全国人大法律委员会关于《国务院关于提请审议授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的议案》审议结果的报告

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关于《国务院关于提请审议授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的议案》的说明 全国人大法律委员会关于《国务院关于提请审议授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的议案》审议结果的报告
作者:乔晓阳
2006年10月27日
发布机关:全国人民代表大会
全国人大法律委员会关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定(草案)修改意见的报告
(2006年10月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上)

全国人民代表大会常务委员会:

  常委会第二十三次会议对国务院关于提请审议授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的议案及所附决定草案代拟稿进行了初步审议。会后,法律委员会、法制工作委员会围绕常委会组成人员在审议中提出的问题和意见,会同国务院港澳办、法制办、国办秘书二局赴深圳对正在建设中的深圳湾口岸进行调研,并与广东省政府、深圳市政府有关负责同志座谈了解情况;约请国务院港澳办、法制办、国办秘书二局三局、广东省政府、深圳市政府、香港特区政府,就这个议案所附决定草案代拟稿征询意见;还组织法律专家就有关法律问题进行论证。在此基础上,提出调研情况报告。10月10日,法律委员会召开会议,根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见,对关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定(草案代拟稿)进行了审议。国务院法制办、港澳办的有关负责同志列席了会议。10月25日,法律委员会再次进行了审议。法律委员会认为,考虑到深圳湾大桥香港一侧填海造地设置口岸有实际困难,在深圳湾大桥深圳一侧口岸区内设立港方口岸区,并提请全国人大常委会作出授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定,是必要的;同时,根据常委会组成人员的审议意见,对决定草案代拟稿提出以下修改意见:

  一、有的常委委员提出,决定草案代拟稿的内容只有两条,不够完整,看不出人大常委会作这个授权决定的缘由。法律委员会经研究,建议在决定草案代拟稿开头增加一段文字,说明在深圳湾口岸设立港方口岸区的必要性及其用途,表述为:“全国人民代表大会常务委员会审议了国务院关于提请审议授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的议案。会议认为,为了缓解内地与香港特别行政区交往日益增多带来的陆路通关压力,适应深圳市与香港特别行政区之间交通运输和便利通关的客观要求,促进内地和香港特别行政区之间的人员交流和经贸往来,推动两地经济共同发展,在深圳湾口岸内设立港方口岸区,专用于人员、交通工具、货物的通关查验,是必要的。”

  二、有的常委委员提出,决定应明确香港特区政府应加强对港方口岸区的管理,不允许在港方口岸区内从事危害国家安全的活动。香港特区政府表示,依据香港的《公安条例》,设于粤港陆地边界线的所有口岸都是列为禁区,实行封闭式管理的。香港特区政府宣布港方口岸区为禁区后,整个港方口岸区将实行封闭式管理。依据香港的《公安条例》有关规定,除正在执勤或往返值班途中的执法人员和其他获得许可的人员外,只有过境司机和旅客才能获准进入禁区,不允许没有通行许可证的任何车辆通过;不允许任何个人和团体在禁区内进行游行、示威、静坐等与进出境通关查验无关的活动。对未经许可或未获授权而进入禁区内的人员,执法人员根据《公安条例》,可采取逮捕、羁留或逐离禁区的措施。据此,法律委员会经研究,建议在决定草案代拟稿第一条中增加规定:“香港特别行政区对该口岸区实行禁区式管理。”

  三、有的常委委员提出,深圳市隶属于广东省,广东省人民政府、深圳市人民政府和香港特别行政区政府不是同一个级别,决定草案代拟稿规定由这三方协商提出深圳湾口岸港方口岸区范围的方案不妥。法律委员会研究认为,提出港方口岸区范围的方案属于具体工作程序问题,决定可以不作规定。有的常委委员提出,深圳湾大桥深圳段由谁管理,应在确定港方口岸区范围时一并加以考虑。法律委员会研究认为,深圳湾大桥是按照“一地两检”方案设计建造的,大桥两端直接连接香港特区和口岸,在实施国务院批准的深圳湾大桥和口岸查验区的工程设计方案过程中,深港双方已基本确定了港方查验区和整个大桥桥面由香港特区进行管理的模式,这有利于香港特别行政区实行封闭式禁区管理,将深圳湾大桥深圳段桥面纳入港方口岸区范围是适宜的,深圳湾口岸港方口岸区的具体范围可由国务院规定。因此,法律委员会建议将决定草案代拟稿第二条修改为:“深圳湾口岸港方口岸区的范围,由国务院规定。”

  四、有的常委委员提出,应对港方口岸区土地的使用期予以明确。关于这个问题,依据《中华人民共和国海域使用管理法》和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定,港方口岸区使用的土地属于“综合或其他用地”,最长出让期限为50年。深港双方已初步商定,在全国人大常委会作出授权决定后,深港双方将按照国务院依法作出的决定,签署《土地使用权协议》,约定港方口岸区土地使用权出让年限为50年,且双方可协商提前终止土地租期,也可在到期后协商续期。据此,法律委员会建议增加一条,作为第三条,规定:“深圳湾口岸港方口岸区土地使用期限,由国务院依照有关法律的规定确定。”

  这里还有一个问题需要说明。有的常委委员提出,在港方口岸区适用的香港法律应限于与口岸管理和旅客、交通工具、货物出入境通关查验有关的法律。关于这个问题,法律委员会、法制工作委员会同有关部门进行了研究,听取了法律专家的意见,并与香港特区政府进行了沟通。经反复研究认为,如果港方口岸区只适用与口岸管理和旅客、交通工具、货物出入境通关查验有关的香港法律,就意味着将来港方口岸区内将由香港的和内地的两个执法主体分别执行香港的和内地的两套法律,由此出现内地执法机关和香港执法机关都对港方口岸区实行管辖的情况。这在管辖理论和实际操作上都会遇到难以解决的问题。首先,管辖权必须是完整的、明确的。如果在港方口岸区内,内地的和香港的两个执法机关分别依据不同的法律进行管辖,难以避免管辖矛盾。其次,在港方口岸区内不仅会因通关查验产生行政管理关系,还会不可避免地产生民事法律关系和刑事法律关系,仅仅适用香港有关通关查验的法律,难以实施有效管理。当然,港方口岸区的特定功能决定,这个口岸区不同于香港特别行政区区域内的地方,口岸区内没有居民、没有社会活动,客观上并不可能适用香港所有的法律。第三,在同一个管辖区内,由两个执法主体依照两种不同的法律进行管理,往返人员将无所适从。因此,法律委员会研究认为,决定草案代拟稿第一条关于“授权香港特别行政区自深圳湾口岸启用之日起,对该口岸所设港方口岸区依照香港特别行政区法律实施管辖”的规定是适宜的。

  决定草案已按上述意见作了修改,法律委员会建议本次常委会会议审议通过。

  决定草案和以上报告是否妥当,请审议。

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