司法院释字第215号解释

司法院释字第215号解释
制定机关：中华民国司法院大法官
1987年4月29日

解释字号

释字第 215 号

解释日期

民国 76年4月29日

解释争点

市区道路条例就障碍建物拆除、迁让等处理程序违宪？

资料来源

司法院大法官会议解释续编（三）第 188 页司法院公报 第 29 卷 6 期 4-7 页

相关法条

中华民国宪法 第 15、143 条 ( 36.12.25 )
土地法 第 215 条 ( 64.07.24 )

市区道路条例 第 10、11 条 ( 54.01.28 )

解释文

　　市区道路条例系为改善市区道路交通，增进公共利益而制定。市区道路所需土地，如为私人所有，依该条例第十条，得依法征收。同条例第十一条对于用地范围内之原有障碍建筑物，已特别明定其处理程序，并无应予征收之规定，关于其补偿及争议之救济程序，既未排除相关法令之适用，足以兼顾人民权利之保障，与宪法第十五条及第一百四十三条并无抵触。

理由书

　　按市区道路条例系为市区道路之修筑、改善、养护、使用、管理及其经费之筹措而制定，乃增进公共利益所必要。市区道路所需土地，如为私人所有，依该条第十条，得依法征收之。同条例第十一条第一项规定：“市区道路用地范围内原有障碍建筑物之拆除、迁让、补偿事项，应于拟订各该道路修筑计画时，一并规划列入。”同条第二项、第三项又规定：“修筑计画确定公告后，通知所有权人限期拆除或迁让，必要时并得代为执行。”“前项限期，不得少于三个月。”依上开规定，对于妨碍建筑道路之建筑物，首先规定应将有关拆除迁让及因此而须负担之补偿事项，一并规划列入修筑计画，俟包括补偿事项在内之修筑计画确定公告后，再通知所有权人，限期拆除或迁让，必要时并得代为执行，旨在使道路修筑计画得以迅速完成，而特别明定其处理程序，乃为土地法第二百十五条之特别规定。惟仍明定应给予补偿，此项补偿，应依有关法令办理，求其合理相当，且对拆除迁让之通知及补偿行为，依法均许利害关系人提起诉愿及行政诉讼，以求救济，足以兼顾人民权利之保障，与宪法第十五条及第一百四十三条并抵触。

相关附件

抄许０霖声请书
受文者：司法院大法官会议
主 旨：为政府于修筑市区道路所征收土地之土地上如有改良物时应依土地法规定办理一并征收之手续，违反上开规定之行政处分及判决均属无效，恳请惠予解释。
说 明：
一、依据 钧院大法官会议法第三条第一项第二款、第四条第一项第二款及第六款之规定请求解释宪法，兹将有关事项叙明如左：
声请解释宪法之理由：
依宪法第十五条规定：“人民之生存权、工作权及财产权，应予保障”。又同法第一百四十三条第一项规定：“中华民国领土内之土地属于国民全体。人民依法取得之土地所有权，应受法律之保障与限制……”。而同法第一百七十一条复明定：“法律与宪法抵触者无效。”同法第一百七十二条：“命令与宪法或法律抵触者无效”。俱见中央或地方机关非依法律不得作为，法有明文。缘台北市政府工务局养护工程处为办理台北市木栅路一段拓宽工程，需拆除声请人所有座落台北市景美街二○三号位于道路预定地上之房屋，原处分机关（即台北市政府工务局养护工程处）不报请依法征收，即予以通知拆除，经声请人提出异议，未蒙所请，迭经提起诉愿，再诉愿，及行政诉讼，均递遭驳回而确定。惟依据该机关驳回“所请”之依据，据确定终局判决（七十一年度判字第一三七一号）所示，系以市区道路条例为特别法，关于排除市区道路障碍，应优先适用，故不必依“台北市举办公共工程建筑及农作改良物拆迁补偿办法第七条第二项及土地法有关附带征收之规定报请征收，云云。惟按土地征收时，其改良物应一并征收为土地法第二十五条所明定，市区道路条例第一条后段明定“本条例未规定者，适用其他法律”，则地上物之征收自应依土地法而适用，兹该确定判决未依法适用土地法有关附带征收之强制规定，徒以市区道路条例中已有告知拆除之规定，而不依法办理征收之法定手续，显然与宪法第十五条第一百四十三条第一项规定抵触，为此声请解释宪法，期以原所受不利确定终局裁判得以获得合法之救济。谨缕陈事实及理由如左：
事实
缘声请人将所有坐落台北市景美街二○三号房屋，位于台北市木栅路一段道路预定地上，原处分机关为办理木栅路一段拓宽工程，经二次协议拆迁及补偿，惟因协议未成，又未依法报请征收，该处分机关即引用市区道路条例规定通知拆除，声请人等不服提出诉愿，再诉愿，及行政诉讼，均遭以不必报请征收即可拆除为由驳回在案，使声请人之财产权遭受不法之损害。
理由
（一）疑义之性质，经过及对本案所持之立场及见解：
（1）性质：按市区道路条例第十条既明定：“修筑市区道路所需土地得依法征收之”，而土地法第二百十五条更明定：“征收土地时，其改良物应一并征收”。土地法为母法，市区道路条例既未排除土地法之效力，自应适用。乃原确定终局裁判引用市区道路条例第十一条之规定，认为不必报请征收，即可告知拆除代之，因而驳回请求，显有所适用之法律已抵触宪法第十五条、第一百四十三条规定本旨情事，敬请，准为违宪之解释，并宣告其无效。
（2）经过：请详前揭“事实”栏记载兹引用之。
（3）声请人之立场：声请人为前揭判决败诉之原告当事人，因该驳回之裁判，致声请人，房屋任令违法拆除，而未获适法之拆除及补偿，侵害声请人之财产权益，如经钧院解释该裁判所适用之法令或所表示之见解，发生有抵触宪法之情事，则声请人乃为受其不利之裁判之当事人，自得于解释公布后，依再审程序请求救济。
（4）声请人之见解：查私人依法取得土地所有权者，依我中华民国宪法第一百四十三条规定，应受国家之保护，无横遭剥夺之理。但为国家之国防，经济政策，国家各项重要建设，公共之需要与用益，固然其重要性在私人利益之上，不得不对所有财产权加以剥夺。然仍应有其法定之程序以资规范，以防止滥权。故因以强制手段收取私人所有之土地，而消灭其所有权，当然非有法律之根据不可。依市区道路条例第十条固已对土地之征收有明文规定，然地上物则未明定在内，自应依同条例第一条后段适用土地法第二百十五条之明文规定该条文明白规定“征收土地时，其改良物应一并征收”，显为强制规定，属于附带征收或称为一并征收之规定，目的为的是保护土地所有权人，免需用土地人脱卸补偿之责任。参照实施耕者有其田条例第十三条亦有附带征收之明文规定以资依据，俱见地上物之拆迁，自应依“一并征收”之法定，程序办理，俾被征收拆除者，有合法之规定申复，以保权益。兹原处分机关系引用“市区道路条例”第十一条第二项规定，认为一经公告修筑计画即可通知拆除，而不必报请征收。殊不知系争房屋原非该条文所指“原有障碍建筑物”可比，已无可比附援用，纵有“通知拆除”之规定，亦应于征收手续一一办妥后，才适用上开“通知并代执行”之规定，一如有确定判决执行名义，始可据以强制执行一样。未经征收确定即告拆除代执行拆除，如有缺乏执行名义即迳为强制执行，其违宪不法，至极显然。原确定判决意以“可暂可搁置不予适用”云云，实为引用失据，确已不法侵害声请人之财产权益，亦与宪法规定抵触，应无疑义。
（二）有关机关处理本案之主要文件及其说明：
（1）申请书（７１．７．１４．)
（2）台北市政府工务局建筑管理处书函７１．９．１．北市工养权字第二二三○○号函。
（3）本案行政诉讼之诉愿书，诉愿决定书、再诉愿书及决定书、行政诉讼起诉状。
（4）行政法院７２．１０．２８．七十三年度判字第一三七一号确定判决。
（5）诉讼再审起诉状及行政法院７３．２．７．七十三年度判字第一二六号审判决。
（三）声请解释之目的：
综上所述，爰依司法院大法官会议法第四条第一项第二款、第六条规定提出声请，恳请惠予解释：“市区道路用地范围内，所需土地之土地上改良物应一并征收之，在未经报请核准征收之前，不得迳依告知拆除以代之，如行政处分或判决仅引据市区道路条例第十一条第二项规定以告知拆除代替一并征收之规定，显与宪法第十五条第一百四十三条，土地法第二百十五条规定显有抵触，房屋无效”。以保权益为祷。
声请人：许 ０ 霖
许 ０ 征
许 ０ 辉
住 址：均住台北市兴隆路二段九十六巷二号六楼之一
附 件：行政法院判决 七十二年度判字第一三七一号
原 告 许 ０ 辉
许 ０ 征
许 ０ 霖
被告机关 台北市政府工务局养护工程处
右原告等因拆屋及补偿等事件，不服内政部中华民国七十二年七月二十二日七十二台内诉字第一六九一二三号再诉愿决定，提起行政诉讼，本院判决如左：主文原告之诉驳回。
事 实
据原告等所有座落台北市景美街二○三号房屋，位于台北市木栅路一段道路预定地上，被告机关为办理木栅路一段拓宽工程，经二次与原告等协议拆迁及补偿，原告等主张非位于道路预定上之賸馀部份房屋，应一并拆除补偿，否则应就道路预定地上之房屋，依法报请征收始得拆除，被告机关则以７１．９．１．北市工养权字第二二三○○号函复略指賸馀部分仍可整修继续使用，无法一并拆除补偿，道路用地上之房屋得依市区道路条例通知拆除，并不报请征收，并告知于文到十天内办领补偿费自行拆除，逾期提存法院后代行拆除。原告等不服，经诉愿、再诉愿迭遭决定驳回，复提起行政诉讼，兹摘叙原被告诉辩意旨如左：
原告起诉意旨略谓：一、系争房屋如经拆动，必导致全栋坍塌，危险至甚，虽勉以木料支撑，然一经松动，必定塌倒，不祇已构成安全上危险堪虞之条件，亦因结构特殊而无法继续使用，符合全拆之要件。房屋部份拆后已全然变形，无从整建，惟有全拆，始为正办。况该房屋临景后街部份，遴位于景后街之道路拓宽预定地上，亦已符合“賸馀部份位于公共设施保留地上”之要件，依台北市举办公共工程建筑及农作改良物拆迁补偿办法（以下简称拆迁补偿办法）第十八条规定申请全部拆除依法有据。原决定虽查明部份确有位于公共设施保留地之事实，徒以景后街尚无计划拓宽，据以批驳不准，论断失据，自非适法。二、“拆迁补偿办法”系台北市政府为处理举办公共工程用地内建筑改良物及农作改良物之拆迁补偿而订定，故原处分书函第一项即系依该办法第十八条规定对原告之请求据以批驳，乃竟又指该“拆迁补偿办法”仅限于学校、市场、堤防而言，未适用于市区道路云，曲解法令，矛盾违误至甚，查市区道路条例第十条既明文规定─修筑市区道路所需土地，得依法征收之，而土地法第二百十五条更明文规定：“征收土地时，其改良物应一并征收”，土地法为母法，市区道路条例，既未排除土地法之效力，自应适用，而“拆迁补偿办法”又无抵触法令无效情事，则该办法第七条规定：“经第二次协议仍无法成立者，依法报请征收”，即应遵守适用，被告机关故意曲解法令，进而不引用适当规定，以掩饰未为报请征收之失误，自属失职，违误至甚。三、再诉愿决定书则以得依特别法市区道路条例第十一条规定通知即可，不必办理征收云云，殊不知市区道路条例第十一条前段乃在规定拟订修筑计画时应列入之项目。后段规定代为执行之方法。至于应否拆迁仍应遵循合法法定程序始可。至土地及其地上建筑改良物之征收，为政府对人民权益强制取得之唯一行政行为，自有法定程序之规定别无他途，尤应恪遵。故有“拆迁补偿办法”之拟定，兹竟无视土地法第二百十五条及该办法第七条第二项明文法令规定，竟断然强拆民房，措施失当，显有违背前开法条规定，属滥用行政权力，当然违背法令。请准予撤销原处分及原诉愿再诉愿决定，以保合法权益至感德便等语。
被告机关答辩意旨略谓：一、本工程经台北市政府依市区道路条例公告，并同时个别通知房屋所有人限期部份拆除，原告等所有座落景美街二○三号二楼房屋位于道路保留地上者为一○九平方公尺，但尚馀一八一平方公尺左右（约五四坪），位于景后街道路保留地者约二七平方公尺，但景后街当时并无计划拓宽而原告亦未就景后街部分申请一并拆除补偿，故未计入拆除计算，再依该房屋支架结构言，此次拆除范围祇如附图编号（１)（２）号涉及主房一角与骑楼，其编号（３）及（４）乃主房之偏房，为单独结构，绝无影响结构安全可能，且经台北市建筑公会勘验鉴定结果，后半段：其他室内部份结构尚完整，仍属安全，且符合台北市举办公共工程拆除合法房屋賸馀部份就地整建办法第四条各款规定，原告起诉第一点理由纯属子虚。二、本案援用法令问题，查市区道路条例为特别法，因市区道路，排除障碍自应依市区道路条例程序通知所有人限期拆除。另原告所有土地则依土地法征收（土地已征收移转）原告指责何以房屋不并土地征收问题，因该事件以修筑市区道路为主，而市区道路条例既为排除施筑市区道路障碍而设，自应优先适用，有内政部函解释可稽。因之凡施筑市区道路就障碍物排除，皆优先援用该条例以配合年度预算之执行，而暂搁置土地法有关附带征收及台北市举办公共工程建筑及农作物拆迁补偿办法第七条第二项程序之适用。三、拆除协议异议复查，限于建物数量与估价等级发生瑕疵，并不包含违背法令之要求，况被告机关对原告要求全拆补偿之异议，旋请求台北市主管机关台北市政府工务局释示：该局派员勘查答复：“景美街二○三号房屋賸馀面积每层尚有五十馀坪，仍可整建继续使用，并非在公共设施保留地，其申请全部拆除补偿乙节，核与规定不合”，实际已采纳其请求意见，馀因要求全部拆除补偿与规定不合，其请求复查未生效果而已，原告据以指责未予复查，至属牵强，行政诉讼显无理由，谨请察核，予以驳回等语。
理 由
按“市区道路用地范围内原有障碍建筑物之拆除、迁让、补偿事项，应于拟订各该道路修筑计画时，一并规划列入。修筑计画确定公告后，通知所有权人，限期拆除或迁让，必要时并得代为执行”。又“建筑物部份拆除后，其賸馀部分，无法继续使用或位于公共设施保留地上者，得申请全部拆除，并依规定计算补偿费”，分别为市区道路条例第十一条第一项及台北市举办公共工程建筑及农作改良物拆迁补偿办法第十八条规定，而拆除后賸馀部分建筑物之宽度在一‧八二公尺以上，深度在二‧七○公尺以上者，可就地整建，亦经台北市拆除合法建筑物賸馀部分就地整建办法第四条著成规定。本件原告等所有台北市景美街二○三号房屋，系二层建筑，每层面积约二九○平方公尺，其中位于木栅路一段道路保留地上者仅有一○九平方公尺，位于景后街道路保留地上者有二七平方公尺，其馀一五四平方公尺，折合约四六坪，并非于公共设施保留地上，有位置图及房屋照片，附被告机关卷中可稽，被告机关为拓宽木栅路一段道路，于七十一年九月一日以北市工养权字第二二三○○号函知原告等，对道路地上建筑物得依特别法市区道路条例第十一条规定通知拆除及代行拆除，而不必依台北市举办公共工程建筑及农作改良物拆迁补偿办法第七条第二项依法报请征收，揆诸首揭条例规定，并无不合。又位于景后街道路保留地上二十七平方公尺部分，因景后街尚无计划拓宽，原告最初并未对此部分要求一并拆除，且以该部分虽亦为在公共设施保留地上，惟台北市政府对景后街目前尚无计划拓宽，故亦无拆屋补偿之预算，原告等请求对该部分之拆除，被告机关自无法允准，至其馀一五四平方公尺部分，非在公共设施保留地上，业经被告机关及其上级台北市政府工务局分别派员作实地勘查，认为该部分之单独结构绝无倒塌可能，并可依前开整建办法第四条规定整建继续使用，且以该项拆除后賸馀部分建筑物，复经台北市建筑师公会七十二年六月北市师会鉴字第二八九号鉴定报告书鉴定结果：“拆除线部分，因砖墙残缺，部分楼板已悬空（目前以木材支撑），应请速予修复以维安全，至其他室内部分结构尚完整仍属安全”，因之被告机关拒绝予以一并拆除补偿，原处分并无不合，诉愿、再诉愿递予决定维持，亦均无违误，原告起诉论旨，殊难认为有理由。
据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段判决如主文。
中 华 民 国 七十二 年 十 月 二十八 日