国家高速公路网规划

国家高速公路网规划
制定机关：中华人民共和国交通部
2005年1月

2004年12月17日国务院审议通过，2005年2月2日交通部交规划发〔2005〕40号印发

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高速公路是二十世纪三十年代在西方发达国家开始出现的专门为汽车交通服务的基础设施。高速公路在运输能力、速度和安全性方面具有突出优势，对实现国土均衡开发、缩小地区差别、建立统一的市场经济体系、提高现代物流效率具有重要作用。目前全世界已有80多个国家和地区拥有高速公路，通车里程超过了23万公里。高速公路不仅是交通运输现代化的重要标志，也是一个国家现代化的重要标志。

到2004年底，我国高速公路通车里程超过3.4万公里，继续保持世界第二位。除西藏外，各省、自治区和直辖市都已拥有高速公路，有16个省区的高速公路通车里程超过1000公里。长江三角洲、珠江三角洲、环渤海等经济发达地区的高速公路网络正在加快形成。从1988年上海至嘉定高速公路建成通车至今17年间，在“五纵七横”国道主干线系统规划的指导下，我国高速公路从无到有，总体上实现了持续、快速和有序的发展，特别是1998年以来，国家实施积极财政政策，加大了包括公路在内的基础设施建设投资力度，高速公路建设进入了快速发展期，年均通车里程超过4000公里。高速公路的快速发展，极大提高了我国公路网的整体技术水平，优化了交通运输结构，对缓解交通运输的“瓶颈”制约发挥了重要作用，有力地促进了我国经济发展和社会进步。

党的“十六大”提出全面建设小康社会的奋斗目标，我国经济社会将进入新的高速发展时期，运输需求将持续快速增长。我国高速公路建设尽管取得了巨大成绩，但总体上仍然处于初级发展阶段，不能完全适应社会经济发展和人民生活水平提高的需要，突出表现在：

1、高速公路总量不足，覆盖范围需要继续扩大

目前，我国高速公路仅覆盖了省会城市和城镇人口超过50万的大城市，在城镇人口超过20万的中等城市中，只有60%有高速公路连接。我国经济总量已经跻身世界前列，而高速公路的发展水平大大落后于世界发达国家，迫切需要继续加快发展。

2、高速公路网络尚未形成，规模效益难以发挥

高速公路具有突出的网络化特征，当网络布局合理，连续运输距离达到200—800公里左右，高速公路将形成显著的运输效益优势。目前，我国一些人口和经济总量已达到相当规模的地级城市与省会城市之间以及地级城市之间还不通高速公路，在相邻省份之间尚未形成高速公路的有效衔接，即使在我国经济最发达、人口最稠密的东部沿海地区，高速公路依然没有实现真正的网络化服务。在我国，规模适当、布局合理、横连东西、纵贯南北的高速公路网络尚未形成，高速公路的规模效益还无法得到充分发挥。

一、规划的必要性

我国已进入全面建设小康社会的新时期，并将逐步实现现代化，从国家发展战略和全局考虑，在我国高速公路快速发展的历史阶段，尽快规划建设国家高速公路网是十分必要和紧迫的。

1、从国家发展战略看，国家高速公路网是全面建设小康社会和实现现代化的迫切需要，也是经济全球化背景下提高国家竞争力的重要条件。

本世纪初是重要的战略机遇期，规划建设国家高速公路网是贯彻科学发展观，推进“五个统筹”，进一步完善社会主义市场经济体制，实现全面、协调、可持续发展的迫切要求。规划国家高速公路网有利于加快建设全国统一市场，促进商品和各种要素在全国范围自由流动、充分竞争。同时国家高速公路网的建设对缩小地区差别、增加就业、带动相关产业发展也具有十分重要的作用。国际上经济发达、交通现代化的国家，出于政治、经济、国防等方面的需要，都在一定时期内规划建设国家高速公路网络，美国的“国家州际和国防公路系统”和日本的“高标准干线公路网”就是典型代表。从长远看，国家高速公路网的建设对于我国保持发展后劲，增强国际竞争力，实现长期持续发展具有重要意义。

2、从新时期经济社会发展需求看，规划建设国家高速公路网是影响全局的基础性先决条件。

本世纪头二十年，我国经济总量将实现翻两番，这样的发展速度势必带动全社会人员、物资流动总量的升级，新型工业化对运输服务效率和质量也提出了更高的要求，特别是汽车化、城镇化及现代物流业的快速发展使得制定国家高速公路网规划更显迫切。2004年，全国汽车增量已超过500万辆。据预测，到2020年，我国汽车保有量将超过1亿辆，大约是目前的4倍。截止到2003年底，我国私人汽车保有量已经超过1200万辆，占汽车总量的51%。我国每百个家庭目前拥有汽车仅3辆左右，未来增长潜力巨大。

目前，我国的城镇化水平约为41%，城镇人口超过5亿人，预计到2020年我国城镇化率将超过50%，城镇人口将超过7.4亿。据统计，我国城镇居民的年均出行次数是农村居民的8到9倍，城市人口规模的扩大将导致公路客货运输量的显著增长。

现代物流业，特别是集装箱运输迅速发展对高速公路提出了迫切要求。我国的物流成本长期居高不下，占到GDP的20%左右，而欧美国家物流成本仅为GDP的8%到10%。完善高速公路网有利于改变我国物流的落后面貌，改善对外贸易的服务环境，提高制造业的国际竞争力。集装箱运输是交通运输现代化的一个重要产物，近十多年来，我国港口集装箱量以年均30%以上的高速度持续增长。2004年超过6100万标箱，绝对箱量继续位居世界第一位。高速公路网运转可靠、效率高、辐射能力强，一直是港口集装箱集疏运的主力，据调查，公路承担了我国主要港口约84%的集装箱集疏运量。

3、从高速公路建设发展的现实需要看，迫切需要统一全面的总体规划指导高速公路布局和投资决策。

我国高速公路建设初期是连接主要城市，近几年转向大规模跨省贯通，在经济发达地区和城市密集区，高速公路发展目前已开始进入网络化的关键阶段。近几年全国每年建成高速公路3000到4000公里，预计这种态势还将持续一段时期。现已建成和在建的高速公路，主要是依据“五纵七横”国道主干线规划和各地的高速公路规划。国道主干线规划是1990年前后制定的，1998年加快建设以后，到2004年底已完成约87%，预计到2007年底就可以建成。这个规划是在当时的社会经济和交通发展背景下提出的，仅有12条路线，覆盖能力有限，与新阶段全面建设小康社会的需要比已明显不能适应。

高速公路对我国经济社会的发展发挥了巨大的作用，但从协调发展、提高服务水平等方面考虑，也存在一些突出问题。由于没有制定全国统一的高速公路网规划，缺乏对各地高速公路建设进行指导和协调的强有力手段，不利于合理利用交通通道资源，不利于搞好跨区域通道的布局和衔接。另外，由于我们没有全国性的高速公路网规划，无法统一命名和编号，高速公路网络性的优势没有充分体现，服务效率和质量大大降低，特别是标志的混乱和不规范给使用者带来了许多不便。

作为重要的公共基础设施，国家高速公路网规划是国土利用规划的重要组成部分。在实行最严格的土地制度的背景下，尽快出台国家高速公路网规划有利于保证资源使用的严肃性，防止盲目投资和低水平重复建设。从国防安全、国家安全的需要看，国家高速公路网对于动员人员和物资力量，维护国家稳定以及应对重大自然灾害和突发事件也具有特殊重要性。

二、国家高速公路网的功能和布局目标

（一）远景交通需求

1、公路运输量预测

2003年，全国公路客、货运量和周转量分别为146亿人、114亿吨、7679亿人公里、7010亿吨公里。根据公路交通发展的特点和趋势，预计到2010年，全国公路客、货运量和周转量将分别达到240亿人、152亿吨、14300亿人公里、9800亿吨公里，分别是2003年的1.6倍、1.9倍、1.3倍和1.4倍；到2020年，全国公路客、货运量和周转量将分别达到365亿人、199亿吨、25000亿人公里、15000亿吨公里，分别是2003年的2.5倍、3.3倍、1.7倍和2.1倍。

2、主要公路通道交通量预测

目前，我国主要公路通道的平均交通量为15000辆/日（小客车，下同）。预计到2010年，我国主要公路通道的平均交通量将达到30000辆/日，2020年将达到56000辆/日, 分别是目前的2倍和3.7倍。京沪等主干交通通道预计将达到每天10到13万辆。

（二）功能定位

高速公路作为国家重要的战略资源，对全面建设小康社会和实现现代化意义重大，对我国未来的发展影响深远。国家高速公路网的规划立足于社会经济发展的根本需求，以建立发达的现代综合运输系统为出发点，体现二十一世纪我国高速公路发展的方向和目标。 国家高速公路网具有支撑经济发展、推动社会进步、保障国家安全、服务可持续发展等重要作用，是国家意志在交通运输领域的具体体现，其核心功能包括：

——支撑经济发展：提高运输能力和质量，促进工业化，推进城市化，加快信息化，服务现代化；

——推动社会进步：优化运输布局和服务，强化国土均衡开发，促进区域协调发展，改善人民生活质量；

——保障国家安全：增强运输可靠性和安全性，确保国家稳定，提高国防能力，维护经济安全，保障抢险救灾；

——服务可持续发展：改善运输效率和效益，完善综合运输，集约利用土地，降低能源消耗，加强环境保护。

国家高速公路网是我国公路网中层次最高的公路主通道，是综合运输体系的重要组成部分，作为具有全国性政治、经济、国防意义的重要干线公路，主要连接大中城市，包括国家和区域性经济中心、交通枢纽、重要对外口岸；承担区域间、省际间以及大中城市间的快速客货运输，为全社会生产和生活提供安全、舒适、高效、可持续的运输服务，并为应对自然灾害等突发性事件提供快速交通保障。

（三）布局目标

国家高速公路网的布局目标是：连接所有目前城镇人口超过20万的中等及以上城市，形成高效运输网络：

1、连接省会城市，形成国家安全保障网络；

2、连接各大经济区，形成省际高速公路网络；

3、连接大中城市，形成城际高速公路网络；

4、连接周边国家，形成国际高速公路通道；

5、连接交通枢纽，形成高速集疏运公路网络。

国家高速公路网不是未来我国所有高速公路的总和。各省（市、区）围绕这个规划，还可以规划修建连接国家高速公路网，主要服务于地方发展需要的高速公路。

三、布局方法和过程

国家高速公路网规划的基本思路是，以空间上的功能需求和结构优化为主线设计路网布局，主要分三个步骤：

（一）实现首都与其他中心城市和大经济区的便捷连通，同时考虑中心城市之间的便捷连接，形成基本路网。具体原则是：

1、便捷连接相邻的及间距800公里以内的省会城市；

2、从有可替代路线考虑，保证各大经济区之间布设2条以上的高速公路通道。

基本路网的总规模共计5.2万公里，连接了所有省会级城市、计划单列市、83%的50万以上城镇人口的大城市和74%的20万以上城镇人口的中等城市。

（二）在基本路网布局的基础上，考虑城镇化、综合运输体系完善、区域经济发展和旅游开发、对外贸易和国家安全的需要等多种重要影响因素，对路网进行补充和调整，形成国家高速公路网初步方案。具体包括：

1、连接大中城市

国家高速公路网连接所有现状人口超过20万的大中城市，增加的备选路段规模约2.2万公里。

2、构筑综合运输体系

为保障综合运输体系的协调发展，国家高速公路网需连接重要的交通枢纽城市，包括50个铁路枢纽城市、50个主要港口、67个航空枢纽及140多个公路枢纽城市，其中具有综合运输功能的枢纽为48个。增加备选路段约2万公里。

3、形成集装箱内陆运输通道

构筑8大集装箱港通往腹地的主要通道，并连接130个集装箱中心站和中转站所在城市，其中，中心站所在城市40个，中转站所在城市90个。增加备选路段约1.7万公里。

4、连接主要对外公路口岸

结合亚洲公路网规划，加强与东盟、中亚等周边国家和地区的交通联系，连接主要的国家一类公路口岸，增加对外通道。备选路段约0.4万公里。

5、连接著名旅游城市

据世界旅游组织的预测，到2020年我国将成为世界第一大旅游目的地国，年接待国际游客将达到1.3亿人次。目前，国家评定的AAAA级旅游景区（点）为270家。增加连接主要旅游地区备选路段约0.7万公里。

6、服务区域经济

强化国土均衡开发、促进区域协调发展既是全面建设小康社会和实现现代化第三步战略目标的客观需要，也是国家高速公路网规划的重要目标之一。本规划着重考虑了推进西部大开发、振兴东北老工业基地、加快东部现代化建设及中部崛起等区域经济发展的特殊需要。

（1）西部与东北地区

根据党中央、国务院提出的“以线串点、以点带面”的西部大开发战略构想，为加快培育和发展西陇海兰新线经济带、长江上游经济带、南（宁）贵（阳）昆（明）经济区，在西部地区考虑加强对外交通联络，强化内部必要的连通，增加备选路段约0.6万公里。

振兴东北等老工业基地是党中央、国务院促进区域经济协调发展新的战略举措。根据东北交通实际，以提高公路交通服务水平、增强对外联系通道为重点，完善东北地区路网布局，增加备选路段约0.6万公里。

（2）长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区

长江三角洲、珠江三角洲和环渤海三个地区经济发展基础好、潜力大，是我国经济最发达、最活跃的地区。按照强化三大区域对外通道、加强相互连接、加强都市圈城际联络的原则为这三个地区增加了部分线路布局。长江三角洲、珠江三角洲和环渤海三个重点地区分别增加备选路段里程0.2万公里、0.1万公里和0.2万公里。

（三）结合交通量宏观分布预测、路段重要程度分析、地形地质条件以及环境要求，对初步方案进一步优化，形成最终的国家高速公路网布局方案。对路线的优化比选考虑了以下原则：

第一，针对某些节点之间存在多种路线方案的情况，依照重要度最大原则同时参照路线交通需求，确定入选路线；

第二，考虑地形地质条件，舍去地形、地质条件复杂以及工程技术可行性差的路段；

第三，对通过环境敏感区的局部路线采用替代路线，以避免对环境敏感区的影响；

第四，考虑路网的合理衔接，适当增加对完善路网具有重要作用的联络线。

四、布局方案和效果

（一）路线方案

国家高速公路网采用放射线与纵横网格相结合布局方案，由7条首都放射线、9条南北纵线和18条东西横线组成，简称为“7918”网，总规模约8.5万公里，其中主线6.8万公里，地区环线、联络线等其它路线约1.7万公里。具体路线是：

1、首都放射线

7条：北京—上海、北京—台北、北京—港澳、北京—昆明、北京—拉萨、北京—乌鲁木齐、北京—哈尔滨

2、南北纵线

9条：鹤岗—大连、沈阳—海口、长春—深圳、济南—广州、大庆—广州、二连浩特—广州、包头—茂名、兰州—海口、重庆—昆明

3、东西横线

18条：绥芬河—满洲里、珲春—乌兰浩特、丹东—锡林浩特、荣成—乌海、青岛—银川、青岛—兰州、连云港—霍尔果斯、南京—洛阳、上海—西安、上海—成都、上海—重庆、杭州—瑞丽、上海—昆明、福州—银川、泉州—南宁、厦门—成都、汕头—昆明、广州—昆明

此外，国家高速公路网还包括辽中环线、成渝环线、海南环线、珠三角环线、杭州湾环线共等5条地区环线，2段并行线和37段联络线。 为便于公众使用和交通管理的信息化、智能化，将借鉴国际经验，按照统一、规范、简明的原则，制定国家高速公路网路线的编号方案。

（二）效果评价

国家高速公路网规划总体上贯彻了“东部加密、中部成网、西部连通”的布局思路，建成后可以在全国范围内形成“首都连接省会、省会彼此相通、连接主要地市、服务全国城乡”的高速公路网络。国家高速公路网的作用和效果表现在：

1、充分体现了“以人为本”：最大限度地满足人的出行要求，创造出安全、舒适、便捷的交通条件，使用户直接感受到高速公路系统给生产、生活带来的便利。

——连接全国所有的省会级城市、目前城镇人口超过50万的大城市以及城镇人口超过20万的中等城市，覆盖全国10多亿人口；

——实现东部地区平均30分钟上高速，中部地区平均1小时上高速，西部地区平均2小时上高速，从而大大提高全社会的机动性；

——连接国内主要的AAAA级著名旅游城市，为人们旅游、休闲提供快速通道；

2、重点突出了“服务经济”：强化高速公路对于国土开发、区域协调以及社会经济发展的促进作用，贯彻国家经济发展战略。

——加强了长三角、珠三角、环渤海等经济发达地区之间的联系，使大区域间有3条以上高速通道相连，在三大都市圈内部将形成较完善的城际高速公路网，为进一步加快区域经济一体化和大都市圈的形成，加快东部地区率先实现现代化奠定了基础；

——将显著改善和优化西部地区及东北等老工业基地的公路路网结构，提高区域内部及对外运输效率和能力，进一步强化西部地区西陇海兰新线经济带、长江上游经济带、南贵昆经济区之间的快速联系，改善东北地区内部及进出关的交通条件，为“以线串点、以点带面”，加快西部大开发和实现东北等老工业基地的振兴奠定坚实基础；

——覆盖地区的GDP占到全国总量的85%以上，规划的实施将对促进经济增长、带动相关产业发展、扩大就业等做出重要贡献；

——保证国家高速公路网的完整性，便利与港澳台地区的衔接；

——连接主要的国家一类公路口岸，改善对外联系通道的运输条件，更好地服务于外向型经济的发展。

3、着力强调了“综合运输”：注重综合运输协调发展，规划路线将连接全国所有重要的交通枢纽城市，包括铁路枢纽50个、航空枢纽67个、水路枢纽50个和公路枢纽140多个，有利于各种运输方式优势互补，形成综合运输大通道和较为完善的集疏运系统。

4、全面服务于“可持续发展”：规划的实施将进一步促进国土资源的集约利用、环境保护和能源节约，有效支撑社会经济的可持续发展。据测算，在提供相同路网通行能力条件下，修建高速公路的土地占用量仅为一般公路的40%左右，高速公路比普通公路可减少1/3的汽车尾气排放，交通事故率降低1/3，车辆运行燃油消耗也将有大幅度降低。

五、实施意见

（一） 建设进展与资金需求

据初步统计，在规划的8.5万公里国家高速公路网中，目前已建成2.9万公里、在建1.6万公里、待建4万公里，分别占总里程的34%、19%和47%。待建里程中，东部地区0.8万公里、中部地区1.1万公里、西部地区2.1万公里，建设任务主要集中在中西部地区，特别是西部地区的建设任务还相当繁重。建成这个系统大约需要30年。

按静态投资匡算，国家高速公路网未来建设所需资金约2万亿元，其中东部地区3900亿元、中部地区5200亿元、西部地区10900亿元。在2020年前国家高速公路网将处于较快的建设阶段，预计2010年前，年均投资规模约1400亿元，2010—2020年年均投资约1000亿元。

（二）近期建设目标

为适应社会经济发展的需要，国家高速公路网近期建设目标是：

——到“十五”末，国家高速公路网建成3.5万公里，占总里程的40%以上。

——到2007年底，建成4.2万公里，占总里程的近一半；全面建成“五纵七横”国道主干线系统。

——到2010年，建成5—5.5万公里，占总里程的60%左右。其中，东部地区约1.8—2.0万公里，中部地区约1.6—1.7万公里，西部地区约1.6—1.8万公里。到

2010年，从国家高速公路网实现的效果上看，可以基本贯通“7918”当中的“五射两纵七横”14条路：

五射是：北京—上海、北京—福州、北京—港澳、北京—昆明、北京—哈尔滨

两纵是：沈阳—海口、包头—茂名

七横是：青岛—银川、南京—洛阳、上海—西安、上海—重庆、上海—昆明、福州—银川、广州—昆明

到2010年，国家高速公路网总体上将实现“东网、中联、西通”的目标。东部地区基本形成高速公路网，长江三角洲、珠江三角洲、环渤海地区形成较完善的城际高速公路网络；中部地区实现承东启西、连南接北，东北与华北、东北地区内部的连接更加便捷；西部地区实现内引外联、通江达海，建成西部开发八条省际公路通道。

附表：国家高速公路网路线方案表

附图：国家高速公路网布局方案