武汉市人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《武汉市文物保护若干规定》实施情况的报告 (2022年)

武汉市人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《武汉市文物保护若干规定》实施情况的报告
武汉市人民代表大会常务委员会执法检查组
2022年9月20日

本作品收錄於《武汉市人民代表大会常务委员会公报/第十五届/3、4、5期》

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——2022年9月20日在武汉市第十五届人民代表大会常务委员会第五次会议上

武汉市人大教育科学文化卫生委员会主任委员　马勋标

主任，各位副主任，秘书长，各位委员：

根据常委会2022年工作要点，市人大常委会执法检查组于2022年4月至9月对《武汉市文物保护若干规定》（以下简称《文物保护规定》）的实施情况进行了检查。下面，我代表执法检查组向常委会报告检查工作情况。

一、执法检查的基本情况

武汉是一个具有悠久历史文化传承和深厚文化积淀的城市，拥有以盘龙城遗址、古琴台、禹稷行宫为代表的一大批历史文物古迹，向世界展示了武汉久远的历史文化和辉煌的中华文明。保护好这些历史文物古迹，既是法律的要求，也是武汉义不容辞的责任和义务。习近平总书记高度重视文物保护工作，身体力行推动保护和抢救文物工作，多次对文物保护工作作出重要指示批示，为加强文物保护工作，传承中华优秀文化，指明了方向。

市人大常委会将《文物保护规定》执法检查列为今年常委会的重要监督项目，是学习贯彻习近平总书记关于历史文化遗产保护的重要讲话精神的重要举措，是丰富我市人民群众精神文化生活，促进我市经济和社会协调发展的重要举措。

一是精心挑选，提升专业素质。文物保护不是简单的修修补补，它本身是一门具有基础理论和专门技术相结合的专业门类，有一套系统和理论科学。执法检查工作能否查找问题，督办出成效，很大程度上是由执法检查组成员的专业素质决定的。为此，常委会精心挑选在文物保护工作中有一定的权威性、善于发表独到见解的市人大代表充实到执法检查组，并不断加强学习相关法律法规和专业知识，努力提升执法检查组成员的专业能力和水平。

二是周密部署，落实责任。结合全市实际，执法检查组认真制定执法检查方案，确定了10个市直部门、2个功能区为重点检查部门，明确了4项重点检查内容及检查工作推进时间节点。4月14日，执法检查组组织市人民政府及相关职能部门、各区人大常委会召开动员部署会。强调市区人民政府及相关职能部门要进一步提高思想认识，明确自身职责，围绕执法检查内容全面开展自查，抓好问题整改，推动相关法律法规在我市的有效贯彻实施。部署各区人大常委会在辖区内同步开展执法检查。

三是问题导向，注重实效。执法检查组坚持问题导向，突出重点，于7月7日对汉口中华全国总工会旧址、咸安坊、汉口水塔、《新华日报》社大陆里旧址等文物点进行明察暗访，形成问题清单。政府及相关部门对检查中发现的问题以及执法检查组提出的意见建议，对照《文物保护规定》及时制定整改方案，逐条整改，执法检查取得较好成效。

执法检查报告经教科文卫委员会第四次会议暨执法检查组全体会议讨论形成了送审稿。9月9日，市人大常委会主任会议第10次会议讨论了执法检查报告。会后，执法检查组对报告作了进一步修改完善，提请本次常委会审议。 　　

二、我市贯彻实施《文物保护规定》基本情况

《文物保护规定》自2008年施行以来，市区人民政府和有关部门坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针，注重顶层谋划、加大财政投入、完善保护机制、强化行政执法，文博事业蓬勃发展，文物保护、管理和利用水平不断提高。

目前，我市现有各级各类不可移动文物900余处，其中市级及以上文物保护单位278处，全国重点文物保护单位33处，居副省级城市第五；现有各类博物馆125家，其中国家文物局备案博物馆95家，国家一级博物馆6家，居副省级城市第二。全市备案博物馆藏品数量95万余件/套，珍贵文物62639件/套，其中一级文物1227件/套，二级文物3568件/套，三级文物57844件/套。

全市文物收藏品交易市场有徐东、香港路、崇仁路等文物收藏艺术品市场共9处，文物拍卖一级资质企业3家，文物经营商户1400多家，古玩收藏爱好者超过20万人，各类收藏协会30余家，红色革命文物收藏、钱币收藏、邮品收藏、民俗特色收藏等均走在全国前列，文物市场和文物拍卖形成良好氛围。

（一）文物保护管理体系日臻完善

一是建章立制。出台《武汉市历史文化风貌街区和优秀历史建筑保护条例》，印发《武汉市人民政府关于进一步加强文物工作的意见》等文件，不断提升文物保护工作水平。二是规划引领。近年来，市区人民政府坚持规划先行，抓好文物保护顶层设计，将文物工作纳入《武汉市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，将文博事业纳入武汉市城市规划，编制《武汉市国土空间总体规划（2021-2035）》等总体性规划和《汉口历史风貌区实施性规划》等专项规划，将不可移动文物保护范围、建设控制地带和地下文物埋藏区等历史文化保护线纳入全市“一张图”管理，纳入城市紫线控制范围，实现与城乡规划、国民经济和社会发展规划等的“多规合一”。三是健全机构。经市委编办批准，市文旅局加挂市文物局牌子，内设文物保护与考古处、博物馆与社会文物处以及文物考古机构、文物行政执法机构、直属博物馆等。15个行政区（功能区）均已建立区政府分管领导负责的文物保护工作机制，明确区级文物工作队伍，其中江岸、武昌等区在区文旅局加挂文物局牌子，武昌、汉阳等区成立区级文物保护中心，新洲、黄陂等区设有区属博物馆（文物管理所），文物保护工作机构更加健全。四是压实责任。树立文物保护全市一盘棋思想，成立国家历史文化名城保护委员会，统筹全市历史文化名城和文物保护工作；将文物保护工作纳入各级政府绩效考核体系，建立健全文物安全工作联席会议制度和部门联动机制，形成了齐抓共管促保护的合力；实行文物安全“一处一策”工作机制和文物博物馆单位安全直接责任人公示公告制度，文物保护责任体系进一步健全。

（二）文物保护监管机制不断强化

一是文物安全检查常态化。开展经常性文物安全检查工作，实施博物馆和文物建筑消防安全大检查等专项行动，建立健全市级督查、区级巡查、文物博物馆单位自查机制，发现问题及时督促隐患整改。近三年来，市区文旅局出动20200余人次，督促整改安全隐患438处，切实保障文物安全。二是文物联动检查规范化。加强部门联动检查机制，坚持齐抓共管、形成合力。市民宗委会同市文旅局开展宗教文物保护工作，完成古德寺、宝通寺等一批宗教文物重大安全隐患整治；市公安局积极指导全市文物博物馆完善内部治安保卫制度，开展打击文物犯罪专项行动，加大对文物盗损案件的查处力度，近三年来全市共破获涉文物案件4起（故意损毁文物案1起、盗窃文物案2起、诈骗案1起），抓获并移送起诉犯罪嫌疑人7名，追缴三级文物1件、一般文物50件；市消防救援支队会同市文旅局开展文物消防监督检查，督促文物博物馆火灾隐患整改等。三是文物行政执法长效化。加强市区文物行政执法等部门的工作协同，建立统一高效的文物行政执法工作协同机制，通过定期检查和随机抽查相结合、例行巡查和专项整治相结合的方式不断加大文物行政执法工作力度，开展文物法人违法三年专项整治等行动，实现各级文物保护单位全覆盖。严厉查处文物领域的违法违规案件，近三年各区下达文物行政执法文书、整改建议函100余次，集中整治“未批先建”“侵占双线”等行为，确保文物安全。武汉市文化市场综合执法支队办理的湖北省武汉楚天鼎盛建设有限公司擅自修缮省级文物保护单位江汉饭店案，荣获国家文物局2020年度全国文物行政处罚案卷评查“优秀案卷”。

（三）文物保护利用水平明显提升

一是深化文物保护利用改革。2021年，市委全面深化改革委员会第十次会议审议通过《关于加强全市文物保护利用改革的工作措施》，并以市委办公厅、市政府办公厅名义印发施行，进一步明确了全市文物保护利用工作的主要任务和工作举措，为做好新时代全市文物保护利用改革工作提供了基本遵循。二是文物活化利用持续推进。依托文物旧址打造博物馆、纪念馆，新建武汉中共中央机关旧址纪念馆等红色场馆，八七会议会址纪念馆等23家红色场馆成为传承红色基因的精神殿堂；提升大遗址保护利用和运行水平，近年来，我市先后编制完成《盘龙城遗址保护总体规划》和《明楚王墓文物保护总体规划》，盘龙城国家考古遗址公园建成开放，明楚王墓入选首批湖北省文化遗址公园。三是文物保护融入城乡建设。加强历史文化和特色风貌保护。统筹城乡空间布局，将文物保护与文脉复归、生态复修、商业复活、老城复兴相结合。四是妥善处理文物保护与城市经济社会发展关系。在汉正街更新改造过程中，经组织专家反复比选论证，确定了市级文物保护单位汉口义勇消防联合会旧址迁移保护和保寿桥原址保护的保护方式。其中，汉口义勇消防联合会旧址成功实施整体平移70余米，为城市发展中文物保护利用开辟了新途径。

（四）文物保护在服务经济社会发展、惠及民生方面的积极作用日益凸显

一是挖掘文物资源，弘扬历史文化。挖掘历史文物资源，革命文物资源，发挥资政育人、以文化人作用。各博物馆纪念馆积极发挥中华优秀文化和革命传统教育的阵地作用，通过主题展览、特色活动、专题讲座等形式多样、内容丰富的文博活动，为广大干部群众、青少年培育和践行社会主义价值观服务。二是打造精品展览，彰显城市魅力。各馆依托馆藏资源，策划打磨精品陈列展览，在全国博物馆十大精品陈列展览评比中武汉革命博物馆《纪律建设永远在路上》、盘龙城遗址博物院《江汉泱泱 商邑煌煌》等展览分别荣获“特别奖”和“精品奖”，彰显了英雄城市的历史文化魅力。三是优化资源配置，深化文旅融合。扶持旅游特色经营、培育传统文化产业，推进文物和旅游深度融合，制作《武汉市红色旅游手绘地图》，推出6条经典红色旅游主题线路。 　　

三、存在的主要困难和问题

从执法检查情况看，我市贯彻实施法规中还存在一些困难和问题，主要表现在以下几个方面：

（一）文物保护利用与城市更新的矛盾日益凸显

随着我市经济社会的发展，城市改造步伐的加快，房地产开发、环境改造等，许多古建筑、古民居、古街道等古迹和环境风貌面临损毁危险，在旧城区改造中，这个问题更加凸显。如：武汉重型机床厂，是中国“一五”时期156项重点工程之一，是武汉作为新中国重工业基地的重要见证。但在城市建设发展中，由于认识不够，保护意识不强，有关厂房建筑被拆除殆尽，仅余一座苏式风格、厚实稳重的武重老厂门保留下来。文物保护与城市发展之间如何找到平衡，始终是我们面临并需要妥善处理的重大课题。

（二）文物保护管理工作机制有待完善

一是部门职责有待进一步厘清。文物保护涉及许多职能部门，在文物保护工程涉及的消防、建设管理等环节，由于相关部门对行政监管职责边界认定和划分不够清晰，造成管理缺失、管理权责不明等问题，并直接影响工程施工许可与管理、渣土清运、消防验收等环节正常进行。二是文物保护专项规章制度建设滞后。如：文物保护消防工作缺少技术规范。文物建筑普遍存在火灾荷载大、耐火等级低、火灾诱因多等问题。文物建筑的特殊性，决定了其消防应有别于现代工业与民用建筑消防，如果硬行套用设计规范，不仅破坏了文物古建本体，而且影响了环境风貌，甚至对文物造成二次伤害。三是社会面文物保护单位安全监管难度大。由于历史原因，不可移动文物形成了军产、宗教、直管公房、代管等混杂交错的产权现状，产权人和使用人不一致，不少文物保护建筑难以明确责任主体，监管难度很大。一方面部分责任单位对文物保护重要性认识不到位，文物修缮保护意识比较淡薄，不愿及时修缮文物建筑，要求拆旧建新。另一方面，文物维修工程繁杂，费用高，申报审批环节多等多种原因导致文物保护管理责任人未能履行好保养和修缮的责任。

（三）文物保护基础保障工作薄弱

一是文物机构人才力量薄弱。目前，我市各区文旅局均未单独设置负责文物行政管理的内设机构，基层文物人才匮乏，与日益繁重的文物保护工作任务难以匹配。二是区级文物经费不足。我市区级文物经费普遍较少，主要是依赖国家级、省级、市级文物经费。全市各级各类不可移动文物近千处，据统计，15个区（功能区）2021年用于日常文物保护的经费仅500余万元，经费缺口较大，对上级经费依赖程度极为严重。三是不可移动文物保护责任有待进一步夯实。一直以来，不可移动文物保护责任落实，都是文保工作中的“硬骨头”。全市各区有多处老里份建筑为不可移动文物，因居住人口众多，维护修缮成本较大，导致文物隐患无法迅速得到排除。如：《新华日报》社大陆里旧址，是“武汉市文物保护单位”，是江汉区一处重要的红色革命文物旧址，现有住户44户，私自拆改、搭建现象严重，房屋主体结构承载力已明显不足，存在严重安全隐患，急需拆违修缮，但因修缮涉及居民安置问题，实施难度较大。

（四）文物保护利用和旅游融合发展有待加强

文物保护与利用的新载体和面临的新挑战，给文化与旅游的融合带来了新的模式，新的机遇。近年来，市、区文旅局高度重视文旅融合，在做好中共五大会址、大余湾古民居建筑群、平和打包厂等红色旅游、乡村旅游、历史街区旅游方面取得一定成效，但仍有部分部门和单位对文物资源挖掘研究不够、展示利用不足，区域文物资源未能较好地转化为高品质的旅游产品和服务，文物资源的创造性转化和创新性发展有待加强。如：位于江夏区的全国重点文物保护单位湖泗瓷窑址群，规模大、数量多，是湖北唯一的一处古窑址群。挖掘湖泗瓷窑址群旅游资源，可以充分利用当地丰富的瓷土资源，研制复烧湖泗窑经典瓷器产品和新的工艺瓷产品，进而打造游客自制自烧瓷器体验区，丰富旅游项目。但由于窑址的分布范围广，保护管理机构不健全，经费不多，挖掘研究工作不足，保护利用水平不高，该处文物资源多年来迟迟未能转化为高品质的旅游产品。

（五）让文物活起来的开拓创新利用不足

强化文物保护是开发利用文物的基本前提，而开发利用文物是对文物保护创新的有效途径。虽然市区政府针对文物的保护和利用已经组建了相应工作机制和专业队伍，但是要想真正实现“让文物活起来”，任重道远。主要表现在：一是博物馆价值传播观念和载体还需创新。博物馆是让文物活起来的主阵地，要想文物被更多人所熟知，甚至融入人们的日常生活中去，就需要转变这种传统的展览收藏方式，要结合互联网技术和文创产品开发来实现文化复兴，让文物和观众产生更加有效的联系。目前，我市博物馆数字化技术与手段的运用程度普遍不高，部分展馆设备老旧，宣传、推广力度不大。二是文创产品研发推广有待加强。部分博物馆、纪念馆虽已依托文物开发出文创产品，但同质化严重、整体质量相对不高、营销方式较为滞后，未能形成品牌效应和市场影响力，难以激发人们的购买欲望。 　　

四、下一步贯彻实施《文物保护规定》的意见和建议

（一）提高认识，树立正确的文物保护理念

一是市区政府应充分认识新形势下文物保护的重要意义，要认真学习贯彻习近平总书记关于文物工作的重要论述精神，进一步增强对历史文物的敬畏之心，树牢保护文物也是政绩的科学理念，增强文物保护利用工作的责任感、使命感和紧迫感。二是要坚定文化自信，创新文物价值传播体系，广泛开展文物保护利用宣传教育活动，进一步提高全社会的文物保护意识，营造“保护文物，人人有责”的浓厚社会氛围。三是坚持服务大局、提质增效,妥善处理文物保护利用与城市建设发展的关系，推动文物工作为促进经济社会发展作出新贡献。

（二）齐抓共管，把文物保护工作有机融入城市发展之中

一是坚持规划先行，将文物保护利用工作纳入城市整体规划之中，结合实际划定全市历史文化保护线，加强源头管控。二是建立健全文物工作联席会议制度，充分发挥国家历史文化名城委员会牵头作用，统筹、协调、指导全市历史文化名城和文物保护工作，明确各部门责任，完善文物保护工程项目涉及的建设、消防管理体制，形成文物保护协调联动机制。三是在城市建设发展中坚持文物保护先期评估，健全“先考古、后出让”的政策机制，推动项目土地储备考古前置工作。四是在汉口历史风貌区、武昌古城等重点旧城改造的文物保护项目中，加强规划、城建、房管、文旅等部门协调合作和市区联动，形成合力，打造文物保护利用示范区。

（三）创新思路，积极探索文物活化利用新方法

坚持重点突破、线路优化、区域整合、打造品牌、彰显特色，促进文化旅游融合发展。一是创新文化旅游营销策划，优化特色旅游线路，走出一条点、线、面相结合的新型文物保护利用之路。推动明楚王墓申报国家考古遗址公园，湖泗瓷窑址群开发利用等重点项目申报，打造知音文化和木兰文化等旅游精品IP，建设武昌古城首义文化区、汉口历史文化风貌区，真正实现“以文塑旅，以旅彰文”的高质量可持续发展目标。二是鼓励社会力量积极参与文物保护利用，扶持非国有和行业博物馆发展，让文物焕发出新的活力。三是做好文创产品开发，注重文创产品质量和特色，融入创新元素，拓宽营销渠道，加大宣传推广，形成品牌效应和市场影响力。四是提升展览质量，深入挖掘红色资源和荆楚文化内涵，讲好红色故事，讲好武汉故事，同时，创新展示手段，通过新媒体加强文物藏品的数字化展示，促进博物馆智慧化发展，扩大博物馆传播力。

（四）强化保障，加大政策支持力度

一是完善法律保障。加强文物保护立法工作，进一步明确保护要素，严格落实属地管理和各方责任，依法保护文物。二是加大财政投入。建立健全文物保护专项资金，为日常文物保护提供经费保障。三是加强机构和人才队伍建设。文物保护工作，人才队伍建设是关键。文物的发现、收集、鉴定、申报工作，专业性强，要在市区级文化和旅游部门配置专人管理，同时，充分发挥武汉地区高等院校、科研院所聚集的优势，多渠道培养引进文物保护利用专业人才。

此外，执法检查组收集到部分修改《文物保护规定》的意见和建议主要有：一是与当前社会发展不相适应。《中华人民共和国文物保护法》已于2017年进行了修订，《文物保护规定》是2007年制定、2010年修订，距今时间较长，已与社会发展及相关法律法规不相适应，应同步修订；二是有关表述及职责划分不明，要增加明确各职能部门具体职责的约束性条款；三是根据新形势发展和需要，应补充增加新的相关内容，如：非国有博物馆、考古遗址保护等。建议对条例修订开展立法调研。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员，文物是不可再生的文化资源，是我市历史悠久的优秀传统文化的见证，是形成文化软实力的重要依托和支撑。为此，我们要以此次执法检查为契机，坚决贯彻落实习近平总书记关于“要把历史文化遗产保护放在第一位，同时要合理利用，使其在提供公共文化服务、满足人民精神文化生活需求方面充分发挥作用”的指示精神，为推动我市建设文化强市和国家中心城市注入强大精神动力。