《政治概論》序

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  我的朋友張慰慈博士做的這部《政治概論》,雖是預定作高級中學教科書用的,其實是一般國民應該閱讀的一部政治常識教科書。慰慈著手編這部書時,便認定“常識”一個標準,所以他這書裡處處注重政治生活的訓練和政治制度的意義。他的選擇去取,都是很有分寸的:取的是必需的政治概念和制度歷史;有許多今日方在試驗時期中的新奇學說,往往不能不割愛。例如慰慈在美國時,專治美國最新起的城市制度,後來即用作他的博士論文的題目。然而他在這部書裡,幾乎一字不提及他研究最深的這種制度。這一點就可以見他的慎重的態度了。

  慰慈這部書的好處,讀者自能認識。他的態度的平允,他的歷史的敘述法,他的文章的平易懇切,都不消一一指出。我承他的好意,得先讀此書原稿的全部;我對於此書的全體,都表示滿意的贊同。內中只有一點,是我和他不能完全一致的。這一點在政治學上卻也是很重要的一個問題,在今日的中國更有討論的必要,所以我把這一點提出來作一種補充的討論。

  我要提出的就是“民治的政治制度有沒有製造良好公民的效力?”慰慈在本書第七章裡說:

  有人說,好人民須由民治或共和政體中造就出來的。人民只有在民治制度之下才能得到政治上的訓練,才能變成好公民。反轉來說,人民如果沒有執行政治的權利,永不能得到那種相當的政治訓練,永沒有做好公民的機會。

  這樣一種觀念,在理論上也許是很對的,但在事實上卻是沒有根據的。民治或共和制度決沒有單獨製造良好公民的能力,就是在那幾個人民自治權力最大的國家中,政治上的弊病也不能完全免去,執政者方面也不免時有舞弊的事實,也不免時有壓制被治者的行動。

  我們也承認,良好的制度不能單獨製造好公民;我們也承認,民治制度最發達的國家中,政治的弊端也不能完全免去。但慰慈這段話並不曾答覆他前面引的那種主張。向來就是最迷信制度的人,也不至於希望單靠制度就可把政治弊病完全免去。在我個人看來,這個問題還應該分做兩步討論:第一,制度的改良是否可以革除政治上的許多弊病?第二,民治的制度是否有訓練良好公民的效力?

  第一,歷史上的無數事實使我們不能不承認制度的改良為政治革新的重要步驟。我們不能使人人向善,但制度的改善卻能使人不敢輕易作惡(中國古代法家的基本主張在此)。選舉票的改革,從公開的變為秘密的,從記名變為無記名,便可以除去許多關於選舉的罪惡。今日中國的選舉壞到極處了;將來我們若想改良選政,一定還得從制度上去尋下手的方法。我且舉一個具體的例。美國關於選舉的防弊法令中,有一條規定各候選人于選舉完畢之後,須正式報告本屆選舉所收到之選舉費及其用途。這一條法令,粗看去很像沒有什麼用處,因為我們總以為各候選人可以捏造報告,以多報少。然而我在1912年卻親自看見紐約的省長塞爾曹(Sulzer)因為漏報了一筆選舉費,被人彈劾,竟至去位受刑罰。固然“徒法不能以自行”,然而好的,完密的法制實在是好人澄清惡政怡的重要武器。固然奸人弄法,也可以在法律的範圍之內運用玄虛;然而好制度加上好人的監督與執行,終久可以使奸人無所施其技倆。例如今日之複選制度使少數奸人得以初選當選人的名義,公然做選舉的買賣。倘使複選制改為直接選舉,這種買賣就不容易做了。又如今日選舉之大弊在於選民冊之偽造與虛報。若想革除此弊,當追求選民冊所以不能不虛報的病根。現今議員名額的支配,不依縣分,不依府分,各選舉區彼此互相牽制,互相鼓勵為奸詐。例如我們徽州六縣,若績溪縣知事按照本縣選民實數報告上去,而其餘五縣均報虛數,那麼,績溪一縣就永遠不會有省議員了!故選民冊的防弊,應當先從議員名額上改革起:使省議員依縣區支配,國會議員依道區或舊府區支配。如此,則守法的區域不至為舞弊的區域所牽掣,而澄清選舉的運動可用守法的區域作標準了。選舉的改革固然仍須要有守法的公民作繼續不斷的監督,然而沒有這種制度上的改革,就要監督也無從監督起,因為一縣選民冊的信實,如何敵得住同區各縣的浮報呢?

  第二,從民治國家的經驗上看來,我們不能不承認民治的制度是訓練良好公民的重要工具。民治制度的推行,曾經過兩條路子:一條是一個民族自己逐漸演進,如英國之例;一條是採用別國已成之制,如近代許多新起的民治國家。無論在那一條路上,都曾有過很腐敗的時代;英國在1832和1867兩次選舉大改革以前,也曾演出很不像樣的政治罪惡。民治制度的最先進的國家也不是生來就有良好公民的;英國今日的民治也是制度慢慢地訓練出來的。至於那些採用現成民治制度的國家,他們若等到“人民程度夠得上”的時候方才採用民治制度,那麼,他們就永永沒有民治的希望了。民治制度所以有被他國採用的可能,全靠制度有教育的功用。其實這個道理很不希奇。慣用菜油燈盞的中國人,居然會用電燈了;向來不會組織大規模的商業的中國人,居然會組織大銀行和大公司了。政治的生活雖然沒有電燈電話那樣簡單,其實也只是有組織的生活的一種。這種組織的生活是學得會的。可是講到了“學”字,就得有“學”的機會。講教育的人都知道最好的教育是實地的學習。民治的制度是一種最普遍的教育制度,因為他是全國一致的,是有公民資格的人都可參加的。要使這個大學校辦的有效,只有一個條件:就是要上課,就是不准學生翹課。我們往往說,中華民國十二年的經驗究竟有了什麼成績可說?這話錯了。這個中華民國政治大學雖掛了十二年的招牌,但上課的日子很少,翹課的學生太多。上課的日子少,故談不到成績;翹課的學生多,故還算不得正式開學。信心太薄弱的人們呵,你們且等這個學校正式開學上課之後再來批評成績,還不遲罷。

  西洋各國採用民治制度,也有失敗的,也有成功的。失敗的大原因不是由於上課太少,就是由於翹課太多。凡經過長期民治制度的訓練的國家,公民的知識和道德總比別國要高的多。我在1912和1916兩年,曾去參觀美國的選舉。我到了投票場,討得了選舉票的“樣張”,見了上面的許多姓名和種種黨徽,我幾乎看不懂了。我拿了樣票去問在場的選民,請他們教我。我故意揀了幾個不像上等人的選民,——嘴裡嚼淡巴菰的,或說話還帶外國腔調的,——不料他們竟都能很詳細地給我解釋。那些嚼淡巴菰帶外國腔的美國選民,他們何嘗讀過什麼《政治學概論》或什麼《公民須知》?他們只不過生在共和制度之下,長在民主的空氣裡,受了制度的訓練,自然得著許多民治國家的公民應有的知識,比我們在大學裡讀紙上的政治學的人還高明的多!

  有人說,“那不過是公民知識的長進,與公民的道德無關;也許那些有公民知識的人未必都是良好的公民罷?”我的答案是:公民知識是公民道德的要素;公民知識的普及是公民德道養成的重要條件。公民的知識不充分,所以容易受少數舞法奸人的愚弄。且不要說什麼瞭解國民天職的好聽話頭。單說大家都明白了政治制度的作用,都“戳穿了西洋鏡”,都曉得利在何處弊在何處了,那時候,作弊自然不容易了,監督的方法自然更完密了。防弊之法加密,作弊之機會減少:公民道德的進步其實不過如此。什麼“人心丕變”,“民德歸厚”,都不過是門面話。要想公民道德的進步,要造成良好的公民,只有兩條路:第一要給他一個實習做公民的機會,就是實行民治的制度;第二要減少他為惡的機會,使他不敢輕易犯法。

  以上所說,不過是我讀慰慈這部書時的一點感想。慰慈何嘗見不及此?只是他偶然偏重他所謂“公意”的方面,故未免小看了制度的教育作用。我的提議也許可以有一點補充的用處罷?

  十二,十一,十七

  (收入張慰慈著:《政治概論》,1924年2月商務印書館初版)