农业部对全国人大蔡继明代表关于稳步推进农村集体产权制度改革的建议的答复

农业部对十二届全国人大五次会议第3691号建议的答复
农办议〔2017〕345号
2017年9月25日
发布机关：中华人民共和国农业部

文件

蔡继明代表：

　　您提出的关于稳步推进农村集体产权制度改革的建议收悉。经商国土资源部，现答复如下。

　　一、关于农村集体产权制度改革的重点

　　《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》）提出，要根据集体资产的不同类型和不同地区条件确定改革任务，分类有序推进改革。

　　对资源性资产改革，中央已有明确部署，主要是继续抓好土地承包经营权确权登记颁证，完善“三权分置”办法，保持现有承包关系长久不变，目前各地正按中央部署有序推进这方面改革，一些地方还在充分尊重承包农户意愿的前提下，探索发展土地股份合作等多种形式。2015年，国土资源部在北京市大兴区等33个县（市、区）牵头开展了农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作，目前各项试点工作正在按照中央要求审慎稳妥推进。按照法律修改与改革试点同步推进的思路，正在开展《土地管理法》修改研究工作，研究制定《农村集体土地征收补偿条例》等配套法规，为农村集体产权制度改革提供重要支撑。对非经营性资产改革，主要是结合新农村建设，探索建立集体统一运行管护机制，更好为集体成员和社区居民提供公益性服务。

　　当前，农村集体产权制度改革的重点应放在经营性资产上。截至2016年底，全国农村集体账面资产（不包括资源性资产）总额3.1万亿元，一些农村拥有数额庞大的经营性资产，如果不盘活整合，就难以发挥应有的作用；如果不尽早确权到户，就存在流失或者被侵占的危险。因此，《意见》将经营性资产改革作为这次改革的重点。经营性资产改革的主要任务，就是在清产核资基础上，将集体资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。这项改革涉及广大农民的切身利益，需要按照总体部署、重点推进、先行试点、全面展开的路径进行。2014年，经党中央、国务院审议通过，农业部、中央农办、国家林业局确定在29个县（市、区）开展农村集体资产股份权能改革试点，取得了明显的成效，得到了基层干部群众的认可。2017年，在原有试点的基础上，农业部、中央农办再选择100个改革基础较好的县（市、区），作为新一轮改革试点单位。目前，各地正在按照《意见》精神，积极稳妥有序推进集体经营性资产股份合作制改革。

　　二、关于农村集体资产所有者的代表

　　我国农村现有的集体经济组织是从人民公社时期的“三级所有，队为基础”演变而来的，与原生产队、生产大队、人民公社相对应的分别是组级、村级和乡镇级集体经济组织。一个行政村内存在两个以上集体经济组织，应当理解为村内存在多个组级集体经济组织，但各集体经济组织的产权边界都是清楚明晰的。

　　《物权法》第五十九条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。可见，成员集体是农村土地等集体资产的所有权主体。根据全国人大常委会法工委对《物权法》第六十条的条文说明，行政村农民集体所有的土地等集体资产，由该村集体经济组织代表集体行使所有权，如果没有这一集体经济组织或者集体经济组织已不健全，难以履行集体所有土地的经营管理等行使所有权任务的，就由行使自治权的村民委员会来行使代表集体行使所有权的职能；分别属于村内两个以上农民集体所有的，如果村内有集体经济组织的，就由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，如果没有村内的集体经济组织，则由村民小组来行使；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。即将实施的《民法总则》第一百零一条第二款也明确规定，未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。综上所述，按照现行法律规定，农村集体经济组织是农村集体资产管理的主体，依法代表成员集体行使农村土地等集体资产的所有权，村民委员会和村民小组只能在特定条件下代行其职能。《意见》有关农村集体资产所有权代表的表述，与国家立法精神是一致的，也是符合党在农村基本政策的。

　　三、关于村集体经济组织和村民委员会的关系

　　根据《宪法》《物权法》的相关规定，村集体经济组织和村民委员会是性质不同、职能不同、难以相互替代的两种法人组织。农村集体经济组织是以土地等集体所有资产为纽带，承担管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等功能的经济组织，依法代表成员集体行使集体资产所有权，享有独立经济活动的自主权；村民委员会则是村民自我管理、自我教育、自我服务的自治组织，负责办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

　　近年来，随着农村经济社会发展，农村社区人员与集体经济组织成员不一致现象日益突出，村民委员会代行村集体经济组织职能的做法越来越不适应集体经济发展的需要。为此，许多地方结合实际情况进行了有益的探索，明晰村集体经济组织和村民委员会的职能关系，推动经济事务和自治事务相分离，使村集体经济组织和村民委员会各归其位、各司其职，取得了积极的成效。《意见》在总结地方做法经验的基础上，明确提出有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离，妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系。

　　农村集体产权制度改革事关重大，现实情况较为复杂，下一步，我部将会同有关部门，认真贯彻落实《意见》精神，深入基层开展调研，总结地方实践经验，指导各地有序推进集体经营性资产股份合作制改革，抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律，推动修改《土地管理法》等相关法律法规，依法赋予农村集体经济组织法人资格，明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，确保农村集体经济组织平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护。

　　感谢您对农村集体产权制度改革问题的关心，希望今后继续对我部工作予以支持。

　　联系单位及电话：农业部农村经济体制与经营管理司

　　010-59191910

农业部

2017年9月25日