籌備憲政問題

籌備憲政問題
作者：宣樊
宣統二年十一月二十五日
1910年12月26日
公布於東方雜誌1910年7卷第11期

本作品收錄於《東方雜誌》

　　自頃朝廷鑒於時勢之日危容各督撫之奏陳及人民之請願憣然以九年籌備爲無及遂有十月初三日之明諭縮改期限許以宣統五年爲實行開設議院之期自此諭下其以爲不足者則有東省之諮議局直隸之紳民及湖北各團體其以爲滿意者則有江蘇諮議局蘇州各團體浙江貴州諮議局各持理由不相一致然皆國會遲早之問題非籌備憲政之問題也竊以爲國會之開無論早至於明年遲至於五年而籌備之事均不可免今諭旨旣下尙未再爭縮改則合我全國上下之心思才力以硏究此三年中籌備憲政之事豈可徒如滿意者之以慶祝提燈不滿意者之以上書發電爲惟一事業乎（按從前籌備淸單所載宣統八年始頒布議院選舉諸法舉行選舉之事是召集國會及開院猶在宣統九年卽籌備之第十年也今初三之諭旨云宣統五年實行開設議院是宣統四年卽須舉行選舉或於四年秋季卽須召集然則此次　諭旨實將　先朝所定籌備第十年開設國會之年限縮改至籌備第六年實際上實縮短四年世人多誤以籌備第九年卽開議院故咸謂此次爲縮改三年蓋以未將籌備淸單細查於此次　諭旨所云實行開設議院六字亦未曾加以精密之解釋故舉國皆云縮改三年也）國會期限旣已縮改四年則籌備之事不能不提前辦理此不必言矣查照從前淸單所列則關於籌備之事爲類共十四（一）皇室　（二）憲法　（三）議院　（四）資政院　（五）弼德院　（六）變通旗制（七）官制　（八）戶口　（九）地方自治　（十）巡警　（十一）財政　（十二）教育（十三）法律　（十四）審判就此十四類觀之除自光緖三十四年至宣統二年（卽本年）止所已經籌備者外所餘尙夥蓋今年祇籌備之第三年也今朝旨旣定宣統五年實行開設議院則若照從前淸單所列者而遞縮之是宣統四年卽須宣布憲法及皇室大典矣（淸單定籌備第九年宣布皇室大典及憲法同年舉行上下議院選舉故推知必爲第十年始實行開設議院今宣統五年實行開設議院故推知宣統四年當宣布憲法及皇室大典也）是舉凡宣統五年（卽籌備第六年）以後八年以前（卽籌備第九年）所應籌備之事皆須倂於宣統三年四年中一一兼營而並進矣今先將淸單所列籌備事項之已經辦理者系表如左（按所謂已經辦理者係照淸單之年限而推想爲已經辦理也其辦理之成績如何或竟有並未遵限辦理者皆非本論所及）

（圖略）

　　如右表所列扣至本年十二月止其已籌備之事項應有上之二十餘種其未籌備者尙有如左之所列

　　（一）確定皇室經費　（二）制定皇室大典　（三）編纂憲法　（四）編定議院法　（五）編定上下議院議員選舉法　（六）編定弼德院章程　（七）變通旗制章程　（八）調查人口總數及彙報人口總數　（九）續辦廳州縣地方自治　（十）續辦城鎭鄕地方自治　（十一）籌辦鄕鎭巡警　（十二）彙查全國歲出入確數　（十三）頒布地方稅（十四）釐訂頒布國家稅　（十五）編訂會計法及頒布實行　（十六）試辦全國預算決算　（十七）設立審計院　（十八）創辦鄕鎭簡易識字學塾及推廣　（十九）實行新刑律及核訂頒布實行民商律並刑民訴訟律　（二十）籌辦府廳州縣審判廳及其成立　（二十一）籌辦鄕鎭初級審判廳及其成立　（二十二）設立行政審判院據此以觀則未籌備之事尙有二十餘種以六年籌備之事（自宣統三年至八年）而倂之於二年零數 個月中（自本年十月初三日起扣至宣統五年開國會日止）其期限之逼促一難也從前所籌備事少今後所籌備事多其事項之繁雜二難也自今日起至宣統五年止財用之支絀必較之籌備第一年至第三年（卽本年）爲尤甚其經濟之困乏三難也有此三難然則內外各衙門對於今後籌備之問題其將以何法而解決之乎不揣譾陋用貢其愚述如下方

　　凡事之進行皆有一定之次序次序不亂則進行速次序亂則進行遲此不易之理也今籌備憲政何獨不然從前行之三年所以無成效者因次序亂也今後若不先定次序則後之二年數個月所籌備必至視前尤不及何也以限促事繁而款更絀也次序之定宜分中央與地方請先就中央言之

　　中央籌備之最要者以內官制爲本官制旣定則新內閣可以尅日成立各部行政乃能統一（按議院未立先設內閣本與立憲精神不合然欲憲政之進行必以改革官制爲先因中央政府爲百政之所從出官制不改則政令不相統一此推彼卸適足以互相牽掣互相推諉而於憲政前途生莫大之障礙觀夫明治維新先行著手於改革官制可以審矣）官制旣定內閣旣立其第二步即著手於財政與戶口二事查度支部於調查財政之事據淸單所列則今年業已覆查各省歲出入總數各省旣有財政監理官爲度部之機關限期呈報必有把握調查旣竟（按此事當可於半年之限期了之因前已調查今係覆查覆查較調查爲易也）則國家稅地方稅可以釐訂（按淸單籌備第三年（卽宣統二年）釐訂地方稅章程是則地力稅本年已經釐訂惟國家稅尙未釐訂耳）釐訂之事尙不需時以意揣之以半年之時期釐訂一國家稅當無不及之患旣釐訂卽頒布此更不必多費時矣至會計法之編訂頒布實行照淸單所列勻作三年甚爲可笑而試辦預算決算本年已在應行當非茫無頭緖者可比若夫審計院之設立似亦非大費躊躇之事者此關於財政之事也戶口之事以理論之亦非甚難據淸單所列第三年（卽本年）彙報人戶總數是則全國人戶多寡本年已彙報矣至於人口總數雖尙未著手調查（因淸單列）此事於第四年（卽宣統三年）然去年開辦諮議局各省於此事旣已習練有素則今年辦理亦非至難（按全國人口確數一時似無從查知因地方自治之事尙未辦完而戶籍法戶籍吏亦未設無精密之調查機關今似只能查知其大槪此事雖與選舉法有甚大之影響然選舉法非憲法之比將來尙可改正也）至於戶籍法之編訂頒布實行淸單亦勻作三年今縮改之亦屬易易此關於戶口之事也財政之事關於預算戶口之事關於選舉二者皆直接關係議院之事且非於議院開設以前辦理完全則議院無開院之日此亦稍明憲政者之所知矣

　　以上所舉如釐訂官制爲會議政務處與憲政編查館之事調查財政則爲度支部與各省督撫之事調查戶口則爲民政部與各省督撫之事此外要事則以涉於編纂者爲多如皇室大典如憲法如選舉法議院法如確定皇家經費弼德院章程皆內務府宗人府憲政編查館會議政務處分別辦理之事也設立行政審判院設立審計院則會議政務處專辦之 事也如民律商律民刑訴訟律則修訂法律大臣專辦之事也如釐訂國家稅章程則稅務處及度支部之事也變通旗制則變通旗制處之事也

　　總而言之中央籌辦之事除組織內閣外其涉於編纂釐訂法令章程之事居十之八九且此項之事與財政困難無所影響故兩年之籌備歲月不可謂爲不長斷無不及之患而地方則異是茲請更言地方

　　地方籌備之宜先者以直省官制爲首務直省官制旣定則地方與中央之權限已明督撫以下行事於其權限內可以自由不受牽掣乃可以責其呈效此亦不易之理也此事辦妥則著手於籌備者應以財政爲先此時宜催中央速將地方稅及國家稅劃定地方稅額旣定則預算若有不足可向諮議局提議加稅或開辦公債以劑其虛於是財用充矣乃以所入之財籌辦府廳州縣及鄕鎭初級之審判廳並推廣簡易識字學塾之事蓋司法機關不完全不足以言立憲教育未普及亦不足以言立憲（按淸單所列教育之程效第七年（卽宣統六年）須有識字義百分之一第八年（卽宣統七年）須有識字義五十分之一第九年（卽宣統八年）須有識字義二十分之一今籌備期限旣已縮改則欲以一二年內責全國人民識字義者驟增至二十分之一必不可能故只應極力推廣教育不必泥定程效須有幾分之幾徒託空言也）故以此二事與中央之財政戶口二事相較其關係於開設議院也正同審判教育以外以地方自治爲要據淸單所列則廳州縣自治第三年已在籌辦（卽本年）城鎭鄕自治第三年已在續辦（卽本年）惟淸單分粗具規模及一律成立爲二期今宜删去粗具規模限定宣統四年一律成立此事辦理有章程在且各地旣已開辦尙無大難財政一層尤爲地方人民自己之責任固無須地方政府代彼籌謀也至於巡警一項各省早已開辦歲糜鉅金毫無成效今若泥於淸單所指欲於此兩年數個月中責令省廳州縣鄕鎭巡警一律完備無論無此鉅款而亦有所不必蓋此事就眼前觀之尙非十分切要竊謂其已辦者不必停其未辦者暫且從緩俟巡警學堂育材漸夥再議擴充未爲害也（按以推廣巡警之費用之於推廣簡易識字學塾較爲有效緩急之序不可以不審也）地方籌備之事以官制爲第一次則財政次則司法與教育此皆一定之次序也今將中央地方籌備事項及籌備之年月試爲預擬如左

　　一曰憲法　此事已有旨特派倫澤兩親貴爲纂修憲法大臣從前旣有憲法大綱今可依據大綱妥爲編纂限以一年吿竣當無不及之慮故編纂憲法定爲一年（宣統三年秋間）

　　一曰皇室大典　此事未聞特派大員以意揣之必爲編纂憲法之人或內閣會議政務處與憲政館同辦今亦定以一年（宣統三年秋間）一曰議院法及選舉法　此事或歸編纂憲法大臣或歸憲政編查館辦理若定一年必可吿竣（宣統三年秋間）

　　一曰弼德院章程　此事爲會議政務處及憲政館所同辦三個月必能吿竣（宣統三年春間）

　　一曰變通旗制章程　此事屬之變通旗制處事關籌辦八旗生計及融和滿漢或恐需時然限以一年編訂章程一年實行亦無不及之理（宣統三年至四年冬間

　　一曰調查人口總數　此事係民政部與各省督撫同辦由部電各省督撫由督撫通電全省各府廳州縣限半年查淸卽行彙報到部至多不出一年可以吿竣（宣統三年秋間）

　　一曰覆查全國歲出入確數　此事係度支部辦理從前業經調查且已覆查此時倘各省尙有未報者或尙應覆查者不難立時電催促其卽覆至多亦不出一年可以吿竣（宣統三年秋間）

　　一曰續辦廳州縣地方自治及城鎭鄕地方自治　此事今年業已開辦各省應已略有頭緖再竭一年有半之力從事於此亦能竣功（宣統四年春）卽偶有一二處尙未完全而實趕辦不及者亦無大礙

　　一曰釐訂頒布地方稅國家稅　此事係度支部及稅務處同辦頗與彙查全國歲出入總數有關係必俟彙查已畢方能著手故此時不能兼營然限一年亦必能釐訂吿竣立時頒 布（宣統三年冬間）

　　一曰編訂會計法及頒布實行　此事亦度支部所辦淸單分編訂頒布實行爲三年今宜縮改一年（宣統三年秋間）

　　一曰設立審計院　此事爲度支部所辦訂章程及設立爲時無多惟須俟以上各事辦妥後方可成立故姑待之宣統四年

　　一曰試辦全國預算決算　此事亦歸度支部淸單列之第六年七年今宜於宣統三年行之然若關於此事之手續尙未吿竣（指上列財政諸事）則不必試辦亦可

　　一曰確定預定決算及制定預算　此事淸單列之第九年因第十年開議院也今於宣統四年行之

　　一曰創辦鄕鎭簡易識字學塾及推廣　此事係學部與各省督撫同辦惟欲如淸單之所期謂必須於開設議院之前一年其程效有全國二十分之一識字義者恐必甚難惟有盡力推廣不拘期限蓋宣統五年以後仍宜繼續行之未可視爲有止境之事也

　　一曰實行新刑律　此事淸單列之第六年今新刑律旣已頒布各省城商埠審判廳今年本已成立自可卽日實行一曰核訂頒布實行民商律並刑民訴訟律　此事據淸單所列則第一年編訂第四年核訂第六年頒布第八年實行夫第一年編訂至第四年始核訂此猶曰民商各律調查習慣費時頗多不能不寬以三年之日月至第六年頒布而必待第八年始實行者實不知其何解也將謂鄕鎭初級審判廳此時方成立乎則何以新刑律可於第六年實行刑律則據其新者民商律則依其舊者然則第六年之審判廳不已視之可怪乎故竊謂此時似宜急急從事編訂限以一年成功（宣統三年冬間）卽有匆促未能盡善之弊將來亦可於議院開後隨時修改無大難也

　　一曰籌辦府廳州縣鄕鎭審判廳及其成立　此事據淸單亦分爲三期籌辦爲一期粗具規模爲一期成立爲一期今不宜襲此徒延歲月之積習儘宣統四年以內飭令各省一律成立偶有一二瘠省因經費十分困難者不妨暫借州縣衙門劃分一庭爲審判官所駐卻無須另造衙門之必要蓋與其以費絀不成獨立衙門無甯爲權宜之計也

　　一曰設立行政審判院　淸單以此事列之第六年始行設立亦不明其理由今旣縮改年限以近時吾國不肖官吏之多此等行政審判院似以及早設立爲貴且此事非如財政戶口法律等事手續之繁只須速定章程卽可立時設立一曰籌辦鄕鎭巡警　此事前已論之竊謂以今日各省巡警之有名無實益以經費之困難此項經費必至不貲眼前亦非與開設議院有直接之關係不如且從緩辦以此項省出之費供司法教育兩項之用較爲有益

　　綜而論之籌備之事其在中央者以編訂章程法律之事居多其事多與財政困難無所影響其在地方者以籌辦推廣設立之事居多其事多與財政有關係中央之事各部皆可委任三數留學生爲之其忙在下不在上地方之事各督撫皆當躬爲規畫其忙在上而不在下故中央逸而地方勞中央簡而地方繁此不可掩者也以今日地方之乏財而欲責其庶政朋興尅期呈效其勢非出於敷衍卽任其缺略故中央政府須代各省督撫設身處地爲之寬籌地方之財政必使之財足以辦事然後乃能責其效之如何而寬籌經費之法與其取積極主義無甯取消極主義以下分論之

　　何謂積極主義曰增舊有之稅額創新設之稅項是也舊有稅額之可增者如錢糧地丁及各種雜稅新設稅項如印花稅煙酒稅所得稅營業稅此皆積極之辦法也其次卽募內國之公債借外國之洋債亦積極籌款之辦法也然以今國民之窮蹙實業未興國家財源未曾加以涵養培植若更從而重徵之必起禍亂一不可也國會未開加稅之事無人承認政 府濫用監督者誰苦口勸導人且不信二不可也若夫募集內債則以國會未開政府對民之信用無所保證勢必應募無人空言徒託此不可恃者一也至於息借洋款動必抵押且以籌辦憲政而借洋款亦屬不成事體蓋國際募債必有一定之名目今以籌備憲政之名目而募外債則名目爲太空矣以所募之債投之於如此不生產之內政尤爲不合經濟原理將來償還更無把握或至起意外之危險受意外之損夫此不可恃者二也卽此以觀則積極籌款之方法其不可行可斷言矣

　　何謂消極曰消極者對於積極而言也積極之法在於開源而消極則以節流爲貴其在中央則定幣制頒新幣開設國家銀行以謀金融機關之統一此一事也速頒官俸章程此二事也裁驛跕三事也裁吏禮二部四事也定皇室經費使宮府早分五事也廢步軍統領衙門六事也停辦海軍七事也節減陸軍費用八事也（按吾國今日尙非可以恃練兵爲圖存之時因國際孤立無援軍事亦無素養軍械不足交通機關未備就種方面觀之欲與强鄰交綏皆處必敗之勢故不宜在此事多所糜費若爲防內亂計則每省有新軍一協統可足用無須多練也然今之世界非海陸軍甚强者不足以立國竊謂宜仿德國之制行國民兵制度各省徧設體育會凡十八歲以上之男子强迫其習練體育高等小學以上之學堂注重體操科視此科與修身國文並重而開帝國體育會於京師每年擇適中之地舉行全國大演習一次各省亦每年比賽一次優予獎勵此事旣省費又有實益行之五年而小效行之十年則全國皆兵一旦有事一召而集數千百萬之勁旅旣不啓外人之忌嫉又可省眼前之鉅費而所收實效則較之募兵爲大吾固非謂節減陸軍費用卽可不必練兵而使國家立於危險之地也）其在地方則裁綠營防營一事也（按裁綠營防營須多開工藝廠或興墾務礦務水利諸事以便被裁之兵可以從事於勞働之業旣可防亂又可爲地方生利不可不爲之計也）整頓稅務二事也裁倂局所汰冗員三事也定官俸剔中飽化私爲公四事也裁倂經厯巡檢典史各官缺五事也

　　合中央地方所執消極主義而通計其成績每年所省之費約三千萬或四千萬以此三四千萬增添於籌備憲政之費用以內當亦可以差强人意矣況地方自治若能早促其各地成立則凡關於自治範圍以內之事官府可以委任自治局自行籌費此已節省官力不少矣

　　此次縮改國會年限之動機蓋有遠因有近因焉其遠因則因近年中央集權事事掣督撫之肘督撫之不慊於中央之所爲非一日矣中央地方意見旣分漓而各省督撫彼此同病自易於結合此遠因也各省督撫旣有結合之勢而督撫中之翹出者則有東督錫鄂督瑞二公瑞與度尙有姻婭之親故對中央政府號敢言錫則身受東省之禍變大有不堪終日之勢而機會恰至二督同時入覲乃合謀國是倡借債之議通電於各省以徵意見各省督撫旣受度支部之牽掣日苦無方驟聞此論而又重以錫瑞二公號稱最開明最有力者之所倡則雖有或慮其議之不行然動機自此發矣於是因謀借債而防流弊因防流弊而思 及國會內閣之不可緩及其結果乃捨借債之問題而有聯合電請速開國會之舉請願代表從而援之於下資政院同時具奏而此事乃吿成熟此其近因也國會縮改年限之因旣如此則將來直省官制若過於裁削督撫之權其事甚難然此爲別一問題姑不具論第以此二年數個月中之籌備憲政竊謂必須再由各督撫公同定一籌備之次序分一籌備之緩急以及籌款之法節流之方聯名奏請則將來憲政進行可期一律不然在中央祗有責備之嚴辭在地方毫無諉責之餘地兩年之期轉瞬卽屆袞袞諸君其將何以爲計乎此則記者所深憂也