关于《上海市生活垃圾管理条例（草案）》的说明（2018年）

关于《上海市生活垃圾管理条例（草案）》的说明
作者：邓建平　2018年9月25日

本作品收錄於《上海市人民代表大会常务委员会公报》

关于《上海市生活垃圾管理条例（草案）》的说明

——2018年9月25日在上海市第十五届人民代表大会
常务委员会第六次会议 上

上海市绿化和市容管理局局长 邓建平

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受市人民政府委托，就《上海市生活垃圾管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），作如下说明：

　　一、制定条例的必要性

　　随着经济社会发展、城市规模扩大和人口不断增长，生活垃圾产生量与日俱增，给资源环境带来巨大压力，垃圾处理问题成为大城市面临的重大环境问题之一。自2001年以来，本市生活垃圾年均增长量超过3%，目前的生活垃圾年度处置量接近750万吨。面对这一严峻形势，市委、市政府始终对生活垃圾管理工作给予高度关注和重视，并在实践中不断探索、深化认识。

　　1996年以来，本市开展了多轮生活垃圾分类试点推进工作，并于2000年成为国家首批生活垃圾分类试点城市之一。2011年4月，《国务院批转住房城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》明确提出了切实控制生活垃圾产生、全面提高处理能力和水平等五个方面的25项具体工作任务和要求。以此为契机，本市自2011年起拉开了新一轮生活垃圾分类减量试点工作的序幕。试点工作以生活垃圾分类投放为突破口，以“绿色账户”激励机制为着力点，生活垃圾分类减量连续7年列入市政府实事项目；2012年4月，市政府又建立了生活垃圾分类减量推进工作联席会议制度，协调推进相关工作。经过多年的实践探索，新一轮试点工作取得明显进展，在生活垃圾分类减量、体系建设、社会参与、推进方式等方面，积累了必要的经验。

　　在总结试点工作成效和经验基础上，市政府于2014年2月制定出台了政府规章《上海市促进生活垃圾分类减量办法》（以下简称《办法》）。《办法》首次对生活垃圾的基本分类标准、具体投放要求、分步推进措施、监督管理职责等重要内容，在政府立法层面作出了较为详细的规定。《办法》的出台施行，标志着在立法上确认了生活垃圾从末端治理向源头治理方式的转变，为进一步提升生活垃圾分类管理水平、推动城市整体文明水平和人居环境质量的提高，发挥了积极的作用。截至2017年底，全市已实施生活垃圾分类的小区覆盖面超过60%，“绿色账户”激励机制覆盖居民410万户；干垃圾处置能力达到2.35万吨/日，湿垃圾资源化利用能力达到3900吨/日，松江、奉贤和崇明创建成为全国农村生活垃圾分类和资源化利用示范区。

　　十八大以来，党中央、国务院高度重视生活垃圾管理问题。习近平总书记作出了普遍推行垃圾分类制度的重要指示，要求北京、上海等城市“向国际水平看齐，率先建立生活垃圾强制分类制度，为全国作出表率”；国务院于去年出台了《生活垃圾分类制度实施方案》（以下简称《实施方案》），进一步明确上海等重点城市在2020年底前先行实施生活垃圾强制分类。为深入贯彻落实党中央、国务院要求，本市出台了《关于进一步加强本市垃圾综合治理的实施方案》《关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案》《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划（2018—2020年）》等多个政府文件，但对照党中央、国务院的要求以及社会各界期盼，实践中依然存在着若干“短板”，主要体现在以下四个方面：一是分类质量有待进一步提高；二是全程分类体系尚未健全；三是基础设施建设和改造有待加快推进；四是源头减量措施缺乏，有待进一步丰富。

　　综合以上情况，有必要通过制定生活垃圾管理条例，对生活垃圾源头减量、全程分类、无害化处置和资源化利用进行规范，重点强化全程分类体系建设，为提升本市生活垃圾管理水平和实效提供坚实的法制保障。

　　二、起草过程

　　《上海市生活垃圾管理条例》于2017年列为市人大常委会年度立法计划的重点调研项目。按照市人大要求，政府主管部门会同其他相关部门相继开展了生活垃圾管理及立法问卷调查、生活垃圾相关政府规章立法后评估、专题课题研究等前期工作，为条例的起草奠定了必要的基础。条例列为市人大常委会2018年度立法计划的正式项目后，于今年3月成立了由市人大、市政府领导担任“双组长”的立法工作领导小组，形成了立法工作方案。政府主管部门按照领导小组和方案要求，在起草阶段对条例的立法思路、体例结构、重点内容等进行了多次研究，广泛听取市政府有关部门、各区政府、人大代表、专家学者、相关作业服务单位和社会公益组织的意见建议，并提请市政府分管领导召开专题会议，研究、明确立法有关问题。在上述工作基础上，形成了《条例（草案）》送审稿。送审稿上报市政府后，市政府法制办组织听取了市政府相关部门、各区政府以及市政协、高法院、市律协、相关群众团体、行业协会等单位、组织的意见，对送审稿作了进一步修改、完善。

　　在立法起草和审核过程中，政府主管部门、市政府法制办与市人大有关专门委员会保持积极沟通，就草案体例结构以及分类标准、源头规划、资源化利用等具体内容进行了充分研究。在认真研究、借鉴吸收各方意见基础上，草案内容的完整性、针对性进一步加强，各方面的共识程度不断提升。经市政府常务会议讨论通过，形成了目前的《条例（草案）》。

　　三、《条例（草案）》的主要内容

　　此次生活垃圾管理立法遵循的基本思路是：贯彻习近平生态文明思想，将生活垃圾综合治理作为破解超大城市精细化管理世界级难题的重要环节，遵循“全生命周期管理、全过程综合治理、全社会普遍参与”理念，聚焦补足“短板”、注重可操作性，着力强化全程分类体系建设，加快推进生活垃圾“减量化、资源化、无害化”，形成本市生活垃圾管理的基本制度规范。

　　《条例（草案）》共九章五十六条，主要内容包括以下九个方面：

　　（一）确立管理目标

　　国务院《实施方案》要求，上海等重点城市于2020年底前先行实施生活垃圾强制分类。为实现这一目标，《条例（草案）》重点围绕投放、收集、运输、处置各环节提出分类规范，建立健全生活垃圾全程分类体系；同时，将管理范畴向两端适当延伸，对源头减量和资源化利用予以进一步推进。此外，《条例（草案）》还将政府推动、全民参与、系统推进等作为基本管理原则，为破解垃圾综合治理难题提供路径指引。（第二条、第三条）

　　（二）进一步明确源头减量措施

　　源头减量是生活垃圾综合治理的重要内容，对于缓解日益增长的垃圾产生量和收运、处置压力、促进循环经济和可持续发展具有积极意义。为此，《条例（草案）》以《办法》相关规定为基础，从生产、消费、流通、办公等环节作了全面规定，包括生产环节遵守清洁生产规定和采用清洁生产技术，消费环节倡导可循环利用产品的使用和闲置物品的交易，流通环节实行果蔬菜皮减量和限制过度包装，以及办公环节实行绿色办公、绿色采购等。

　　同时，考虑到源头减量涉及众多行业的生产、流通领域，有着“全国一盘棋”的特点，往往超出地方立法权限范围。此次地方立法，重点针对减少一次性用品使用这一方向，形成了若干具体规范：一是减少旅馆客房一次性用品的使用。旅馆行业普遍提供一次性牙刷、牙膏、拖鞋等“六小件”，这是国内旅馆服务、入住客人长期以来形成的做法，现阶段尚无法完全取消，因此，从减少使用的目的出发，规定旅馆不得主动提供客房一次性日用品。二是减少一次性餐具的使用。餐饮外卖行业普遍提供筷子、调羹等一次性餐具，而不论消费者是否有实际需要；另外，一些小型餐饮场所也会主动提供。从卫生、成本等因素考虑，目前完全禁止使用的可行性较差，但减少使用的条件是具备的，为此，规定餐饮服务提供者以及外卖餐饮不得主动提供免费的筷子、调羹等一次性用品。三是公共机构禁用一次性杯具。这一措施重在发挥党政机关、事业单位带头践行、率先示范的作用。但是，禁用一次性杯具的场合限于内部办公场所，这主要是考虑到在市民办事服务窗口等外部办公场所，为了便民的需要，不宜提出一概禁止的要求。此外，为确保果蔬菜皮就地处理真正落地，《条例（草案）》进一步明确了新建和既有农贸市场、标准化菜场配置就地处理设施的具体要求。

　　对于外界较为关注的快递包装物减量问题，考虑到本市快递物品入境量约为出境量的1.5倍，在外省市尚未推行快递包装物强制减量的情况下，本市如果单方面实行，无法起到本地源头减量的作用。因此，《条例（草案）》主要通过制定快递绿色包装标准、快递企业使用电子面单和中转箱等措施，减少快递包装物的消耗。（第八条至第十三条）

　　（三）强化设施落地，推进“两网融合”

　　生活垃圾收集、转运、处置和资源化利用等处理设施，是生活垃圾处理的重要硬件保障，对于确保全程分类体系正常运行具有至关重要的作用。但面对日益增长的生活垃圾产生量和分类投放的全面铺开，相关基础设施的布局、建设及改造成为一块“短板”。市统计局在今年上半年开展的一项专题电话调查也显示，在2000名受访市民中，认为分类处理设施不健全是生活垃圾分类处理主要障碍的比例最高，约占32%。加快推进处理设施建设，凸显其紧迫性。为此，《条例（草案）》设专章对此作出规定，强化规划引领，注重建设“落地”：一是在规划环节，明确市、区绿化市容部门按照生活垃圾全程分类要求，编制生活垃圾管理发展规划，并据此编制生活垃圾处理设施专项规划；二是在建设环节，要求市、区绿化市容部门根据专项规划制定年度建设计划，并纳入相应的年度投资计划和土地供应计划；配套的生活垃圾收集设施则应当与建设项目主体工程实行“三同步”，并对不符合分类要求的既有收集设施逐步实施改造。

　　近年来，本市着力推进生活垃圾分类收运处置体系和再生资源回收体系“两网融合”，关于两网融合回收体系的建设导则也于今年6月开始试行。相应地，《条例（草案）》没有单纯局限于生活垃圾处理设施方面的规范，而是同步强化了再生资源回收体系建设，要求商务部门负责编制再生资源回收网点布局规划，并强调与生活垃圾处理设施专项规划之间的相互衔接；同时，通过绿化市容部门推进回收服务点、中转站、集散场建设等措施，加快实现与再生资源回收网点布局的兼容共享。（第十四条至第十七条）

　　（四）明确基本分类标准

　　生活垃圾分类是实现生活垃圾减量化、资源化、无害化的源头基础，其中，生活垃圾分类标准又是关键因素之一，直接影响到生活垃圾分类效果。本市生活垃圾分类标准历经多次变化，比如从早期试点的有机、无机二分法，到逐步拓展为2011年以来试点的可回收物、有害垃圾、厨余垃圾（湿垃圾）、其他垃圾（干垃圾），以及目前实行的可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾的“四分法”，并在《办法》和市政府有关文件中得到固化。

　　2017年的国务院《实施方案》明确了可回收物、有害垃圾、易腐垃圾（即单位食堂、宾馆饭店、农贸市场等场所产生的餐厨垃圾、果蔬菜皮、碎骨碎肉等单位“湿垃圾”）和居民“干、湿”垃圾的分类类别，本市现行的“四分法”与国家要求是一致的。同时，考虑到目前的分类标准已实施数年、逐步定型，市民认知度和配合度逐渐提高，此种情况下不宜轻易作出调整。最终，《条例（草案）》将“四分法”予以延续和固化，并针对具体分类列举了日常生活中常见的垃圾品种，在实践中还重点针对居民家庭提出“一严禁（有害垃圾）、一鼓励（可回收物）、两分类（湿垃圾、干垃圾）”的宣传口号，以利于市民直观认知和理解；同时，也明确了通过制定、调整具体分类目录，为分类实践提供细化指引，也为今后分类标准的进一步完善预留空间。（第十九条）

　　（五）细化收集容器设置要求

　　对于生活垃圾收集容器的设置，《条例（草案）》提出的基本规范是：住宅小区、党政机关、企事业单位应当按照分类标准，设置可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾四类收集容器，并合理布局设置位置。结合实践经验，《条例（草案）》区分住宅小区、机关企事业单位以及道路、商场等公共场所等三类区域，作出了细化的设置规定：在住宅小区和机关企事业单位内，干、湿垃圾产生量比较均衡且占产生总量的比重很高，因此，要求干、湿垃圾收集容器成组设置，方便日常投放；如设置空间允许，则可回收物、有害垃圾收集容器可以和干、湿垃圾收集容器一起集中设置。而在公共场所区域，较为普遍的是饮料瓶、纸张、商品固体包装等垃圾品种，与小区、单位投放的垃圾类别、品种相比相对单一，因此要求至少设置可回收物、干垃圾两类收集容器。《条例（草案）》还要求所有的收集容器均应当有分类标识，并且清晰醒目、容易辨识，以利于市民准确投放。此外，实践中已经有一些小区做到了将废弃的玻璃、纸张、灯管等垃圾再进行细分，对此，《条例（草案）》也明确允许有条件的住宅小区、机关企事业单位可以细化设置可回收物、有害垃圾收集容器。（第二十条）

　　（六）规范分类投放行为

　　在明确了分类标准和分类收集容器设置要求的基础上，生活垃圾投放行为也应当严格予以对应，实行分类投放。根据市统计局2017年和2018年的抽样数据对比显示，能够按照《办法》做到四类生活垃圾分类投放的约占24.5%，比2017年提升了1.2个百分点；能够做到干湿分开处理的约占19.2%，比2017年提升了4.1个百分点。可以说，规范分类投放的工作依然艰巨，还有很大的提升空间。对此，《条例（草案）》作了专门规定：一方面，延续《办法》的分类投放要求，明确四类生活垃圾应当投放至对应的收集容器，并对部分投放行为作细化指引，如可回收物还可以交售至再生资源回收企业和回收点；另一方面，对于实践中易发生的、严重影响分类质量的部分混合投放行为，包括将有害垃圾与可回收物、湿垃圾、干垃圾混合投放，湿垃圾与可回收物、干垃圾混合投放，以及干垃圾与湿垃圾的混合投放，专门予以明确禁止，并设定了对应的罚则。同时，《条例（草案）》延续了《办法》已经确立的生活垃圾分类投放管理责任人制度，由责任人对分类投放行为予以指导、监督，并有权对不符合分类要求的投放行为予以纠正直至向城管执法部门举报。（第二十一条至第二十三条）

　　（七）严格实行分类收运

　　分类收运是连接前端分类投放和末端分类处置的重要环节。试点工作中，由于分类收运能力尚未完全跟上，以及部分小区、单位在收集容器到垃圾箱房之间的驳运过程中，存在着将已分类投放的生活垃圾再次混同的行为，导致实践中出现了一些混装混运现象，使得分类投放失去应有的作用，影响到居民的分类积极性和后续的分类处置。

　　按照国务院《实施方案》提出的“建立与分类品种相配套的收运体系”要求，在今年2月市政府印发的《关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案》中，明确全面实行分类驳运收运。《条例（草案）》结合文件内容，重点从三个方面对分类收运进行规范：一是分别明确了四类生活垃圾的具体收运方式；二是落实责任人的具体职责，要求责任人配置分类驳运机具，进行分类驳运，确保交付给收运单位的生活垃圾符合分类要求；三是收运单位配备分类收运专用车辆、船舶进行收运和中转，严禁将四类生活垃圾混同，或者与医疗废物、建筑垃圾等非生活垃圾混同。实践中，还将通过车辆、船舶显示收运类别标识等方式，接受公众监督。针对违反分类收运规定的行为，《条例（草案）》同步设定了罚则，除了处以最高10万元罚款外，情节严重的，还将吊销收运单位的生活垃圾经营服务许可证。（第二十四条至第二十六条）

　　（八）实行无害化处置，促进资源化利用

　　对于末端处理环节，《条例（草案）》明确有害垃圾和干垃圾实行无害化处置，可回收物和湿垃圾实行资源化利用。其中，干垃圾的无害化处置方式除了焚烧外，还包括填埋。但从土地资源节约集约利用、降低土壤污染风险的角度考虑，填埋方式不能长期持续。结合国家“十三五”生活垃圾无害化处理设施建设有关规划要求，本市已经提出了到2020年实现“零填埋”的目标。为此，《条例（草案）》也专门明确，本市将逐步减少干垃圾的填埋处置量，直至最终不再采用填埋方式。

　　同时，针对现阶段本市生活垃圾资源化利用状况，《条例（草案）》设专章提出了若干完善措施，提升资源化利用程度，主要包括：一是从整体上，鼓励生活垃圾资源化利用的技术研发和应用，推动生活垃圾再细分，提升资源化利用效率；二是对于湿垃圾，明确采用堆肥、生化处理等资源化利用方式，优先用于本市绿地、林地的土壤改良活动，提倡农村地区的就近就地利用，并通过研究制定产品标准，拓宽湿垃圾资源化利用产品的本地市场出路；三是对于可回收物，侧重于强化政府部门在拓宽回收方式、编制再生资源回收指导目录等方面的推进保障职责，多举措健全回收利用体系。此外，尽管干垃圾通过焚烧等方式作了无害化处置，但在处置后仍有再利用的价值。对此，《条例（草案）》专门强调干垃圾焚烧后产生的热能，应当用于发电、供热；焚烧后产生的炉渣、飞灰等符合要求的，提倡予以综合利用。（第二十七条至第二十九条、第三十一条至第三十六条）

　　（九）完善社会动员体系，加强监督管理力度

　　生活垃圾管理作为一项系统工作，需要社会方方面面的共同参与。国务院《实施方案》也指出，要形成全社会共同参与的良好氛围。对此，《条例（草案）》规定了一系列推进措施，具体包括：一是明确街镇和相关部门可以通过购买服务的方式，支持社会主体参与生活垃圾具体处理活动；二是实行正向激励，鼓励通过社会化方式，促进和激励全民生活垃圾投放良好习惯的形成；三是提倡志愿服务，鼓励志愿服务组织和志愿者开展生活垃圾分类投放的宣传、示范、引导等活动；四是加强行业自律，各相关行业协会通过制定自律规范和培训、评价等活动，督促会员单位落实分类减量要求；五是广泛宣传教育，发挥居村委等基层社会组织以及群众团体、社会公益组织的作用，通过多种方式，开展宣传动员、教育科普等工作；六是纳入创建活动，将生活垃圾分类投放、收运情况作为相关文明创建、卫生创建的评选标准之一；七是实行社会监督，向社会公开选任生活垃圾处理社会监督员，参与生活垃圾处理设施的监督管理工作。

　　配套的监管措施，是提升生活垃圾分类管理水平和实效的必要保障。对此，《条例（草案）》一方面设计了分段监督机制，即包括产生单位和个人、责任人、收运（转运）单位、处置单位在内的生活垃圾参与主体，应当对各自相邻环节是否符合分类要求进行监督，发挥“不分类、不收运，不分类、不处置”的倒逼作用；另一方面，重点强化信用管理，通过将相关违法事项纳入本市公共信用信息平台，由有关部门依法对失信主体采取惩戒措施。同时，《条例（草案）》对违反源头减量相关要求以及违反分类投放、驳运、收运转运和处置要求的行为，设定了相应的行政处罚和行政强制措施。（第三十条、第三十七条至第五十四条）

　　《条例（草案）》及以上说明，请予审议。