落实巴厘路线图——中国政府关于哥本哈根气候变化会议的立场

落实巴厘路线图——中国政府关于哥本哈根气候变化会议的立场
国家发展改革委门 二〇〇九年五月二十日

落实巴厘路线图——中国政府关于哥本哈根气候变化会议的立场

前言

　　气候变化问题是二十一世纪人类社会面临的最严峻挑战之一，事关人类生存和各国发展，需要国际社会携手努力、合作应对。中国充分认识到气候变化问题的严重性和紧迫性，一向本着对人类长远发展高度负责的精神，坚定不移地走可持续发展道路，发布实施了《中国应对气候变化国家方案》，采取了积极应对气候变化的强有力的政策、措施和行动，为应对气候变化作出了不懈努力和积极贡献。中国将继续采取积极应对气候变化的政策、措施和行动。尽管金融危机当前，中国应对气候变化的决心不会动摇，行动不会松懈。

　　作为《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》的缔约方，中国一向致力于推动公约和议定书的实施，认真履行相关义务。目前，国际社会正在就落实“巴厘路线图”、加强公约及其京都议定书全面、有效和持续实施进行谈判，以于年底举行的联合国哥本哈根气候变化会议取得积极成果，中国将在这一谈判进程中继续发挥积极、建设性作用。为此，谨提出中国关于哥本哈根气候变化会议落实“巴厘路线图”的有关立场。

一、原则

　　（一）坚持公约和议定书基本框架，严格遵循巴厘路线图授权。联合国气候变化框架公约和京都议定书是国际合作应对气候变化的基本框架和法律基础，凝聚了国际社会的共识，是落实巴厘路线图的依据和行动指南。巴厘路线图确认了加强公约和议定书全面、有效和持续实施的授权，一是为确保公约全面、有效和持续实施，就减缓、适应、技术转让、资金支持等做出相应安排；二是确定发达国家在京都议定书第二承诺期的进一步量化减排指标。

　　（二）坚持“共同但有区别的责任”原则。发达国家要对其历史排放和当前的高人均排放负责，改变不可持续的生活方式，大幅度减少排放，同时要向发展中国家提供资金、转让技术；发展中国家在发展经济、消除贫困的过程中，采取积极的适应和减缓气候变化的措施。

　　（三）坚持可持续发展原则。可持续发展是有效应对气候变化的目标和手段。应当在可持续发展的框架下，统筹考虑经济发展、消除贫困、保护气候，实现发展和应对气候变化的双赢，确保发展中国家发展权的实现。

　　（四）减缓、适应、技术转让和资金支持应当同举并重。减缓和适应气候变化是应对气候变化的两个有机组成部分，应当予以同等重视。减缓是一项相对长期、艰巨的任务，而适应则更为现实、紧迫，对发展中国家尤为重要。资金和技术是实现减缓和适应气候变化必不可少的手段，发达国家切实兑现向发展中国家提供资金、技术转让和能力建设支持是发展中国家得以有效减缓和适应气候变化的根本保证。

二、目标

　　哥本哈根会议的目标是在进一步加强联合国气候变化框架公约及其京都议定书的全面、有效和持续实施方面取得积极成果，重点是就减缓、适应、技术转让、资金支持做出明确、具体的安排，一是要确定发达国家在京都议定书第二承诺期应当承担的大幅度量化减排指标，确保未批准京都议定书的发达国家承担可相与比较的减排承诺；二是作出有效的机制安排，以确保发达国家切实兑现向发展中国家提供资金、技术转让和能力建设支持的承诺；三是发展中国家在得到发达国家技术、资金和能力建设支持的情况下，在可持续发展框架下根据本国国情采取适当的适应和减缓行动。

三、关于进一步加强公约的全面、有效和持续实施

（一）共同愿景

　　应对气候变化长期合作行动的“共同愿景”就是要加强公约的全面、有效和持续实施，实现公约的最终目标。这一“共同愿景”应当以公约的最终目标及“共同但有区别的责任”原则和公平原则为指导。公约已对应对气候变化的最终目标做出了明确规定，当务之急是落实各国应当采取的实际行动。长期合作行动的目标应当是包括可持续发展及减缓、适应、资金、技术转让和能力建设等方面的综合目标。就减缓目标而言，作为中期目标，发达国家作为整体到2020年应在其1990年水平上至少减排40％。

（二）减缓

1、发达国家减排承诺

　　（1）发达国家应当承担有法律约束力的、大幅度的、量化的“可测量、可报告和可核实”的减排义务。

　　（2）基于历史责任、公平原则、发展阶段的考虑，发达国家作为整体到2020年应在其1990年水平上至少减排40％，并采取相应的政策、措施和行动。

　　（3）发达国家的减排指标及相关政策、措施和行动应当满足“可测量、可报告和可核实”的要求。

　　（4）“可测量、可报告和可核实”的要求适用于发达国家的减排承诺和相应行动的履行情况及实际效果，具体程序和方法可以参考京都议定书遵约和监测机制的相关规定和程序。

　　（5）发达国家之间的减排努力要具有可比性，一是全面性，要体现在政策、措施、行动和目标等多个方面；二是性质的一致性，都应当是量化的、具有法律约束力的；三是强度上的相近性；四是遵约和监督核查机制的相同性。

2、发展中国家国内适当的减缓行动

　　（1）发展中国家适当的减缓行动要在可持续发展框架下进行，要与实现发展和消除贫困的目标相协调。

　　（2）发展中国家国内适当减缓行动与发达国家量化的减排义务有本质的区别：一是发展中国家国内适当的减缓行动由发展中国家自主提出，有别于发达国家强制性的条约义务；二是发展中国家国内适当的减缓行动包括具体的减缓政策、行动和项目，有别于发达国家的减排承诺和减排指标；三是发展中国家国内适当的减缓行动要符合国情和可持续发展战略，由发展中国家自主决定开展行动的优先领域；四是发展中国家国内适当的减缓行动以发达国家提供“可测量、可报告和可核实”的技术、资金和能力建设支持为条件。

　　（3）为发展中国家的减缓行动提供技术、资金支持和能力建设支持，是发达国家政府在公约下承担的义务，发达国家的政府应当发挥主导作用，不应推卸责任。

　　（4）可以通过建立适当的机制，对发展中国家国内适当减缓行动和发达国家的资金、技术和能力建设支持进行匹配。发展中国家提出具体的减缓行动和项目以及所需的技术、资金和能力建设支持；发达国家通过公约下有关资金和技术转让机制提供“可测量、可报告和可核实”的技术、资金和能力建设支持。

　　（5）发达国家为发展中国家国内适当减缓行动提供的技术、资金和能力建设支持所产生的减排量不能用于抵消发达国家所承担的量化减排指标。

　　（6）“可测量、可报告和可核实”的要求仅适用于获得“可测量、可报告和可核实”支持的相关行动。

3、减少发展中国家毁林排放

　　（1）在制定技术方法和激励政策等方面同等对待发展中国家减少毁林、森林退化导致的碳排放，以及通过森林保护、森林可持续管理和森林面积变化增加碳汇。

　　（2）减少发展中国家毁林、森林退化导致的碳排放，以及通过森林保护、森林可持续管理和森林面积变化增加碳汇的行动，是推进发展中国家可持续发展、消除贫困应对气候变化的重要措施部分，不能用来抵消发达国家减排承诺目标，也不能成为引入发展中国家减排义务的手段。

　　（3）发达国家有义务根据公约相关条款提供充足的资金、技术和能力建设支持，以使发展中国家能够自愿实施减少毁林、森林退化导致的碳排放，以及通过森林保护、森林可持续管理和森林面积变化增加碳汇的行动。

（三）适应

　　1、适应的机制框架。要建立综合的适应机构，以为发展中国家，特别是最不发达国家和小岛屿国家适应气候变化提供支持。

　　2、建立附属机构。在公约缔约方会议的指导下，负责规划、组织、协调、监督和评估适应气候变化国际行动并支持发展中国家采取适应气候变化的行动。建立适应气候变化区域中心。

　　3、在公约下建立新的“适应基金”。基金将用于支持发展中国家适应气候变化，主要用途包括：

　　（a）加强能力建设，包括数据收集和脆弱性评估；

　　（b）涵盖制定国家适应行动计划的所有成本；

　　（c）实施适应行动、项目和规划；

　　（d）实施风险管理和减少风险战略；

　　（e）通过经济多样化增强适应能力；

　　（f）促进适应技术的研究、开发和推广；

　　（g）促进气候变化相关的教育、培训和公众意识提高。

　　4、建立相应的监督和评估机制。该机制用于监督发达国家向发展中国家提供资金、技术和能力建设支持，并评估所提供支持是否充足。

（四）技术开发和转让

　　1、机构设置。技术开发和转让对于应对气候变化具有关键性作用，当务之急是建立相应的机制安排，以具体落实发达国家在公约下所承担的相关义务。

　　2、在公约缔约方会议下设立技术开发和技术转让附属机构。在公约缔约方会议的指导下，负责规划、组织、协调、监督和评估国际技术开发和技术转让活动，包括：

　　（a）制定和实施重要气候友好技术的联合研发计划；

　　（b）评估技术需求；

　　（c）提供可转让的技术清单；

　　（d）确定技术转让中的障碍以及相应的解决方法；

　　（e）确定推动技术转让的激励措施；

　　（f）管理技术信息及技术开发和技术转让活动；

　　（g）处理知识产权相关问题；

　　（h）加强能力建设；

　　（i）进行绩效监测和评估。

　　3、建立多边技术获取基金。该基金主要来源于发达国家公共财政资金，用于支持向发展中国家的技术开发及技术转让。

　　4、绩效评估与监督。定期对技术转让的进展，包括范围、规模和有效性，进行监督和评估。

（五）资金支持

　　1、机构设置。为有效运作公约下的资金机制，要分别设立适应基金、减缓基金、多边技术获取基金和能力建设基金。资金机制的管理应接受公约缔约方大会统一指导，体现公平性、透明性和有效性原则，确保资金易于获取且管理成本较低。

　　2、资金来源。发达国家缔约方政府有义务提供新的、额外的、充足的和可预期的资金。私营部门和碳市场资金资源可作为发达国家缔约方资金的有益补充。

　　3、资金比例。发达国家缔约方每年应至少拿出其GDP一定比例（如0.5-1%）的资金用于给上述基金提供资金支持。

四、关于发达国家在京都议定书第二承诺期进一步量化减排指标

　　（一）紧扣谈判授权。根据京都议定书缔约方会议的决定（1/CMP.1），2009年底的哥本哈根会议应当就发达国家在议定书第二承诺期的进一步量化减排指标达成协议，并通过议定书附件B修正案的方式加以确定。

　　（二）议定书是长期有效的条约。为落实“共同但有区别的责任”原则，议定书确立了发达国家率先减排的模式，是实施公约的一项重要法律文件。议定书确定了发达国家2008至2012年第一承诺期量化减排指标，并就确定发达国家在后续承诺期的减排指标作出了安排。议定书是一项长期有效的法律文件，并不因第一承诺期的结束而失效。确定发达国家第二承诺期进一步减排指标的工作组授权简单明确，就是要通过修改附件B确定发达国家第二承诺期的减排指标，绝非全面修改议定书。

　　（三）议定书工作组是双轨制的重要一轨。议定书工作组是落实“巴厘路线图”双轨谈判机制的重要一轨，应尽快完成谈判任务，确保议定书第一、第二承诺期不出现空档。只有明确了议定书发达国家缔约方的进一步减排指标后，才能为公约长期合作行动特设工作组下非议定书发达国家缔约方确定可比的减排指标。否则，发达国家减排义务之间的可比性就无从谈起。工作组能否如期确定发达国家第二承诺期的减排指标，直接关系到哥本哈根会议能否取得成功。

　　（四）发达国家第二承诺期减排指标。发达国家作为整体到2020年应在其1990年水平上至少减排40％。