一样，也要归于失败了。

二、中山先生遗教与新宪法

吾们国人应知道一国家的成立，各党各人都可以有所贡献，不必互相排斥，互相诋毁，专门是己而非人。我们拿定“道并行而不相背”的原则，自然心胸广阔，国家的事可以由各方面的人殊途同归地建筑起来。英国的保守派主张维持王权，自由党主张扩张议会权限，两派原来互相对立，而在历史上是不是各有贡献呢？19世纪之中，英国的自由党主张自由贸易，到第一次大战后，英国又走上特惠关税政策（PreferenceTariff）的路，可见时代不同，政策也变。我们不能说两派孰是孰非，而应该说两派同有贡献。拿美国来说：汉弥尔登主张扩大联邦的权力，杰弗逊主张尊重州权；到了现在，美国的共和党以推崇林肯为事，民主党则借重于杰弗逊、罗斯福。两党主张虽有不同，而同样爱护美国。我们生长在中华民国，无论如何不能不承认中华民国的创造是由中山先生发动的。他的三民主义、五权宪法，从清末到抗战之中，一直是形成政治上一种大力量。假定国中各政党采取互相对立的态度，对他党的政纲专以驳斥为事，这种态度决非国家之福。所以对于中山先生的遗教，已经有所成就的，大家要明白承认，他贵教中不能适用于今后的，也要明白说出，使今后有所改进。这是我们起草新宪法的态度。如第一条原来定为三民主义共和国，拿三民主义当为共和国的形容词，而且拿三民主义作为思想的标准，将来法院中可以利用三民主义四字为舞文弄法的工具。对于诚心研究三民主义内容的人，要一律加以违反三民主义的罪名，种种情形在以往20年中大家是有目共睹的。所以我们将原来的条文，改成现在的内容：“中华民国基于三民主义为民有、民治、民享之民主共和国”。一面承认三民主义为民国之主动力，他方规定民国为民治、民有、民享的。其次对于第五章、第六章、第七章、第八章、第九章的分章，采用中山先生五权宪法的学说，但是宪法中对于五权的分配，和国民大会对五权的关系，自然有了许多斟酌的地方。这无非说明一个政治上的大领袖，他的政治学说，无论如何完备，决不能拘文牵议的，适用于复杂的机构与广大的国家身上的。犹之孔夫子的道理，虽然称为天经地义，但道墨各家的学说，是否因为与孔子不同，便应将他们排斥呢？西洋现代文化中之科学，又何能因其与孔子学说不同，加以排斥呢？宪法前文中有“依据孙中山先生遗教”的字样；第一条更有“中华民国基于三民主义”的字样；第五章以下的分章方式，无非要使国人知道前人的功绩，同时要全国人知道一国的制度亦决非一个人的思想所能支配，必须靠一代一代的思想来追加增补的。美国的白宫里，州长的客厅里，或者国防部、财政部部长的房间里所掛遗像，每一总统有一张相片，每一州长有一张相片，每一部长有一相片。无非说一国的事业有赖于历代人日积月累的贡献，决非一个人所能造成。假定一代的人只恭维当权者，而将过去及未来的人一概排斥，则只见其国民的心思是排挤妒忌谄媚而不足道的。举一实例来说，听说中国银行里掛相片，在宋先生、孔先生接任以后，张公权的相片便不敢掛，而宋子文掌握实权之后，便又将孔先生的相片取下，这种作法，无非表现国人之善于逢迎，善于谄媚，试问这样互相排斥而毫无公道，国家或银行还能办得好吗？所以我们在草拟宪法时对创造民国的中山先生明白承认其地位，同时对政治机构的安排，比较五五宪草，也有修正的地方，在今天也可以明白说出来。政党尽管互相对立，但是对于自己所反对的党派的功绩，是应该承认的。同时无论那一党对于自己的缺点，自己的不如人处，也是应该知道的，惟有彼此互相尊重，相互监督，使相互间虽有批评也不至于毁法败纪，然后这国家才能以各党派日积月累的建设而将国基立定。

我们所以采取这态度，无非要使后代子孙知道政党尽管相互对立，但万不可，以对立的缘故轻易抹杀他党所表现的成绩。西方人说：“罗马非一日之罗马”，中国有句老话，“泰山不择土壤，故能成其高；河海不择细流，故能成其大”。由此可见，不能容物，不见远大，这国家是没有基础的。以下关于国大、总统与行政院、立法院、解释宪法四项，将分段说明，其余不关重要者暂时从略。

三、国民大会

照中山先生的学说看来，他是不满于英国的代议制度，想采取瑞士直接民权制以补救议会政治的。换言之，要人民实行直接投票制。如我们想拿这个理想在我们的宪法中实现出来，那么我们不能不坦白诚实地承认，在今日代议制还不能完美地施行时，更无法实行直接民权。这即是说，国民大会（宪法上的代议机构）由选民选出来，参与国家政治，这种国民大会是由人民选举代表而组成的。而多数选民为文盲，既不能了解选举责任的意义，又连投一张选举票的能力都没有，从何能行使直接民权呢？所以批评英国的代议政治不好是可以的，但不满意代议政治，而要以文盲最多的国家来试验直接民权，则更断断不可能。退一步说，拿代议政治之法适用于国民大会，即是说，直接民权不让人民直接行使，而用代议制的方法行于国民大会身上，这就是五五宪草中的国民大会，也就是我所谓间接方式的直接民权。间接方式所产生的国民大会要来补救代议政治，即等于说小学尚未毕业而要他上中学的功课，或者说中学尚未毕业即要他上大学的功课，不论何人都知道这是徒资纷扰而无补于事的。所以政治协商会中我们原想规定：全国选民的投票构成国民大会，这国民大会就是美国所谓选举团体，但这一建议为国民党所反对，所以我们也就让步了。

依照现在宪法第三章的规定，国民大会的权限有四种：一、选举总统副总统；二、罢免总统副总统；三、修改宪法；四、复决立法院所提之宪法修正案。这样一个国民大会也就等于法国上下两院所合成之国民会议，不过其权限广狭自然多少有不同之处。

关于创制、复决两权，原来有人赞成还是让国大行使，同时也有人反对这两权的行使。反对两权行使者其理由是：（一）不应由国大创制立法原则后让立法院去议决。这样产生的创制原则，也许大家以为能代表真正民意，但要知道现在的国大与立法院同样为人民所选出，创制原则之后交立法院讨论，徒然增加许多提案，未必见得立法院委员的资历便及不上国大代表，而连这一点立法原则都见不到。（二）复决的事。假定我们不信任代议制度，自然要拿代议的结果交人民复决，但如其国大代表也是间接选出，何以复决权又要第二个间接选出的机关再加一次复决呢？如其立法委员的识见资格都够，第二个机关的复决，又是徒滋纷扰而不必要的了。宪草会中讨论结果，将两权暂时停而不行，乃有如下的规定：“关于创制、复决两权除前第三第四两款规定外，俟全国有半数之县市曾经行使创制、复决两项政权时，由国民大会制定办法并行使之。”这个折衷规定，由吴铁城先生提出的，大家意见以为与其现在由间接选出的国大行使，不如待人民知识提高后由人民直接行使了。

照现在规定，国民大会是一个选举总统，修正宪法的机关；希望这次的国大在这范围内作出，五年十年之内可以尽它的责任。但选举总统，将来是否像美国一样，有各党提名总统之大会，换句话说，先由各党提名，再到国大竞选。在未来的发展中，是免不了这一问题的。至于修改宪法，如这次选举之后，要继续地选省长，选县长，恐不免过于纷扰，则这个选举或者延期也未可知，但这是一种条文的延缓，而非修正，恐怕是不能免的。除此两点以外，我诚心希望国人本尊重国大的精神处理宪法问题，万不可以任意修改以致损及宪法的庄严性。同时宪法施行中如有违宪之处，国大也应提出质问，万不可有循情之处。总之，五年十年之内能保证宪法的施行，国大便已尽了它最大的责任，然后，因时代的进步，用渐进的方法，不难使国大变为行使直接民权的机关。这不但是与中山先生提倡直接民权之意相合，亦是全国各党所同希望的。

四、总统与行政院

依新宪法之规定，中华民国的总统其地位是法国式的，还是美国式的，这问题必须要答覆明白的。这问题不能单用第四章来答覆，而须同时参照第五章行政院，才能有一个真确的解释。

现在我们先答覆一句话：中国宪法上的总统，可以说是介于法国总统制与美国总统制之间的制度。目前宪法既未开始施行，自然无法断定中国总统是近于法国式或近于美国式。我们先拿中国总统与美法两国总统比较，再来预测中华民国之总统在宪法开展之中是怎么样的。

第一、与美国比较

美国总统有七、八种大权：

（甲）陆海空军总司令。

（乙）得上院同意后缔结条约。

（丙）任命大使、公使，法官及官吏。

（丁）准许大赦、特赦与减刑。

（戊）将政情及方针通告于国会。

（己）接待外国使节。

（庚）总统不同意之法案可送交国会复议。

将以上美国总统各项权力与我宪法之第四章比较后，似乎中国总统亦有同样权力，但中国总统之权力却因为有第55、56及57条之规定，而与美总统大不相同。换言之，美总统是根据三权分立的原则，所以总统管行政，国会管立法，各有权限，不相侵犯。中国宪法因为有第55、56、及57条之规定，是不以三权分立为原则，而以行政院负责为基础的，双方制度自然大不相同。单就美国来说，同样一种条文之下，要看总统之为人如何及所处时代如何，而总统权限之大小因之而不同。大家知道罗斯福总统在第二次大战中所行使之权力，尽管受三权分立之限制，但其所行使之权力之大是举世无能与比的。如征兵，制造军火与外国缔结盟约等事，只要国会不反对，总统是有权行使的。这种情形，在国家处于非常事变中时，自是应有的情形。假定有人问道：中国总统在对外作战时，是否也有同样权力，我们可以答覆：只要立法院与行政院与总统之意见不冲突时，自然大家愿意以极敏捷的方法对付外敌，三方面不会有多大意见冲突。至于在平时，自然应该根据第55、56、57条来办理。

第二、与法国比较

法国内阁制度是照英国内阁产生的，但是内阁制度到法国以后变了一个样子：就是法国当利用信任投票制。英国内阁由多数党产生，多数党支持本党内阁，当然毫无疑问的，所以不需要举行信任投票。法国不然，其内阁由各党联合组织，各党之间今天虽然支持，明天可以不支持，因为他们的信任不长久，内阁便常有风潮。兹录法国新宪法第45，第48条如后：

第四十五条：每届议会之始，大总统于例行咨询之后，推举内阁总理。内阁总理将其拟定之施政方案提交国民议会。内阁总理及阁员之任命，除国民议会因故不能开会外，必须取得国民议会之信任，信任票用记名投票法，并须得绝对多数。除下列第52条之规定外，在议会任期中，如遇内阁总理逝世、辞职，或其他原因出缺时，依本条之规定办理。在各部部长任命后15日内所发生之阁潮不得引用第51条之规定。

第四十八条：关于内阁之一般政策，各部长对国民议会负连带责任，关于个人行动则个别负责。

以上所说是法国内阁制之特点，在战前如此，战后还是沿用旧习未加变更。

这次我们的新宪法中，第一没有采用信任投票制；第二没有连带责任之规定；第三既无不信任制，故行政院长亦不必要求解散立法院举行选举。

现在我们说到这次宪法中行政院的特点了。

一、行政院院长对立法院负责。这精神与英法一样，但所以负责之方法与英法不同。无能与贪污的行政院，立法院尽有使它辞职的机会，至于法国式的不信任投票制，则我们没有采用。

二、行政院并不是立法院的一个委员会，这即是说英法的阁员都同时兼议员，议会的议员来兼部长，所以内阁成为国会中一个委员会。吾国行政院的地位虽然既非国会中之委员会，又非根据三权分立原则，所以无法说行政与立法是双方对立的。照我国宪法第57条第二项之规定：“立法院对行政院之重要政策不赞同时，得以决议请行政院变更之。”这一条的规定，与其说近似英法式的规定，不如说带一点美国宪法的臭味。因为如其我们行政院与立法院的关系是英法式的，当立法院不赞同行政院之政策时，就可以表示不信任行政院，而行政院非辞职不可。现在我们在不赞同后，还留有一步，就是：第一、立法院得以决议请行政院变更其政策，这就是说如行政院照立法院的决议办，便可以无须再辞职；第二、行政院对于立法院请求变更政策之决议，还可以交立法院复议，如复议时经出席立法委员2/3议决维持原议，如行政院长接受此决议，他仍可不辞职。同样地，对立法院决议的法律案、条约案、预算案，行政院也能经总统之核可，再请立法院复议。这种情形也是在英法议会下不能，不会发生的，因为法律案、条约案、预算案都是国家的大问题，非经内阁同意不会提出的，即令在议会中有人对政府提案表示异议，但因多数党平日的支持，不至于通过一种为内阁所不同意的法律案、预算案、条约案的。所以第57条第三项的规定也是我们的行政制度的特点。

最重要的一点，即是行政院的用人问题。在我起草宪法这一项时，自己沉默的心理中，曾为将来的总统打算，替他设计了三条大路：一、行政院的院长及部长可以兼任立法委员。走这条路就是将来的行政院会走上英法的路。这条路有人说与第六章第75条略有冲突，但亦未尝没有解决方法。

二、行政院院长及部长假若规定不可兼任立法委员，即是说行政院人才取之于立法院之外。这条路也是走得的，因为宪法上对何等人才能当院长部长毫不限制。如其这样办，行政院还是要对立法院负责，但它用人的方法与美国制度接近。

三、假定以上两条路不依照其绝对的意义来采用它，任命院部首长时，一半取之于立法院，另一半也可以取之于院外。先讨论任命院长。如院长出于立法院，因为自身是立法院的一员，或者其任命较易为立法院同意。反过来说，如其院长出诸立法院外，他必定有所属的党派，有人喜欢他，也有人反对他，因而立法院同意，较为困难亦未可知。所以院长出诸院内或出诸院外，是要等待宪法的施行稍久，然后在我国的一定方式乃能发见。再拿部长来说，是由行政院长提请总统任命。我们可以说明两种情形：第一、总统与院长双方共同决定；第二、总统请行政院长自行决定部长名单。这两个问题，在行政院负责制之下，由院长决定一层其可能性较大，在蒋主席当总统之日，部长人选自然非先由总统同意不可。

以上三条路：一、院内，二、院外，三、院内外各有可取，都随意通行毫无限制。也许有人说，院长与部长无法取之于立法院之内，因为宪法第六章第75条规定，立法院委员不得兼任官吏的条文。

美宪第一条第六项末句有云：凡在合众国政府内供职之人，于其任期内不得任国会议员。吾们新宪法亦有一条规定：立法委员不得兼任官吏。既有此规定，自然部长人才无法取之于立法院之内，或者说凡被任命为部长之人，非辞立法委员不可。但我以为此条文之解释如何，应俟吾们对于立法院之政策决定之后，然后其解释乃有意义。假定政府与各党决定部长可以兼任立法委员，就是说，凡任部长之人，不必辞去立委，则部长议席可以保留，虽部长不坐在原座位之上，甚至不许投票亦无不可，但一旦辞去部长之后，仍可回到立法院议席上。此种办法好处，就是有行政经验之人，可以参加立法工作，对于立法方面只有好处。假定政府与各党采取这样一个态度，那么本条文中之官吏二字，应释为次长以下之官吏，而部长等之政治职务不在其内。如此一解释，便可使部长不必辞去立委，而有经验之部长在辞职后，仍可出席立院，是有好处而无坏处的。吾们所以抱此见解，无非希望政府对于今后改组行政院之人才，可以有时取之立院之外，有时取之立院之内，无非使搜求人才之法不限于一途，而立院所搜罗之人才亦不限于一途，如此做法，可以使吾们行政与立法两方保持密接连击，以观后效，待之日久之后，一条可走之路，自家形成起来。

五、立法院

立法院从职权方面说，一方面与英国国会不同，另一方面与美国国会也不同。因为有第57条之规定，行政院之存在不完全依仗立法院之信任如英法；同时也不像美国国会一样不能推翻内阁，因照第57条第二项第三项之规定，有使行政院辞职之可能。我们的立法院这种地位，在第四节中已说明大概，我现在单就立法院之立法工作，分两项说一说。

一、立法委员之数目；

二、立法院立法之方法。

说到立法院委员之人数，在这次选举之立法院，其中委员人数恐将到700左右（670人）。这数目对于立法院工作之影响如何，不知大家想过没有。我们拿英美两国的下院来说，美国下院有435人，上院仅98人，在两院旁听一次，就知道435人之下院，其议事是如何纷乱，拥挤，远不如98人之上院为冷静有秩序。以发言一事来说，假定每个题目每人发言五分钟，12人即去掉一点钟，没有得到发言机会的还在400以上。这就见得到人数庞大的议会，不易得到中肯的议论及真挚的讨论。美国的上院发言无限制，下院则限于五分钟，可见人数之多少使得议事规则各不相同。我提出这一点，无非希望选举以后的国大与立法院，对于会场，议事规则，发言限制千万要注意，不然大家热烘烘的闹一场，浪费时间，得不到结论，必至有人批评议会政治要不得，宪法也要不得，岂不是议事状况如何，影响到我国法治前途十分重大。

其次，要说到的是立法方法。关于这一点，有关立法院立法之成绩如何的，我要引勃徕士氏的话为参证。勃氏说到立法方法的优劣，有七个标准：

一、法案实质的好否。

议员所提法案的内容，能否改良国计民生。

二、法案形式的好否。

法案条文措词是否正确，排列先后是否正当。

三、所通过之各法律间是否调和、是否一贯。

同一会期中之法案固应如此，即过去与未来各会议中所通过之法案，亦应顾及此点。

四、一法案在三读之中如何能得到正确的研究与斟酌。

五、法案在讨论时应使社会上注意其内容并加以批评。

六、立法院本身之诚实与勇敢。

对任何法案不管舆论如何反对，应本其良心加以可决或否决。

七、每一法案之通过必须规定一负责人，然后好法案出于何人，坏法案出于何人方有责任可言。

本条内容先解释如下：譬如英国政府法案由负责各部提出，其非政府提出者，谓之私案（PrivateBill），由议员提出，有提出之人便有责任可言。

以上七项，如按英美两国情形，一一说明，不免太过烦琐。大体来说，英国因为采用内阁制，所以公法案由政府负责，法案先由政府执笔人起草，且以政府法案之名义提出，故其文词与内容自然十分注意。至于美国内阁阁员不参加国会，所以提出议案无公私之分。假定政府是民主党，则总统所要提的法案即交由同党议员提出，故表面上看不出公私的分别。我亲眼所见，美国国会中每一个委员会，至少有一个法律家准备一切法案，所以几十个委员会，便有几十个法律专家替他们注意法案的内容及形式。同时美国之所谓调查委员会（Committee of Investigation），其中书记长与辅佐人员也大部分是律师。国会中更有法案起草局。各议员欲提出议案而不自己起草时，可以交它代办。就是世界著名的美国国会图书馆的设立，其最初之目的亦即为供应法律起草时所需一切资料。所以法案的起草如其没有许多法律专家来替他预备，在三读之中又没有人注意到他的内容及形式，这样的立法工作一定会杂乱无章，吾们千万不可不注意的。

我们的立法院将来的工作，以我看来，是与英国国会相近。宪法第58条之规定曰：

行政院院长，各部会首长，须将应行提出于立法院之法律案，预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要事项，或涉及各部会共同关系之事项，提出于行政院会议议决之。

我们的立法院便会有所谓公法案的出现，而且又有第六章第71条之规定曰：

立法院开会时，关系院院长及各部会首长得列席陈述意见。这与英政府阁员之说明公法案更为相近。除此以外，自然免不了各议员自己要提出之法案。英国议员所提议案，大抵以关于该议员所代表之地方之工程事务为多，绝少有关于国家大政者。因为大政策决定于内阁，故大政策案由内阁提出，不由议员提出。第58条第二项之规定既给政府以提案之权，故政府在立法方面之地位已经得到保障。至于议员之中愿意修改政府法案者亦自有此权利；因修改政策之结果，引起政府辞职亦为免不了的事情。在美国，政府对国会通过之法案不满时，除再交复议或否决外，一无其他办法。依照我国宪法的规定，如其立法院坚定地维持原决议（有2/3立法委员赞成时），就不仅变更政府政策而且要引起政府辞职，这已是政治的范围内事，不能专归人于立法方法中了。

除以上所讨论之一般的立法工作之外，立法院中将来一定有极多委员会，如：一、军事委员会，以下或再分海陆空三支委员会；二、财政委员会，以下也可分为收入与支出两部分；三、外交委员会；四、交通委员会；五、币制委员会；六、教育委员会等等。其他涉及立法院本身的事项，如议事录之印刷，会场之秩序，议员文件收发乃至各党的院内委员会，都是要好好的分配，然后才能完成立法院的职务的。

各种委员会之外，秘书处的组织也十分重要。一法案之提出以至于成立，经过无数的手续。譬如第一步提出时应该编号登记在一本簿册上，到第一读通过后又应该渡到另一本簿册上，也要用号码注明其次序。这法案送至委员会讨论，或者由大委员会更交人支委员会，在各委员会中，又各有一本簿册，登记所收之议案，注明号码次序。再经过第二读、第三读，每过一阶段便要在一本簿册上登记一次，一直到第三读了结以后，这法案才算通过变成正式法律，送交政府公布。这种种手续好像不甚重要，但在立院秘书处方面也是一件大事，不可不注意到的。

除掉行政、立法两项之外，关于考试、监察两院有几句话在此附带说明：

第88条谓：考试委员须超出党派以外。有人问我这句话如何讲法，其实它就是说考试委员不得以党派立场处理考试事务。如向来考试院所为，对于不属于国民党之文官可以不取，甚或免职，则考试委员之所为，即是不超出于党派之外。拿美国的实例来说明一下。美国的文官委员会，其中主任委员三人，假定总统是共和党，至多两人由共和党充任，其第三人应由民主党充任，此种方法的意义，即以第三人来防止党派之偏私的举动，而保证用人之公正。所以第88条之意义苟能与美国同样解释，即可办到免掉甲党主政时借考试铨叙排斥他党党员之弊了。

监察委员之职权在于弹劾及纠举，所以他的重点在乎根据法律命令考察各部会是否违法渎职，万不可以侵入立法范围去的。

六、宪法施行与国共问题

我梦想中，总希望共产党有一天能接受宪法，这件事果真不容易，但我们不可以不想到假定有这么一天，在宪法方面应有何种准备。

现在宪法，已经共产党声明绝不承认，而且还会标出“非法国大”的口号。因此要他们承认这宪法，是十分不容易的。但是我们姑且假定中国共产党即等于美国13州中不批准宪法的各州。美国宪法通过后，13州中有的本年批准，有的隔一年批准，最迟的隔了三年才批准，以后加入的各州更有迟在20年、30年以后者。我们拿这事情作先例，还是希望早晚有统一和平之一日。这部宪法尽有不完美的地方，但有法律总胜过无法律；所以我们即以此精神希望这宪法有普及全国的一天。

我们大家知道美国有一次南北之战，一方面为了要解放黑奴，另一方面要维持黑奴，也可以说是观念形态的争执，到战争结束，北部胜利，南部失败以后，宪法上曾有三次修正案：即修正案第十三条，修正案第14条，修正案第15条。

第13条修正案第一项说：

合众国境内或属合众国管辖区域内，不准有奴隶制或强迫劳役之存在，惟用以为惩罚罪犯者，不在此限。

第14条修正案第一项说：

凡出生或归化于合众国并受其管辖之人，皆为合众国及其所居之州之公民，无论何州，不得制定或施行剥夺合众国公民之特权或特免之法律。亦不得于未经正当手续前使任何人丧失其生命、自由，或财产，并不得不与该州管辖区内之任何人以法律上之同等保护。

此条无非说明无论黑人白人均有选举权，不许南方各州剥夺黑人之生命，自由或财产等权利。

第14条第三项之文曰：

因为国会议员、合众国官员、州议会议员，或州之行政官或司法官而宣誓拥护合众国宪法者，如曾对合众国作乱谋判或帮助或安慰合众国之敌人时，不得为国会之参议员或众议员，或大总统与副总统之选举人，或在合众国政府，或任何一州政府中任文官或武官职。但该项公权，得由国会中二院各以2/3之投票表决恢复之。

以上第14条修正案无非说明参加作乱谋叛之人不得再许其参加政府，同我们总动员令颁布时，将共产党国府委员之名额取消，有同一意义。但第三项之末一句，又规定“该项公权得由国会中一院2/3之投票表决恢复之”。将来果真共产党放下武器时，国民大会或立法院也可以同样方法，提出一种法案，准许共产党参加政府。

第14条第四项：

凡经法院认可之合众国公债，包括为支付有功于平定内乱或叛逆者之养老金与奖励金所负之国债，其效力不得否认，但合众国或任何一州皆不得承担或偿付为资助对合众国作乱或谋叛所负之债务，或因任何奴隶之死亡或解放所要求之赔偿。所有各该项债务与要求，只应认为非法，并不发生效力。

从这条文看来，可见国债问题与宪法关系之密切。中国共产党也表示过否认现在的政府所负的债务。至于居政府地位的人自然坚持其因平乱而负债务之正当。至于叛乱者所负债务，在中央政府亦自然不肯承认。在我看来，中央政府之债务，自然非旁人所能否认，而共产党区域内之债务如何处理，只要能解甲息兵，双方不妨从长计议。

我所以将美国的先例特别举出，无非希望国共真正和平的一天，不必为宪法重起炉灶，只须有多少条文之修正便有补救之法。

七、宪法之解释

宪法第171、172、173诸条之规定如下：

第171条曰：“法律与宪法抵触者无效。”“法律与宪法有无抵触发生疑义时，由司法院解释之。”

第172条曰：“命令与宪法或法律抵触者无效。”

第173条曰：“宪法之解释，由司法院为之。”

更有一项权力属于司法院而为美国大理院所无的，即第114条之规定：“省自治法制定之后须即送司法院，如司法院认为有违宪之处，应将违宪条文宣布无效。”我们所以有以上各条文是效法美国制度的。我们司法院有此权力，将来是否运用得好，是宪法上一个大问题。如能运用得好，对宪法的帮助可能很大。运用不当，一定发生司法院的威信问题，宪法亦无法借其解释而稳定。美国从1789至1935年大理院所认为全部或一部违宪之法案有71件，即一百五六十年中，平均说来，每两年方有一个违宪的法案。本书第86页所列被大理院判决为违宪之法案中，最初几年数目极少。到了后来，大理院威权确定，于是判为违宪之案件逐渐加多。所以我们的司法院将来运用此项解释权是千万不可不谨慎的。

美国的大理院并不是凭空地宣告国会通过之法案为违宪的。换言之，违宪与否，并非政治问题由大理院随意宣告，乃先由人民向法院起诉，谓某种法案侵犯其权利，然后大理院再按控告情形判决该法案之是否违宪。反过来说，假如大理院凭空宣布一法案违宪或不违宪，那么大理院自身先要与国会发生冲突。现在它的判决是因人民诉讼而起，其结果不过是违宪的法案停止适用于某案件，而亦不至成为大理院与国会的争执。

美国上院印行一种书，名曰《美国宪法补释》，即将宪法中每字每句用大理院之判例加以解释。此种补释无非将大理院之解释与宪法正文一并罗列起来，以便国会及行政机关及司法法庭有所查考。这部书中讨论大理院解释宪法的基本原则。希望我们将来的司法院特别加以注意，尤其以下一段，我先把它译出如下：

“宪法判决不可掉之以轻心。大理院应守着一个确定原则：它是判决争执中之实际事项以有关于某种诉讼案件之判决者为限。单单宪法问题之提出，并不需要对此问题之判决。对于此类问题须以小心谨慎出之。”

我们只须知晓大理院考虑宪法问题时所严守的限制如何，便可知道他们的谨慎小心到如何程度了。大理院推事勃蓝氏曾列举宪法问题判决时，大理院所守之原则七种：

一、对于国会立法之违宪性问题，除成为诉讼之案件外，法庭不加判决。

二、法庭除真正有判决之必要外，决不预料有此宪法问题之发生而事先加以判决。

三、法庭所立下之宪法原则，以适用于正确之事实者为限，不应视正确事实所需要者更宽泛。

四、法庭不对于记录中已经表现而出之宪法问题加以判决，除非另有别种理由可以为判决该案之资者。

五、关于某种法案之效力如何，如其原控诉人无法证明其因此种法案而受损害时，则法庭不加判决。

六、关于法案之宪法性问题之提起，如发动于已受到此项法案之利益者，则法院亦不加以判决。

七、法案之解释，可以能免于宪法性之问题者，法院应尽量在此范围内加以解释。

本篇中所提出各项问题，无非因为宪法将于本年底开始实行，假定我们宪法能与美国一样，在150年中平安渡日，而且发荣滋长，这种愿望恐怕不但是我个人如此，四万万同胞当亦无不引领而望。美国从1787年5月14日宪法会议开会之后，直到1788年6月25日纽约州批准为止，也经过一年多的时日，然后宪法才为各州批准。到1789年4月，第一任大总统华盛顿选出。人家在宪法制定后一帆风顺，能享有150年的太平幸福，实在令我们羡慕不置，所以不由得我不想到未来，列举各种应注意之事项，使全国人周密考虑一下。惟有如此，这部宪法才有未来，才有生命。国家的未来与国家的生命，也将靠此决定。同时更有应注意者，宪法是形式，政治是实质。若政治是腐化的、独裁的，不合于公道，不能为人民打算，那么名为有宪法而实等于无宪法，就是说有宪法之名而乏宪法之实。所以说“有法虽胜于无法”，然有法之名而无法之实，此种宪法，不久亦归于消灭而止。