中國的勞動和社會保障狀況

《中國的勞動和社會保障狀況》白皮書
2002年4月·北京　中華人民共和國國務院新聞辦公室

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前　言

　　勞動和社會保障權利是公民的基本權利，關係廣大公民的切身利益。中國是世界上最大的發展中國家，人口眾多，經濟發展水平不高，發展勞動和社會保障事業的任務十分艱巨。

　　中國政府從本國國情出發，依據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國勞動法》，保障公民的勞動和社會保障權利，努力提高勞動和社會保障管理服務水平，取得了巨大成就。

　　中華人民共和國成立初期，中國政府採取一系列有效措施，解決了舊中國遺留下來的嚴重失業問題，保障了人民的基本生活。在計劃經濟體制下，中國實行高度集中統一的就業、工資和勞動保險制度，對統籌安排當時的就業、保障職工生活、促進經濟建設和社會安定發揮了積極作用。但隨着歷史的發展，舊的勞動和社會保障體制已不能適應經濟和社會發展的要求。

　　1978年以來，中國堅持以經濟建設為中心，實行改革開放政策，逐步走上建立社會主義市場經濟體制的道路，勞動和社會保障事業發展迅速。中國政府合理調整就業結構，努力促進就業總量的增加，建立市場導向的就業機制，保持了就業形勢的基本穩定；致力於維護和諧穩定的勞動關係，改革工資收入分配製度，逐步完善勞動標準體系，使新型勞動關係基本形成；改革和完善社會保障制度，使社會保險制度覆蓋了大多數城鎮從業人員和退休人員，並在城市普遍建立了居民最低生活保障制度，在農村也積極推進社會保障制度建設。經過多年的探索和努力，與社會主義市場經濟體制相適應的勞動和社會保障制度已初步建立。

　　中國政府根據相互尊重、平等互利的原則，積極參加國際勞工事務。在勞動和社會保障領域，中國與國際勞工組織、聯合國開發計劃署、世界銀行、亞洲開發銀行等眾多國際機構以及許多國家進行了卓有成效的交流與合作，為促進就業、消除貧困和維護勞動者合法權益發揮了積極作用。

　　進入二十一世紀，中國開始了全面建設小康社會、加快推進現代化的新的發展階段。積極促進就業、維護職工權益、協調勞動關係、增加居民收入、完善社會保障，是新世紀之初中國勞動和社會保障事業的主要奮鬥目標。

一、就業形勢總體保持穩定

　　由於人口眾多、勞動力資源豐富和經濟結構調整等原因，中國面臨巨大的就業壓力。中國政府始終將促進就業作為國民經濟和社會發展的戰略性任務，將控制失業率列入國民經濟宏觀調控的主要目標，合理調整就業結構，建立市場導向的就業機制，大力促進就業總量的增加，總體上保持了就業形勢的基本穩定。到2001年底，全國人口總數為127627萬人(不含香港、澳門特別行政區和台灣省)，從業人員為73025萬人，勞動力參與率為77.03%；城鎮從業人員占從業人員總數的32.8%，鄉村從業人員占從業人員總數的67.2%；城鎮登記失業率為3.6%。

實施積極促進就業的政策

　　中國政府堅持以經濟建設為中心，通過經濟增長帶動就業增長，實行積極的就業政策，採取各種有效措施，大力促進就業。

　　合理調整就業結構。適應產業結構的調整，引導有利於增加就業機會的產業和企業的發展。在增加基本建設投資，積極擴大內需，保持國民經濟快速發展的同時，通過產業政策的調整，重視發展具有比較優勢和市場潛力的勞動密集型企業，特別是就業容量比較大的服務性企業和中小企業。積極發展集體、私營、個體等多種所有制經濟，實行靈活多樣的就業形式，增加就業崗位，拓寬就業渠道。

　　建立市場導向的就業機制。中國政府實行「勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業」的就業方針，鼓勵勞動者通過公平競爭獲得就業崗位，支持用人單位自主決定用人的數量和質量，並採取各種措施促進市場導向就業機制的形成。勞動力市場信息網絡已開始發揮作用，促進了勞動力供求信息的交流，幫助勞動者通過勞動力市場實現就業和再就業。為建立機制健全、運行規範、服務周到、監督有力的勞動力市場，中國政府在100個城市進行了勞動力市場科學化、規範化和現代化建設試點。近年來，中國政府開始探索建立勞動力市場價格形成機制，發揮市場機制在勞動力資源配置、工資形成和勞動力流動中的基礎性調節作用。

　　提高勞動者素質。為提高勞動者文化素質和職業技能，中國政府通過多種途徑，積極發展各類教育事業，實行學歷證書和職業資格證書並重的制度。目前，普及九年義務教育人口覆蓋率達到85%，青年壯年文盲率下降到5%；有普通高等學校1225所，在校學生719萬人；成人高等學校686所，在校生456萬人；普通中等學校80400所，在校生7919萬人。國家還通過發展高等職業技術學校、中等職業技術學校、中等專業技術學校、技術工人學校、就業訓練中心、民辦職業培訓機構、企業職工培訓中心等職業培訓形式，努力形成全方位、多層次的職業技術教育和培訓體系，加強對新生勞動力、在職職工及下崗失業人員的培訓。針對未能升學的初高中畢業生等新生勞動力，全面實行一至三年勞動預備制培訓；對技工學校、就業訓練中心進行調整和重組，建立綜合性培訓基地；推動「市場引導培訓、培訓促進就業」機制的形成；全面推行職業資格證書制度，並建立了從初級工到高級技師的職業資格體系。目前中國城鎮80%以上的新就業人員達到高中水平以上或者經過職業技能培訓，已有近3500萬人取得了相應的職業資格證書。

　　發展就業服務體系。中國從二十世紀八十年代開始，建立並不斷完善包含職業介紹、就業訓練、失業保險和勞動就業服務企業等內容的就業服務體系。通過就業服務體系為勞動者求職和企業用人提供指導、諮詢與介紹服務，對初次求職者進行就業前訓練，對失業人員進行轉業訓練，並提供失業保險，為就業弱勢群體提供就業崗位。政府鼓勵民辦職業介紹機構的發展，推動就業服務向社區延伸，形成多層次的就業服務網絡。

　　統籌兼顧城鄉就業。中國農村勞動力資源豐富，不充分就業問題嚴重。中國政府高度重視農村勞動力的就業問題，結合「城鎮化」和「西部大開發」等戰略的實施，努力探索城鄉統籌就業的新途徑，形成了兩方面的基本政策。一是促進農村勞動力在當地就業。充分利用農村本地資源優勢，積極調整農業和農村經濟結構，發展效益農業和勞動密集型農業，發展農村非農產業，引導鄉鎮企業發展與小城鎮建設相結合，擴大農村水利、交通運輸、農村電網等基礎設施建設規模，發展農村基礎教育和職業技能培訓。二是引導農村勞動力跨地區流動就業。農村改革的成功極大地提高了農業生產率，農業富餘勞動力開始從農村流向城鎮，從西部內地流向東部沿海地區。中國政府積極引導農村勞動力跨地區合理流動，通過加強信息網絡建設和職業中介服務，開展農村勞動力輸出前培訓，組織農村勞動力有序流動，提高外出勞動力就業率，並建立農村勞動力外出就業和返鄉創業雙向流動就業機制。目前，已在全國100個縣市建立了1000個農村勞動力流動就業監測點，分析農村勞動力的流動和需求狀況，及時發布信息，引導農村勞動力合理流動。

就業規模擴大、結構優化

　　經過政府和社會各方面的共同努力，中國的就業總量明顯增加。1978年以來，城鄉從業人員共增加了32873萬人，其中城鎮增加了14426萬人。

　　就業結構發生很大變化。2000年，第一、二、三產業從業人員的就業結構比重分別為50%、22.5%和27.5%。與過去相比，第一產業就業比重明顯下降，第二、三產業就業比重增長較大，特別是第三產業的就業比重增長速度高於第二產業的增長速度。國有和集體單位的從業人數占城鎮從業人員的比重從1978年的99.8%下降到2001年的37.3%，私營企業、個體和外商投資企業的從業人員明顯增加。在農村，農業就業雖仍以家庭為主，但隨着城鎮化戰略的實施和非農產業的發展，非農就業和農村勞動力轉移迅速發展。到2000年底，鄉鎮企業從業人員達12819.5萬人，其中，鄉鎮集體企業從業人員3832.8萬人，鄉鎮私營企業從業人員3252.5萬人，鄉鎮個體企業從業人員5734.2萬人。二十世紀九十年代以來農村轉移到城鎮就業的勞動力達8000多萬人。

促進下崗職工和失業人員再就業

　　隨着經濟結構調整的加速，長期積累的企業經營機制等矛盾日益顯露，出現了企業大量富餘人員下崗的情況。國有企業下崗職工多為年齡相對較大、文化素質較低和職業技能單一的人員，實現再就業比較困難。為解決下崗職工和失業人員的問題，中國政府在保障他們基本生活的同時，制定了一系列再就業政策並採取了多方面措施。

　　採取積極主動的就業服務措施。在有下崗職工的國有企業普遍建立再就業服務中心，下崗職工進中心後，政府公共就業服務機構每半年為他們提供一次職業指導、三次就業信息和一次免費的職業培訓機會。從1998年開始，政府實施第一期「三年千萬」(三年內累計培訓下崗職工和失業人員1000萬人)再就業培訓計劃，通過動員社會培訓力量，實行政府購買培訓成果等有效措施，推動下崗職工和失業人員參加再就業培訓。1998年至2000年的三年間，全國各地共組織了1300多萬名下崗職工和失業人員參加培訓，接受培訓半年後的就業率達到60%。從2001年起，政府開始實施第二期「三年千萬」再就業培訓計劃。目前已在30個城市實施了「創業培訓」計劃，對有志於開辦小企業的下崗職工和失業人員進行創業培訓，在培訓結束後幫助他們進行工商登記、獲得小額貸款，通過發展小企業以吸納更多的下崗職工和失業人員再就業。

　　完善和落實再就業優惠政策。通過簡化工商登記、安排場地、減免稅費、提供信貸等措施，幫助下崗職工和失業人員舉辦生產自救型經濟實體或勞動組織、自謀職業或組織起來就業。把社區就業作為下崗職工和失業人員再就業的主要方向，積極發展吸納就業能力比較強的小企業和勞動就業服務企業。

　　開展「再就業援助行動」。為妥善解決下崗職工出中心後面臨的實際困難，政府組織開展了「再就業援助行動」，通過各項援助措施，使下崗職工出中心後均能在基本生活保障、再就業和社會保險接續等方面得到及時有效的服務。

　　1998年至2001年，中國國有企業下崗職工累計有2550多萬人，其中1680多萬人實現了再就業。

保障婦女就業權利

　　婦女就業在中國得到特別關注。《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國婦女權益保障法》對保障婦女就業權利均有專門規定。國家保護婦女享有與男子平等的勞動權利，實行男女同工同酬，並保障婦女在經期、孕期、產期和哺乳期受到特殊保護。中國政府和社會各界積極開展婦女的職業技能培訓，開發和拓展適合婦女就業的領域和行業，實行更加靈活的就業形式，為不同就業需求的婦女提供就業機會。

幫助殘疾人等特殊群體就業

　　殘疾人參加社會勞動和就業的權利得到政府的高度重視。中國採取集中與分散相結合和鼓勵自謀職業的方針促進殘疾人就業。福利企業是集中安置殘疾人就業的重要形式，政府通過給予稅收減免等優惠政策，鼓勵發展福利企業，以吸納更多的殘疾人就業。同時，還實行殘疾人按比例就業的政策，所有用人單位都要按照一定比例安排殘疾人就業，達不到比例的企業和單位要繳納促進殘疾人就業保障金。1996年至2000年的五年間，社會各方面利用政府撥款和殘疾人就業保障金培訓殘疾人110多萬人，安置就業110多萬人，殘疾人就業率由70%提高到80.7%。

　　針對城市貧困無業人員、大齡下崗職工及失業人員的就業困難，政府建立就業服務制度，通過出資扶植社區公益性就業組織，開展環境保潔、社區保安、社區服務等項目，安置特困人員就業，以及組織開展免費就業服務，取得了較好的效果。

二、新型勞動關係基本形成

　　在建立和完善社會主義市場經濟體制過程中，中國的勞動關係日趨複雜多樣。中國致力於維護和諧穩定的勞動關係，初步形成了以《中華人民共和國勞動法》為主體的調整勞動關係的法律法規體系，建立了勞動合同和集體合同制度、三方協調機制、勞動標準體系、勞動爭議處理體制和勞動保障監察制度，與社會主義市場經濟相適應的新型勞動關係基本形成。

實行勞動合同制度

　　中國的勞動合同制度從二十世紀八十年代中期開始試點，在九十年代得到大力推行，至今已在城鎮各類企業中廣泛實施。中國的法律規定，用人單位與勞動者依法建立勞動關係，應該書面訂立有固定期限、無固定期限或以完成一定的工作為期限的勞動合同；在訂立勞動合同過程中，勞動關係雙方必須遵循平等自願、協商一致的原則。實行勞動合同制度，明確了勞動者與用人單位雙方的權利和義務，保障了勞動者擇業自主權和用人單位的用人自主權。

建立集體合同制度

　　中國政府鼓勵企業不斷加強職工代表大會和工會的職能，完善職工民主參與制度。為形成企業勞動關係自我協調機制，中國開始探索通過平等協商建立集體合同制度，並加以推廣。中國的法律法規規定，企業職工可以就勞動報酬、工作時間、休息休假和勞動安全衛生、保險福利等事項，由工會代表或直接推薦職工代表與企業開展平等協商，簽訂集體合同。平等協商形式多樣，集體合同內容豐富。多數企業採取由本單位工會與企業協商簽訂集體合同的形式。

　　近年來，集體合同制度不僅在非國有企業推廣，而且在國有企業的改革過程中也得到逐步推行。截至2001年底，全國企業簽訂並報送勞動和社會保障行政部門備案的集體合同已達27萬份。

建立三方協調機制

　　中國積極建立符合本國國情的政府、工會和企業三方協調機制。這種協調機制，由各級政府勞動和社會保障部門、工會組織、企業組織派出代表，組成協調機構，對涉及勞動關係的重大問題進行溝通和協商，對擬訂有關勞動和社會保障法規以及涉及三方利益調整的重大改革方案和政策措施提出建議。

　　2001年8月，中國勞動和社會保障部同中華全國總工會、中國企業聯合會建立了國家協調勞動關係三方會議制度，並召開了第一次國家級協調勞動關係三方會議，使中國的勞動關係協調工作有了一個較為規範和穩定的工作機制。目前，北京、天津、河北、山西、江蘇等十多個省、直轄市以及深圳、大連等城市已建立了地區性勞動關係三方協調機制。其中，山西、江蘇等省還在省、地(市)、縣(區)三個層次建立了三方協調機制。

完善勞動標準體系

　　中國政府重視合理確定、依法公布、適時調整勞動標準，保障勞動者合法權益，促進經濟和社會發展。目前，中國已初步形成了以《中華人民共和國勞動法》為核心，內容涉及工時、休息休假、工資、禁止使用童工、女職工和未成年工特殊勞動保護、勞動定額、職業安全衛生等方面的勞動標準體系，並根據經濟和社會的發展不斷調整和完善。

　　為保證勞動者享有正常工作和休息休假的權益，中國目前實行勞動者每日工作時間不超過8小時、平均每周工作時間不超過40小時的工時制度。用人單位延長工作時間時，必須與工會和勞動者協商，一般每日不得超過1小時，特殊原因每日不得超過3小時，每月不得超過36小時。在休息休假方面，勞動者依法享有法定節假日及每周至少休息1日的權利。

　　國家禁止未滿16周歲的未成年人就業，嚴格查處非法使用童工的行為。對於女職工和未成年工(年滿16周歲，未滿18周歲)，國家禁止用人單位安排他們從事國家明確規定禁忌從事的勞動。中國在職業安全衛生方面制定了國家標準、行業標準和地方標準。為了完善職業安全衛生管理制度，中國政府於1999年公布了職業安全衛生管理體系標準，並開展了認證工作。目前，中國已制定國家和行業勞動定額定員標準200多項，公布了職業分類標準和職業技能標準等其他勞動標準。

　　為保證勞動標準的科學性和合理性，並使其得到順利實施，中國在制訂、公布和調整勞動標準過程中，都要向工會組織、企業組織以及專家學者廣泛徵求意見。中國政府一貫主張勞動標準必須與本國經濟和社會發展水平相協調，保障基本人權，促進國民經濟發展和社會進步，並在此基礎上逐步提高水平。中國重視國際社會關於制訂和實施勞動標準的經驗，並結合本國經濟和社會發展的實際，適時加入有關國際勞工公約。

健全勞動爭議處理體制

　　中國政府主張及時依法處理勞動糾紛，維護當事人雙方的合法權益，提倡和支持勞動爭議雙方採取自行協商的方式解決爭議。中國有關法律法規明確規定了依法解決勞動爭議的程序和機構。按照規定，勞動者與企業發生勞動爭議後，當事人一方可向企業內部勞動爭議調解委員會申請調解，調解不成或當事人不願意進行調解時，也可向當地勞動爭議仲裁委員會申請仲裁；當事人對仲裁機構的仲裁裁決不服，可向人民法院提起訴訟。

　　截止到2001年底，全國已建立縣級以上(含縣級)勞動爭議仲裁委員會3192個，專職和兼職勞動仲裁員近2萬人。從1993年8月1日《中華人民共和國企業勞動爭議處理條例》公布至2001年底，全國各級勞動爭議仲裁委員會共立案受理勞動爭議案件68.8萬件，涉及勞動者236.8萬人，結案率始終保持在90%以上。此外，各級勞動爭議仲裁委員會還以非立案方式處理勞動爭議50.3萬件。

建立勞動保障監察制度

　　自1993年以來，中國逐步建立了勞動保障監察制度。《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國行政處罰法》等法律法規規定了勞動保障監察機構的職責和工作程序。勞動和社會保障行政部門依法對用人單位遵守勞動和社會保障法律法規的情況進行監督檢查，對違反勞動和社會保障法律法規的行為有權制止、責令改正，並可依法給予警告、罰款等行政處罰。任何組織和個人對於違反勞動和社會保障法律法規的行為都有權檢舉和控告；當事人認為勞動和社會保障行政部門在實施監察執法時侵犯了其合法權益，可以提起行政複議或行政訴訟。

　　中國各級勞動和社會保障部門按照依法行政、嚴格執法的原則，不斷加強勞動和社會保障行政執法力度，建立健全勞動保障監察組織。截止到2001年底，全國共建立勞動保障監察機構3174個，配備勞動保障監察員4萬人。

改革工資收入分配製度

　　中國政府堅持以按勞分配為主體、多種分配方式並存的制度，體現效率優先、兼顧公平的原則。通過改革工資制度，發揮市場機制對工資收入的調節作用，使勞動者的工資收入水平隨着經濟發展和企業效益的增長相應提高。《中華人民共和國勞動法》和《企業最低工資規定》、《工資支付暫行規定》等法律法規，對規範工資分配行為作出了明確規定。中國政府依法制訂和適時調整最低工資標準，規範工資支付辦法，定期向社會發布工資指導線、勞動力市場工資指導價位和人工成本信息，鼓勵企業試行工資集體協商制度，引導企業採用靈活多樣的工資制度和分配形式，維護企業的工資分配自主權和勞動者依法獲得勞動報酬的權利。目前，全國基本建立了最低工資制度，有1萬多戶企業開展工資集體協商試點，26個省、自治區、直轄市發布了工資指導線，88個城市發布了勞動力市場工資指導價位。

　　改革開放以來，隨着經濟的快速發展，城鎮職工工資收入不斷增長。到2001年底，中國城鎮職工平均貨幣工資達到10870元，是1978年的16.3倍，扣除物價因素後，職工實際平均工資水平年平均遞增5.5%。

三、社會保障體系初步建立

　　為促進經濟發展和社會穩定，逐步提高廣大人民群眾的生活水平和社會保障待遇，中國政府致力於建設一個與社會主義市場經濟體制相適應的健全的社會保障體系。經過多年的探索和實踐，以社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助為主要內容，多渠道籌集保障資金、管理服務逐步社會化的社會保障體系已初步建立起來。

社會保障制度改革

　　自二十世紀八十年代初開始，中國政府對社會保障制度進行了一系列的改革。改革的目標是：建立獨立於企業事業單位之外、資金來源多元化、保障制度規範化、管理服務社會化的社會保障體系。其主要特徵是：基本保障，廣泛覆蓋，多個層次，逐步統一。與經濟發展水平相適應，國家強制建立的基本保障主要滿足人們的基本生活需要；社會保障逐步覆蓋全體公民；在基本保障之外，國家積極推動其他保障形式的發展，力爭形成多層次的社會保障體系；通過改革與發展，逐步實行全國統一的社會保障制度。經過十幾年的努力，目前，社會保險制度的基本政策已經制定並陸續頒布和實施，覆蓋了大多數城鎮職工和離退休人員，部分地區還把流動到城市就業的農民工也納入進來；在城市普遍建立了居民最低生活保障制度。2001年，中國政府開始在遼寧省開展完善城鎮社會保障體系的綜合試點。

　　二十世紀九十年代中期以來，為加強各項社會保障制度的統一規劃和社會保障基金的管理、監督，中國政府對社會保障管理體制進行了一系列改革。把過去由多個行政部門分別管理的社會保險轉變為由勞動和社會保障行政部門統一管理，各級勞動和社會保障行政部門也建立了相應的社會保險經辦機構，承擔社會保險具體事務的管理工作。過去由企業承擔的社會保險事務逐步轉變為由社會機構管理，即社會保險待遇實行社會化發放，社會保險對象實行社區管理。中國政府加強了對社會保險基金的行政管理和社會監督工作。社會保險基金被納入財政專戶，實行收支兩條線管理，專款專用。各級勞動和社會保障行政部門專門設立了社會保險基金監督機構，負責對社會保險基金的征繳、管理和支付進行檢查、監督，對違法違規問題進行查處。此外，中國政府還通過強化基金征繳和提高社會保障支出占財政支出的比重等一系列措施，努力拓寬社會保障資金的來源。僅2001年一年，中央財政用於社會保障支出的資金就達982億元，是1998年的5.18倍。中國政府專門成立了全國社會保障基金理事會，負責通過減持國有股所獲資金、中央財政投入的資金及其他各種方式籌集的社會保障資金的運營和管理。

　　1998年以來，中國政府採取了「兩個確保」措施。一是確保國有企業下崗職工的基本生活，在國有企業普遍建立下崗職工再就業服務中心，由再就業服務中心為下崗職工發放基本生活費，並為他們繳納社會保險費，所需資金由政府財政、企業和社會(主要是失業保險基金)三方面共同籌集。同時，組織下崗職工參加職業指導和再就業培訓，引導和幫助他們實現再就業。二是確保離退休人員的基本生活，保證按時足額發放基本養老金。為保證「兩個確保」的實施，中國政府提出與「兩個確保」相銜接的「三條保障線」政策：國有企業下崗職工在再就業服務中心最長可領取三年的基本生活費；三年期滿仍未實現再就業的，可繼續領取失業保險金，領取時間最長為兩年；享受失業保險金期滿仍未就業的，可申請領取城市居民最低生活保障金。到2001年，絕大多數國有企業下崗職工領到基本生活費，離退休人員養老金基本實現按時足額發放。「兩個確保」的實施，為維護下崗職工、離退休人員的合法權益和社會穩定發揮了重大作用。

養老保險制度

　　1984年，中國各地進行養老保險制度改革。1997年，中國政府制定了《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，開始在全國建立統一的城鎮企業職工基本養老保險制度。

　　中國的基本養老保險制度實行社會統籌與個人賬戶相結合的模式。基本養老保險覆蓋城鎮各類企業的職工；城鎮所有企業及其職工必須履行繳納基本養老保險費的義務。目前，企業的繳費比例為工資總額的20%左右，個人繳費比例為本人工資的8%。企業繳納的基本養老保險費一部分用於建立統籌基金，一部分劃入個人賬戶；個人繳納的基本養老保險費計入個人賬戶。基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，基礎養老金由社會統籌基金支付，月基礎養老金為職工社會平均工資的20%，月個人賬戶養老金為個人賬戶基金積累額的1/120。個人賬戶養老金可以繼承。對於新制度實施前參加工作、實施後退休的職工，還要加發過渡性養老金。

　　經過幾年的推進，基本養老保險的參保職工已由1997年末的8671萬人增加到2001年末的10801萬人；領取基本養老金人數由2533萬人增加到3381萬人，平均月基本養老金也由430元增加到56元。為確保基本養老金的按時足額發放，近年來中國政府努力提高基本養老保險基金的統籌層次，逐步實行省級統籌，不斷加大對基本養老保險基金的財政投入。1998年至2001年，僅中央財政對基本養老保險補貼支出就達861億元。目前，基本實現了基本養老金由社會服務機構(如銀行、郵局)發放，2001年基本養老金社會化發放率達到98%。此外，機關事業單位職工和退休人員仍實行原有的養老保障制度。

　　1991年，中國部分農村地區開始進行養老保險制度試點。農村養老保險制度以「個人交費為主、集體補助為輔、政府給予政策扶持」為基本原則，實行基金積累的個人賬戶模式。

醫療保險制度

　　1988年，中國政府開始對機關事業單位的公費醫療制度和國有企業的勞保醫療制度進行改革。1998年，中國政府頒布了《關於建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，開始在全國建立城鎮職工基本醫療保險制度。

　　中國的基本醫療保險制度實行社會統籌與個人賬戶相結合的模式。基本醫療保險基金原則上實行地市級統籌。基本醫療保險覆蓋城鎮所有用人單位及其職工；所有企業、國家行政機關、事業單位和其他單位及其職工必須履行繳納基本醫療保險費的義務。目前，用人單位的繳費比例為工資總額的6%左右，個人繳費比例為本人工資的2%。單位繳納的基本醫療保險費一部分用於建立統籌基金,一部分劃入個人賬戶；個人繳納的基本醫療保險費計入個人賬戶。統籌基金和個人賬戶分別承擔不同的醫療費用支付責任。統籌基金主要用於支付住院和部分慢性病門診治療的費用，統籌基金設有起付標準、最高支付限額；個人賬戶主要用於支付一般門診費用。

　　為保障參保職工享有基本的醫療服務並有效控制醫療費用的過快增長，中國政府加強了對醫療服務的管理，制定了基本醫療保險藥品目錄、診療項目和醫療服務設施標準，對提供基本醫療保險服務的醫療機構、藥店進行資格認定並允許參保職工進行選擇。為配合基本醫療保險制度改革，國家同時推動醫療機構和藥品生產流通體制的改革。通過建立醫療機構之間的競爭機制和藥品生產流通的市場運行機制，努力實現「用比較低廉的費用提供比較優質的醫療服務」的目標。

　　在基本醫療保險之外，各地還普遍建立了大額醫療費用互助制度，以解決社會統籌基金最高支付限額之上的醫療費用。國家為公務員建立了醫療補助制度。有條件的企業可以為職工建立企業補充醫療保險。國家還將逐步建立社會醫療救助制度，為貧困人口提供基本醫療保障。

　　中國的基本醫療保險制度改革正穩步推進，基本醫療保險的覆蓋範圍不斷擴大。到2001年底，全國97%的地市啟動了基本醫療保險改革，參加基本醫療保險的職工達7629萬人。此外，公費醫療和其他形式的醫療保障制度還覆蓋了一億多的城鎮人口，中國政府正在將這些人口逐步納入到基本醫療保險制度中。

失業保險制度

　　在中華人民共和國成立初期，曾實行過短暫的失業救濟制度。此後，在計劃經濟體制下，由於實行統包統配的就業制度，失業救濟制度逐步被取消。實行改革開放政策後，為適應國有企業經營機制的轉換和勞動制度的重大改革，自1986年開始，中國政府逐步建立起失業保險制度，為職工失業後的基本生活提供保障。

　　1999年，中國政府頒布《失業保險條例》，把失業保險制度建設推進到一個新的發展階段。失業保險覆蓋城鎮所有企業、事業單位及其職工；所有企業、事業單位及其職工必須繳納失業保險費。單位的繳費比例為工資總額的2%，個人繳費比例為本人工資的1%。享受失業保險待遇需要滿足三方面的條件：繳納失業保險費滿一年；非因本人意願中斷就業；已經辦理失業登記並有求職要求。失業保險待遇主要是失業保險金。失業保險金按月發放，標準低於最低工資標準、高於城市居民最低生活保障標準。領取失業保險金的期限根據繳費年限確定，最長為24個月。失業者在領取失業保險金期間患病，還可領取醫療補助金；失業者在領取失業保險金期間死亡，其遺屬可領取喪葬補助金和遺屬撫恤金。此外，失業者在領取失業保險金期間還可接受職業培訓和享受職業介紹補貼。

　　近年來，失業保險的覆蓋面不斷擴大，保障對象不斷增加。從1998年到2001年，失業保險參保人數由7928萬人擴大到10355萬人。2001年末領取失業保險金的人數為312萬人。隨着失業保險制度的完善，國有企業下崗職工基本生活保障制度正逐步納入失業保險。

工傷保險制度

　　二十世紀八十年代末，中國政府開始對工傷保險進行改革。1996年，中國政府有關部門出台了《企業職工工傷保險試行辦法》，開始在部分地區建立工傷保險制度。同年，中國政府有關部門還制定了《職工工傷和職業病致殘程度鑑定標準》，為鑑定工傷和職業病致殘程度提供了依據。

　　《企業職工工傷保險試行辦法》規定：工傷保險費由企業繳納，職工個人不繳費。工傷保險繳費實行行業差別費率和企業浮動費率。根據不同行業的工傷事故風險和職業危害程度確定不同的行業費率；在行業費率的基礎上，根據企業上一年實際的工傷事故風險和工傷保險基金支出情況確定每個企業當年的具體費率。

　　工傷保險基金支付的待遇主要包括：工傷醫療期發生的醫療費用；工傷醫療期結束後根據勞動能力喪失程度確定的傷殘補助金、撫恤金、傷殘護理費等。2001年底，全國平均工傷保險費率為1%左右，參加工傷保險的職工達4345萬人。沒有參加工傷保險的單位，仍由該單位承擔支付工傷待遇的責任。

生育保險制度

　　1988年以來，中國的一些地區開始進行企業生育保險制度的改革。1994年，在總結各地經驗的基礎上，中國政府有關部門制定了《企業職工生育保險試行辦法》，其中規定，生育保險費由企業繳納，職工個人不繳費。生育保險支付待遇主要包括：因生育發生的醫療費用和產假期間按月發放的生育津貼等。2001年底，全國平均生育保險費率為0.7%，參加生育保險的職工達3455萬人。沒有參加生育保險的單位，仍由該單位承擔支付生育待遇的責任。

最低生活保障制度

　　早在中華人民共和國成立初期，中國政府就建立了針對城鄉貧困居民的社會救濟制度。1993年，中國政府開始對城市社會救濟制度進行改革，嘗試建立最低生活保障制度。到1999年，全國所有城市和有建制鎮的縣城均建立了最低生活保障制度。同年，中國政府正式頒布了《城市居民最低生活保障條例》，為城市所有居民提供最基本的生活保障。

　　城市居民最低生活保障資金由地方人民政府列入財政預算。地方政府根據當地維持城市居民基本生活所必需的費用來確定最低生活保障標準。家庭人均收入低於最低生活保障標準的城市居民均可申請領取最低生活保障待遇。城市居民領取最低生活保障待遇需要經過家庭收入調查，領取的待遇水平為家庭人均收入與最低生活保障標準的差額部分。

　　2001年，全國領取城市最低生活保障金的人數達1170.7萬人，中央財政投入用於發放最低生活保障待遇的資金為23.01億元。近年來，部分農村地區也開始建立了最低生活保障制度。

社會福利制度

　　中國社會福利制度是指政府出資為那些生活困難的老人、孤兒和殘疾人等特殊困難群體提供生活保障而建立的制度。為保障特殊困難群體的生活權益，國家頒布了《中華人民共和國老年人權益保障法》、《中華人民共和國殘疾人保障法》和《農村五保供養工作條例》等法律法規。有關法律法規規定：對城市孤寡老人、符合供養條件的殘疾人和孤兒實行集中供養，對農村孤寡老人、符合供養條件的殘疾人和孤兒實行集中供養與分散供養相結合；集中供養一般通過舉辦社會福利院、敬老院、療養院、兒童福利院等福利機構進行；對於殘疾人，通過政府的優惠政策來興辦多種形式的社會福利企業，幫助適合參加勞動的殘疾人獲得就業機會。

　　中國的社會福利事業取得了很大的成就。截至2001年底，全國有政府舉辦的社會福利機構3327個，收養了19.1萬人；集體舉辦的社會福利機構3.5萬個，收養66.8萬人；民辦社會福利機構934家，收養3.4萬人；社會福利企業3.8萬家，安置殘疾職工69.9萬人。此外,中國還通過發行社會福利彩票募集資金支持社會福利事業。2001年，福利事業共募集資金42億元。

優撫安置制度

　　優撫安置制度是指對國家和社會有功勞的特殊社會群體給予補償和褒揚的一種制度。目前，中國有3800多萬優撫安置對象。為保障優撫安置對象的權益，國家陸續頒布了《革命烈士褒揚條例》、《軍人撫恤優待條例》和《城鎮退役士兵安置條例》等法規。這些法規規定：對於犧牲軍人家屬、革命傷殘軍人、老復員軍人等重點優撫對象實行定期定量補助；對義務兵家屬普遍發放優待金；對革命傷殘軍人等重點優撫對象實行醫療費用減免；城鎮退役士兵可享受政府一次性就業安置，對自謀職業的安置對象發給一次性經濟補助。1996年至2001年，國家各級財政累計投入撫恤資金為292億元。

災害救助制度

　　中國是一個自然災害頻繁的國家，大的水災、旱災、風災、冰雹災等自然災害不斷，嚴重影響了人民生活。為做好災民的救助工作，中國建立了針對突發性自然災害的社會救助制度。在中國，各級政府每年都在財政預算中安排救災支出，用於安置和救濟災民。1996年至2001年，全國各級財政救災支出達到212.6億元，向3.9億人次的災民提供糧食、衣被等救助。災害救助制度有力地保障了災區人民的基本生活。

社會互助制度

　　鄰里互助是中華民族的優良傳統。1999年頒布的《中華人民共和國公益事業捐贈法》，對社會捐贈活動的經常化、制度化進行了立法規範和鼓勵。2001年民政部門接收的社會捐贈(含捐贈物資折款)金額為15.9億元。中國政府還積極倡導機關、企事業單位、社會團體有組織地幫助和扶持貧困戶脫貧致富。基層政府通過興辦社區服務業，為貧困對象提供照顧和服務。自1994年起，全國各級工會組織每年開展對困難職工家庭的「送溫暖」活動。幾年來，共籌集慰問款104.4億元，走訪慰問了3975萬戶次困難職工、勞動模範、離退休職工和傷病殘職工家庭。

四、二十一世紀初期的發展

　　中國於2001年開始執行國民經濟和社會發展第十個五年(2001—2005)計劃，勞動和社會保障事業的發展進入了新階段。新世紀初期，發展中國勞動和社會保障事業既存在需要解決的問題，又面臨新的發展機遇。改革開放和現代化建設的全面推進，為解決就業和社會保障問題創造了有利條件；國民經濟的進一步發展和經濟實力的增強，為擴大就業和發展社會保障事業提供了較為堅實的物質基礎；已初步建立的市場導向的就業機制和社會保障體系，為進一步推動勞動和社會保障事業的發展奠定了良好基礎。同時，中國政府也清醒地看到，在今後較長一個時期，城鄉就業矛盾依然突出，結構性失業更加嚴峻，勞動關係趨於複雜化，人口老齡化和失業人員的增加對社會保障的壓力將進一步增強，發展農村社會保障事業任重道遠。

目標任務

　　二十一世紀初期，中國勞動和社會保障事業的發展目標是：基本建立起適應中國生產力發展水平、符合社會主義市場經濟要求的比較完善的勞動和社會保障制度，使廣大勞動者得到較為充分的就業和基本的社會保障，維護勞動者和用人單位的合法權益，提高城鄉居民的物質和文化生活水平，促進經濟發展和社會穩定。主要任務是：不斷提高勞動者素質和改善就業結構，基本形成市場導向的就業機制，努力促進就業增長，規範和完善失業率統計，城鎮登記失業率控制在5%以內；積極協調勞動關係，保持勞動關係的和諧穩定；完善收入分配宏觀調控體系，保持合理的收入分配關係，城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入年均增長5%左右；加快城鎮社會保障制度建設，改進籌資方式和運營機制，推進社會保障管理和服務的社會化；在農村，以多種形式的農民養老保障和健康保障為先導，積極探索與社會主義市場經濟體制和經濟發展水平相適應的基本保障體系，建立幫助弱勢群體生活和工作的制度。

政策措施

　　--實行積極的促進就業政策,千方百計擴大就業規模。繼續保持經濟較快增長，擴大國內需求，最大限度地創造新的就業機會，增加就業總量。改善勞動力就業結構，大力發展勞動密集型產業和企業，將第三產業、中小企業和非公有制經濟作為擴大就業的主要渠道。進一步落實優惠政策，促進下崗失業人員再就業。

　　--建立統一、規範的勞動力市場，統籌城鄉就業，完善就業服務體系。深化勞動人事和戶籍管理制度改革，引導勞動力在城鄉之間、地區之間的有序流動，促進農業剩餘勞動力轉移。改善公共職業介紹機構的服務，推動民營職業介紹機構的健康發展。

　　--全面提高勞動者素質，實行靈活的就業形式。推行勞動預備制度和就業准入制度，強化職業教育、繼續教育和再就業培訓，推行職業資格證書制度。重視對農村勞動力的職業技術培訓，逐步形成完善的農村職業培訓體系。採取靈活的就業形式，提倡自主就業。

　　--鞏固和完善勞動合同制度，大力推進集體合同制度，促進勞動關係三方協調機制的建立。積極開展國家基本勞動標準的制訂修訂工作，完善適合中國國情的勞動標準體系。進一步完善勞動爭議處理制度，不斷提高預防和處理勞動爭議的綜合能力。

　　--推進工資收入分配製度改革，建立收入分配的激勵和約束機制。健全最低工資制度，全面推行工資指導線和勞動力市場工資指導價位制度。繼續試行工資集體協商制度，規範工資支付行為，保障職工的勞動報酬權益。

　　--深化社會保障體制改革，加快社會保障體系建設，積極進行完善社會保障體系試點。建立可靠穩定的社會保障基金籌資機制，調整財政支出結構，增加必要投入，充實保障基金，合理調整繳費率和替代水平，提高社會保障基金運營效率和投資收益率。健全社會保障宏觀調控和監督體制，提高管理水平和工作效率，促進社會保障體系穩定、健康和有序運行。

　　--健全基本養老保險和基本醫療保險制度，鼓勵有條件的用人單位為職工建立企業年金和補充醫療保險。進一步完善失業保險制度，將國有企業下崗職工基本生活保障制度納入失業保險。加快推進工傷保險與生育保險制度建設。完善機關事業單位職工基本養老保險制度。規範城市居民最低生活保障制度。加快社區建設，推進社會保障社會化。探索多種保障形式，推進農村基本保障體系建設。完善社會救濟、社會互助、優撫安置和社會福利政策，維護婦女、未成年人、老年人和殘疾人的合法權益。

　　--建立行政監督、社會監督和機構內部控制相結合的社會保障基金監管體系。在建立和完善社會保障制度的同時，探索投資管理的途徑，根據不同保障項目資金的管理原則，建立與基金管理體制相配套的基金監督管理制度，努力實現基金保值增值，化解社會保障基金的運行風險，維護社會的安全與穩定。

　　--加快勞動和社會保障法制建設，完善勞動和社會保障監察制度，不斷提高監察執法人員的綜合素質，開展多種形式的監察活動，推進勞動保障監察執法與社會各方面實行法律監督的有機結合。加強勞動保障管理信息系統建設和科學研究成果推廣工作，提高勞動和社會保障管理的科學化、規範化、法制化、信息化水平。繼續積極參與國際勞動和社會保障領域的活動，廣泛開展對外合作與交流，進一步發揮中國在國際勞工事務中的促進作用，適應加入世界貿易組織的新形勢，努力推動勞動和社會保障事業不斷取得新的發展。