上海市人民代表大会法制委员会关于《上海市生活垃圾管理条例(草案)》审议结果的报告(2018年)

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上海市人民代表大会法制委员会关于《上海市生活垃圾管理条例(草案)》审议结果的报告
作者:丁伟 2018年11月20日
本作品收录于《上海市人民代表大会常务委员会公报
上海市人民代表大会法制委员会关于《上海市生活垃圾管理条例(草案)》审议结果的报告
——2018年11月20日在上海市第十五届人民代表大会
常务委员会第七次会议 上
上海市人大法制委员会副主任委员 丁伟

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

市十五届人大常委会第六次会议对市人民政府提请审议的《上海市生活垃圾管理条例(草案)》(以下简称条例草案)进行了审议。常委会组成人员认为,为了加强本市生活垃圾管理,建立生活垃圾分类制度,提高生活垃圾减量化、资源化和无害化水平,改善人居环境,维护生态安全,实现城市精细化管理,促进经济社会可持续发展,根据国家相关法律、行政法规,结合本市实际,制定本条例是必要的。同时,常委会组成人员对条例草案提出了一些修改意见。

会后,法制委员会、常委会法工委围绕常委会审议的热点问题,开展了一系列调研活动。一是召开座谈会,听取政府相关部门的意见;二是赴静安区调研住宅小区分类投放情况,听取部分市人大代表的意见;三是赴长宁区调研分类收运情况,听取部分收运企业和物业服务企业的意见;四是赴闵行区调研湿垃圾资源化利用情况,听取部分湿垃圾处置利用企业的意见;五是赴黄浦区就生活垃圾管理执法工作听取基层立法联系点的意见。由于条例草案拟提交明年市人代会审议,为提前做好大会审议工作,法制委员会、常委会法工委注重加强人大代表对立法工作的参与:一是在常委会审议后即将草案在代表履职平台发布,并点对点发出短消息,提示代表关注并反馈;二是将条例草案及说明书面印发全体市人大代表征求意见,已有150余位代表反馈了意见;三是邀请部分市人大代表全程参加委员会组织的各项调研活动;四是会同相关委员会举办生活垃圾管理立法的代表论坛活动;五是建立立法工作微信群,加强与部分市人大代表的互动。

常委会领导对条例高度重视,殷一璀主任多次听取修改工作的汇报,并带队专题调研了互联网餐饮外卖平台和快递企业的源头减量情况。莫负春副主任就有关问题率队专程赴全国人大常委会法工委作了请示,并召集市发改委、市绿化市容局、市商务委、市农委等部门对条例草案四个重要问题进行了专题协调。

在深入调研和广泛征求意见的基础上,常委会法工委会同市人大城建环保委员会、市绿化市容局、市政府法制办对条例草案进行了研究修改。这次修改,我们的主要思路有五点:一是突出减量化、资源化、无害化的要求;二是强化全程分类管理的要求;三是强化政府推进垃圾管理的责任要求;四是强化社会参与的意识;五是进一步完善草案文本结构以及表述的逻辑性。

11月8日,法制委员会召开会议,根据常委会组成人员和市人大城建环保委员会的审议意见以及其他各方面提出的意见和建议,对条例草案进行了审议。市人大城建环保委员会的负责同志列席了会议。现将主要修改情况和审议结果报告如下:

一、关于生活垃圾的定义[编辑]

有的委员提出,条例草案应明确生活垃圾的定义。经研究,法制委员会认为,为进一步厘清条例的适用范围,对生活垃圾的概念进行界定是必要的。为此,建议按照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的表述,在条例草案第二条中增加一款:“本条例所称的生活垃圾,是指单位和个人在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定的视为生活垃圾的固体废物。”(草案修改稿第二条)

二、关于生活垃圾的分类标准[编辑]

城建环保委员会和有的委员提出,为了使生活垃圾分类标准的规定更易于被市民接受,相关条款应当前移,并按照国务院《生活垃圾分类制度实施方案》(以下简称《实施方案》)中的排序进行调整;要对各类垃圾中列举的种类进行梳理,减少重复和交叉项目。经研究,法制委员会建议将条例草案第十九条第一款关于生活垃圾分类标准的内容,从第四章移至第一章,作为草案修改稿第四条;同时,将生活垃圾的分类排序调整为“有害垃圾、可回收物、湿垃圾、干垃圾”,并对“可回收物”、“湿垃圾”中列举的垃圾种类和排序作了修改。(草案修改稿第四条)

三、关于政府职责[编辑]

城建环保委员会和有的委员提出,应当突出市政府在生活垃圾管理工作中的主导地位和统筹推进的职能;在区级政府部门的职责方面,条例草案只涉及了区绿化市容部门,建议补充完善;生活垃圾分类的宣传教育工作十分重要,建议在总则中对此作出规定。经研究,法制委员会建议对条例草案作以下修改:

1.在条例草案第四条“市人民政府”后增加“应当加强对本市生活垃圾管理工作的领导”的内容,并增加对市城管执法部门职责的表述。(草案修改稿第五条)

2.对条例草案第五条作两处修改:一是在第二款增加区发展改革、商务、环保等部门的职责;二是对乡镇政府、街道办事处所负责的生活垃圾分类管理职责范围,按照实际情况进行调整。(草案修改稿第六条)

3.新增一条关于本市实行区域生活垃圾处置总量控制制度的规定,作为草案修改稿第七条。

4.新增一条,作为草案修改稿第九条,规定本市各级人民政府及其相关部门应当采取有效措施,加强生活垃圾源头减量、分类管理、资源化利用的宣传教育。

四、关于生活垃圾收费制度[编辑]

关于生活垃圾收费制度,存在三种意见。城建环保委员会和有的委员提出,生活垃圾处理应当收费,但对于居民用户具体的收费办法需审慎研究,可授权市政府另行制定;有的委员提出,在生活垃圾分类起步阶段,不宜收费,待居民养成分类的习惯后,再进行收费。还有委员提出,生活垃圾处理是否收费,还需要进一步研究。经研究,法制委员会认为,国家发改委《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》中提出,2020年底前要全面建立生活垃圾处理收费制度,对非居民用户推行垃圾计量收费,对具备条件的居民用户,实行计量收费和差别化收费。目前,本市已对企事业单位收取垃圾处理费用,而对居民用户如何收费,政府部门尚在研究之中。为此,建议条例对此不作详细规定,授权市政府另行制定具体办法。(草案修改稿第八条)

五、关于规划与建设[编辑]

有的委员建议,将条例草案第三章“规划与建设”与第二章“源头减量”的顺序对调,以体现相关规划引领生活垃圾全过程管理的要求。经研究,法制委员会建议对条例草案作以下修改:

1.将“规划与建设”前移作为第二章,用规划统筹生活垃圾从源头减量到资源化利用的全过程管理。

2.将条例草案第十四条修改拆分为两条,分别作为草案修改稿第十一条、第十二条。其中,第十一条规定:“市、区人民政府编制国民经济和社会发展规划时,应当将推进生活垃圾源头减量、全程分类、资源化利用、无害化处置作为重要内容。”“本市其他有关部门组织编制的城乡规划、土地利用规划等规划,应当统筹考虑减少生活垃圾产生量,促进生活垃圾的综合利用和无害化处置,落实国民经济和社会发展规划关于生活垃圾管理的目标和要求。”而第十二条则规定了生活垃圾管理发展专项规划、再生资源回收行业发展专项规划,以及生活垃圾处理设施规划的编制要求。

六、关于源头减量[编辑]

城建环保委员会提出,条例草案应当补充政府部门在源头减量方面的职责规定,并对防止过度包装等提出要求。经会同市政府有关部门研究,法制委员会建议对条例草案作以下修改:

1.增加一条,作为草案修改稿第十七条,明确市、区人民政府应当建立涵盖生产、流通、消费等领域的各类生活垃圾源头减量工作机制。

2.在条例草案第十一条第一款有关推行净菜上市的职能部门中,增加市农业部门。(草案修改稿二十一条第一款)

3.将条例草案第十二条第二款修改为:“企业对产品的包装应当合理,包装的材质、结构和成本应当与内装产品的质量、规格和成本相适应,减少包装性废物的产生,不得进行过度包装。”(草案修改稿第二十二条)

七、关于生活垃圾收集容器设置和分类投放[编辑]

有的委员提出,对于分类收集容器的设置,要给予基层更多的自主权,并明确没有相应的分类收集容器就不得投放这类垃圾。还有委员提出,条例草案有关禁止混合投放垃圾的表述不够明确,不利于实际操作;要明确废弃家用电器、装修垃圾、家具等大件垃圾的处置方式。经研究,法制委员会建议,对条例草案作以下修改:

1.对条例草案第二十条作三点修改。一是删除第二款中“有设置空间的,可回收物、有害垃圾两类收集容器应当与湿垃圾、干垃圾收集容器集中设置”的规定;二是将“具备条件的住宅小区、党政机关、企事业单位可以根据生活垃圾品种,细化设置可回收物和有害垃圾收集容器”的内容修改后并入本条第一款款尾;三是新增一款,作为第五款:“市绿化市容部门应当制定收集容器设置规范,并向社会公布。”(草案修改稿第二十五条)

2.将条例草案第二十一条第一款修改为:“产生生活垃圾的单位和个人是生活垃圾分类投放的责任主体,应当将生活垃圾分别投放至相应的收集容器,不得随意丢弃垃圾。”同时,对条例草案五十一条的处罚规定作出相应修改。(草案修改稿第二十六条、第五十八条)

3.鉴于生活垃圾中的餐厨垃圾及餐厨废弃油脂、电器电子废弃物,废旧家具等体积大、整体性强的大件垃圾,均无法直接按照条例草案中四类生活垃圾的管理要求进行收集、运输和处置,为此建议在附则中新增一条,对上述生活垃圾的处理另作规定。同时,根据委员意见,单列一款对装修垃圾的处理也一并作出指引性规定。(草案修改稿第六十三条)

八、关于分类投放管理责任人[编辑]

有的委员和城建环保委员会提出,条例草案将物业服务企业确定为实施物业管理的住宅小区、党政机关、企事业单位的生活垃圾分类投放管理责任人,应当明确是依据法律规定还是依据业主和物业服务企业双方合同约定;规定物业服务企业履行分类管理职责所增加的费用应纳入物业服务费用,在实践中难以落实;要求管理责任人对不符合分类要求的行为固定证据材料,超出了物业服务企业的能力。经听取基层意见并会同有关部门研究,法制委员会认为,为推动生活垃圾的分类投放,设定分类投放管理责任人制度十分必要,将物业服务企业作为管理责任人也符合相关管理的实际要求。至于相关费用如何承担,由于现实情况较为复杂,目前法规可以不作统一规定,继续在实践中予以探索。为此,建议删去条例草案第二十二条第三款中的“所增加的费用,应当纳入物业服务费用”的内容。同时,为了使相关制度设计更有可操作性,建议将条例草案第二十三条第二款修改为:“管理责任人应当对投放人的生活垃圾分类投放行为进行指导监督,发现投放人不按分类要求投放的,应当要求投放人改正。投放人拒不改正的,管理责任人可以向所在区域的乡镇人民政府或者街道办事处举报。”(草案修改稿第二十七条、第二十八条)

九、关于生活垃圾的收集、运输和处置[编辑]

有的委员提出,为了切实推动生活垃圾分类制度的实施,生活垃圾收集、运输、处置单位应当做到运输设施有清晰、统一的标识,各个环节都严格遵守环保规范,加强信息化建设,建立追溯机制,接受公众监督;对于“不分类、不收运、不处置”制度要进一步研究,明确后续流程。经研究,法制委员会建议对条例草案作以下修改:

1.为了进一步严格收集、运输规范,加强对分类收集、分类运输的监督,对条例草案第二十六条作三点修改。一是要求运输车辆、船舶应当配置在线监测系统,实行密闭运输,并清晰标示所运输的生活垃圾类别;二是对不符合分类要求的垃圾,收集、运输单位有权拒绝接收,并同时向乡镇人民政府或者街道办事处报告,由乡镇人民政府或者街道办事处予以处理;三是管理责任人发现收集、运输单位违反分类收集、运输要求的,可以向乡镇人民政府或者街道办事处举报。(草案修改稿第三十一条)

2.根据生活垃圾运输的实际情况,增加关于垃圾转运管理的要求。(草案修改稿第三十二条)

3.将条例草案第二十八条、第二十九条、第三十二条第一款有关内容合并为一条,专条规定生活垃圾的处置要求。(草案修改稿第三十三条)

4.为完善生活垃圾处置规范,在条例草案第二十七条增加处置单位应当防止对周边环境造成污染,建立管理台账;拒绝接收不符合分类要求垃圾的,应当同时向市或区绿化市容部门报告,由绿化市容部门处理等要求。(草案修改稿第三十四条)

十、关于资源化利用[编辑]

城建环保委员会和有的委员建议,应当明确政府部门对生活垃圾资源化利用统筹推进、规划引领、政策激励和产业扶持的职责;对湿垃圾资源化利用产品要扩大使用范围。经会同市政府有关部门研究,法制委员会建议对条例草案作以下修改:

1.在条例草案第六章增加一条关于生活垃圾资源化利用产业发展导向的规定,作为草案修改稿第三十六条。

2.在条例草案第三十四条增加相关部门应当向社会公布回收企业目录、建立再生资源回收公共信息服务平台等要求。(草案修改稿第三十七条)

3.在条例草案第三十二条增加对已达标的湿垃圾资源化利用产品,相关政府部门应当支持在农业生产领域的推广应用等内容。(草案修改稿第四十条)

十一、关于社会参与与监督[编辑]

有的委员提出,条例草案第七章“社会参与与监督”的条文层次不是非常清晰,需要进一步梳理完善,特别是关于监督的内容较为薄弱,没有完整体现各层次、各方面监督的内容。经研究,法制委员会建议将本章内容拆分为“社会参与”和“监督管理”两章,并对条例草案作以下修改:

1.对社会参与的内容作五点修改。一是按照社会动员、基层治理、社会参与、行业参与、文明创建、监督和举报、表彰与激励的顺序,对条例草案相关条文进行调整;二是在社会动员中增加关于新闻媒体开展宣传和舆论监督的规定;三是在基层治理条款中,分别对乡镇政府和街道办事处,居民、村民委员会,业主大会和业委会的治理职能进行详细表述;四是将条例草案第四十条购买服务的条款纳入社会参与的内容;五是将条例草案第三十七条第四款单列为一条,突出表彰和激励措施。(草案修改稿第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十九条)

2.对监督管理的内容作三点修改。一是规定市、区绿化市容部门要建立生活垃圾分类收集、运输、处置活动的监督检查制度,并对生活垃圾分类情况进行定期评估,有关评估情况应向社会公布;二是增加市、区环保部门要对湿垃圾无害化就地处置设施、生活垃圾集中转运和处置设施的污染物排放情况加强监督的内容;三是对信用管理的内容进行了细化完善,并将物业服务企业履行分类投放管理责任的情况,纳入物业服务企业信用管理体系。(草案修改稿第五十条、第五十一条、第五十二条、第五十六条)

法制委员会已按上述意见对条例草案作了修改,提出了草案修改稿。

草案修改稿和以上报告,请予审议。