北京市人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《北京中轴线文化遗产保护条例》实施情况的报告

北京市人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《北京中轴线文化遗产保护条例》实施情况的报告
北京市人民代表大会常务委员会执法检查组
2023年5月25日

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——2023年5月25日在北京市第十六届人民代表大会常务委员会第三次会议上

北京市人民代表大会常务委员会副主任、秘书长，执法检查组组长　于军

主任、各位副主任、各位委员：

北京中轴线是北京老城的灵魂和脊梁，代表了中华文明在城市规划建设上的伟大创造与杰出才能，集中展现了大国首都形象和中华文化魅力。为深入贯彻落实习近平总书记关于北京历史文化遗产保护以及中轴线保护的重要指示和党中央、市委决策部署，把传承北京城市历史文脉的中轴线保护好，2022年5月，市人大常委会审议通过《北京中轴线文化遗产保护条例》（以下简称条例）。

按照市人大常委会监督工作计划，今年3月至5月，我们对条例实施情况开展了检查。此次执法检查，由常委会副主任闫傲霜和我任组长，36位委员、代表组成执法检查组，深入钟鼓楼、万宁桥、正阳门、蒙藏学校旧址等15个文物保护单位，多次召开座谈会、专题研讨会，紧扣条例制度规定，逐条对照法规条文，检查政府的法定职责是否履行、法规制度是否有效落实、法律执行效果是否明显等，推动中轴线保护在法治轨道上进行。

此次检查有三个特点：一是执法检查与主题教育相结合。本次执法检查调研频次多，覆盖范围广，涵盖内容全，既包括遗产区也包括缓冲区，既包括古代皇家建筑、城市管理设施、居中历史道路等遗产构成要素，也包括历史街巷、景观视廊、历史河湖水系、文化传统等全部7类环境构成要素，检查责任主体包括了文物、规自、住建、文旅等10个政府部门，切实把调查研究作为发现问题、研究问题、更是推动问题解决的过程，提高了检查实效。二是执法检查与践行全过程人民民主相结合。组织执法检查组的委员代表广泛参与执法检查的全过程、各环节；深入什刹海街道代表家站和景山街道代表之家基层立法联系点等，广泛听取基层工作者和群众意见；召开专题座谈会听取专家学者和一线工作人员建议；通过门户网站征求社会大众意见建议。三是执法检查与普法宣传相结合。组织委员代表和机关干部参加中轴线保护专题培训并参观中轴线专题展览；委托基层立法联系点通过问卷调查宣传普及条例；送法上门，开展条例宣讲培训，营造全社会关心支持和参与中轴线文化遗产保护的良好氛围。

现将本次执法检查的主要情况报告如下：

一、条例实施进展与成效

条例实施以来，市政府及其相关部门认真贯彻执行条例规定，明确职责分工，积极完善相关配套制度、措施，对标世界文化遗产保护要求，大力推动中轴线文化遗产保护和申遗工作，中轴线整体保护成绩明显。

（一）管理机制体制不断健全

北京中轴线保护纳入《北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，《北京中轴线保护管理规划（2022年－2035年）》编制完成，为中轴线整体保护提供指引和依据。建立多维度议事协调工作机制，依托首都规划建设委员会协调机制对接中央单位、驻京部队，解决首都功能核心区文物腾退资金来源与主体多元难题；依托北京市与国家文物局建立的部市合作联席会议机制，推进北京中轴线文化遗产价值阐释、保护管理等相关工作；依托市推进全国文化中心建设领导小组定期调度机制，推动《北京中轴线申遗保护三年行动计划（2020年7月－2023年6月）》各项目标任务落实落细。设立北京中轴线遗产保护中心，全面统筹北京中轴线的保护、监测、研究和展示等工作。出台中轴线保护资金保障意见，市级财政保障资金规模稳定增长。组建北京中轴线专家智库，强化了中轴线保护管理的智力支撑。

（二）综合治理效果显著提升

钟楼、万宁桥、天坛神乐署、正阳门箭楼等文物修缮完成，并同步开展重点文物日常保养维护。景山、太庙、社稷坛内住户腾退完成，天坛、先农坛内住户和单位腾退取得较大进展。正阳桥遗址、天桥遗址、中轴线南段道路遗存等重要考古发现，进一步实证北京中轴线。景观视廊内的市红十字血液中心多层住宅已完成征收，国家话剧院高层住宅楼即将完成征收。结合街区保护更新，实施建筑风貌及公共空间综合整治，完成钟鼓楼紧邻地区第五立面品质提升，地安门派出所降层，地安门外大街与前门大街建筑立面治理、绿化景观、夜景照明等项目。中轴线遗产构成要素保护状况及周边区域环境风貌不断改善提升，“京城之脊”的恢宏气势日益彰显。

（三）传承利用力度持续强化

《北京中轴线展陈体系建设指引》《北京中轴线标识体系建设导则》编制完成。太庙历史文化展、首都博物馆“辉煌中轴”专题展等线下展览，强化中轴线价值阐释展示。北京中轴线官方网站、“数字中轴时空舱”、“云上中轴小程序”等线上展示方式，进一步拓展提升中轴线文化价值传播影响力。《北京中轴线文化游典》丛书编辑出版，“漫步北京计划”推出皇城雅韵、正阳水韵、景山北望等26条涉及中轴线节点的线路，激活中轴线文化魅力。皇史宬、蒙藏学校旧址等文物保护单位和历史建筑，在完成腾退、修缮、布展后向公众开放。《北京中轴线非物质文化遗产图书》编撰完成，对天坛神乐署中和韶乐、烤鸭制作技艺、景泰蓝制作技艺等非物质文化遗产项目，开展传统文化符号设计和推广，推动中轴线文化遗产绽放新的时代光彩。

（四）公众参与氛围日益浓厚

“北京中轴线文化遗产传承与创新大赛”、“最美中轴线”文化音乐竞演真人秀等形式多样的品牌活动和节目，广泛激发公众参与中轴线保护的热情。“北京中轴线文化遗产大讲堂”“北京中轴线上的大思政课”引导大中小学生积极探知中轴线，在感受中华优秀传统文化魅力的同时，增强文化自觉和自信。春节期间“中轴线上过大年”“中轴线上读懂故宫”等系列活动，为市民群众带来丰富的节庆文化体验。中轴线主题书店、主题银行、主题营业厅等融入社区百姓生活。北京京企中轴线保护公益基金会组建，目前已累计吸纳市属国企捐赠资金1亿元参与中轴线保护工作。《北京中轴线：文化遗产与城市可持续发展年度报告（2022）》调研数据显示，北京中轴线文化遗产保护与传承的理念得到全面认可，公众的整体文化认同度从2020年7月的210.1分上升至2022年12月的263.9分（满分300分）。

二、存在的主要问题

（一）整体统筹协调仍显不足

条例第四条规定北京中轴线保护应当坚持统一规划、统筹管理、整体保护、合理利用的原则。检查发现，遗产构成要素的管理单位普遍涉及多层级、多部门，由于日常统筹还缺乏明确和规范的机制和程序，部门单位之间工作对接协调有时效率不高，整体统筹更多依赖高位推动。条例第十三条规定本市应建立北京中轴线的保护监测制度。检查发现，中轴线数据收集涉及多部门，由于对接协调机制不够健全，在一定程度上影响了全数据的采集和获取，致使目前监测数据不够完整。条例第八条规定了保护对象相关责任人的保护责任，条例第十七条规定保护区域内不符合保护管理规划要求的现有建筑物、构筑物等须实施腾退或改造。检查发现，目前先农坛、天坛等遗产点仍存在不同程度的占用，由于腾退涉及的产权单位复杂多元，利益相关者众多，部分产权单位管理较为混乱，腾退协调难度较大，进展仍然比较缓慢。

（二）遗产价值挖掘和宣传展示尚不充分

条例第五条规定了政府促进中轴线遗产内涵挖掘、价值传播的职责，条例第二十一条规定了鼓励保护对象相关保护责任人开展遗产价值挖掘、阐释和传播展示的内容。检查发现，相关部门对遗产价值内涵的挖掘研究仍显不足，部分保护管理单位更多侧重于旅游管理，在文物保护、价值阐释传播、展示利用方面仍然较为薄弱。中轴线遗产展览展示形式还比较单一，部分展览对中轴线整体格局及价值的展示偏少。遗产构成要素及遗产区内居中道路沿线、公共空间缺乏视觉效果统一的引导标志牌、展览解说牌，互动性、沉浸式的文化旅游项目开发较少。权威准确介绍中轴线构成和遗产价值的大众读物不多，中轴线文化遗产价值在国际上宣传传播不够。

（三）遗产保护与产业发展还不协调

为避免过度旅游开发对遗产保护造成不利影响，条例第二十二条规定保护对象的相关保护责任人应当确定合理的游客承载量并采取预约或分流等措施。检查发现，部分既是城市公园又是遗产点的保护单位，遗产保护的标准和要求与市民群众对开放式公园休闲娱乐、健身活动等需求之间的矛盾还需进一步统筹考虑。条例第二十三条规定政府及有关部门应当加强对中轴线保护区域内业态的引导。检查发现，目前在前门大街和地安门外大街等区域，符合北京中轴线遗产价值传承的业态与其他业态融合发展的政策引导仍显不足，中轴线文创产品开发设计不够，产品竞争力不强，缺少具有影响力的品牌。

（四）鼓励公众参与的措施尚不完备

为更好地实现遗产保护的公众参与机制，条例第十九、二十一、二十四条规定了鼓励社会公众参与中轴线保护与传承利用的一系列措施，但实践中相关的税收、培训、奖励等具体鼓励支持的政策措施力度仍然不够，社会资本与资源参与的积极性还不高。条例第二十六条规定了保护区域内的街道办事处、社区居委会组织居民参与遗产保护利用的职责，调研中有社区居委会反映社区有举办活动的积极性，但由于缺少相关主管部门的专业指导和培训，难以组织开展高质量、有吸引力的活动，影响保护区域内居民在遗产保护利用方面的参与度。

三、意见和建议

（一）加强统筹协调与整体推进，不断提升保护管理质效

进一步加大条例宣传学习和贯彻实施力度，强化依法保护意识，细化条例实施路径，明确各方责任，作好精准衔接。进一步明确规范日常统筹协调机制和程序，畅通跨层级、跨部门的协同合作，更好实现各方有效联动和资源共享，提升保护管理的运行效率。加强中轴线保护管理机构建设，明确机构建置，细化机构职责，创新工作机制，切实发挥好统筹管理职能。充分发挥保护管理规划基础性作用，定期对规划实施情况进行评估。加快推进重点项目腾退，在强化高位统筹协调的同时，进一步做好主动对接服务相关中央单位，凝聚央地合力。强化对文物保护修缮工作的指导监督，提高文物保护修缮专业化水平。高标准建立健全遗产保护监测系统，做到全数据汇总分析，提升中轴线整体保护管理规范化、科学化水平。坚持以人民为中心的发展思想，强化工作系统性，在中轴线文化遗产保护中协调推进老城保护、城市更新、民生改善，让人民群众更好共享保护发展成果。

（二）强化价值挖掘和阐释宣传，提升文化传播力和影响力

加强基础性研究，用好专家智库，发挥考古对遗产价值阐释支撑作用，深入挖掘中轴线丰厚的文化遗产价值，讲好北京中轴线故事。充分利用各级融媒体平台、直播平台、短视频等，全方位、多渠道宣传北京中轴线遗产价值和保护理念。加快研发中轴线文化遗产解读课程和大众读物，加强对导游、讲解员等人员的专业培训。丰富中轴线遗产展示方式，完善统一标识标志设置，形成独具特色的全线展示体系，强化北京中轴线整体展陈视觉形象。进一步加强国际传播能力建设，通过参加国际学术交流活动、文物外展和线上传播等方式，强化国际宣传与推广，不断提升中轴线文化遗产国际影响力。

（三）妥善处理保护与利用的关系，推动中轴线文化遗产“活起来”

建立健全中轴线文化遗产游客承载量监测评估制度，科学确定和调整游客承载量，促进遗产保护与旅游开发协调发展。设计开发中轴线专题旅游线路和探访路线并向社会公布，通过研学游、深度游，加强中轴线景区景点联动，充分展现中轴线多元文化魅力。合理利用中轴线范围内的不可移动文物、历史建筑等，不断扩大公共开放面积，为中轴线遗产的保护研究、传习交流、宣传展示、旅游体验等提供场所。加快研发中轴线遗产线上数字化体验产品，通过沉浸式体验、虚拟展厅、高清直播等新型文化服务，不断提升中轴线的文化传播力。研究制定符合中轴线文化遗产价值的产业发展目录，科学优化业态布局，加快培育和扶持体现中轴线文化特色的商业街区。不断完善中轴线文化创意产品开发机制，积极支持创建有影响力的中轴线文化创意产品和品牌。

（四）加大鼓励支持公众参与力度，充分调动全民助力遗产保护传承的积极性

加强条例普法宣传和遗产保护公众教育，强化全社会对中轴线文化遗产价值和保护目标的认同和理解，增强其支持和参与中轴线保护的意识。加强对街道和社区组织居民开展遗产保护利用活动的支持、指导与培训，不断丰富公众参与的方式途径。结合传统节日和中轴线价值特点，开展丰富多彩的民俗活动，不断增强保护区域内居民的文化自信、文化自觉。加大补贴、奖励等方面的政策支持力度，最大限度争取税收优惠政策，积极探索文化遗产活化利用市场化运营模式，构建路径清晰、多方参与、运行顺畅的实施机制，吸引更多社会力量参与中轴线文化遗产保护利用。重视遗产地居民诉求，发挥中轴线文化遗产保护带动区域功能优化、民生改善、环境提升方面的重要作用，切实增强当地居民的幸福感、获得感。

北京中轴线是彰显五千年中华文明、大国首都文化自信的重要载体，传承保护好这份宝贵的历史文化遗产是首都的职责。我们要持续深入地贯彻实施《北京中轴线文化遗产保护条例》，让条例贯彻落实的过程成为促进社会支持、公众参与、群众受益的过程，使北京中轴线成为展示历史文化名城保护、推动全国文化中心建设、传承中华文明的典范。

以上报告，请审议。