中国银保监会关于开展“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作的通知

中国银保监会关于开展“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作的通知
银保监发[2019]23号
2019年5月8日
发布机关：银保监会

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中国银保监会关于开展“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作的通知

银保监发[2019]23号

各银保监局，各政策性银行、大型银行、股份制银行，邮储银行，外资银行，各金融资产管理公司，各保险集团（控股）公司、保险公司、保险资产管理公司：

为全面贯彻党中央、国务院关于金融工作的决策部署，打好防范化解金融风险攻坚战，推动银行业保险业实现高质量发展，银保监会决定开展银行保险机构“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作。现将有关事项通知如下：

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，落实中央经济工作会议和全国金融工作会议要求，坚持稳中求进工作总基调，精准有效处置重点领域风险，推动银行保险机构厚植合规文化，坚决守住不发生系统性风险的底线。

（二）工作目标。查处屡查屡犯违规问题，消化存量，在推动银行保险机构合规建设方面取得新成效；查处重点风险及违规问题，遏制增量，在推动银行业保险业生态修复方面取得新进展；推进金融供给侧结构性改革，在实现高质量发展和提升服务实体经济水平、能力方面取得新突破。

（三）工作原则。防风险与稳增长相结合，坚持在稳增长的基础上防风险、治乱象，通过乱象整治推进解决金融服务实体经济中的痛点和难点问题，不断完善金融服务，引导资金更好服务于国家重大战略和支持民营小微企业，实现防风险、治乱象和稳增长、调结构的有机统一。削减违规存量问题与遏制违规增量问题相结合，坚持已发现问题整改和新问题查处两手抓，两手都要硬。强内控与严监管相结合，各银行保险机构必须落实乱象治理与合规建设的主体责任，各级监管机构必须牢固树立法治意识、规矩意识，将严监管长期坚持下去。保持定力与把握力度相结合，既坚持对市场乱象的“零容忍”，又主动适应宏观形势变化，把握好节奏力度，严防处置风险的风险。

二、主要任务

（一）夯实乱象整治工作的思想根基。以党的政治建设为统领，把党的政治建设摆在首要位置，推动党中央各项决策部署在银行保险机构得到有效落实。一要提高政治站位。坚持党中央对金融工作的集中统一领导，以贯彻落实习近平总书记对完善金融服务、防范金融风险的要求为首要政治责任、领导责任、工作责任。二要坚持不懈整治乱象。必须充分认识市场乱象整治工作的长期性、复杂性和艰巨性，要增强工作责任感和使命感，持续保持对违法违规行为的高压态势，实现银行业保险业生态的不断净化。三要切实履行监管责任。聚焦金融风险和金融乱象交织问题，以机构改革为契机，严查严处违规，惩治金融腐败，切实解决金融领域违法违规成本过低问题，确保机构改革与整治工作“两不误、两促进”。

（二）巩固乱象整治工作成果。在全国银行保险机构范围内，开展对2018年深化整治市场乱象工作自查和监管检查发现问题整改问责情况“回头看”。一看问题整改。整改工具箱是否健全，是否存在简单一刀切的问题；整改措施是否对症恰当，是否存在上题下答、下题上答现象；整改措施是否执行到位；整治之后是否存在反弹反复。二看问责处理。是否建立起明确的问责机制、标准、程序等；是否存在问下不问上、简单以经济处罚代替纪律处分情况；是否将问题情况、整改情况与人员绩效考核相挂钩；对监管机构明确责令追究相关责任人责任的，是否严肃追究。三看机制建设。是否从激励约束机制、制度规程、业务流程、信息系统等方面深挖问题根源，补齐制度短板，强化信息系统建设，从根本上杜绝屡查屡犯、边查边犯问题，有效遏制违规经营和违法犯罪。

（三）持续推动重点领域问题整治。在前期乱象整治工作的基础上，继续对重点领域重点风险开展深入整治，严查政策执行，严查风险隐患，严查违法违规行为。银行机构从股权与公司治理、宏观政策执行、信贷管理、影子银行和交叉金融业务风险、重点风险处置等五个方面开展整治工作，非银行领域各类机构按照相关要点开展整治工作（以下简称工作要点，具体见附件1、附件2）。

（四）开展强内控促合规建设。通过增强内部控制的充分性和有效性，提升银行保险机构内控合规水平。一是强化“两会一层”等治理主体履职尽责。董事会要承担起内控管理的最终责任，监事会要承担起对董事会、高级管理层内控管理职责履职情况的监督责任，高级管理层要负责制定覆盖整个业务流程的内控体系。二是强化内部控制架构建设。银行保险机构要建立科学明晰的业务授权体系，明确各级机构、部门、岗位、人员的职责和权限，切实提升三道防线的独立性、权威性和有效性。三是强化内部控制制度流程建设。银行保险机构要对各项业务活动制定全面、系统、规范的业务制度和管理制度，严格执行会计准则与制度，确保信息系统的有效性。四是强化内部控制的动态完善机制。银行保险机构要建立健全对内控充分性和有效性的评价体系、问题整改机制和管理责任制。五是强化合规文化培育。引导员工树立合规意识，推行诚信与正直的职业操守，将合规文化作为企业文化建设的重要内容。

三、组织实施

（一）切实承担主体责任。各银行保险机构要切实承担起整治乱象和合规建设的主体责任，分级管理实行一把手负责制，确保责任到位、措施到位、落实到位。要指定牵头部门对2018年整治发现问题建立整改台账，严肃处理问责。对发生重大案件的、被监管处罚的、同质同类问题屡查屡犯以及苗头性趋势性等问题，要从制度流程、内控机制等方面进行整改，要根据违规业务发起、审批、风控、监督等各个环节的责任，对责任人员按照法律法规、党规党纪和内部规定追究责任。要对照工作要点，组织开展自查，坚持即查即纠、立查立改，对短期内确实难以整改到位的，要明确责任人和完成时限，按期完成整改。要坚持业务发展与风险防控并重，对识别出的内部控制缺陷及时采取措施，要将依法合规的经营理念有效传导至各业务条线和各分支机构。

（二）落实属地监管责任。各银保监局要严格落实一把手负责制，专题研究部署，细化工作方案，扎实有序推进。要督促指导辖内机构开展自查，组织实施监管检查，对机构整治工作进行监管评估，推动辖内机构强化内控合规建设。对整改问责工作推进不力的，要责令限期完成；对整改过程中存在弄虚作假、工作严重不到位的，要严肃查处；对主动暴露问题、整改效果较好且未导致严重后果的，可以依法从轻、减轻或免予处罚。要对照工作要点，对人为拉长融资链条、推高融资成本等违法违规行为加大查处力度，对顶风而上、严重扰乱市场秩序、干扰货币信贷政策传导、扭曲市场行为的投机性业务予以坚决打击。

（三）加强条线管理和功能监管。银行机构检查局、非银行机构检查局分别负责统筹推进银行和非银行领域的整治工作，组织实施监管检查、开展督查督导，并分别牵头开展报告汇总等相关工作。各机构监管部门负责组织推动、督促指导本条线的乱象整治工作。各规制监管和功能监管部门按照各自职责完善公司治理、资产风险分类、内部控制、合规管理等监管制度。

（四）做好信息共享和沟通协调。对各级监管机构和各银行保险机构的良好做法及典型经验，要加强信息共享；机构监管部和功能监管部要及时沟通交流相关整治工作进展及成效。密切跟踪关注市场变化和舆论情况，充分利用新闻载体进行宣传和舆论引导，为银行业保险业改革发展工作营造良好氛围。

（五）严肃监督执纪和问责处理。深入整治金融乱象背后的利益勾结和关系纽带问题，对银行保险机构违法违规人员要加大问责力度，对乱象整治工作中不作为不担当、不重视不深入，造成不良影响或严重后果的，依照有关规定进行严肃追责，做到“管住人、看住钱、扎牢制度防火墙”。

四、报告报送

（一）报告路径及时间要求

各银行保险机构法人应在汇总分支机构情况基础上，分别于2019年6月30日前和12月10日前将半年、年度工作报告及附表报送监管部门。其中，银保监会直接监管的银行保险机构报送至对口的机构监管部门，同时各自分别抄送银行机构检查局、非银行机构检查局；各银保监局监管的法人机构和银保监会直接监管机构的分支机构报送至属地银保监局。

各银保监局应汇总辖内机构情况和监管工作情况，分别于2019年7月10日和12月20日前将半年、年度工作报告，含附表及1—2个典型案例，报送至银行机构检查局和非银行机构检查局。

各银保监局要按机构类别及时汇总相关报告及附表报送至对口的机构监管部门。各机构监管部应汇总本条线情况形成半年度、年度工作报告，并及时将相关报告报送分管会领导，同时抄送银行机构检查局、非银行机构检查局及相关功能监管部。

（二）报告内容要求

报告应重点突出、内容详实，包括但不限于：组织实施情况；对2018年整治工作发现问题的整改问责情况；2019年整治工作中发现的主要问题和风险隐患，采取的工作措施及成效，完善制度机制情况；强内控促合规建设情况以及采取的工作措施和成效；下一步工作计划和意见建议等。

整治工作期间发现的重大风险和重大问题，各银行保险机构和各级监管机构要及时报告。

附件：1.2019年银行机构“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作要点

2.2019年非银行领域“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作要点

2019年5月8日

（此件发至银保监分局及辖内法人机构）

附件1

2019年银行机构

“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作要点

一、股权与公司治理

1.股东和股权管理。股东资质不符合监管要求；以非自有资金入股；存在股权代持、超比例或超家数持有银行股权等情形；对主要股东的穿透管理不符合监管要求；公司章程未按照监管要求载明股东权利义务；股权登记、质押、关联交易等股权事务管理不符合监管要求；对滥用权利的股东未按照章程及相关要求采取限制措施。

2.“两会一层”履职和考评机制。未把党的领导融入公司治理各环节，未把企业党组织内嵌到公司治理结构之中；党组织和其他治理主体权责边界不明确；董事和高管人员存在未经核准履职的情况；董事会、监事会、高级管理层及其专门委员会未依法依规充分履职，存在一把手“一言堂”情形；独立董事履职不充分；未按监管规定修改并完善绩效考核办法。

3.关联交易和并表管理。未按照穿透原则尽职认定关联方；存在利用关联交易或内部交易向股东和其他关系人进行利益输送的现象；银行集团并表管理不符合监管要求，集团成员间未做到内部风险隔离；重大投资未经董事会或股东大会决议，违规投资设立、参股、收购境内外机构。

二、宏观政策执行

4.民营及小微企业服务政策。未合理设置民营和小微企业不良贷款容忍度，未落实尽职免责和容错纠错机制；贷款审批中对民营企业设置歧视性要求，贷款利率和贷款条件在同等条件下与国有企业不一致；不合理收费或附加不合理贷款条件提高民营和小微企业融资成本；人为调整企业标准形态，规避小微企业贷款考核指标等。

5.房地产行业政策。表内外资金直接或变相用于土地出让金融资；未严格审查房地产开发企业资质，违规向“四证”不全的房地产开发项目提供融资；个人综合消费贷款、经营性贷款、信用卡透支等资金挪用于购房；资金通过影子银行渠道违规流入房地产市场；并购贷款、经营性物业贷款等贷款管理不审慎，资金被挪用于房地产开发。

6.金融扶贫政策。未严格落实扶贫攻坚任务，片面追求贷款投放额度；扶贫贷款服务对象不够精准、发放扶贫贷款增加附加条件；存在“见户即贷”“户贷企用”“重放贷、轻管理”等问题；精准扶贫政策执行存在偏差，违规上浮扶贫贷款利率，扶贫信贷资金被挪用等。

7.其他重点领域宏观调控政策。表内外资金直接或间接投向“两高一剩”领域，特别是失去清偿能力的“僵尸企业”；违规为环保排放不达标、严重污染环境且整改无望的企业提供融资；违规为固定资产投资项目提供资本金融资；违规融资放大地方政府隐性债务；违规向列入重点关注企业名单或资产负债率超出重点监管线的国有企业新增融资。

三、信贷管理

8.授信管理。贷款“三查”不尽职，接受重复抵质押、虚假抵质押；贷款资金长期滞留账户；集团客户统一授信管理和联合授信管理不力，大额风险暴露指标突破监管要求；向从事转贷或投资套利活动为主业的客户提供融资；票据业务贸易背景尽职调查不到位，保证金来源不实；利用票据业务调节存贷款规模及资本占用等监管指标；以利率倒挂等形式办理贴现业务，开展资金套利。

9.不良资产管理。违规通过以贷还贷、以贷收息、贷款重组等方式延缓风险暴露，掩盖不良贷款；人为操纵风险分类结果，隐匿资产质量；人为调整贷款逾期天数，规避逾期贷款入账要求；直接或借道各类资管计划实现不良资产非洁净出表。

10.信贷资产转让。开展信贷资产转让、信贷资产收益权转让、以信贷资产为基础资产的信托受益权转让业务，存在资产不真实、不洁净转让，转出方安排显性或隐性回购，转入方未准确计算风险资产并计提必要的风险拨备，风险承担落空等。

四、影子银行和交叉金融业务风险

11.理财业务。发行的新产品存在风险隔离不到位、池化运作、相互调节收益、刚性兑付、投向限制性领域、违背投资者适当性原则或违规销售等问题；过渡期内，未制定理财业务整改计划，未严格执行整改计划，老产品投资新资产未能优先满足国家重点领域和重大工程建设续建项目以及小微企业融资需求，老产品发行规模违规突破存量产品的整体规模；结构性存款不真实，通过设置“假结构”变相高息揽储。

12.同业业务。同业资金经过多层嵌套违规投向限制性领域；同业业务违规接受或提供第三方担保、兜底承诺；同业代持、互持或充当资金通道导致资金空转；通过同业投资或吸收保险资管计划等虚增一般存款；通过同业绕道虚增资产负债规模、隐匿业务风险。

13.表外与合作业务。表内外风险交叉传染，表内外资金相互承接出现风险的业务；委托贷款资金来源、用途不合规，风险隔离不到位；代销业务违规销售或实质承担信用风险；与非持牌机构业务合作不规范；网络借贷资金存管相关业务不规范；违规为无放贷业务资质的机构提供资金发放贷款。

五、重点风险处置

14.高风险机构处置。未将不良贷款处置和资本补充作为工作重点，未采取有效措施逐步缓释风险、提升各项监管指标；未按照监管要求，制定并落实资本补充计划和达标规划；未建立不良贷款处置规划，制定专门处置方案，落实不良贷款处置责任人和具体措施；风险处置工作未做到依法合规、真实有效。

15.异地非持牌机构管理。未按要求制定异地非持牌机构清理规范方案、清理不彻底；对符合持牌要求的经营性机构或新设异地持牌机构未按规定申领牌照；对不符合持牌要求的经营性机构未压缩业务存量并按期并入当地分支机构或撤销；新设异地非经营性机构未严格履行报告义务；存在违规新设异地非持牌机构。

16.案件查处和行业廉洁。同质同类案件反复发生；内部问责处理宽松软，与案件危害程度不匹配；行政处罚力度有待进一步加强；银行员工内外勾结套取银行或客户资金；参与民间借贷、非法集资、充当资金掮客、与客户不当资金往来等；利用机构名义、印章、场所等，为非法金融活动提供资金、服务等；利用职务便利索取、收受贿赂。

附件2

2019年非银行领域

“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作要点

一、保险领域

（一）公司治理

股东虚假出资，入股资金来源不合法；股权关系不透明、不清晰；公司章程约定不完善；董监高履职前未取得任职资格，兼任不相容职务，关键岗位长期空缺；“三会一层”履职不到位；未按规定进行内部审计；内控机制不健全，合规内审部门资源配置和独立性不足；激励约束机制不完善，考核评价体系中风险与合规指标占比过低；责任追究机制不完善；关联交易管理制度不健全，未严格落实关联交易管理制度；违规进行关联交易等。

（二）资金运用

资金运用制度机制和投资能力要求未持续满足监管规定；从事“假委托”；违规嵌套、开展通道业务；未按规定范围投资，违规投向国家及监管禁止的行业或产业，违规向地方政府提供融资或通过融资平台违规新增地方政府债务；投资比例管理和集中度风险管理违规；未按规定进行资金运用内部控制专项外部审计等。

（三）产品开发

产品开发设计偏离保险保障本源，违反法律法规和监管制度，违背保险基本原理；条款费率内容不合规，未按规定报送条款费率；责任准备金评估方法、精算假设不真实、不合理，万能账户及结算利率不符合精算规定，分红账户及红利分配不符合精算规定等。

（四）销售理赔

在销售过程中存在欺骗、隐瞒、误导等问题，进行不实、不当宣传推介，未严格落实保险销售行为可回溯制度；违规销售未经监管部门批准的金融产品；给予或承诺给予投保人、被保险人、受益人保险合同约定之外的利益；违规向商业银行网点派驻销售人员从事产品宣传推介、销售活动；拒不依法履行保险合同约定的赔偿或者给付保险金义务，恶意拖赔惜赔等。

（五）业务财务数据

偿付能力数据不真实，偿付能力信息披露不真实、不完整；财务业务数据不真实，费用延迟入账，非正常调节未决赔款准备金和未到期责任准备金；客户信息不真实、不完整；承保理赔档案资料不真实、不完整；虚假承保、虚假理赔；编制和提供虚假的报告、报表、文件和资料；通过虚构中介业务、虚列人员、虚列费用等方式套取资金向相关机构、人员暗中支付利益等。

二、信托领域

（一）宏观调控政策执行

向“四证”不全、开发商或其控股股东资质不达标、资本金未足额到位的房地产开发项目直接提供融资，或通过股权投资+股东借款、股权投资+债权认购劣后、应收账款、特定资产收益权等方式变相提供融资；直接或变相为房地产企业缴交土地出让价款提供融资，直接或变相为房地产企业发放流动资金贷款；违法违规向地方政府提供融资；违规要求或接受地方政府及其所属部门提供各种形式的担保；违规将表内外资金直接或间接投向“两高一剩”等限制或禁止领域等。

（二）公司治理

股权关系不透明、不清晰，股东行为不合规、不审慎甚至损害机构利益，通过关联交易向股东或实际控制人进行不当利益输送；董事会及下设专业委员会履职有效性不足，监事会监督作用未充分发挥；激励约束机制不完善，考核评价体系中风险与合规指标占比过低，薪酬延期支付和追索扣回机制不健全；董事、高级管理人员履职前未取得任职资格等。

（三）资产质量

信托风险资产和固有资产质量分类不准确，未按规定有效识别并及时上报风险项目，存在故意隐匿风险的情况；未按规定足额计提资产减值准备或预计负债等。

（四）非标资金池业务

新增非标资金池业务，或通过分期发行、开放式、多层嵌套等方式变相新增非标资金池业务；非标资金池业务期限错配严重、流动性风险突出；未对资金来源、底层资产、实际资金用途和实际风险承担情况开展有效穿透管理等。

（五）同业业务

违规开展银信、保信合作业务，向银行、保险资金违规提供通道服务；与银行、保险公司违规签订抽屉协议、阴阳合同；协助保险资金变相投资事务管理类信托或单一信托；未按“穿透”原则向上识别信托产品最终投资者，向下识别产品底层资产等。

（六）经营管理

违背“双录”要求；违规由第三方非金融机构推介信托产品等。

三、其他非银领域

（一）金融资产管理公司

1.宏观调控政策执行。未执行关于房地产业务的各项政策和监管要求；违法违规向地方政府提供融资或通过融资平台违规新增地方政府债务等。

2.公司治理。董事会及专业委员会履职有效性不足，监事会监督作用未充分发挥；激励约束机制不完善，考核评价体系中风险与合规指标占比过低，薪酬延期支付和追索扣回机制不健全；高级管理人员履职前未取得任职资格；公司制度与监管规定冲突；前中后台岗位未实现分离与制衡，合规内审部门资源配置和独立性不足；并表管理不到位，风险隔离缺失；未按规定清理非金子公司；通过设立特殊目的实体进入禁止性领域；通过内部交易掩盖内生不良，内部交易和关联交易认定和管理不审慎，关联交易审批程序不合规，通过关联交易输送利益、掩盖风险等。

3.资产质量。未按规定做实资产质量，风险分类不准确，通过调整会计科目规避资产分类，未按规定计提拨备等。

4.不良资产收购业务。为银行业金融机构规避资产质量监管提供通道；以收购金融或非金融不良资产名义变相提供融资；批量收购个人贷款；收购非不良资产；非金收购标的不真实；“三查”不完善；不良资产处置不规范等。

5.固定收益类业务。违规新增办理类信贷等固定收益类业务，包括但不限于收购各类收（受）益权，通过有限合伙基金、信托计划、资管计划等开展固定收益类业务等，与不良资产经营相关的有限合伙基金与信托计划除外。

6.同业业务。存放同业、同业借款、买入返售业务、同业投资等同业业务内控制度和流程不完善；通过不当交易转移、掩盖风险或延后风险暴露或造成损失等。

（二）金融租赁公司

1.宏观调控政策执行。违规开展房地产业务；违规向地方政府及融资平台提供融资等。

2.公司治理。股东滥用权利，损害公司利益；股东违规质押本公司股权或设立信托；董事会及专业委员会履职有效性不足，监事会监督作用未充分发挥，关键岗位长期空缺、兼任不相容职务；薪酬管理制度不完善或执行不力；关联方识别不到位，违规通过关联交易输送利益等。

3.资产质量。未按规定做实资产质量，未按规定计提拨备等。

4.业务经营。违规以公益性资产、在建工程、未取得所有权或所有权存在瑕疵的财产作为租赁物；违规开展固定收益类证券投资以外的投资业务，如购买信托计划、资管计划；未做到洁净转让或受让租赁资产，违规以带回购条款的租赁资产转让方式向同业融资，违规通过各类通道（包括券商、信托、资产公司、租赁公司等）实现不良资产非洁净出表或虚假出表，人为调节监管指标；专业子公司、项目公司未在公司授权范围内开展业务；租赁物属于国家法律法规规定的所有权转移必须到登记部门进行登记的，未办理相关转移手续等。

（三）财务公司

1.公司治理。股东滥用权利，损害公司利益；董事会及专业委员会履职有效性不足，监事会监督作用未充分发挥；关键岗位长期空缺、兼任不相容职务；薪酬管理制度不完善或执行不力等。

2.资产质量。未按规定做实资产质量，未按规定计提拨备等。

3.业务经营。为成员单位开具无真实贸易背景的承兑汇票；违规通过票据业务为集团套取资金；违规开展投资业务，投向不符合监管政策和导向，通过投资变相向集团外客户发放贷款和进行非金融企业股权投资；向集团内小贷公司、融资担保公司、保理公司、融资租赁公司等机构进行融资；利用提高承兑保证金，规避担保比例限制等。

（四）汽车金融公司

1.公司治理。股东滥用权利，损害公司利益；董事会及专业委员会履职有效性不足，监事会监督作用未充分发挥，关键岗位长期空缺、兼任不相容职务；薪酬管理制度不完善或执行不力；违规通过关联交易输送利益等。

2.资产质量。未按规定做实资产质量，未按规定计提拨备等。

3.业务经营。未落实贷款“三查”制度；违规收费，不当催收，泄露消费者个人信息；经销商贷后管理不足等。

（五）消费金融公司

1.公司治理。股东滥用权利，损害公司利益；董事会及专业委员会履职有效性不足，监事会监督作用未充分发挥；关键岗位长期空缺、兼任不相容职务；薪酬管理制度不完善或执行不力；违规通过关联交易输送利益等。

2.资产质量。未按规定做实资产质量，未按规定计提拨备等。

3.业务经营。未落实贷款“三查”制度；违规外包，与助贷机构违规合作；未按规定发放消费贷款；违规从借贷本金中先行扣除利息、管理费、保证金，转嫁成本，对未提供实质性服务项目收费或相对于服务内容而言收费明显不合理；不当催收等。