政黨與政治上之信條
何謂政治上之信條？謂國人對於政治上所公共信仰之條件也。人之相集而為群也，則必有其一群所公認為不可不循之理法，無以名之，名之曰信條。是故有宗教上之信條，有道德上之信條，有學問文藝上之信條，有社會交際上之信條，其他莫不有之，不能縷舉。而此信條者，隨地而異，隨時而異。甲國之信條，非可以喻諸乙國也；即在同一國中，甲時代之信條，非可以喻諸乙時代也。例如埃及希臘人之崇祀物魅崇祀人鬼，以語佛教、耶教之國民，莫之喻也；而佛教耶教國民之所信，以語彼等，亦莫之喻也。例如斯巴達人以竊盜為美德，以語他國人，莫之喻也。例如古代諸國，多分人類為若干階級，不許通婚姻，以語尊平等愛自由之國民，莫之喻也。例如今世歐美人，以婦女當社會交際之樞，主婦謝客則群訝為無禮，以語東方人，莫之喻也。例如本朝考據家之治經學，引書必求其朔，家法必宗於一，以語元明人，莫之喻也。是故凡一信條之存於社會也，則全社會之人凜乎莫敢或犯，自能於冥冥無形之中，宰制群眾心理；其有犯焉者，則相率駭而嘩之，必使其人不能自存於本社會而後已。是故凡活動者，則活動於信條之下而已；凡競爭者，則競爭於信條之下而已。其信條異者，則其活動競爭之方式亦從而異。以甲國甲時代之方式移諸乙國乙時代，莫能適用也。豈惟宗教上、道德上、學問文藝上、社會交際上為然耳，即政治上亦有然。
諺有之：「秀才遇著兵。」此言夫以思想懸絕之兩人相交涉，勢必窮於因應也。是故無論為一人與一人之交涉，為國內一團體與一團體之交涉，為一國與一國之交涉，要必先有彼此心目中所共守之信條，然後可據以為規律之鵠，而言動之秩序，於是生矣。例如有兩學派於此，皆宗法孔子，甲派引孔子之義理以難乙派，則可以使乙派帖服；作乙派而本不悅服孔子者，則甲派雖遍征六經，無當也。例如有兩國於此，同認國際法，乙國若違反國際法，則甲國可據法例以折之；使乙國而並不知國際法為何物，則甲國雖廣引先例，無當也。夫政治上國民與政府之交涉也，則亦有然。專制國自有其上下所共守之信條；立憲國又別自有其上下所共守之信條。苟立憲政治之信條，未能深入人心而共視為神聖不可犯，而欲遽效立憲國民活動競爭之方式，未有能奏功者也。
然則立憲政治之信條，何自生乎？其一由於憲法，其二由於政治上之習慣。憲法則有形之信條也；政治上習慣，則無形之信條也。是故凡立憲國民之活動於政界也，其第一義須確認憲法，共信憲法為神聖不可侵犯，雖君主猶不敢為違憲之舉動。國中無論何人，其有違憲者，盡人得而誅之也。其第二義則或憲法未嘗有明文規定者，或雖有規定而中含疑義可容解釋之餘地者，或雖無疑義而當其行使此權利有可容伸縮之餘地者（例如君主對於議院議決之議案有不裁可權，然君主不行用此權不為違憲也。又如人民有選舉權，然人民不行用此權不為違憲也。此所謂容伸縮之餘地也），凡此則皆由政治上之習慣積累而醞釀之，醞釀既熟則亦深入人心而莫之敢犯。試舉他例以明之，如朝會必具衣冠，此有形之信條也；稠坐不宜袒褐，此無形之信條也。居喪必當衰服，此有形之信條也；喪中不宜宴樂，此無形之信條也。兩者之效力相等，而無形者之宰制人心，時或視有形者為更甚。以立憲政治之信條論之，則憲法與政治習慣，迭相生而迭相成，兩者和合，自產出種種條件，而畫然以示異於非立憲之政。凡立憲國臣民之活動於政界者，莫不明遵之而默認之，無或敢悍然與此信條抗。其有抗者，則立即為全國政界所嘩而頓失其活動之力。立憲政治之所以勿壞皆賴是也。試舉其目：
- 一、凡加束縛於人民公私權者，或新課人民以負擔者，皆須以法律定之。
- 二、凡法律必須提出於議會，經多數可決而始成立，否則不能施行。
- 三、凡命令不能侵法律範圍，不能以命令變更法律。
- 四、凡豫算非經議會可決，不能施行；豫算外不能擅行支銷，豫算各項，不得挪用。
- 五、凡議會必須每年召集。
- 六、凡議會閉會中，政府雖得發緊急敕令以代法律，雖得為豫算外之緊急支出，然必須於次會期提出於議會，求事後承諾，不承諾則須將前案撤銷。
- 七、凡議會議決之法案，君主照例裁可公布之。
- 八、凡君主對於政治上之行為或不行為（行為如發敕諭之類，不行為如不裁可法律之類），一切皆由國務大臣負其責任。
- 九、凡政府與議會衝突，則或政府辭職，或解散議會，二者必居其一。
- 十、凡國務大臣，必須常赴議會，演說政見，答辨質問。
其他信條尚多，不能備舉，此特其最著者耳。而凡在號稱立憲之國，則此諸條者，其朝野政客皆視之若日月經天，江河行地，凜乎莫敢或犯。脫有犯之，則必全國人所集矢，不能一日安於其地位。夫如是然後政黨之勢力得以發生。人民前此有不慊於君主者，非革命不能易之；今則無須爾也。君主在法律不能為惡，但責問大臣足矣。前此大臣不愜輿望者，非暗殺不能去之；今則無須爾也。所提出之法律案豫算案，不予通過；緊急敕令緊急支出，不予承諾；更甚則或為不信任投票，或上奏彈劾，則大臣無所容其戀棧矣。是故在野之俊秀，懷抱政見而欲實行之者，但使能結集為一大黨，占多數於議院，則政府固不得不唯唯聽命；而怙權之政府，勢亦不得不植大黨以自固。即不爾，亦須與一二黨提攜，采用其政見，務使得多助於議院，然後即安。故曰：非有政黨，不能運用立憲政治，蓋謂是也。是故在英美等國，其政府員必須從政黨出者，固無論矣。即如德日等國，其政府員雖亦常以超然不黨自號於眾，然語其實際，則苟非擇一二黨與之交歡，則安能一日屍其位。質而言之，則凡在立憲國，未有失議會多數後援之內閣，而猶能存續者，立憲所以異於專制者全在此，政黨所以能為立憲政體之中堅者亦全在此。是故雖有狡猾頑強之內閣，不過弄陰謀以操縱議會之政黨而已，不過解散議會干涉選舉而已。彼曷為而操縱？曷為而干涉？凡欲以得多助於議會也。彼確知非得多助於議會，則法律豫算不能通過，敕令不能得承諾，而被彈劾以辭職，終不能免也。故合以上諸信條，尤可以一總信條括之曰：凡立憲國內閣，必須設法求得多助於議會是也。若並此信條而不肯公認，則更不能名之曰立憲政體；而政黨之為物，又斷未有能發揚光大於其間者也。
今之政府，全不識立憲政體為何物。以上諸信條，未嘗有一焉懸其心目中者。法律與命令之區別及其範圍，漫不省也，一切用上諭之舊形式頒布之而已。故有種種事項，在立憲各國例須以法律規定者，而始終不以提出於資政院；或資政院否決之法案，不轉瞬而發上諭施行之；其可決之法案，動輒留中不發也；雖前此早經裁可公布之法律，政府公然違反之，恬然不為怪也。豫算案雖經提出議定，視之若無物也，不識事後承諾為維持憲政之一大義。故舉凡一切重要政務，悉於資政院閉會後、開會前而擅自行之。若鼠之晝伏夜動，自謂此遂足以逃責也，不知君主無責任一語作何解釋。故凡百舉措，自審為輿論所不容者，輒假詔旨為護符，動以違制入人罪，而其得失若於副署大臣無與也。大臣悍然不到院，凡百詰質，充耳不聞也；視院如仇，而始終不肯解散，惟閣置其議案，使悉歸無效也。質而言之，則自始未嘗認民意機關為一法定有效之機關，而對於此機關之言論，視之與尋常報館之言論與尋常集會演說之言論相等，聽其喧呶，目笑存之。蓋立憲政治公共之信條，彼一無所喻，一無所恤也；而人民舉立憲國通行之成例以責望之，此如索文繡於裸國，希韶響於聾俗，雲胡可致！苟循此不變，則雖有極大之政黨，終不能得絲毫之勢力以左右政治。政府則非惟不必聯絡政黨，並不必操縱政黨過抑政黨，聽其自生自滅而已。久而久之，人心厭倦，人才益去政黨而他適，政黨之命脈日漸澌絕，立憲徒存虛名，而國命遂將永斬矣。吾每念此，未嘗不汗流浹背也。
夫立憲政治之信條，其養成之雖非一日，而助長之亦非無道，則今年資政院之舉動，所關最巨矣。竊謂開院伊始，宜將無關重要之議案，暫行閣置，惟注全力督促政府，使承諾立憲政治之諸大原則。略舉其要者如下：
- 一、嚴定法律命令之範圍，及其效力等差。
- 二、分別詔旨種類，勿以政治責任瀆君上。
- 三、確定事後承諾之作用，杜政府之取巧。
- 四、議案之留中者，須大臣說明理由，以防不裁可權之濫用。
- 五、強迫大臣臨院，毋許規避。
- 六、閣院衝突，則辭職解散，務行其一。
此數義若能辦到，則憲政之形式精神庶幾略具，而政黨之作用始漸可睹矣。