省制與憲法

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省制與憲法
作者:李大釗 1916年

1916年11月10日

  (一)省制之淵源

  省之名起於漢,班固前漢書《昭帝紀》:帝姊“長公主,共養省中。”省字之見於載籍者,斯為最古。玩其文義,有尊崇之意。又“孔光傳”,或問“溫室省中樹”。光不對,蓋以禁省中事當慎密也。逮於有唐,中書、門下、尚書號稱三省。中書省主詔誥,門下省主封駁,尚書省主分職,為三權並立之象。寢又以尚書、黃門、中書、秘書、殿中、內侍區為六省(見《新唐書》百官制),是省為官制名稱之始。今日本稱各部曰省(如陸軍省、大藏省等),蓋取於唐制之義也。省之官制,唐宋相沿,著為章典。蒙元入主中華,於京師建中書省,更於京外各地立行中書省,計十有一,直轄於中書省:

  嶺北行中書省(今內外蒙古)﹔

  遼陽行中書省(今滿洲、朝鮮)﹔

  河南行中書省(今河南及湖北一部、安徽北半、江蘇北半)﹔

  陝西行中書省(今陝西及甘肅一部)﹔

  四川行中書省(今四川大部)﹔

  甘肅行中書省(今甘肅大部)﹔

  雲南行中書省(今雲南大部)﹔

  江浙行中書省(今安徽南半、江蘇南半、浙江及福建)﹔

  江西行中書省(今江西、廣東)﹔

  湖廣行中書省(今湖南、湖北一部,廣西一部,四川一部)﹔

  征東行中書省(為征日本,割遼陽行中書省轄地,特置此省)。

  明初尚沿元制,分建行中書省,而又變通增益之。今之直隸,因元世嘗直隸京師中書省,故有斯名。明初則於此建北平行中書省焉。山東當元之世,亦嘗直隸京師中書省,明初則分建山東行中書省焉。他若元合而明分者有之,元江浙共一行中書省,明初則江南浙江各建行中書省是也。元無而明有者亦有之,元以福建屬江浙行中書省,以廣東屬江西行中書省,明初則福建、廣東各於其地建中書省是也。明至洪武九年,內革中書省,庶政悉歸六部,外革各處行中書省,而別置十三布政使司,仍存行省之名。清沿之,置二十二行省,設督撫焉(按總督巡撫之名,始於有明,其時既設布政使,復由中央時派重臣,巡視地方兵事及政務,而錫以斯名。初為臨時派遣之官吏,漸變而為常設官吏焉)。由官制沿革上察省制之淵源,如斯而已。

  (二)中國歷史上地方分權之趨勢

  據上所述,是省制肇起原為內官,而擴張以及於外官。行省之制原為臨時派遣之職,而遞嬗以固著於地方。迄於今日,省之地位幾無大異於聯邦國之一邦,合眾國之一州。以何因緣而成此種趨勢?此其故當遠稽中國列朝內外關系之歷史的大勢,而窮究之也。中華建國最古,劃疆分野始自何代,此種考証非本篇所許,然國家之成概為大小強弱互相兼並之結果,此理之可放諸四海而准者,曾是吾國亦奚能外?迨其並吞日多,而黃河流域、長江流域之間,遂有所謂封建者,犬牙交錯,而壤地相接焉。詮封之義雖多別解,而劃疆之事為足當之。堯時恆、衡、華、岱峙於殊方,是為四嶽,君主定時巡狩,使同盟諸侯朝覲會同,而為大祭。其時諸侯各持其領地之土,致之神前,君主復將此土授之諸侯,定其領地之封域,而以神為証,此即封建之始。封者封土之謂,建者建國之謂也。《舜典》“協時、月正、日同、律度量衡”雲雲,所以謀國家之統一也。當世黎民直接受是等諸侯之統治,而其時之騷亂,非起於人民,而恆起於夏、殷、周等之強大諸侯焉。周初以諸侯稱者八百,及其衰也,王綱解紐,諸侯自相摟伐,春秋之世存者十二而已。比至戰國時代更為六國,六國破滅,秦遂包舉八荒,夷封建為郡縣,實行極端的中央集權,行不再世,而天下豪杰興於隴畝,並起而亡秦族矣!漢初懲秦之弊,廣建宗蕃,而高帝之世反者九起。於是文帝採賈生之議,景帝用晁錯之謀,析封眾建,以弱其勢,而兼行郡縣有百余郡,郡置太守,太守之上設十三部刺史,以六條規令監督各郡太守,前漢末年改刺史為秩二千石之州牧。唐世各州刺史與漢之各郡太守相同,而其數特增,開元盛時稱三百余,其上仍有監督官,分天下為十道,分置採訪使、觀察使,仍為朝廷欽差之職。后以兵亂置節度使駐鎮地方,遂為常設之官。宋世於州縣守令加以“權知”字樣,地方官吏均非固定之職,而大體猶分二十三路,俾州縣隸屬之。元設十一行省,為今日省之濫觴,已如前述。有明沿之,易為十三布政使司。明制中央地方皆為三權分立,地方官中若布政使掌司財政,按察使掌理司法,都指揮使掌治軍務。后將三權握於督撫一人之手,而位超於布按二使之上焉。初督撫之職本為巡按御史,類漢之刺史,以軍務倥傯賚以臨時兵權及征籌餉之權,仍為中央臨時派遣之官吏,至於有清,遂與布按二使同為固定之地方官矣。綜觀歷代內外輕重之關系,外重內輕之傾向多,內重外輕之傾向少。而察地方官制之趨勢又得四事焉:(一)自秦廢封建為郡縣后,中央與地方總有聯絡之樞介於其間﹔(二)縱其初無是等機關,而中央臨時派遣之非地方官往往據其位置,漸變為固著地方之職,若為自然之趨勢者﹔(三)七十、八十,乃至一百、二百、三百、四百州縣之上,必置十或二十左右之監督官﹔(四)分理政務之職,漸趨於綜合專一之方,遞演遞嬗省之位置,遂成今形。晚清督撫之權,且逾於聯邦之首長。庚子之變,元首蒙塵,而地方不至瓦解者,職是之故。光、宣之交,各省權力愈見膨脹,中央發號施令非得各省承諾則不能推行有效,甚至兵權、財權、造幣權悉操之於各省,辛亥之役,遂藉之以奏傾清之功。今茲護國軍興,亦憑之以倡討袁之義。此則史跡昭然,談省制者所不容忽視者也。

  (三)集權論與分權論對抗之由來

  古無集權分權之語也。有之,則內重外輕雲者,足當集權之義﹔外重內輕雲者,足當分權之義焉。於是右集權者,則謳歌郡縣﹔右分權者,則想望封建。求之往籍,封建與郡縣之論戰,蓋至今而猶未有以決也。太史公作漢興以來諸侯年表序,盛稱漢制郡國交錯,犬牙相臨,為“強本干,弱枝葉之勢”。班孟堅作史別有深慨,其贊許封建之意則嘗溢於言表。諸侯王年表序雲:“《詩》載其制曰:‘介人惟藩,大師惟垣。大邦惟屏,大宗惟翰。懷德惟寧,宗子惟城。毋俾城壞,毋獨斯畏。’所以親親賢賢,褒表功德,關諸盛衰,深根固本,為不可拔者也。故盛則周、召相其治,致刑錯,衰則五霸扶其弱,與共守。”班氏生當西漢,值中衰之運,國統三絕,權奸竊位,以成篡奪之局,蓋嘗心焉痛之,溯本推原斷為內重外輕之失。陸士衡作《五等論》,亦雲:“帝業至重,天下至廣。廣不可以偏制,重不可以獨任﹔任重必於借力,制廣終乎因人。故設官分職,所以輕其任也﹔並建伍長,所以弘其制也。於是乎立其封疆之典,裁其親疏之宜,使萬國相維,以成磐石之固﹔ 宗庶雜居,而定維城之業。”又雲:“或以‘諸侯世位,不必常全,昏主暴君,有時比跡,故五等所以多亂。今之牧守,皆官方庸能,雖或失之,其得固多,故郡縣易以為政。’夫德之休明,黜陟日用,長率連屬,咸述其職,而淫昏之君無所容過,何則其不治哉!故先代有以興矣。苟或衰陵,百度自悖,鬻官之吏以貨准財,則貪殘之萌皆群后也,安在其不亂哉!故后王有以之廢矣。且要而言之,五等之君,為己思政郡縣之長,為吏圖物。ロ”此其立說似重分權,蓋右封建而少郡縣者也。曹元首關心宗社,作《六代論》,以悟曹爽。六代者,夏、殷、周、秦、漢、魏也。文中比論六代典制,一歸於建植宗蕃,強枝葉以衛本根,為經國之至計。雖其論旨專注於一姓子孫帝王萬世之業,而其間頗有吻合政理之精微者。如雲:“昔夏、殷、周歷世數十,而秦二世而亡。何則?三代之君,與天下共其民,故天下同其憂。秦王獨制其民,故傾危而莫救。夫與民共其樂者,人必憂其憂﹔與民同其安者,人必拯其危。先王知獨治之不能久也,故與人共治之﹔知獨守之不能固也,故與人共守之。兼親疏而兩用,參同異而並建。是以輕重足以相鎮,親疏足以相衛,兼並路塞,逆節不生。”又曰:“泉竭則流涸,根朽則葉枯﹔枝繁者蔭根,條落者本孤。故語曰‘百足之虫,至死不僵’,以扶之者眾也。此言雖小,可以譬大。”征史跡而尋繹其理,頗合政力調和之原則,雖今之論治者造語精透,奚外斯矣。柳子厚之論封建也,則舉衰周之世,諸侯強盛尾大不掉,率以殄於后封之秦,謂皆外重之禍。其稱許郡縣處,則謂秦之亡亡於人怨,非制之不善,故有叛人無叛吏。漢代封建之初,郡國居半,則有叛國無叛郡。唐興,置州邑,立守宰,雖有桀猾時起,而亦有叛將無叛州。至謂公天下之端自秦始,則由封建之繼世而理,不如郡縣之易得循良而言也。愚謂秦廢封建立郡縣,誠為中國政治上一大變革。但人民土地雖免於為諸侯之私有,而其隸於一姓不過如私法上所有權之移轉,其於人民未獲公權之自由一而已矣。徒遺私土、子人之患,復失適俗易化之宜,以此言公,殊所未喻。然柳氏獨能發見國家進化之跡,固自不失其政治史上之價值,而內重之策亦不失為一種主張也。河汾王通為劉秩《政典》作后序,疏論唐太宗有行封建之意,而格於肖瑀、魏征之徒,顏師古郡國雜居之議且不能行。后之儒者頗恨當時諸臣,不能明英主之美意,使生民復見三代之制,殊不以為然。彼謂:“必能備究古今之事情,然后可以斷其議論之是非,法制之得失。蓋封建一事,漢以來未嘗廢也,然行之輒利少而害多。其故有二:一則不能存三代之公心,二則不能存三代之良法。公心者何?昔文、武、成、康之眾建諸侯也,有德有功者則畀之。初未嘗專以私其宗親,雖曰兄弟、甥舅之邦,然所封皆極一時之選。若其果賢,則微子尹東夏、蔡仲君蔡邦,雖仇讎不廢也﹔若其不賢,則管、蔡為僇,王叔無官,雖同氣不恕也。至漢則且私且忌,故始則剿滅異代所建國而盡以畀其功臣,繼則剿滅異姓王而盡以畀其同宗,又繼則剿滅疏屬劉氏王而盡以畀其近親。而其所建置若濞、若長之徒,初無功德,足以君國子民,特以其近親而王之,故不旋踵而犯上作亂,墟其國而隕其身矣。蓋有先王之公心,則其弊不至於此。良法者何?昔先王之建邦也,上有方伯、連率,下有公、侯、伯、子、男,小大相維,尊卑相制。如公侯受封之地雖多,而制祿不過十倍其卿,城國不過半天子之軍,名山大澤不以封,必賜弓矢然后征,必賜圭瓚然后<IMG=l02226bb>,有巡守,有述職,有慶有讓,綱紀未嘗一日隳也。若漢初諸侯王,則畀以大城名都連數千里,未嘗為之分限,山澤蓄貨在其國者不領於天子之大農,五嶽四瀆在其國者不領於天子之祠官,故為諸侯者一受封之后即自負其富強,摘山煮海,招納亡命,擅爵人赦死罪,天子不能訶,謀臣不敢議,所以縱恣之者如此。及景、武之后,則作佐官之律,嚴附益之法,吹毛求疵,積毀銷骨,所以猜防之者復如此。蓋方其縱恣也,則畏之有同乎敵國,及其猜防也,則抑之不啻如謫徙矣。蓋有先王之良法,則其弊不至於此。”ヮ是蓋以公心而外更須良法,足以維系中央之祭權、兵權、財權諸大端,而后可言分權,則人治與法治並重之說也。歐陽永叔序《五代史?職方考》,則曰:“三代以上莫不分土而治也。后世鑒古矯失,始郡縣天下。而自秦、漢以來,為國孰與三代長短?及其亡也,未始不分,至或無地以自存焉。蓋得其要,則雖萬國而治,失其所守,則雖一天下不能以容,豈非一本於道德哉!”ワ斯實純尚德治之說,異乎近世法治之旨。已論政力平衡之理,最精者莫若蘇子由之《唐論》。其言曰:“天下之變,常伏於其所偏重而不舉之處。故內重則為內憂,外重則為外患。古者聚兵京師,外無強臣,天下之事皆制於內,當此之時謂之內重。內重之弊,奸臣內擅,而外無所忌,匹夫橫行於四海而莫能禁,其亂不起於左右之大臣,則生於山林小民之英雄,故夫天下之重不可使專在內也。古者諸侯大國或數百里,兵足以戰,食足以守,而其權足以生殺,然后能使四夷盜賊之患不至於內,天子之大臣有所畏忌而內患不作,當此之時謂之外重。外重之弊諸侯擁兵,而內無以制。由此觀之,則天下之重固不可使在內,而亦不可使在外也。”ヰ次復征引周、秦、漢、唐之制,而指明內重外重一偏之勢,皆有其弊,歸結於內外勢均,相維於平,而以唐制為校良。斯真論內外權力分配之錚佼者矣。羅泌路史中有封建后論之作,其旨一反柳宗元之說,謂行封建方為公天下,是亦分權論者之倫也。張橫渠亦雲:“所以必要封建者,天下事之分得簡則治精,不簡則不精。故聖人必以天下分之於人,則事無不治者。聖人立法必計后世子孫,使周公當軸雖攬天下之政,治之必精,后世安得如此?且為天下者,奚為紛紛必親天下之事,今便封建,不肖者復逐之有何害。豈有以天下之勢不能正一百里之國,使諸侯得以交結以亂天下,自非朝廷大不能治,安得如此!而后世乃謂秦不封建為得策,此不知聖人之意也。”分簡治精之理確正不刊,分權之利盡於斯矣。馬貴輿病班孟堅斷代為史,末由觀歷代典制之會通。溫公《通鑒》又詳於理亂興衰,而略於典章經制。爰取累朝制度、名臣奏牘、私家論述,觀其會通,加以評騭,成《文獻通考》。其《封建考》中有雲:“諸儒之論封建、郡縣者,歷千百年未有定說。其論之最精者如陸士衡、曹元首則主綰,李百藥、柳宗元則主斯,互相詆排,而其所發明不過公與私而已。曹、陸之說,曰唐、虞、三代公天下以封建諸侯,故享祚長﹔秦私天下以為郡縣,故傳代促。柳則反之曰,秦公天下者也。眉山蘇氏又從而助之曰,封建者,爭之端,亂之始,篡殺之禍莫不由之,李斯之論當為萬世法。”又雲:“愚嘗因諸家公私之論而折衷之,曰封建、郡縣皆所以分土治人,未容遽曰此公而彼私也。然必有公天下之心,然后能行封建,否則莫如郡縣。無公天下之心,而欲行封建,是授之以作亂之具也。”准是言也,今以共和之制而行分權,宜無所弗適。蓋公天下之法常存,而公天下之心偶有也。明清之際,梨洲、亭林諸子,皆以內重外輕不足以善其治,而顏習齋《存治編》亦雲“非封建不能盡天下人民之治,盡天下人材之用。”又雲:“三代以建封而亡,正以建封而久﹔漢、唐受分封藩鎮之害,亦獲分封藩鎮之利。”又雲:“君非桀、紂,其亡難也﹔侯非湯、武,王之難也。故久而后失之也,即君果桀、紂而侯果湯、武矣。本國之積倉自足供輜重,無俟掠人箱囷炊人梁棟也。一心之虎賁從王之與國,自足以奉天伐暴,無俟挾虜丁壯因而淫攜婦女也。南巢、牧野一戰而天命有歸,無俟於數年數十年之兵爭而處處戰場也。耕者不變而市者不止,不至於行人斷絕而百里無煙火也。王畿鼎革而天下猶有君,不至於聞京城失守而舉世分崩,千百成群自相屠搶,歷數年不能定也。王者綏定萬邦而屢有豐年,不至於耕種盡廢九有蕩然,上干天和水旱相仍歷三二世不能復也。蓋民生天地咸沐封建之澤,無問興亡皆異於后世如此。而秦人任智力以自雄,收萬方以自私,敢於變百聖之大法自速其年世,以遺生民氣運世世無窮之大禍,祖龍之罪上通於天矣。文人如柳子厚者,乃反為公天下自秦始之論,是又與於不仁之甚者也。可勝嘆矣!”ヱ曹元首百足之虫、至死不僵之喻,於此可謂闡發盡致,而其斥集權之氣焰,直欲起祖龍於九京而加以最后審判也。

  愚今疏論集權、分權之說,上溯及於封建論、郡縣論之考稽,迥不同於洪憲時代復古之說,比附周官,規復五等,取媚於新莽之朝也。誠以禮制相因百世可知,文獻之征亦奚容忽?封建郡縣之爭至今告終,而統一聯邦之辯由今肇始,理或有同,勢則相異。古人所慮為分權之害者,今則隨其主體而俱銷﹔今人所慮為集權之患者,繼今當並其根株而盡絕,此則懲前毖后不為無功者也。於此有研究所得者數端,次舉於左:

  (一)昔人論封建以君主一姓為本位,吾人今日論分權以國家政治為本位。前者君為主,后者民為主。

  (二)昔人論封建著眼於王室之安危,吾人今日論分權則著眼於中央、地方權限之分配。

  (三)昔人有以封建為公者,其實諸侯各私其土地﹔有以郡縣為公者,其實君主奴隸其人民。惟在今日,公之一字允足當之。

  (四)昔人主張內重者,為防地方之野心家危害王室﹔今人主張集權,則為防地方之離絕中央。昔人主張外重者,為制權奸之潛謀篡奪﹔今人主張分權,則為制梟雄之摧傾共和。

  (五)昔者分權之難行,在於內慮君主尊嚴,外虞諸侯專擅﹔今則一由民治,二者均無足慮。

  (六)內重則有內憂,外重則有外患,必內外相維以持其平,而后可言治安。至理名言,古今中外莫之或易。

  入民國來,聯邦論與統一論時呈對峙之觀。辛亥之役,鄂軍政府曾電各省促派代表至鄂組織聯邦。山東獨立時,亦嘗揭聯邦之幟,自立山東憲法,舉孫寶琦為總統,然曇花一見瞬即湮消矣。逮南京政府成立,各省代表議決臨時政府組織大綱,採取單一制,自是聯邦論遂闃然無聞。元年議省制,民黨中有主張民選省長者,反對者乃為簡任之說,大唱統一之論以抵之,而聯邦論、民選論幾無自容矣!袁氏專政,權威日熾,邦人士乃漸悟集權之禍,一至此極,遂幡然變計,復唱聯邦論矯制集權之潮流。然自袁氏殂隕,集權論雖未大張旗鼓,而聯邦論大有偃旗息鼓之觀。此最近集權、分權二論消長之大勢也。盡取《獨立周報》、《中華》、《民國》、《甲寅》、《新中華》諸雜志而檢讀之,此種趨勢了若指掌。現代論壇,聲響在人,猶未甚遠,想讀者猶能憶及。為避浮冗,不更贅矣。

  (四)聯邦與統一

  聯邦之名,國人至今多相驚以伯。有以為聯邦之制一見實行,莽莽神州必且四分五裂,演成割據之局,統一殆無可望。不知聯邦絕非與統一相背而馳,且為達於統一之捷徑也。蓋嘗論之,國家與統一原無二致,一以示其名,一以示其質。既為國家以上未有不統一者,既認聯邦國亦為一種國家以上亦未有妨害統一者。彼認聯邦為妨害統一者,是不認聯邦為一種國家也。依斯立式,有如(甲)(乙)

        單一   (甲)統一{         聯邦

      單一=統一   (乙)       聯邦=統一

  由綱目言之,則統一綱,而單一與聯邦皆其目也,由方式言之,則單一與統一相等,聯邦與統一亦相等也。或有疑聯幫為分裂者,謂近世國家由分而合者有之矣,未聞有由合而分者也﹔由聯幫而統一者有之矣,未聞有由統一而聯邦者也。愚於答辯之前先發二問,以求說者解答。為問德意志、北美合眾國之組織聯邦也,為由合而分耶,抑由分而合耶?為問吾國政治之實況為統一耶,抑成割據之勢耶?德、美之聯邦乃由分而合,設非童騃諒不否認﹔倘謂吾國實情為完全之統一,則斷不敢苟同其說也。吾國自清之季世,督撫權足以抗拒中央,已成積重難返之勢。重以辛亥、乙卯二役,義師之興皆以各省為憑藉之資。而一省庶政類皆操之於督軍省長之手,惟所欲為,莫能遏制,於此而曰統一,非掩耳盜鈴,即諱疾自誤而已矣。德、美未統一以前,諸州首長各自為政,正無殊於吾國之今日,使非以聯邦之形式謀聯合之基礎,恐日以統一之幟頌言於各邦之前,而亦終於無成。蓋一國各有其特殊之國情、歷史、地理、民俗、政制即應乎此而設者了。章秋桐先生之言曰:“今之講國家主義最顯者宜莫若德意志,而未聞以聯邦故而有所妨……。ヲ且也,凡國之能外競者必無內江訌,聯邦之制亦泯內訌最良之法已耳。苟其國自始絕無內訌,聯邦問題自無從起,惟若內訌非以聯邦不能圓滿解決。以上乃廢而不講,徒欲勉強涂飾國家主義,以期國之統一堅強,其結果不至外面涂飾一分內面破裂一分,久而久之,所謂國家主義全墜於地不止。故知即以絕對之國家主義為的,而亦必熟察一國內情其能孕育此主義之量共有幾何。果孕育之量僅及於聯邦而止,易詞言之,惟行聯邦之制國家主義始得孕育適當,則聯邦政治實乃發達國家主義最直最穩之途,採用他法都為迷誤。此不可不細審也。”吾國所函孕育國家主義之量,即孕育統一之量,是否以聯邦為至中之點,越此以往都為偏畸,終至墜地而不可收拾,是可不深長思之乎?夫政理亦通於物理,西國政哲每以奈端引力之說詮疏政治,愛憎相間,辟闔相維,引拒互持,離合互用,相殺而相生,相反而相成,此其理不僅可以平兩黨之爭,中央地方權限分配之際亦宜遵奉此律也。且近世文明之特質惟在解放,吾國以專制之余,凡其自體具有權威者,罔不遭君主之束縛,斯不獨個人已也,即省亦何獨不然。中央之力勢所難達,而又不令其自伸其權,自展其力,則省之權既不在中央,又不在人民,且更不在各省,惟有銷沉湮滅於相防相制之天矣。積各省之力而為國之力,省力既不得其相當之分,以為回翔之地,則上不足以強國,下不足以育民,而成麻木不仁之象,烏有發展向上之途?今者文明潮流之所蕩激,個人解放之聲日高,地方之對於中央又焉能長安其鉗制也。況以事實考之,世界廣土眾民之國,若英、德、美莫不帶聯邦之採色,而皆以富強著稱。德意志以一強敵天下之雄,尤足使人咋舌。獨俄國以行集權專制之政而日就削弱,屢為強敵所摧陵。即以吾國歷史論之,周末群雄並立,儼然有聯邦王國之觀,而其時學術文明最稱發達。此可知分權之優於集治,無古今中外一也。愚非必欲以誡世之名錫吾政制,蓋政制之規定宜本特定之事實,無需抽象之名稱,因乎國情制為適應之制度,乃政家之事。參稽各個特定之制度,而列於一定之范疇,乃學者之事。若澳洲、加拿大之制同一制度也,而甲之學者則列之於聯邦,乙之學者則列之於自治,吾第求一適應國情之制度,其為聯邦抑屬單一,盡可讓諸學者之分類,非政家所當問也。本節之旨,不過欲世知聯邦之名與分權自治不甚相異,非必此蛇蠍而彼麟鳳也。倘必於聯邦之名諱莫如深,似其名挾有莫大罪惡、莫大密秘,必其實蓄有莫大自由、莫大幸福,驕悍之夫遂相率而身居割據之實,口拒聯邦之名,久而久之,國之不國,即在掩耳盜鈴之統一矣。嗚呼!是又豈聯邦之咎哉!

  (五)雲南宣言之精神

  以上所陳,在証明確定省之地位,雖不必加以聯邦之名,而亦不必避聯邦之嫌也。而況其確定,實合於雲南宣言之精神。雲南宣言者,去年十二月二十四日雲南護國軍以沈痛之辭所發之布告也。文中有雲:“義師之興誓以四事:一曰與全國國民戮力擁護共和國體,使帝制永不發生﹔二曰劃定中央、地方權限,圖各省民力之自由發展﹔三曰建設名實相副之立憲政治,以適應世界大勢﹔四曰以誠意鞏固邦交,增進國際團體上之資格。”綜茲四義,除第四項純為對外之政策,其他皆關系國本之至計,屬於憲法之范圍。此次西南各省首舉義旗,申討國賊,國民不惜冒萬險排萬難以響應之者,實欲以其庄嚴之血為犧牲之代價,而購此宣言之精神也。易辭言之,即此宣言中之四大條款,實不啻以國民淋漓熱烈之血大書特書於義軍之赤幟者也。各國憲法,莫不有其淵源,而憲法淵源之種類,不外條約、習慣公約而已。英國憲法之淵源,習慣而外,如蘇格蘭合並法、愛爾蘭合並法、印度政治改良法、大憲章權利條款、皇位繼承法皆是也。法國憲法之淵源,千八百十五年立法議會所發之權利宣告,其最著者也。美國憲法之淵源,獨立宣言及聯邦條例,皆其精神之所托也。吾之雲南宣言,其足為憲法之淵源,實與“南京臨時約法”居於同等之地位。蓋其性質屬於公約,而此公約之成立,尤有國民之血為之鈐印也。愚曩言之,議憲諸公之任,乃在尋現代國民斑斕之血跡,如量以彰之於憲典。此項宣言,去今未及一載,悲憤之聲猶尚在耳!苟議憲諸公,竟湮沒其四大條目之一,斯無異於取消國民四分一之血跡,而於制憲之職為不忠,使此次護國軍歸於無意義耳。溯自項城未死,帝制已自取消,迨其既死,約法國會俱已恢復,是則擁護共和實行立憲之大義已昭然炳著於天下,所待於議憲諸公宣揚其宣言之精神者,惟茲劃定中央、地方權限之一事,即今日紛紛聚訟爭論最激之省制問題而已。抑劃定雲者,非徒托空言,漫無保障之謂,必將中央、地方之權限,提綱挈領明定於憲法,以為最高之保障,劃定之義始畢其能事也。若議憲者不審憲法源淵之所在,事過境遷,將此血色斑斕之公約漠然置之而不顧,則必貽國家以永續不絕之政治的紛爭,與憲政前途以莫大之阻障,竊為議憲諸公所不取也。

  (六)省制規定憲法之綱領及其程序

  基於以上種種理由,省制似宜規定於憲法,既為愚所認定,繼此而當為商榷者,則其綱領及其程序是也。論其綱領,愚以為宜以簡明概括為主,俾不失其剛柔相濟之用校為允當。近日八政團,對於省制問題能為平心靜氣之協商,斯誠可喜之象。於此協商會議中,有平社草案及益友社草案二種,前者校簡,而后者校詳,均能示吾人以立論之准繩。愚乃參稽互証,並審時賢,關於此案商究之大旨,立為方案如左。並世明達,不棄譾陋,幸辱教之。

  省制規定憲法之大綱

  第 章 省制

  第 條 施行省制之各省,均為自治體。

  第 條 省區劃及其變更,須經本省省議會之同意,並兩院各議員總額三分二以上之出席,出席三分二以上之可決以法律定之。

  第 條 省於內務行政之范圍內,得自行處理關於本省公安、公益必要之事務,且得處理此項行政所需之財政。

  第 條 省依政府之編制,得自征警備隊,其額數及經費由省議會議決。前項警備隊,大總統於緊急必要時得調遣之。

  第 條 省與中央政府有權限爭執時,由參議院裁決之。省與省有爭議時,准此。

  第 條 省設省長一人,掌理省自治事務,並受中央政府之執揮,監督辦理國家行政事務。省長之任用及職權,以法律定之。

  第 條 省設省議會,為省立法機關﹔省議會之組織及職權,以法律定之。

  第 條 省設省參事會,襄助省長﹔省參事會之組織及職權,以法律定之。

  第 條 省議會對於省長認為違法溺職時,得以議員過半數之列席,三分二以上之可決彈劾之。省長受彈劾時,大總統應免其職﹔如認為不當,得咨交參議院審定之。

  第 條 省長經參事會之同意,得呈請大總統解散省議會。但同一會期內,不得力二次之解散省議會。解散后,省長應於三月內,重行選舉繼續開會。

  第 條 未行省制之地方,以特別法律規定之。

  綱領既定,則程敘如何?自非難於解決之問題。於此有三說焉:一省制須先以法律為完全之規定,然后摘其綱領入於憲法也。此說有子母逆產、因果倒置之嫌,決不足取。試問憲法與法律之效力孰強,而本法律以制定憲法,強憲法以從法律,揆之論理寧有當乎?一別以省制為一單行法,而以制定憲法之程敘制定之,使亦為憲法之一部也。此說用意在致疑於省制之難行,故令其為單行法,以防挫折失效,而免累及憲法全體之尊嚴。用意雖周,實亦朝三暮四,究無濟耳!一先將憲法其他部分完全制定,而后議省制之部分也。此說蓋欲借此猶豫期間,留調查商榷之余裕。是說也,愚取之。

  (七)對於八政團協商之希望

  最后愚所希望於八政團者,在蘄其能以優容之量涵納反對之主張也。蓋論辯之事,利在雙方盡量傾吐其理由,而反復商榷之。苟其說之信有合於真理也,將以辯析而愈昭著﹔若其違也,亦足以反証其弊,使人得非以察是,存之不惟無妨,而且有益焉。蓋心性之重討論,固與結斷無殊也。且即憲法制定之后,反對之主張亦非能禁其流行。美國當Philadelphia會議之際,其議員中亦有二種相反之主張,即一則欲創一堅牢統一之共和國體,一則欲使加入聯邦組織,而由其州主權取一定之權力歸於中央政府之各州,無所損其獨立也。此種激烈之討論,不僅盛騰於此會議中,雖在憲法確定之后,亦常為論爭之燒點。直至今日,殆彌漫於美國歷史之全部,而其二大政黨率以是為基礎,名雖屢易質則無殊,全美之人不入於此,則加於彼,決無中立之希望,且亦無此能力焉。竊謂吾國政黨不造則已,造則必求其根據。此等根據宜求之於政制之主張,不宜求之於人物之依附。果能利此機會,借此二種相反之主張以為號召,其他人物之臧否、感情之向背,悉屏除之。而奠二大政黨之基礎,以統一目前棼泯之各小政團,廓清政界陰霾黯淡之象,則國運於以康寧,黨幟於以鮮明矣!愚不禁於八政團協商之結果,為國家祝,為憲法祝,為政黨祝!(五、十一、九)

  1916年11月10日

  《憲法公言》第4期

  署名:李大釗



  ロ 引文據《晉書》卷五十四《列傳》第二十四《陸機傳》校訂。──編者

  ヮ 引文據馬端臨(貴與)著《文獻通考》卷二百七十五《封建考》十六校訂。──編者

  ワ 引文據《新五代史》卷六十《職方考》校訂。──編者

  ヰ 引文據《三蘇文集》之《欒城文集》第二卷中之《唐論》校訂。──編者

  ヱ 引文據顏元《存治編》校訂。──編者


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