全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国湿地保护法》实施情况的报告

全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国湿地保护法》实施情况的报告
全国人大常委会副委员长 丁仲礼
2023年10月21日于人民大会堂
（在第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上）

本作品收录于《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报/2023年/第七号》

——2023年10月21日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上

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全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国湿地保护法》实施情况的报告

——2023年10月21日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上

全国人大常委会副委员长　丁仲礼

全国人民代表大会常务委员会：

湿地与人类生存发展息息相关，具有涵养水源、净化水质、维护生物多样性、蓄洪防旱、调节气候和储碳固碳等多种重要的生态功能，被誉为“地球之肾”和“物种基因库”。习近平总书记高度重视湿地保护和修复工作，多次作出重要指示批示。湿地保护法全面贯彻习近平生态文明思想，是新时代生态环境立法的一项标志性成果。全国人大常委会认真贯彻落实习近平总书记关于湿地保护修复的重要指示精神和党中央决策部署，推动湿地保护法全面有效实施，根据2023年度监督工作计划，组织开展了湿地保护法执法检查。赵乐际委员长对这次执法检查工作高度重视，执法检查组由三位副委员长任组长，环资委主任委员任副组长，成员包括全国人大常委会委员、环资委组成人员、全国人大代表共21人。6月至9月，李鸿忠、王东明、丁仲礼三位副委员长分别带队赴黑龙江、山东、安徽、江西、海南、四川等6个省20个地市，召开9次座谈会，听取地方政府和有关部门的汇报，实地检查60个单位和项目。同时，委托上海、江苏、福建、湖北、广西、西藏、青海、宁夏等8个省（区、市）人大常委会对本行政区域内湿地保护法实施情况开展检查。

这次执法检查有以下几个特点。一是以习近平生态文明思想作为贯彻实施湿地保护法的“纲”和“魂”。在执法检查工作中，把学习宣传贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想作为重大政治任务，深入贯彻习近平总书记关于湿地保护修复的重要指示精神，推动各地各部门不断提高湿地保护的政治自觉、思想自觉、行动自觉。二是紧扣法律规定开展监督，认真检查法定职责的履行、法律责任的落实、法律执行质效等情况，推动湿地保护修复在法治轨道上高质量发展。三是坚持求真务实，突出问题导向，深入群众、深入实地，通过前期调研、举办专家讲座、开展随机抽查等多种方式，找准问题、问计于社会。四是践行全过程人民民主，全国人大常委会办公厅会同12个省（区、市）人大常委会组织267名全国人大代表开展湿地保护法实施情况专题调研，在执法检查的各环节邀请人大代表参加，将执法检查与议案建议办理有机结合。五是寓法律学习宣传于检查之中，在实地检查、座谈交流中加强普法宣传，释疑增信；在“学习强国”开辟湿地保护法知识问答专栏，有2167万余人次参加答题；各地人大组织18万余人参与问卷调查；有力推动广大干部和社会公众学习法律知识，提高法治意识。六是开展第三方评估，委托北京林业大学等相关技术机构对湿地保护法实施情况进行评估，提高监督工作的科学性、专业性。现将主要情况报告如下：

一、法律实施情况

各地各部门深入学习领会习近平生态文明思想和习近平法治思想，贯彻落实党中央决策部署，认真实施湿地保护法，准确把握立法目的，践行保护优先、严格管理、系统治理、科学修复、合理利用立法原则，严格执行各项法律制度，维护湿地生态功能及生物多样性，有效保障生态安全，促进人与自然和谐共生，全社会湿地保护意识不断提升。

（一）依法落实湿地保护责任

各地各部门高度重视，积极落实法定职责。一是健全工作机制。落实法律第5条规定，国务院林业草原主管部门负责湿地资源的监督管理，自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等有关部门按照职责分工承担湿地保护、修复、管理工作。落实法律第6条规定，地方加强统筹协调，黑龙江建立了由15个省直部门组成的湿地保护工作协调联动机制；浙江、安徽、湖北、广西等多个省份不断加强湿地保护工作组织协调，形成分级分类管理、系统联动推进的工作合力。二是加强考核评价。多地将湿地保护管理纳入林长制、河湖长制、党政领导生态环境保护目标责任制考核内容，建立领导干部自然资源离任审计、湿地生态环境损害责任追究等制度，压紧压实地方主体责任。海南省把湿地保护作为国家生态文明试验区建设的重要内容，江苏省将自然湿地保护率纳入全省高质量发展考核指标体系。三是加大投入力度。落实法律第4条、第36条的规定，健全与事权相适应的财政保障机制，将湿地保护所需经费按照事权划分原则列入预算。2022到2023年，中央财政安排湿地保护修复相关补助40亿元用于国际重要湿地、国家重要湿地的生态保护补偿与修复、互花米草防治，安排海洋生态保护修复资金80亿元，用于支持包括滨海湿地在内的海洋生态系统保护修复，安排中央预算内投资9.6亿元，支持重要湿地保护修复重大工程。地方加大湿地保护修复投入力度，2022年以来，江西省财政共统筹安排资金31.5亿元用于支持湿地保护修复。四是逐步完善配套制度标准。国务院相关部门出台国家重要湿地认定和名录发布规定、重要湿地修复方案编制指南，发布湿地相关保护标准。截至目前，27个省（区、市）制定了湿地保护地方性法规，各地出台省级配套制度83项，湿地保护步入法治化新阶段。

（二）积极执行法律制度

各地各部门严格遵守法律制度规定，推动湿地保护工作机制在法治轨道上有效运行。一是健全分级管理机制。落实法律第14条规定，对湿地实行分级管理，按照生态区位、面积以及维护生态功能、生物多样性的重要程度，初步构建国家重要湿地、省级重要湿地和一般湿地的分类管理体系。湿地保护法实施后，我国新增国际重要湿地18处、达到82处；国家重要湿地29处，拟新增47处；新增省级重要湿地92处，达到1090处。黑龙江、安徽、福建、宁夏等省份发布了一般湿地名录。二是完善规划编制实施机制。按照法律第4条、第15条规定，将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划，出台《全国湿地保护规划（2022—2030年）》，发布省级湿地保护规划，强化了湿地保护顶层设计。按照法律第18条规定，积极开展湿地权属登记试点，完成上海崇明东滩国际重要湿地资源确权登记。三是创新监测评估机制。按照法律第12条规定，国务院有关部门建立湿地资源调查评价制度，基本摸清全国湿地生态系统质量、格局、功能及变化情况，明确了全口径湿地范围，每年对国际重要湿地生态状况开展动态监测并发布《中国国际重要湿地生态状况》白皮书，建立了湿地野外科学观测研究站、实时监控和信息管理平台，在270个县域设置湿地鸟类多样性监测样区，湿地调查监测体系初步建立。

（三）加强湿地保护修复和合理利用

各地各部门加大法律实施力度，妥善处理湿地保护修复与合理利用的关系，探索湿地生态产品价值实现机制。一是贯彻保护优先立法原则。落实法律第24条规定，国务院有关部门加快建设以国家公园为主体的自然保护地体系，将重要湿地划入生态保护红线，严格湿地空间用途管控。目前全国已建立湿地类型自然保护区600余处、国家湿地公园900余处。落实法律第30条规定，加强生物多样性保护。提升重要水生生物栖息地保护水平，促进湿地水生生物资源休养生息。长江湿地生态保护成效显著，江豚种群数量止跌回升，恢复至1249头。二是强化湿地分类保护措施。落实法律第31至35条规定，加强河湖湿地保护管理，采取水系连通、水源涵养、水土保持等措施，保障重点河湖生态流量，维护湿地生态安全；严格管控围填滨海湿地，实施“蓝色海湾”整治行动、海岸带保护修复等重大项目，整治修复滨海湿地60余万亩；加强城市黑臭水体治理，发挥城市湿地雨洪调蓄、净化水质等功能，提升城市湿地生态质量；加强红树林保护修复，印发实施《红树林保护修复专项行动计划（2020—2025年）》，我国红树林面积已达43.8万亩，比本世纪初增加了约10.8万亩；积极开展泥炭沼泽湿地的保护修复工作，四川、西藏、青海等地制定泥炭沼泽湿地保护专项规划。三是增强重要湿地保护修复的系统性。落实法律第37条规定，贯彻以自然修复为主、自然恢复和人工修复相结合方针，新增和修复湿地80余万公顷，湿地生物多样性逐渐恢复，全国重要湿地生态状况有效改善。对洞庭湖、洱海、巢湖、乌梁素海、察汗淖尔等重要生态区退化湿地开展综合性修复，提高生态系统质量和稳定性。山东省加大黄河三角洲等重点区域退化湿地修复力度。2022年以来，实施湿地保护修复项目84个，投资6.99亿元，修复退化湿地20万亩。青海、四川等地加快实施三江源、若尔盖等湿地保护和修复重点工程。甘肃张掖实施近20个湿地保护与恢复重点项目，恢复湿地11.5万亩。四是积极探索科学合理利用湿地新模式。一些地方积极发挥湿地生态功能，探索湿地生态产品价值实现路径。浙江杭州西溪湿地合理利用湿地自然生态资源和历史人文资源，成功打造“绿水青山就是金山银山”的实践样本。

（四）强化湿地保护执法监管和司法保障

各地各部门不断加强湿地保护执法和司法工作，彰显法律强制力，有效维护湿地保护法律秩序。一是严格建设项目环境管理。国务院有关部门将重要湿地列为环境敏感区，将人工湿地建设项目纳入环评管理，严格限制占用国家重要湿地，严格管控围填滨海湿地，严禁开垦围垦、排干、擅自填埋自然湿地或永久性截断自然湿地水源，强化重大项目合规性审查。企业严格遵守湿地保护法有关规定，国铁集团按照“工程建设与环境保护并重”原则，减缓工程建设对湿地的不利影响。二是加强执法监管。落实法律第五章规定，增强巡查和办案力度，持续开展“绿盾”自然保护地强化监督、“中国渔政亮剑”、全国河湖“清四乱”等专项行动，开展违规侵占国家湿地公园等自然保护地问题排查整治，依法严厉打击违法违规破坏湿地行为。三是充分发挥司法保护职能。全国法院、检察院认真履行宪法和法律赋予的职能，加强湿地保护司法专门化、专业化建设，发布湿地保护司法政策和司法解释、指导性案例和典型案例，规范湿地保护司法行为；在重要湿地设立环保法庭、检察工作站，聘请专业人士担任陪审员、执行监督员，建立“检察官+林长、河长”机制，加强行刑衔接、民行衔接、诉商衔接，加大对涉及湿地的环境资源案件审理力度。

（五）加大法律宣传普及与国际合作交流力度

落实法律第7条规定，各地各部门充分利用“环境日”“全国生态日”“世界湿地日”“国际生物多样性日”“爱鸟周”等主题宣传日，加强法律宣传普及，举办湿地保护法实施座谈会，编写法律释义，组织开展多层次、多形式普法活动和政策解读，广泛宣传解读湿地保护法，推动湿地保护法走到群众身边、走进群众心里。加强国际合作和交流，成功举办《湿地公约》第十四届缔约方大会，发布《武汉宣言》，取得审议通过《2025—2030年全球湿地保护战略框架》、在深圳设立“国际红树林中心”等标志性成果，引领全球湿地与生物多样性保护。不断提升在中国的全球主要候鸟迁飞通道保护能力，每年在江西鄱阳湖越冬的候鸟多达60—70万只，其中白鹤占全球种群数量的95%以上，彰显我国负责任大国胸怀与担当。

二、存在的主要问题

在湿地保护法贯彻实施取得积极成效的同时，法律实施过程中也出现了一些困难和问题，法律执行不到位的现象较为突出，离全面建设美丽中国、建设人与自然和谐共生的现代化的目标还有差距，无法全面满足人民群众对优美生态环境的新期待，需要各方面高度重视，依法推动解决。

（一）依法保护湿地的合力有待提升

检查发现，湿地保护工作中存在部门、地方协作协同机制不完善，多元共治格局尚未真正形成等问题。一是湿地保护协作协调机制尚未建立。法律第5条、第6条规定落实不够，国务院有关部门尚未建立湿地保护协作和信息通报机制，部分省份和大多数的市县级政府未建立协调机制，缺乏信息共享渠道，各部门齐抓共管的合力尚未形成。二是部门职能交叉重叠，法定职责落实不够到位。自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等部门在湿地保护、修复、管理等方面，职责分工不明确，执法监管边界不够明晰，部门间协同联动较为欠缺，与湿地生态保护的系统性、整体性要求不相适应。三是湿地保护和合理利用统筹不足。有的地方简单将湿地进行围栏封禁保护，湿地资源未得到合理利用。有的湿地公园规划不够科学，生态保育区和合理利用区划分不尽合理。四是社会参与湿地保护方式不多、渠道不畅。一些地方对湿地的价值、功能和保护意义的宣传停留于浅表层次，湿地的自然教育、科学探索等功能开发不足；社会公众通过捐赠、资助、志愿服务等方式参与湿地保护的渠道不够畅通。

（二）配套法规制度标准有待健全

各地反映，湿地保护法配套法规标准还不健全，直接影响法律的实施效果。一是一些急需的配套法规标准尚未出台。法律规定的湿地恢复费的缴纳和使用办法正在制定，法律规定的湿地监测预警、生态修复等国家标准有待建立，湿地分级管理办法、国家重要湿地管理办法、湿地保护约谈办法等配套政策有待发布。二是地方湿地保护条例制修订工作滞后。目前仍有个别省份未按照法律第64条的规定制定湿地保护地方性法规；大部分省份未在湿地保护法实施后及时修订湿地保护法规。三是部门规章有待健全。针对法律第31条至33条关于湿地分类保护的配套规章缺乏系统性，河流湖泊范围内的湿地、滨海湿地、城市湿地管理和保护的具体配套政策和规章不尽完善，红树林、森林沼泽、灌丛沼泽等保护管理制度仍需细化。

（三）法律制度落实尚有差距

检查发现，湿地保护法制度体系的执行力还需提升，部分制度落实有待加强。一是湿地分级管理及名录制度落实不够。有的地方未按法律第14条规定的权限及范围，及时发布省级重要湿地和一般湿地名录；一些地方未将重要湿地纳入生态保护红线。地方申报重要湿地的积极性不高，省级重要湿地数量和面积比例明显偏低，部分具有重要生态功能的自然湖泊和重要候鸟迁徙地未纳入名录；大多数省份尚未发布一般湿地名录。地方和部门对湿地保护法规定的“显著生态功能”认识不一致。二是湿地总量管控制度推进滞后。法律第4条要求地方政府采取措施保持湿地面积稳定，法律第13条规定国家实行湿地面积总量管控制度。目前，全国和省级湿地面积总量管控目标尚未确定。三是规划制度有待落地。法律第15条关于编制湿地保护规划与相关规划衔接制度实施滞后，由于上一级规划出台时间较短，大部分市县湿地保护规划未及时制定，一些地方湿地保护规划与流域综合规划、防洪规划等衔接工作尚未开展。四是湿地占用管理制度需进一步规范。地方反映，建设项目占用湿地尚未纳入行政许可审批事项，有的建设项目审批环节不明确。法律第20条规定临时占用湿地审批程序，因地类变更引发执行困难，需及时明确“临时占用湿地”的法律适用问题。

（四）湿地保护修复资金和科技保障不足

地方普遍反映，湿地保护修复工作面临资金不足、科技支撑薄弱和专业人才缺少等问题。一是湿地保护修复资金投入不足。湿地保护修复资金以政府投入为主，一些市县财政困难，难以保障湿地保护资金投入。多元化、市场化湿地保护修复投入机制尚未建立。大多数省级和市级财政尚未按照法律第36条规定设立湿地生态保护补偿资金。二是专业人才和科技支撑不足。湿地保护专业技术人才匮乏，科学支撑力量明显不足，湿地保护基础性研究滞后，湿地保护修复技术较少，湿地生态功能评价指标体系不健全，修复方案科学性有待提高。三是湿地修复科学性还需加强。对法律第37条规定的自然恢复为主、自然恢复和人工修复相结合的湿地修复原则理解和把握不够准确。部分湿地修复项目缺乏系统论证，轻视甚至忽视自然恢复，过于强调人工修复和景观功能；有的重要湿地修复项目未按法律第42、43条规定编制修复方案，有的修复方案缺乏科学论证，有的修复湿地后期管理和动态监测不够。修复评估规范标准不统一，修复效果不理想。

（五）湿地保护监管能力水平有待提高

检查发现，违反法律第28条禁止性规定的行为时有发生，有的地方违法过度利用甚至破坏湿地，违法违规养殖、非法捕捞、破坏滨海湿地等案件仍然高发。部门监管职责有待进一步落实，法律责任追究有待加强，司法保护力度仍需加大。一是动态监测评估预警机制尚不健全。法律第22条规定的建立湿地动态监测、评估、预警等措施落实不够，省级重要湿地和一般湿地的评估和预警工作基本未展开，已开展的动态监测范围较窄，监测数据质量不高，各部门监测数据共享制度尚不健全。二是严格履行法定职责能力有待加强。一些部门落实法律第五章规定的县级以上政府林业草原、自然资源等执法监管职责不够，履职能力和政策法律水平有待提高；有的地方湿地保护管理机构设置不健全、管理力量薄弱、湿地信息化监管设备不足，缺少专业管护人员。三是湿地保护司法职能有待进一步发挥，行政执法与刑事侦查、行政执法与刑事审判的衔接机制有待加强，行政监管与环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼有待形成合力。

三、意见和建议

各地各部门要深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，认真落实全国生态环境保护大会精神，站在人与自然和谐共生的高度，全面有效实施湿地保护法。坚持以人民为中心的法治立场，充分发挥湿地保护法的保障人民群众合法权益功能，促进生产、生活、生态有机融合，让良好的生态环境转化为最普惠的民生福祉。坚持保护优先原则，严格执行湿地保护法各项制度，加强湿地原真性和完整性保护，维护湿地生态功能及生物多样性，以法治力量保障湿地生态安全。

（一）加强统筹协调，严格落实法定职责

准确把握湿地保护法立法宗旨和原则，全面落实法律制度。一是加强统筹协调，切实增强湿地保护工作的系统性、整体性、协同性。国务院有关部门要加快建立湿地保护协作和信息通报机制，强化数据共享共用，推动形成各负其责、通力协作的工作格局。地方政府要加强统筹协调，厘清各部门在湿地保护、修复和监督管理中的职责边界、工作范围；探索跨区域湿地保护统筹协调新机制。二是严格落实湿地分级管理及名录制度，加快构建全国统一的湿地分级保护体系。各级政府及有关部门要根据生态区位、面积以及维护生态功能、维护生物多样性的重要程度，科学合理划定湿地范围，依法认定国家和省级重要湿地、一般湿地，规范名录发布程序和内容。三是加快落实湿地面积总量管控制度。国务院有关部门要从湿地生态系统整体性保护出发，科学研究确定全国和省级湿地面积总量管控目标。四是落实规划制度。各地要充分发挥规划战略引领作用，对接国家“十四五”规划和相关专项规划，依据国土空间规划和上一级湿地保护规划，及时编制地市和县级湿地保护规划。五是落实湿地生态保护补偿制度。加快制定湿地生态保护补偿政策，探索跨区域、跨流域湿地生态保护补偿制度，鼓励湿地保护地区与生态受益地区通过市场机制进行生态保护补偿。

（二）严格执法司法，确保法律刚性和权威

全面落实法定职责，提高监管能力和水平，强化执法司法约束。一是加大执法监督力度。完善湿地保护修复监管制度，建立健全湿地保护目标责任制，压紧压实地方政府湿地保护主体责任。全面落实法律规定的监管责任，加强部门间协同配合，形成监管合力，强化执法硬约束。加强生态保护红线监管，严格生态保护红线督查执法，持续开展“绿盾”自然保护地强化监督，依法严厉打击占用、开垦、填埋、破坏湿地等各类违法行为。加强湿地保护执法队伍建设，配备相应巡护设备工具，加强业务培训，提升履职能力。完善湿地生态监测监控网络，提升湿地数字化管理水平和监管效能。二是加大司法保护力度。进一步健全湿地保护专门化、专业化司法机制，加强湿地保护领域公、检、法相关职能衔接，健全案件线索移交、信息共享、联席会议等机制，鼓励司法机关参与社会治理；加强司法人员湿地保护及相关法律知识培训，提高湿地保护司法能力和水平。

（三）强化支撑保障，全面提升湿地保护修复水平

全面准确理解和把握湿地保护法规定的湿地保护修复原则，加大保障力度，加强科技支撑。一是加强湿地生态系统保护。坚持自然恢复为主、自然恢复和人工修复相结合，增强湿地生态自然修复能力，提升湿地生态系统多样性、稳定性、持续性。统筹协调重点区域重点流域水资源，改善河湖连通状况，促进湿地生态系统治理。二是加大湿地生态保护修复投入力度。按照事权划分原则，依法将开展湿地保护工作所需经费列入预算，加强财政经费保障。鼓励建立政府和社会共同参与的多层次、多渠道湿地保护修复投入机制，积极探索生态产品价值实现途径，在有效保护的前提下，充分发挥湿地的多重效益。三是提升湿地保护修复科学性。建立重要湿地生态状况定期评估和预警制度。加强湿地保护修复科学研究，科学编制重要湿地修复方案，加快实施重要生态系统保护和修复重大工程，加强修复湿地后期管理和动态监测，科学开展重要湿地生态状况定期评估。

（四）完善配套法规制度，织密湿地保护的法制网

严格落实法律规定，加快制定配套法规标准，及时制修订地方性法规。一是国务院有关部门要按照法律要求，加快制定湿地恢复费缴纳和使用管理办法、国家重要湿地管理办法，制定监测预警、生态修复等标准。落实湿地分类保护要求，完善河流湖泊湿地、滨海湿地和城市湿地保护管理相关政策。二是加快地方性法规制修订工作。各地要严格对照湿地保护法，加强地方性法规的制修订工作，明确和细化部门职责和管理范围，对省级重要湿地和一般湿地的认定、发布及退出管理等作出规定，提高法规的针对性和可操作性。三是加强法规清理。相关地方和部门要注重对规章、规范性文件进行清理，及时修订完善湿地保护法规规章。

（五）深入开展宣传教育，推动形成多元共治的良好格局

切实增强对湿地生态系统保护重要性的认识，充分发挥湿地的多重功能，提升全社会湿地保护素养，畅通公众参与渠道。一是加强湿地保护法的学习、宣传和解读，严格落实“谁执法谁普法”责任制，把湿地保护法纳入负有湿地保护责任的地方和部门党员干部应知应会法律清单；组织开展法律培训和法律解读，创新法律普及与宣传的方式方法，采取湿地保护法进课堂、开设湿地保护实践课程、制作发布多媒体产品等形式，从娃娃抓起，让人民群众知晓湿地保护法，提高法治素养和尊法守法意识。二是发挥湿地自然教育功能，广泛搭建湿地科学探索、人与自然互动平台，运用多种方式让广大群众亲近湿地、体验湿地、认识湿地，让湿地成为人民群众共建共治共享的绿色空间。三是畅通社会参与湿地保护渠道，鼓励单位和个人依法通过捐赠、资助、志愿服务等方式参与湿地保护工作；总结推广企业在建设项目中依法保护湿地的先进经验，鼓励更多企业采取有效措施保护湿地，形成全社会共同保护湿地合力。

以上报告，请审议。