國聯報告書與建議案的述評

國聯報告書與建議案的述評
作者：胡適
1933年2月21日

原載1933年2月26日《獨立評論》第39號

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　　國際聯盟的十九國委員會自從去年12月15日提出中日爭執的調解草案以後，很委曲求全的疏通日本，盼望日本不要使調解一條路完全閉塞。但國聯很明白的表示必須接受李頓報告書第九章的十項原則。日本軍閥把持的政府始終反對“滿洲國”的取消，所以不肯承認李頓報告第九章中的第七項原則。我們在一個月之前，就推測國聯“決不至於承認日本的蠻橫要求，拋棄李頓報告書的第九章或其中一部分的原則，尤其是否認滿洲偽政權的根本原則”（本刊三十六期，頁四）。

　　1月16日十九國委員會開會以後，日本政府不但不肯接受調解的原案，並且不肯接受國聯讓步的新案。（國聯讓步的要點是取消邀請美俄兩國參加調解委員會，和把原決議案的理由書改為主席宣言。）國聯既不能否認其自身所委任之國際調查團的公正報告，就不能不承認調解的失敗。調解失敗之後，十九國委員會就依據盟約第十五條第四項進行製作報告書及建議案。在報告書起草之前，委員會通過了三項原則，其中最重要的是不承認滿洲偽政權。這三項原則由英國代表提出，法國代表贊成，國聯的態度到此時始得著最明白的正式表示，世界的輿論也驟然趨向一致。

　　日本還想惑亂世界的耳目，避免調解破壞的責任，於是又假意表示願意繼續考慮調解的途徑。國聯的特委會，一面進行做報告，一面正式質問日本究竟能否接受李頓報告書第九章的第七項原則。這樣正式的逼迫，使日本不能狡賴了。日本的答覆，延遲又延遲，最後還只是一篇謎語式的遁辭。國聯認日本為絕無誠意，就用全力進行報告書與建議案。

　　2月13日，十九國委員會通過了報告書前三章的初讀；14日，通過了建議部分。2月17日下午三時，國聯以書本式發表報告書草案的全文；下午四時（北平時間十一點二十分）國聯用短波無線電向全世界廣播這一部世界史上劃時代的報告書草案。

　　報告事實的部分完全採用李頓報告書前八章的記載，只補充了上海戰事及李頓調查報告完成以後的事實兩項。這篇報告的結論，——即是國聯對於中日爭執的事實的判決書，——有這幾個最重要之點：

　　第一，報告書用老吏斷獄的文字，確切的判定東三省是中國主權之下的一塊領土；凡俄國和日本在滿洲所得的權利都是根據於中國的主權的。這就是說，如果中國在這裡沒有主權，日俄所得的權利就都沒有法律的根據了。

　　第二，在中國各次戰事與地方獨立時期，滿洲始終是整個中國的一部分。

　　第三，在1931年9月以前的二十五年中，滿洲與中國在政治上與經濟上的關係都一天一天的更密切了，而日本在滿洲的利益同時也繼續發展。日本所獲得或自以為獲得的權利的行使，往往妨礙中國主權之行使。此種局勢當然引起兩國之間的誤會與衝突。兩方面的各種權利的互相連帶，法律地位的不分明，有時日本對於其特殊地位的見解與中國民族主義的要求之對抗，這些也是許多事故與糾紛的根源。

　　第四，在“九一八”之前，雙方各有正當的不平：日本利用有疑問的權利，而中國則阻礙那無疑的權利的行使。“九一八”事件發生之前，曾有用外交與和平方法解決懸案的努力，此種方法並未用盡；但形勢日見緊張，日本方面主張遇必要時用武力解決。——這就是說，報告書指明日本蓄意用武力解決。

　　第五，空氣緊張的原因，報告書中頗以為中國方面負一部分的責任。如排貨方法的使用，如學校中的排外教育，都足以增加空氣的緊張。但報告書也明說，“九一八”以後的抵制日貨則屬於國際報復的一類。

　　第六，報告書指出國聯盟約的目的正是要防止國際空氣緊張時決裂的危機。“據李頓調查團的觀察，中日間的爭執無不可用‘公斷’方法解決的。正因為懸案堆積已使空氣緊張了，那自以為受侵害的國家如果感覺外交方法拖延過久，就應該喚起國聯的注意。國聯盟約第十二條對於國際爭執的和平解決，定為會員國的正式義務。”——這是明白的對日本的責備，因為當時日本“自以為是受侵害的國家”。

　　第七，報告書明說“九一八夜日本軍隊在瀋陽及其他地方的軍事行動，不能認為自衛的動作；就是當爭執時期內日本的一切軍事動作，總括看來，也不能認為自衛的動作”。報告書雖然沿用了李頓調查團的話，說，“當九一八之夜，日本軍官或許自信其行動為合法的自衛，此種可能，不必斷其必無”，但報告書很嚴重的申明：“合法自衛的行使，並不免除一個國家對盟約第十二條的責任。”

　　第八，報告書明白指斥“九一八以後日本軍事當局的一切活動，無論在軍事上或在民政上，其主要動機都是政治的”。又明白指出，“一群日本文武官吏，在滿洲境內計畫了，組織了，並且實行做出了一個獨立運動，來做九一八事變以後滿洲局勢的解決方法。……這一個由日本參謀部的援助與指揮的運動，若非有日本軍隊的存在，決不會實現。這不能認為自然發生的，出於真情的獨立運動”。報告書又明白宣告：“上述的運動所產生的‘滿洲國’政府的政治的及行政的主要權力都在日本官吏的手裡，名為顧問，其地位皆足以充分把持行政。滿洲境內占絕大多數的中國人民，都不贊成這個政府，並且認它為日本人手裡的工具。”

　　這是國聯對中日衝突一案的結論。我們看這些結論，可以看出這些判斷無一條不是用李頓報告書的前八章作根據的。當李頓報告書發表之日，我曾在本刊作文，稱為《一個代表世界公論的報告》，當時國內輿論都不贊同這個見解。我所以那樣稱許李頓報告，因為我們知道那個調查團裡有顯然袒護日本的人，居然能全體一致簽字於一個很明白指斥日本理屈的報告書裡，使此次爭端的是非大白於世界，不能不說是世界正誼的最大勝利。西洋國家有了長期的法治的訓練，對於公斷人的信仰是我們東方人所不能夢見的。公斷人也自己明白他們的地位的尊嚴，都不敢曲徇私情的偏向，損失自己在公論裡的聲價。即如英國前任外交部長雷丁勳爵（Lord Reading），在二十年前做美國與加拿大的漁權爭執的公斷人時，他研究本案的結果，認美國的理直，就不惜宣判加拿大的敗訴。一個法家肯宣判他本國屬地的敗訴，這正是西洋人所以尊信公斷人的由來。自中日爭執提出國聯以來，世界輿論因為認識不充分，因為厭忠中國近年排外的囂張，因為日本宣傳能力之大，因為中國自身政治之實在不滿人意，所以同情於日本的議論在各國都頗占勢力。在這種空氣裡，我們雖用全力做宣傳，終不能期望國外輿論的一致同情於我們。在這種形勢裡，止有負世界重望的公斷人的報告可以統一世界的是非，矯正世界輿論的錯誤。李頓報告書的最大功用在此。李頓報告書裡自然有不少指斥中國的文句，自然不能使我們全國人滿意。但我們要明白，我們所需要的不是完全偏袒我們自己的見地，是一種不偏不黨的公斷人報告。完全偏袒我們的意見，和完全偏袒日本的意見，在中立國家的眼裡是同樣可以懷疑的。李頓報告書公佈之日，我們料到世界的觀聽一定可以漸趨一致，雖有一千個Bronson Rea（滿洲國的美國顧問），雖有一萬個新渡戶博士，雖有一百萬個松岡洋右，都不能減低歐美國家對於公斷人的判斷的信仰了！國聯裡的各大國何嘗不怕日本？何嘗不想偏袒日本？但國聯決不能否認李頓報告的公正判斷，因為李頓調查團的主要團員都是各大國的代表，他們的六個月實地調查的結果若還不足依據，那麼世界上真沒有可依據的是非標準了。所以李頓報告書公佈之後，國聯的主張都不能逾越李頓報告的範圍：調解案的原則必須依據他；調解失敗了，國聯提出的報告書也必須依據他，報告書的建議也得依據李頓第九章的原則。若沒有李頓的前八章，決不會有這樣明白確定的國聯宣判。李頓報告書的權威給了國聯一個最可信任的事實的基礎與解決的原則，所以國聯能在很短時期內製成這樣明白公允的判斷書。

　　依照國聯盟約第十五條第四項，國聯“繕發報告書說明爭議之事實”之外，還得提出國聯“所認為公允適當之建議”。此次國聯提出之建議案，共分三章：

　　第一章引用盟約第十條，非戰公約第二條，九國條約第一條，並宣言國聯大會採用1931年12月10日白裡安所提倡的原則，並重行聲明去年2月16日國聯行政院對日本的宣言：凡違反盟約第十條而侵略一個會員國的領土或改變其政治獨立，國聯會員國皆不得承認。此下並聲明，中日衝突之解決必須符合于李頓報告第九章的十條原則。

　　第二章為建議案的本身，共分四節：

　　第一節：因為滿洲主權屬於中國，故大會建議在適當時間內在滿洲設立一個在中國主權下又不違反中國行政權之完整的機關，有廣大的合法自治權，並顧及日本的特別權益，顧及一切現行的多方麵條約，第三者的權益，以及上節列舉的一般原則。中國中央政府與本地當局間之各種許可權及關係的決定，由中國政府發表正式聲明，此項聲明有國際條約同等的效力。

　　第二節：因為日本軍隊出現于南滿線之外殊不合上述解決應遵守的法律原則，故大會建議此等日本軍隊的撤退。下文所建議的談判的第一個目的即是辦理撤兵，並規定其條件，次第，與時期。

　　第三節：關於調查團報告書中所述及的其他爭執問題，大會建議兩國依據上述各種原則與條件，商定其解決。

　　第四節：因為此項談判進行時任何一造不應該強令其他一造接受違背上述建議之條件，所以大會建議雙方的談判應照下述方法進行：（1）請任何一造通告國聯秘書長願否接受大會建議的解決，其唯一條件即其他一造亦願接受建議。（2）談判的進行應由大會設立之委員會襄助，此項委員會之組織如下：九國條約簽字國，十九國特委會中其他會員國之願意加入者。兩造表示接受大會建議時，國聯秘書長即通告各國選派委員會之委員，並通告美俄兩國選派代表加入委員會。（3）在兩造接受大會建議後一個月之內，秘書長應採取適當步驟，開始談判。

　　第三章聲明大會建議之解決方案不是僅僅恢復九一八以後的原狀，也絕不包含維持與承認滿洲的現政權，因為此種現政權的承認與現行國際義務之基本原則不相容，又違反遠東和平所系的中日兩國間的和好。本章又聲明，國聯會員國應繼續在法律上或事實上不承認滿洲現政權，並應相約不作關於滿洲局面的單獨行動。會員國應採取一致行動，並應在可能時與有關係之非會員國採取一致行動。

　　這個建議案雖然仍是用李頓報告書第九第十章作根據，但有幾點可說是比李頓的建議有點進步。李頓第十章的建議的辦法本來有點太煩瑣，其中有些步驟（如所謂“諮詢會議”）本來就行不通。國聯的建議案把許多枝節都刪去了，只留下了幾個重要解決方式，這是一個優點。此案所定的方式只有四個：（一）滿洲主權屬於中國，故由中國政府正式聲明建立東三省自治政府，（二）日本軍隊撤退到南滿路線內，（三）其他爭執問題由兩國談判解決，（四）國聯設立委員會，襄助談判的進行，以免任何一造強令其他一造接受不合建議原則的條件。這樣的明白規定，表示國聯對滿洲局勢的認識已比李頓報告發表時更明瞭了，所以能毅然決然拋棄李頓報告所擬議的諮詢“滿洲居民代表”的笨重辦法，這是最大的優點。此案明白命令國聯各會員不得在法律上或在事實上承認滿洲偽政權，這是李頓報告書所要說而未敢明說的話，也是一大進步。

　　但此建議案也有很使我的失望之處。第一，任何一造的接受建議，皆以其他一造也願接受為條件；若一造不願接受，則委員會不能產生，談判不能進行。在此局勢之下，國聯將取什麼步驟？第二，如果有一造不但不接受建議，甚至於退出國聯，國聯將取何步驟？第三，此跋扈的一造若更進一步，不但無視國聯的建議，並且繼續進行對中國作戰爭行為，如今日日本軍隊大舉進攻熱河之暴行，國聯應取何步驟？——凡此三點，都極關重要，何以建議案在此種明顯的局勢之下，完全不提起預防或救濟的辦法？

　　照現在事實上的趨勢看來，日本已決定不接受國聯的建議案了，已公然宣佈要脫離國聯了，已公然大舉進攻熱河了，在此形勢之下，國聯的建議不待大會的通過，早已被日本拋入廢紙堆裡去了。中國方面應該如何自衛，那是我們自身努力的問題。但國聯的權威與尊嚴在今日已到了最後的試驗時期，國聯既已代表世界公論發表了這一篇最明確又最嚴重的判斷，不應該不採取相當的步驟，使這“全世界的道德的貶議”有一個可以發生效力的機會。我們希望國聯大會要明白：日本的暴行者對於國聯的建議早已有明白答覆了！日本答覆不待松岡洋右的書翰，而在於熱河境上的飛機坦克的作戰！我們希望今日開會的國聯大會不但通過這個正義的報告與建議案，並且立即宣告日本的戰爭行為已足夠構成盟約第十六條所規定的犯罪行為，“應即視為對於所有國聯其他會員國有戰爭行為”。第十六條所規定的“制裁”方法，國聯大會應即宣告已到適用的時期，並應即採取有效的步驟，計畫此種制裁方法的實施。

　　昔者威爾遜總統曾宣言，要使民治在這個世界可以安全。今日之事已不僅是中國與日本的衝突了，今日之事乃是日本與世界正誼的作戰。國聯的責任是要使人類在這世界可以安全！

　　1933，2，21　國聯大會開會之日