广州市规划和自然资源局、广州市中粤鑫灏投资控股有限公司等城市规划管理(规划)行政二审行政判决书

广州市规划和自然资源局、广州市中粤鑫灏投资控股有限公司等城市规划管理(规划)行政二审行政判决书
广州铁路运输中级法院
2020年4月17日于广东省广州

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广州铁路运输中级法院 

 行政判决书

（2020）粤71行终198号

上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区吉祥路80号。

法定代表人：彭高峰，局长。

委托代理人：吕晓冰，该局工作人员。

委托代理人：黄展鸿，国信信扬律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）：广州市中粤鑫灏投资控股有限公司。住所地：广州市天河区珠江新城临江大道39号D座2楼。

法定代表人：林锋生，董事长。

委托代理人：赵学丰，广东伯方律师事务所律师。

原审被告：广东省自然资源厅。住所地：广州市天河区体育东路160号。

法定代表人：陈光荣，厅长。

委托代理人：王燕军，该厅工作人员。

委托代理人：蔡诗敏，广东金桥百信律师事务所律师。

上诉人广州市规划和自然资源局因与被上诉人广州市中粤鑫灏投资控股有限公司行政决定及行政复议一案，不服广州铁路运输法院作出的（2019）粤7101行初2844号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行审理。现已审理终结。

原审法院经审理查明：1998年6月11日，原广州市国土局(甲方、出让方)与广州市景兴房地产开发有限公司(乙方，受让方)签订了天河区珠江新城I区(土地编号为I7-5、I7-6)地块的穗国地出合(98)207号《广州市国有土地使用权出让合同》，合同第九条确定土地使用权出让价款为人民币187423740元(其中土地使用权出让金91034388元、土地综合开发费96389352元)，分5期支付；乙方逾期缴交款项而甲方同意维持本合同的，乙方从逾期之日起每日按应缴价款的0.5‰缴纳违约金。附件《土地使用条件》第九条第3点确定“第二期地价款在I7-5、I7-6地块具备‘三通一平’条件交地后才交付，如交付时间超过1999年元月28日，则第二期及以后各期地价款按实际交地时间顺延。”因广州市景兴房地产开发有限公司将上述地块转让给广州中粤企业工贸总公司。原广州市国土局于1999年1月22日与广州中粤企业工贸总公司签订了穗国地出合(98)207号的补充合同(一)《广州市国有土地使用权出让补充合同》，确定涉案地块的用地单位变更为广州中粤企业工贸总公司，该公司自签订本补充合同之日起承担穗国地出合(98)207号《广州市国有土地使用权出让合同》未完成的条款及一切权利义务。

1999年9月10日，原广州市国土局与广州中粤企业工贸总公司签订穗国地出合(98)207号的补充合同(二)《广州市国有土地使用权出让补充合同》，确定：市土地开发中心于1999年8月2日发出《交地通知》交地给广州中粤企业工贸总公司；因其余地价款缴交时间未定，故在本补充合同规定剩余地价款的缴交时间为：第一期出让价款18742374元应于2000年4月10日前支付，第二期出让价款56227122元应于2001年10月10日前支付，第三期出让价款56227122元应于2002年4月10日前支付。同时，该合同第五条、第七条明确广州中粤企业工贸总公司应承担原出让合同未完成的条款及一切权利、义务；如本合同与原出让合同有矛盾之处，以本补充合同的规定为准。

经查，涉案土地出让合同最终确定各期土地出让金应缴时间及实际缴交情况如下：第1期土地出让价款37484748元应于1998年7月10日前支付，土地使用权受让方实际于1998年7月30日支付；第2期出让价款18742374元，已经于1999年8月23日支付完毕，且穗国地出合(98)207号的补充合同(二)《广州市国有土地使用权出让补充合同》未确定该笔款项应缴违约金；第3期出让价款18742374元应于2000年4月10日前支付，土地使用权受让方实际于2000年8月22日逾期支付，并已经同时支付了逾期18天的利息54821元；第4期出让价款56227122元应于2001年10月10日前支付，土地使用权受让方实际分两笔支付该期款项，其中2003年1月27日逾期支付33000000元，2004年10月19日逾期支付23227122元；第5期出让价款56227122元应于2002年4月10日前支付，土地使用权受让方实际分三笔支付该期款项，其中2005年2月17日逾期支付21227122元，2005年6月2日逾期支付25000000元，2005年10月8日逾期支付10000000元。土地管理部门据此认为广州中粤企业工贸总公司欠缴违约金共计53943948元。

广州中粤企业工贸总公司经工商行政管理部门核准，于2001年4月15日改制为广州中粤企业工贸有限公司，于2005年6月2日更名登记为广州市中粤鑫灏投资控股有限公司。

原广州市国土资源和规划委员会曾于2016年12月14日作出穗国土规划法字【2016】59号行政决定，责令广州市中粤鑫灏投资控股有限公司在收到该决定书之日起15日内缴交违约金55761958元，该司不服该行政决定，于2017年2月16日向原广东省国土资源厅提出行政复议申请。2017年5月5日，原广东省国土资源厅作出粤国土行复【2017】44号行政复议决定，以行政决定认定事实不清，适用依据错误为由，撤销原广州市国土资源和规划委员会作出的穗国土规划法字【2016】59号行政决定。

原广州市国土资源和规划委员会于2018年6月7日作出穗国土规划【2018】227号《广州市国土资源和规划委员会催告函》，认为广州市中粤鑫灏投资控股有限公司尚欠违约金53943948元未缴清，要求其于2018年6月22日办理有关缴款手续，并告知如有异议可于收到该催告函之日起10日内提出。该催告函于2018年7月16日送达广州市中粤鑫灏投资控股有限公司。该司已经就被要求缴纳违约金事项提出异议。

原广州市国土资源和规划委员会于2018年10月29日作出穗国土规划法字【2018】62号《行政决定书》，责令广州市中粤鑫灏投资控股有限公司收到本决定书之日起15日内，向该委缴纳违约金53943948元，并告知对此不服提起行政复议和行政诉讼的权利和期限。该决定书于2018年11月6日送达广州市中粤鑫灏投资控股有限公司。

广州市中粤鑫灏投资控股有限公司不服原广州市国土资源和规划委员会于2018年10月29日作出穗国土规划法字【2018】62号《行政决定书》，于2019年1月7日向广东省自然资源厅申请行政复议，该厅于2019年1月8日，收到行政复议申请材料。广东省自然资源厅于2019年5月13日作出粤自然行复【2019】21号《行政复议决定书》，决定维持穗国土规划法字【2018】62号《行政决定书》。广州市中粤鑫灏投资控股有限公司仍不服，向原审法院提起行政诉讼。

诉讼时，广州市规划和自然资源局行使土地使用权出让方面的行政管理职权，该局提供登记日期为2006年6月2日，登记字号为05登记字85760号，房地坐落为天河区临江（单号）（除39号1-3层外）的房地产权属证明书，该证明书附记记载：未缴齐土地使用权出让金等内容；提供落款日期为2009年9月15日的穗国房函【2009】1685号《关于催缴珠江新城Ｉ7-5、Ｉ7-6地块土地出让金违约金的函》该函包括催促广州市中粤鑫灏投资控股有限公司缴纳因迟延缴纳部分地价款本金而产生的违约金（滞纳金）53985591.83元的内容；提供落款日期为2013年11月6日，申请办理单位为广州市中粤鑫灏投资控股有限公司，业务名称为“出让国有土地使用权人名称变更登记”，业务受理号为“ＮＧＺ131101817373（2013国用06110047）”的《窗口办文退案通知书》，其中“退案原因”列明“您单位于本年11月1日申请办理天河区珠江新城寺右村Ｉ区7-6地块出让国有土地使用权人名称变更登记，经审查，本宗地存在以下问题：据土地利用管理处《核查土地出让金缴交及用地限制情况表》反映，本宗地尚欠逾期滞纳金……请你单位在缴齐土地滞纳金后再申请办理《国有土地使用证》的国有土地使用权人名称变更登记”；提供落款日期为2014年7月2日的穗国房业务【2014】316号《市国土房管局催告函》，该催告函包含有催促广州市中粤鑫灏投资控股有限公司于2014年7月17日前缴纳土地出让价款187423740元及违约金97927748元的内容，广州市中粤鑫灏投资控股有限公司于2014年7月16日对上述催告函作出了复函。广州市规划和自然资源局提供上述证据拟证明土地管理部门一直要求原告支付逾期付款违约金，从未放弃追缴。

原审法院认为，原广州市国土资源和规划委员会作为国土资源管理部门行使土地使用权出让方面的行政管理职权，有权根据涉案国有土地使用权出让合同及补充合同并依据《中华人民共和国城市房地产管理法》《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》和相关法律法规的规定依法追缴欠缴的土地出让金及违约金。

土地出让金是国土资源管理部门依法将土地使用权出让给土地使用者而向土地使用者收取的土地使用价款；土地出让金违约金是土地使用人未按《土地出让合同》的约定按时缴纳土地出让金的违约罚金；违约金依附于土地出让金。1990年5月19日施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定:“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”国有土地使用权出让合同是市、县人民政府土地管理部门代表国家作为土地所有者的身份，经平等协商将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的协议，其目的在于实现土地利用效益的行政管理目标。国有土地使用权出让合同兼具行政性和民事性特点。2000年国家工商总局和国土资源部联合发布的2000年《国有土地使用权出让合同》（示范文本）在第七章违约责任第三十一条及2008年《国有建设用地使用权出让合同》（示范文本）明确规定了，逾期缴纳土地出让金，受让人应向出让人缴纳违约金。故国有土地使用权出让合同约定的违约金，是为了确保合同严格按约履行，如发生违约行为，国家土地管理部门作为缔约方将追究土地使用者逾期支付的违约责任，具有民事属性。

2014年11月1日修订的《中华人民共和国行政诉讼法》明确将行政协议纳入行政诉讼受案范围，正式在立法层面认可行政合同，因行政协议的履行、变更、解除产生的争议从2015年5月1日归入行政诉讼程序。《国有土地出让合同》作为一种行政协议，具有“行政性”和“合同性”的双重特点，既要遵守《土地管理法》等行政法律规范又要遵守《合同法》等民事法律规范的规定。在2015年5月1日新行政诉讼法实施前，该类合同纠纷一般作为民事案件受理，遵循《合同法》和《民法通则》的规定。由于土地出让金是基于不动产转让而产生的权益，具有不可再生性，且涉及国家利益；同时因土地管理政策不完善，在原国土资源部、监察部联合发布“71号令”规定2004年8月31日所有土地一律实行公开招拍挂之前，土地受让人欠缴土地出让金的情况十分突出，国土资源管理部门又怠于行使追缴职权，如一律适用《民法通则》规定的两年诉讼时效，土地受让人将因此而获得巨额不当利益，严重损害国家利益；因此，对国土资源管理部门依职权追缴土地出让金的行为一般应予支持。但是，违约金有别于土地出让金，违约金附随于土地出让金，国土资源管理部门依职权追缴土地出让金的同时追缴违约金具有职权依据，符合《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中“违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库”的规定；当土地出让金已经缴纳完毕，由于违约金属于合同双方依法约定，其民事因素远大于行政因素，对违约金的独立追缴应当遵循民事法律规范的规定，适用《民法通则》两年诉讼时效的规定具有合理性。

本案中，1998年6月11日，原广州市国土局(甲方、出让方)与广州市景兴房地产开发有限公司(乙方，受让方)签订了天河区珠江新城I区(土地编号为I7-5、I7-6)地块的穗国地出合(98)207号《广州市国有土地使用权出让合同》，合同第九条确定土地使用权出让价款为人民币187423740元(其中土地使用权出让金91034388元、土地综合开发费96389352元)，分5期支付；乙方逾期缴交款项而甲方同意维持本合同的，乙方从逾期之日起每日按应缴价款的0.5‰缴纳违约金。土地使用权人未在约定期间内足额缴纳土地出让金，按合同约定应另外缴纳违约金。该违约金实质是因违约行为产生的违约金，违约金发生时间分别为1998年7月11日，2000年4月11日，2001年10月11日，2002年4月11日。2005年10月8日土地使用权出让金本金缴纳完毕。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、一百三十七条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。诉讼中，广州市规划和自然资源局提供登记日期为2006年6月2日的房地产权属证明书，虽然该证明书附记记载未缴齐土地使用权出让金等内容，该记载内容是对事实的描述，不具有追缴违约金的意思表示；落款日期为2009年9月15日的穗国房函【2009】1685号《关于催缴珠江新城I7-5、I7-6地块土地出让金违约金的函》该函包括催促广州市中粤鑫灏投资控股有限公司缴纳因迟延缴纳部分地价款本金而产生的违约金(滞纳金)53985591.83元的内容，该函具有追缴违约金的意思表示，但被告未能提供该函送达土地使用权受让人的证明，且该函作出时，已经离土地管理部门知道最后一笔违约金产生的时间（即知道或者应当知道合同权利被侵害时）超过七年，不能产生诉讼时效中止、中断的法律效果；落款日期为2013年11月6日《窗口办文退案通知书》，其中“退案原因”列明“您单位于本年11月1日申请办理天河区珠江新城寺右村I区7-6地块出让国有土地使用权人名称变更登记，经审查，本宗地存在以下问题：据土地利用管理处《核查土地出让金缴交及用地限制情况表》反映，本宗地尚欠逾期滞纳金……请你单位在缴齐土地滞纳金后再申请办理《国有土地使用证》的国有土地使用权人名称变更登记”，该通知书是告知因申请人欠缴逾期滞纳金而退案，没有追缴违约金的意思表示，作出时间离土地管理部门知道最后一笔违约金产生的时间超过十一年，不能产生诉讼时效中止、中断的法律效果；落款日期为2014年7月2日的穗国房业务【2014】316号《市国土房管局催告函》，该催告函包含有催促广州市中粤鑫灏投资控股有限公司于2014年7月17日前缴纳土地出让价款187423740元及违约金97927748元的内容，广州市中粤鑫灏投资控股有限公司于2014年7月16日对上述催告函作出了复函，该催告函虽然包含追缴违约金的意思表示，也已经送达广州市中粤鑫灏投资控股有限公司，但作出时间离土地管理部门知道最后一笔违约金产生的时间超过十一年，也不能产生诉讼时效中止、中断的法律效果。国土资源管理部门怠于履行涉案违约金追缴职权，未在法定时效内行使权利，通过作出行政决定方式规避诉讼时效的适用，该追缴行为没有法律依据。如容许对该民事违约责任无期限追缴，国土资源管理部门怠于行使职权所产生的后果无疑加重了原告的民事责任，对原告明显不公正。

综上所述，原广州市国土资源和规划委员会作出的涉案追缴违约金决定没有法律依据，明显不公正，广东省自然资源厅作出的涉案复议决定亦不当，依法应予撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项的规定，判决：一、撤销原广州市国土资源和规划委员会作出的穗国土规划法字[2018]62号行政决定；二、撤销广东省自然资源厅作出的粤自然行复[2019]21号行政复议决定。

上诉人广州市规划和自然资源局不服原审判决，向本院上诉称：一、被诉行政决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。二、原审判决认定被诉行政决定“没有法律依据”，属于认定事实的证据不足。上诉人作为土地管理部门针对被上诉人的违约行为，要求被上诉人支付土地出让金及违约金的行为，有别于平等民事主体间的违约责任的主张行为，是基于行政职权对国家利益的保护行为，具有公法行为性质，属于行政行为，并非民事行为，不适用民事诉讼的诉讼时效制度。现时法律法规并无明确规定行政机关通过行政决定等方式追缴违约金的限制或者禁止性情形。三、原审判决认定被诉行政决定“明显不公正”，属于认定事实错误。上诉人在本案土地使用权出让过程中对被上诉人欠缴违约金的追缴从未间断。（一）2000年4月11日至2005年10月8日,被上诉人缴交土地出让金期间，上诉人从未放弃对本案违约金的追缴。1.根据落款日期为2000年4月25日的《关于对延期缴交地价款等问题的复函》（穗土开函[2000]173号），上诉人已向被上诉人明确要求其按规定缴纳违约金。2.根据落款日期为2001年9月30日的《关于土地出让合同余下价款未能按期缴交的情况说明和延期后缴交的保证措施等事项的函》（中粤总司[2001]59号），被上诉人承诺缴交本案违约金。3.根据落款日期为2003年1月17日被上诉人作出的《关于办理贯彻国防动员方针的重点试点任务的碧海湾项目一期的商品房预售证年检和二期申请发证及地价款余额缴交问题的函》（中粤总司[2003]020号），因被上诉人欠缴土地出让金及违约金，上诉人以限制其办理预售许可证年检换证等方式敦促被上诉人缴纳土地出让金及违约金，故上诉人此时已向被上诉人作出追缴其违约金的意思表示。4.根据落款日期为2003年8月27日的《关于已交地价款开具发票和共同履行合同等问题的复函》（穗土开函[2003]647号），上诉人明确表达了向被上诉人计收违约金。5.根据落款日期为2004年3月8日的《关于珠江新城碧海湾项目商品房预售许可证年审换证的复函》（穗土开函[2004]174号），上诉人重申并强调了要求其履行出让合同约定缴纳违约金。6.根据落款日期为2005年7月14日的《关于珠江新城碧海湾项目地价及滞纳金问题的复函》（穗土开函[2005]510号）及落款日期为2005年7月15日被上诉人作出的《关于穗土开函510号函的回应申明》，上诉人向被上诉人要求其缴纳违约金。（二）2005年10月8日后，上诉人亦从未放弃追缴本案违约金。1.落款日期为2005年10月17日的《证明》复印件为被上诉人办理涉案地块项目初始登记时提交的材料，证明上诉人已告知被上诉人欠缴违约金，被上诉人亦知悉。2.根据登记日期为2006年6月2日的《广州市房地产权属证明书（存根）》，该证明书附记明确记载“未缴齐土地使用权出让金”，该证明书由被上诉人领取，即上诉人已明确告知被上诉人欠缴本案违约金，该附记限制被上诉人办理业务，是上诉人向被上诉人追缴土地出让金违约金所采取的一种督促措施，具有追缴违约金的意思表示。3.根据落款日期为2009年9月15日的《关于催缴珠江新城17-5、17-6地块土地出让金违约金的函》（穗国房函[2009]1685号），上诉人要求被上诉人缴交本案违约金。4.根据落款日期为2013年11月6日的《窗口办文退案通知书》，被上诉人因欠缴本案违约金在办理业务时被退案，要求其在缴齐本案违约金后再申请办理，有上诉人向被上诉人作出追缴本案违约金的意思表示。5.根据落款日期为2014年7月2日的《市国土房管局催告函》（穗国房业务[2014]316号）、2016年9月14日的《广州市国土资源和规划委员会催告函》（穗国土规划[2016]492号）及2016年12月14日的《行政决定书》（穗国土规划法字[2016]59号），亦可证明上诉人从未中断过向被上诉人追缴本案违约金。6.根据落款日期为2017年8月21日的《广州市国土资源和规划委员会催告函》（穗国土规划[2017]742号）、2018年6月7日的《广州市国土资源和规划委员会催告函》（穗国土规划[2018]227号）及被诉行政决定，上诉人至今仍在向被上诉人追缴违约金。（三）原审判决忽视违约金的性质以及被上诉人在本案土地使用权出让过程中违法违规行为的严重性，作出错误判决。国有土地使用权出让合同相关法律法规赋予了行政机关极少数可以成为平等民事主体的机会，却并没有因此否认行政机关作为行政事务管理人的身份，更没有对行政机关签订行政协议后行使行政职权的行为加以限制或者禁止。违约金的目的更多的为了对依法获取土地使用权后，逾期缴纳出让金的土地使用者的一种惩戒。还体现在财政部门、国土资源管理部门等明确要求建立健全对土地出让收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化对土地出让收支的监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库。故违约金的催收具有强制性。在现时法律法规没有明确该责任可以免除违约金的情况下，行政机关依法作出行政决定追缴违约金并不会导致加重土地使用者的责任，不存在明显不公正的情形。综上，请求：1.撤销（2019）粤7101行初2844号行政判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；2.被上诉人承担一审、二审的诉讼费。

被上诉人广州市中粤鑫灏投资控股有限公司二审期间未提交书面答辩意见。

原审被告广东省自然资源厅二审意见与一审答辩意见一致。

经审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应的证据予以证明，本院予以确认。

本院认为，《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、一百三十七条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。当土地出让金已经缴纳完毕，由于违约金属于合同双方约定，土地管理部门追缴土地出让金的违约金的行为，具有民事属性，应当适用两年诉讼时效的规定，原审判决论理充分，本院予以认可，不再赘述。

本案中，土地使用权出让金本金于2005年10月8日全部缴纳完毕，但其中有四期出让金逾期缴纳违约，违约金计算的起始时间分别是1998年7月11日、2000年4月11日、2001年10月11日、2002年4月11日。上诉人于本案二审期间提交新证据证明其在2001年至2005年期间持续进行了违约金追缴，由于上述文件早已存在，上诉人无正当理由逾期提供，本院依法不予接纳。即便上诉人提供的证明材料真实有效，但本案现有证据仍不能证明违约金的追缴具有连续性，符合继续追缴出让金违约金的法定条件。故上诉人未在法定时效内行使权利，未及时履行追缴职责，以行政决定形式向上诉人追收涉案违约金没有法律依据，亦加重了上诉人的民事责任，对上诉人明显不公正。

综上所述，被诉行政决定没有法律依据，明显不公正，依法应予撤销。原审被告作出的被诉行政复议决定适用法律错误，亦应予以撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人广州市规划和自然资源局负担。

本判决为终审判决。

审判长		肖志雄
审判员		陈雪梅
审判员		彭铁文
二〇二〇年四月十七日
法官助理		张雨晴
书记员		袁嘉琪