关于《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案征求意见稿）》的说明

关于《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案征求意见稿）》的说明
中华人民共和国民政部
2022年8月

2022年8月18日，中华人民共和国民政部公布村民委员会组织法（修订草案征求意见稿）的说明[1]

为进一步落实基层群众自治制度，规范村民委员会建设，保障农村村民实行自治，发展农村基层民主，维护村民合法权益，根据第十三届全国人大常委会立法规划和有关方面关于抓紧修改村民委员会组织法的要求，民政部从2019年开始研究修改村民委员会组织法，在反复论证修改的基础上，形成了村民委员会组织法修订草案征求意见稿（以下简称征求意见稿）。现将有关情况说明如下：

一、修改的必要性和起草过程

现行村民委员会组织法（以下简称现行法）于1998年11月4日通过，2010年10月28日修订，2018年12月29日修正。现行法颁布实施以来，对加强村民委员会建设，发展农村基层民主，维护村民合法权益发挥了重要作用。截至2021年底，全国共有村民委员会49.0万个，村民委员会成员208.9万人。2022年2月，全国新一轮村民委员会换届工作高质量完成，各地依法推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任、村“两委”班子成员交叉任职，村干部队伍结构进一步优化。随着我国农村经济体制、社会结构、利益格局、思想观念深刻变革，村民委员会的工作对象、工作内容、工作职责也随之发生了深刻变化，现行法已不适应时代发展需要，主要是关于加强党的全面领导的相关规定还不完善，对村民委员会的职能定位、村民自治范围规定还不全面，村民委员会组织建设、履职尽责的制度保障还不完善，村民委员会选举相关规定还不够具体，村级协商、村务公开、村务监督等方面规定还有欠缺等。这些都制约了村民委员会职能作用的发挥。党的十八大以来，党中央、国务院关于农业农村工作的重大方针政策以及乡村振兴战略和重要决策部署需要在相关法律修改中充分体现。各地在探索中形成许多成熟的经验，也需通过立法确定下来。修改现行法，十分必要和迫切。

近年来，中共中央、国务院先后印发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，进一步明确了村民委员会建设和运行的要求，为修改法律提供了政策依据。社会各界对于现行法修改的呼声日益强烈，全国人大代表、政协委员多次提出相关建议和提案。民政部党组对修改工作高度重视，将其列入民政部2021年、2022年立法工作计划。期间，多次组织座谈研讨会，先后赴山东、青海、浙江、福建、黑龙江等地开展实地调研，委托高校开展修法课题研究，向20余位法学、政治学、社会学等领域专家函询重点难点问题，委托10余个省份开展专题调研，初步形成征求意见稿。2022年以来，先后就征求意见稿征求31个省（自治区、直辖市）、5个计划单列市、新疆生产建设兵团民政厅（局）和中央纪委国家监委机关、中央组织部等45个中央和国家机关有关部门，以及部分法学、社会学、经济学等领域专家学者意见建议，在此基础上，对征求意见稿进行了进一步修改完善，目前形成的征求意见稿已是十几易其稿。

二、修改的指导思想和主要思路

法律修改工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，全面贯彻落实习近平总书记关于全过程人民民主、基层群众自治、乡村振兴的重要指示批示精神，重点把握以下几点：一是坚持正确政治方向，健全党领导下的基层群众自治制度，发展全过程人民民主；二是坚持问题导向，回应加强农村基层民主、村民自治以及加强基层基础工作的现实需要；三是加强和提升基层治理基础和水平，强化村民委员会基层群众性自治组织的职责定位、作用发挥，进一步明确其与基层人民政府的关系；四是关注维护人民群众权益并提升村民委员会服务村民的能力。征求意见稿注意总结提炼实践经验和成果，使修改后的法律更具有实践性和可操作性。

三、修改的主要内容

征求意见稿从现行法6章41条扩展为7章64条，进行了较为系统的修改。

（一）第一章总则。主要强化了中国共产党的领导（第一条、第四条），完善了村民自治内容和方式（第二条），完善了村民委员会与村民会议、村民代表会议、村民的关系（第二条、第五条），规范了村民委员会设立的原则和程序（第三条），增加了民政部门和其他有关部门职责（第六条）。

（二）第二章村民委员会的组成和职责。加强了农村基层党组织对村民委员会的领导（第七条），重点强调并补充完善了村民委员会关于社会管理、民生保障和服务等方面的职责（第九条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条），加强了村民委员会对集体经济组织的支持和指导（第十条），增加了村民委员会下属委员会的设置要求（第八条），强调了村民委员会法人性质、明确了村民委员会的民事活动范围和财产范围（第十六条、第十七条）。

（三）第三章村民委员会的选举。完善了村民委员会换届规定（第十八条），完善了村民选举委员会的成员组成、任职要求和任期（第十九条），扩大了列入参加选举的村民范围（第二十条），增加了村民委员会选举候选人资格联审机制（第二十二条），完善了委托投票规定（第二十三条），完善了罢免的程序规定（第二十四条），增加了民政部门对村民委员会选举的指导规定（第二十五条），增加了村民委员会成员职务终止法定情形（第二十六条），增加了特别法人备案制度（第二十八条）。

（四）第四章村民会议和村民代表会议。明确了村民会议召开频次和方式（第二十九条），扩展了村民会议审议决议事项范围并规范了会议召开程序事项（第三十一条、第三十二条），赋予村民小组组长参加村民代表会议权利（第三十三条），增加了村民代表职责规定、完善了村民代表监督办法（第三十四条），细化了村民自治章程、村规民约的制定规范和民政部门相关职能（第三十六条），明确了应当召开村民小组会议的情形和村民小组组长职责（第三十七条），增加了议事协商内容、形式以及协商结果运用方面的具体规定（第三十九条至第四十二条）。

（五）第五章民主管理和民主监督。扩展了村务公开事项范围（第四十四条），增加了村务公开的形式（第四十五条），细化了村务监督委员会的工作内容和要求（第四十七条至第五十二条），增加村务档案管理要求（第五十三条），明晰了村民委员会成员任期及离任审计范围（第五十四条）。

（六）村民委员会工作的保障。本章为新增内容。在现行法第七章附则规定的村民委员会协助政府工作、办理公益事业保障措施的基础上进行了拓展和细化，主要包括对村民委员会工作的组织运转经费、成员报酬、办理公益事业、协助政府工作、信息化建设、开展经常性培训和表彰等各项保障措施（第五十七条至第六十条）。

四、需要重点说明的问题

（一）关于加强党对基层群众自治的全面领导。在总则确立“健全中国共产党领导下充满活力的基层群众自治制度”的立法宗旨，将加强党对基层群众自治的全面领导写入法律，并体现在多个具体条款中。例如，征求意见稿第四条规定“需由村民委员会提请村民会议、村民代表会议决定的事项，经村党组织研究讨论后，由村民会议、村民代表会议依照法律和有关规定作出决定”，第七条规定“村民委员会主任可以由村党组织书记通过法定程序担任”“村党组织领导班子成员和村民委员会成员可以交叉任职”，第三十六条规定“村民自治章程对坚持村党组织领导、村民委员会组织建设、工作制度建设、村民议事决策规则、监督评议机制等村民自治事项作出规定”，第三十八条规定“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，应当在村党组织和村民委员会指导下，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布”等。

（二）关于村民委员会的设立、撤销、范围调整。村民委员会的设立、撤销、范围调整，涉及农村基层治理格局的重塑，事关农民群众切身利益。近年来，一些地方进行了村庄撤并工作，有其必要性、合理性，但也有个别地方存在违背农民意愿、损害农民利益的现象。中央高度重视村庄撤并工作，2021年，中共中央、国务院印发《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，明确要严格规范村庄撤并，不得违背农民意愿、强迫农民上楼。为严格规范村庄撤并有关工作，切实维护农民群众的合法权益，征求意见稿强调了村民委员会的设立、撤销、范围调整应当尊重村民意愿，并经村民会议讨论同意。

（三）关于村民委员会选举候选人资格审查。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》要求“全面落实村（社区）‘两委’班子成员资格联审机制，坚决防止政治上的两面人，受过刑事处罚、存在‘村霸’和涉黑涉恶及涉及宗族恶势力等问题人员，非法宗教与邪教的组织者、实施者、参与者等进入村（社区）‘两委’班子”。《中华人民共和国反有组织犯罪法》第十二条规定：“民政部门应当会同监察机关、公安机关等有关部门，对村民委员会、居民委员会成员候选人资格进行审查，发现因实施有组织犯罪受过刑事处罚的，应当依照有关规定及时作出处理；发现有组织犯罪线索的，应当及时向公安机关报告。”为贯彻落实中央决策部署，加强制度衔接，征求意见稿明确县级有关部门对候选人资格进行审查，并由乡、民族乡、镇的人民政府指导村民选举委员会召开村民会议或者村民代表会议决定确认最终候选人资格。

（四）关于村民委员会职责。改革开放以来特别是党的十八大以来，经济发展方式加快转变、社会结构加速转型、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，村民自治面临着新形势新要求。为维护村民合法权益，调动起他们参与乡村振兴的积极性、主动性、创造性，推动农村基层治理现代化，征求意见稿补充完善了村民委员会在治安保卫、帮扶困难村民、建设文明乡风、改善人居环境、提供公共服务、开展应急工作等方面的职责规定。

（五）关于村民委员会工作保障。征求意见稿从村民委员会工作经费保障以及成员报酬、队伍建设、信息化建设等方面规定了县乡两级人民政府应当提供相应的保障措施；提出县乡两级人民政府对村民委员会协助政府开展工作，应当提供必要的条件和经费；各部门需要村民委员会协助工作应当经过同级人民政府同意并统一安排。同时也强调了村民委员会办理本村公共事务和公益事业经费有困难的，可以向基层人民政府申请支持。

（六）关于村民委员会与农村集体经济组织的关系。村民委员会是宪法确认的基层群众性自治组织，具有在村党组织领导下统筹推进村级“五位一体”建设功能，统筹推进村级建设、治理和发展工作。村民委员会和农村集体经济组织依据民法典具有特别法人资格，但仅在开展为履行职责所需要的民事活动时，村民委员会才与农村集体经济组织是平等的民事主体。征求意见稿明确村民委员会应当定期听取集体经济组织重大事项报告并列席集体经济组织讨论和决定重要问题的会议，对集体经济组织作出的侵害村民合法权益的决定，村民委员会可以提出异议，或者向乡、民族乡、镇人民政府反映。同时，本着增强村党组织领导的村级组织体系整体效能、凝聚乡村治理合力的原则，征求意见稿明确农村集体经济组织应当保障村公共事务、公益事业和村级组织运转。

（七）关于特别法人的相关规定。民法典明确了村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格。为与此衔接，征求意见稿明确县级人民政府民政部门负责基层群众性自治组织法人备案工作。基于其特别法人资格，明确了村民委员会履行职责从事的民事活动范围和财产范围。