司法院释字第236号解释

司法院释字第236号解释
制定机关：中华民国司法院大法官
1989年3月17日

解释字号

释字第 236 号

解释日期

民国 78年3月17日

解释争点

有关征收之土地如何认定系依计画使用之命令违宪？

资料来源

司法院大法官会议解释续编（四）第 114 页司法院公报 第 31 卷 4 期 5-17 页

相关法条

中华民国宪法 第 15 条 ( 36.12.25 )

土地法 第 219 条 ( 64.07.24 )

解释文

　　土地法第二百十九条规定：“征收私有土地后，不依核准计画使用，或于征收完毕一年后不实行使用者，其原土地所有权人得照原征收价额收回其土地。”所谓“不依核准计画使用”或“不实行使用”，应依征收目的所为土地使用之规划，就所征收之全部土地整体观察之，在有明显事实，足认属于相关范围者，不得为割裂之认定，始能符合公用征收之立法本旨。行政法院六十八年判字第五十二号判例及行政院五十三年六月三十日台五十三内四五三四号令，即系本此意旨，与宪法第十五条并不抵触。

理由书

　　按人民之财产权应予保障，宪法第十五条定有明文。惟基于宪法第二十三条、第一百零八条第一项第十四款及第一百四十三条第一项前段规定之意旨，国家为公用之需要，得依法征收人民之土地。土地征收后，需用土地人，即应在一定期限内，依照核准计划实行使用，以防止征收权之滥用，而保障人民私有土地权益。故土地法第二百十九条规定：“征收私有土地后，不依核准计划使用，或于征收完毕一年后不实行使用者，其原土地所有权人得照原征收价额收回其土地”。上述规定所谓“不依核准计划使用”或“不实行使用”，应依征收目的所为土地使用之规划，就所征收之全部土地整体观察之，在有明显事实，足认属于相关范围者，不得为割裂之认定，始能符合公用征收之立法本旨。行政法院六十八年判字第五十二号（行政法院确定判决误为六十九年判字第五十二号）判例：“土地法第二百十九条所谓‘征收私有土地后，不依核准计划使用’，系对于所征收土地之整体不依原核准计划使用而言，若就征收之土地已按原核准计划逐渐使用，虽尚未达到该土地之全部，但与不依核准计划使用之情形有间，应无该条之适用。”及行政院五十三年六月三十日台五十三内四五三四号令：“需地机关是否已于征收完毕一年后实行使用之认定，应以该项征收土地之整体为准，而不能仍按征收前之个别原所有权之各个地区以为认定已否实行使用之准据”各等语，即系本此意旨，与宪法第十五条并不抵触。
　　至征收土地是否符合法定要件，其征收之范围有无逾越必需之限度，乃该征收处分是否违法之问题；就所征收之土地，于如何情形下，始为依核准计划为整体之使用，乃具体案件事实认定事项；又原土地所有权人依土地法第二百十九条主张收回其土地，有无期间之限制，均不在本件宪法解释范围内，并此说明。

意见书

不同意见书　　　　　　　　　　　　　　大法官 刘铁铮
行政法院六十八年判字第五十二号判例：“土地法第二百十九条所谓‘征收私有土地后，不依核准计划使用’，系对于所征收土地之整体，不依原核准计划使用而言，若就征收之土地巳按原核准计划逐渐使用，虽尚未达到该土地之全部，但与不依核准计划使用之情形有间，应无该条之适用。”有变更土地法第二百十九条：“征收私有土地后，不依核准计划使用，‧‧‧其原土地所有权人得照原征收价额收回其土地”法律效果之嫌，抵触宪法第十五条保障人民财产权之规定，依宪法第一百七十二条，应为无效。
人民基本权利之保障，是民主法治且实行宪法的国家重要之责任，但另一方面，宪法为追求公共利益，也无不许代表民意的立法机关，于一定条件下，限制人民之自由权利。因此，如何调和私益与公益，追求二者之均衡点，毋宁是国家各种机关–立法、行政、司法，努力以赴之目标。
人民财产权应予保障，宪法第十五条定有明文。惟基于宪法第二十三条、第一百零八条第一项第十四款及第一百四十三条第一项前段规定之意旨，国家为公用之需要，得依法征收人民之土地。故土地法第二百零八条及第二百零九条规定，国家为兴办公共事业或实施国家经济政策，得征收私有土地。但征收之范围，应以其“必需者”为限（第二○八条参照），且征收必须补偿（第二三六条以下参照），即为平衡私益与公益之立法作为。惟土地征收对人民财产权影响极大，必须严格管制，方不易产生浪费土地资源、与民争利及损害人民财产之结果，因此，土地法不仅在征收前，对征收之程序，有缜密之规定，即需由需用土地人拟具详细征收计划书，并应附具征收土地图说及土地使用计划书，报请行政院或省政府核准（第二二二条、第二二三条参照），且依土地法施行法第五十条之规定，土地征收计划书应记明一定之事项，其中包括：被征收土地之使用配置及举办事业所拟设计大概等，依同法第五十三条之规定，土地使用计划图如系兴办公共事业指建筑地盘图‧‧‧；即于征收土地后，复有第二百十九条之规定：“征收私有土地后，不依核准计划使用，或于征收完毕一年后不实行使用者，其原土地所有权人得照原征收价额收回其土地。”以为事后之监督，亦所以尽保障私人权益之所能。凡此均为调和私益与公益之立法表现，对人民财产权之维护与公益之增进，可说是兼筹并顾。
因公共事业之“必需”，而征收私有土地，若征收后“不依核准计划使用”，不论其为变更原使用目的或用途，或仅为小部分使用后而停止使用，或不于合理期间内使用等，自均系不依核准计划使用，此显见征收之草率，征收之土地非全属必需；至于征收一年后根本未开始实行使用，更显示征收土地实无必要。法律为保障私人财产，防止滥用征收权起见，乃准许原土地所有权人得照原征收价额，收回其土地。法良意美，值得肯定。
前开行政法院六十八年判字第五十二号判例，则于原土地所有权人收回权行使要件上–不依核准计划使用–增加“系对于所征收土地之整体不依原核准计划使用而言”乙词，以示限制，似有变法律条文原义之嫌，使所谓不依核准计划使用之要件，成为极不确定之概念，有更形成主观认定之缺陷，有易被误用、滥用之可能，对宪法所保障之人民财产权造成严重伤害。盖在整体观察下，可能会置“不依核准计划使用”之要件，于无用之境地；在整体观察下，纵仅使用征收土地百分之十四，而其馀百分之八十五强未被使用，也可谓非属不依核准计划使用；在整体观察下，部分征收土地虽长达二、三十年闲置不用，也可谓与不依核准计划使用有间，是则土地法调和私益与公益，均衡私人财产之保护及公共利益之增进的努力，将被破坏殆尽矣！
按宪法第二十三条限制人民自由权利之规定，必须符合下列三项要件：其一、公共利益之目的。即限制人民自由权利之措施，必须出于公共利益之考虑，即必须为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益目的之一；其二、须以法律限制。即法律保留之谓，乃立法机关取得权力之象征，也是议会受到宪法信任之表现，籍此以防范人民权利受到国家行政权及司法权之侵犯；其三、必要原则。即为达特定目的所采限制之手段，必须合理、适当，不可含混、武断，换言之，所采之手段固必须能达成目的，然必择其对人民损害最轻，负担最低，且不致造成超过达成目的所需要之范围，始足当之。此项必要原则与英美法系之正当法律程序（Due Process of Law）与欧陆法制之比例原则（Das Prinzipder V- erhaeltnismaessigkeit）颇相类似，均以调和私益与公益为著力点。
根据上述宪法限制人民基本权利之要件，检讨首开行政法院判例，则可见所谓整体观察，虽意在阐明法文之原义，但却使不依核准计划使用，成为极不确定之标准，置土地法关于征收应以其事业所必需者为限为无意义（第二○八条参照）及保留征收之规定于无益（第二一三条参照），确有逾法律固有效力范围之嫌，而与土地法立法意旨不符，不仅有违宪法上法律保留之原则，实也动摇了土地法第二百十九条在宪法上必要原则之基础，而抵触宪法第十五条人民财产权应予保障之明文。
征收私有土地后，是否不依核准计划使用，当然不能割裂认定，但也不可整体观察，其唯一之标准，乃依核准计划加以判断，否则即有件宪法及法律保护私有财产之原意。职司释宪，负有保障人民权益之大法官会议，依宪法第一百七十二条：“命令与宪法或法律抵触者无效”之规定，就首开行政法院六十八年判字第五十二号判例，自应为无效之解释。爰为此不同意见书。

相关附件

抄杜０玉声请书
谨依司法院大法官会议法第四条第一项第二款及第六款之规定，声请解释宪法，并将有关事项叙明如左：
一、声请解释宪法之目的
行政法院七十三年度判字第一二七○号判决所适用之同院六十八年判字第五二号判例及行政院五十三年六月三十日台五十三内四五三四号令，与土地法第二百十九条之规定有悖，且曲解大法官会议释字第一○七号解释，并采认不实之勘查报告为判决之基础，致抵触宪法第十五条保障人民财产权之规定，敬祈准予解释为感。
二、事实
（一）查坐落台北市南港三重埔段一五○–一、一五○–二、一八一、一八五、一八六、一八七–一、一八七–二、二一八、二一八–１、二一九、二二一、二二二–一、二二二–二、二二四、二二五号等十五笔土地，共面积三．四九三五公顷，原为声请人等所有，因台湾肥料股份有限公司（以下简称台肥公司）兴建南港厂需用，曾奉行政院四十二年十月十六日台四十二内六○六九号令核准征收，经台北县政府四十三年一月十九日北府建地二字第○二三七号公告征收各在案者，而原处分机关（台北市政府地政处；以下同）谓据查对土地登记簿结果，系台肥公司以买卖方式取得，并依当时买卖资料办理所有权移转登记完毕，参照行政法院七十年判字第一二八四号判决意旨，其巳当然发生物权变更之绝对效力。纵假定上开土地系该公司以征收方式取得，因巳依核准计画实行使用（如后点末段所叙），亦不发生土地法第二百十九条收回土地之问题。另就请求权时效言，本案土地系于民国四十三年由台肥公司取得，台端等迄至七十一年四月廿六日始提出收回土地之请求，其经过时间巳逾十五年，参照上开行政法院同一判决，其请求权巳罹于时效而消灭，从而报经行政院七十一年十一月三日七十一台内地字第一一八六五九号函核定不予发还（附件一）。
（二）台肥公司取得本案土地后，仅于二二二–一、二二五号土地上辟建沉淀池一口，包括抽水机房一座在内，计约使用本案土地○．二○○○公顷。于二二二–一、二一八–一、二一八号土地内，铺设一条宽约五公尺、长约一八二公尺单轨铁路，向南穿经案外征收地，跨越南港路（即纵贯公路）转西南，衔接纵贯铁路，计约使用本案土地○．○九一○公顷。连同厂区内位置本案土地范围内之通道沟渠及管线用地在内约使用本案土地○．五○○○公顷，占本案土地百分之十四强，其馀百分之八十五强，则于其东北侧边缘筑设围墙，藉阻外人进入，兼以掩蔽外界视线，内则荒草没胫，自始未实行使用。另于二二二–一、二二二–二、一八一号土地上，铺设单轨铁路一条，向西南走经案外征收地一五四、一五六、一五七、一六二、一六五号等土地后，穿越三重埔路，进入民营启业化工公司厂房；此系图利他人使用，非台肥目的事业所需，未并计其使用面积。但根据经济部答复监察院函（附件二），谓台肥公司取得本案土地后，巳按征收计画完成使用，其使用情形为：“‧‧‧。（２)二二一、二二二–二、二二四号土地，系用作台肥公司南港厂三村员工眷属宿舍及厂区道路设施。（３）一八一、一八五、一八六、一八七–一、一八七–二、二二○–一号土地，系用作道路及煤焦堆积场。（４）二一八、二一八–一、二一九、二二二–一、二二五号土地，系用作铁路支线、沉淀池及管线用地，系用作铁路支线及排水沟用地。”另根据原处机关处分书，则谓据台肥公司南港厂参与会勘人员说明：“本案土地原配置使用计画之用途，系作为该厂Ａ厂区及工厂相关设施基地，其中二二一、二二二–二号土地，巳供厂区道路设施使用。一八一、一八五、一八六、一八七–一、一八七–二号土地，巳供厂区道路及煤焦堆积场、办公厅、冷水塔、原煤气工场使用。二一八、二一八–一、二一九、二二二–一、二二五号土地，巳供厂区铁路支线、沉淀池、变电所及管线设备使用。一五○–一、一五○–二号土地，巳供厂区木板、煤屑堆积场及管线设备使用。二二四号土地巳供该厂三村员工备勤宿舍使用。”
（三）原处分机关谓本案土地系台肥公司以买卖方式取得乙节，经声请人举证诉经行政法院七十二年度第二八九号判决（附件三）及一二七○号判决（附件四）认定其系以征收方式取得，但一二七○号判决又认为：“（１）需地机关是否巳于征收完毕一年后实行使用之认定，参照本院六十九年判字第五二号判例（附件五）及行政院五十三年六月卅日台五十三内四五三四号令（附件六），应以该征收土地之整体为准，而不能仍按征收前之各别原所有权之各个地区以为准据。（２）本案土地经被告机关邀集有关单位同赴现场勘查结果，巳依原计画使用完毕，有会勘纪录附卷可稽，乃报奉行政院核定否准发还；并谓上项会勘纪录系公务员制作之公文书，具有公信力，不因台湾省地政处及台北县政府未派员出席，又未邀原告代表参加而否定其效力，无调阅原征收计划及勘验现场之必要。从而本案土地无土地法第二百十九条之适用。”又谓“土地法第二百十九条规定土地所有权人得照原征收价额收回其土地之权利，性质与民法第三百八十条之买回权相当，而土地法为民法之特别法，土地法就此既无规定，应适用民法第三百八十条之买回规定，其权利经过五年不行使而消灭；纵将此收回权解为请求权之一种，依民法第一百廿五条规定，因十五年间不行使而消灭。本案土地在四十三年间征收完毕，原告等于七十一年四月联名陈情收回，亦早逾十五年消灭时效期间。”再谓：“司法院大法官会议释字第一○七号解释，系以登记不动产所有人之回复请求权为对象。本案土地既经合法征收完毕，其所有权巳移转登记与需用土地之台肥公司，非属原告等所有，即无上开解释之适用。”。
（四）声请人不服行政法院七十三年度判字第一二七○号判决，经循再审程序提起再审之诉，复经行政法院七十四年度第一○三号判决略以：“本案原判决系以系争土地巳依原核准计画作为Ａ厂区及工厂相关设施使用，有会勘纪录附卷可稽，亦即其就该项征收土地之整体而言巳予使用，再审原告自不能仍按征收前之各别原所有权之各个地区以为认定巳否实行使用之准据。次查土地法第二百十九条原土地所有权人照原征收价额收回其土地之权利，依行政法理有无时效之适用，核属见解之争，纵令原判决认有时效之适用，巳无适用法令显有错误可言；何况需用土地人使用其中○．五公顷，占征收地百分之十四强，其既非于征收后全未使用之可比，亦不能据以请求收回系争土地。”（附件七）。
三、理由
（一）行政法院七十三年判字第一二七○号判决所谓：“（１）土地法第二百十九条未规定请求收回期限，应适用民法第三百八十条规定。（２）引据同院六十八年判字第五二号判例所谓：“土地法第二百十九条所谓征收土地后不依核准计画使用，系对于所征收土地之整体不依核准计画使用而言，不能仍按征收前之各别原所有权之各个地区以为认定巳否实行使用之准据”乙节，系依据行政院五十三年六月卅日台五十三内四五三四号令而立论。（３）巳被征收并移转登记与需地机关所有之土地，原所有权人无大法官会议释字第一○七号解释之适用。（４）采认不实之会勘纪录作为判决之基础。”等等，声请人以有抵触宪法保障人民财产权之疑义。
（二）声请人对于上开（１）项疑义，认为：“特别法优于普通法之适用，为中央法规标准法第十六条所明定；土地法为特别法，具有强制性作用，又无适用或准用其他法规之规定，亦即其特性所在。其第二百十九条规定：“征收私有土地后，不依核准计画使用，或于征收完毕一年后不实行使用，其原土地所有权人得照原征收价额回其土地。”即为宪法第十五条精神所在，就该一条文立法意旨观之，征收私有土地后凡未依核准计画使用，或征收完毕一年后不实行使用者，原土地所有权人即可据以收回其土地，文义极为显明，并无请求时间之限制。而上开行政法院七十三年度判字第一二七○号判决却以：“土地所有权人得照原征收价额收回其土地之权利，其性质与民法第三百八十条之买回权相当，而土地法为民法之特别法，特别法无规定者，应适用民法第三百八十条买回之规定，其权利经过五年不行使而消灭；纵将此项收回权解为请求权之一种，依民法第一百廿五条规定，因十五年间不行使而消灭。”资为论据，为不利声请人之判决，显为宪法保障人民财产权之规定抵触。
又土地法固为民法之特别法，但仅在第卅条及土地使用编之基地租用，耕地租用二章内，订有若干法律条项，藉以减少普通民法执行土地政策时所生之障碍。此与票据法有科处滥发支票者以徒刑或罚金之规定相当，考其立法主旨，在于推行支票之信用与流通，不能谓其有处罚条项一、二条，遽认票据法全部为刑法之特别法是。据此，足以说明土地法本质上为行政法、为公法。至于土地征收事件，由于公用排除私用，国家以公权力强制剥夺私有土地所有权，具有公法性质尤为显著。从而土地法第二百十九条之“收回权”，似绝无适用民法之“买回权”各规定之可能。何况“买回权”系先有私法上之合法买卖契约，而后再有买受人与出卖人所订之买回契约之存在，亦即为原出卖人与原承买人私权直接活动，并非合于某种法定要件，即有“买回权”之发生。而土地法之“收回权”，为需地人所以取得征收之土地，系由国家行使征收权，而将私有土地所有权移转登记与彼，嗣因需地人违反法律规定，又由国家行使公权撤销原征收，再由国家准许原所有权人以原征收价额收回其土地，过程至为明显，何可比附援引。是以民法之“买回权”适用于公法之被征收地照原价收回事件，谓土地法为民法之特别法，土地法对此未有规定，应适用民法第三百八十条“买回权”之规定，其权利经过五年不行使而消灭乙节，要非所宜。另则土地法第二百十七条规定“原土地所有权人得照原征收价额收回其土地”事项，原为法律保障人民私权而设，其既未规定收回期限，自应从其规定，不得援引普通法与之抗衡。况行政机关对此，曾据建议准用民法关于买回之期限定为五年，但经断然决定“殊不可采”有案（行政院五十六年五月二日台五十六内三二六三号令；附件八），同时行政法院在廿四年判字第十八号判例中，早巳认为公用征收之性质与买卖有别，兹该院不此之为，良非喁喁望治之民所敢想像。再民法上之“请求权”，多系附丽于债权，其本身难能独立存在。请求权虽因罹于时效而消灭，但债权本身并不消灭。土地法第二百十九条之“收回权”，为原土地所有权人依法申请地政机关撤销原征收案，并照原征收价额收回其土地，乃基于公法之行为，非债权之私经济行为可比。至于依照公法向行政机关申请时有无时间限制，应由公法予以规定，公法如无规定，似亦不可比照“请求权”时效办理。例如三七五减租条例第十五条之佃农优先购买权，依据最高法院六五年度台上字第二六五二号判决，认有物权之效力，系因权利人一方之意思表示而生法律上之效果，且有关公益，解释上应认为不因时效而消灭。土地法上之“收回权”亦为有关公益者，且同为推行土地政策而制订，似应认为不因时效而消灭；倘认本案土地因逾十五年始提出申请，谓其巳罹时效而消灭，则有使人不易翕服之慨。总之，土地法第二百十九条之“收回权”，乃公法上之权利，既不同于民法之“买回权”，又有异于民法之“请求权”，是故应无消灭时效之限制。退一步言，苟认土地法对此漏未规定，然在未依法修正公布施行前，仍难否认该一条文之效力。今行政法院在依土地法行使之收回权之性质之认定尚有所争议之处，却遽而引用民法有关时效之规定，侵害宪法所保障之人民财产权，以判决限制人民权利之行使，该判决要难谓非违法违宪。
（三）声请人对于上开第（２）项疑义，认为：“行政法院六十八年度判字第五二号判例前半段要旨：“土地法第二百十九条所谓征收土地后不依核准计画使用，系对于所征收土地之整体不依核准计画使用而言。‧‧‧”考其立论依据为行政院５３年６月３○日台五十三内四五三四号令（附件六）之核示。按土地法为法律，行政院所为：“是否实行所用，应以该项征收地之整体为准”核示，为一行致命令，查诸土地法第五编第一章所列十四条各条，并无“以整体使用为准”之明文，设不及早纠正，纵容衍变下去，直接导使需地机关无视土地法第二百零八条“以其事业所必需者为限”之存在，招玫土地资源浪费，宪法保障人民财产权之国策亮起红灯。例如台肥公司南港厂实际需地仅卅甲左右，而竟夸大扩张，请准征购八十馀甲，结果消化不了，凭借“以整体使用为准”为护身符，霸持庞大面积土地于荒芜或图利他人使用，宁非法律保护非法之明证。况乎行政院发布前项“以整体使用为准”命令之翌日，研讨征收土地不依核准计画使用，究应全部抑部份撤销征收问题后，复以５４年８月５日台五十四内五五五四号令谓“征收土地，系政府行使公权力之强制处分，具有整体性质，如其征收行为违反法律之规定，即应构成全部撤销征收之要件；惟为顾及社会之公益，如其征收之土地违反规定，而有部分土地仍有独立使用之价值，或在事实上无法为全部之撤销时，应斟酌情形分别就各案研议处理办法报核。”（附件九）由此，足见其所谓“以整体使用为准”乙节，无疑须视实情论定。就本案土地言，虽巳被使用百分之十四强，而其馀百分之八十五强，仍有独立使用之价值，何尝不可专案斟酌处理。就采用前项“以整体使用”见解，而对土地法有关公用征收之精神具有破坏作用，并使宪法保障人民财产权之规定效果荡然之行政法院六十八年度第五二号判例言，殊有匡正之必要。”。
（四）声请人对方上开第（３）项疑义，认为：“大法官会议释字第一○七号解释，依照该解释理由书略以：“查民法第七百六十九条、第七百七十条，仅对于占有他人未登记之不动产者，许其请求登记为所有人，而关于巳登记之不动产，则无相同之规定；如其占有之不动产巳为登记者，基于土地法第四十三条之绝对效力，应无民法第一百二十五条消灭时效规定之适用。”惟应于此加以说明者，即此所谓“登记”，为土地法第四十八条之“总登记”，亦即“所有权第一次登记”，犹日本不动产登记法之“保存登记”，非土地法第七十二条之“权利变更登记”；易言之，凡巳为总登记之不动产，不许他人因时效而取得，亦即原土地所有权之回复请求权，不因民法第一百廿五条之规定而有所影响。本案土地法在被征数之前，登记为声请人等所有，与民法第七百六十九条及七百七十条情形回异，嗣台肥公司虽因征收取得而登记为所有人，但声请人系以巳登记不动产所有人之回复请求权为对象，依土地法第二百十九条规定请求收回土地，土地法对此既无明文规定其请求收回之期限，自不发生民法第一百二十五条消灭时效问题。上开行政法院七十三年度判字第一二○七号判决谓：“司法院大法官会议释字第一○七号解释，系以登记不动产所有人之回复请求权为对象，本案系争土地既经合法征收完毕，其所有权巳移转于需地之台肥公司，非属原告等所有，即无上开解释之适用。”乙节，要难谓非曲解大法官会议译字第一○七号解释意旨，枉使声请人丧失合法权益。
（五）台肥公司使用本案土地情形，见之于官方档案者有二，一为经济部复监察院函（附件二），另为原处分机关函，即为引据会勘纪录之件（附件一）。前者为经济部转录台肥公司之书面报告，后者为原处分机关依据台肥公司南港厂参与会勘人员之说明，两者资料来源相同，而所指事物均与现场有出入，相互间且有矛盾情事（附件十）。例如：（１）沉淀池位置原在二二二–一与二二五号地邻接处，而官方档案扯到远在五十到一百二十五公尺以外之二一八–一、二十八、二十九三笔土地之上。（２）一五○–一、一五○–二号两笔土地原为闲置荒芜者，而经济部函谓供铁路支线及排水沟使用，原处分机关谓供木板、煤屑堆积场及管线设备使用。（３）一八一、二二二–一、二二二–二号三笔土地内有提供部份面积予民营启业公司铺设铁路支线使用，官方档案避不及此，而谓系供道路及煤焦堆积场使用。（４）一八五、一八六、一八七–一、一八七–二号等四笔土地原系闲置荒芜，而经济部函谓供道路及煤焦堆积使用，原处分机关除一如经济部所称者外，进而增供办公厅、冷水塔及原煤气工场使用，无异将位置南端（靠近纵贯公路）之办公厅、中区之原煤气工场及案外一八八、一八九、一九 ○、一九一号附近之冷水塔等构造物搬移到本案土地之内，南辕北辙，一派胡言。（５）所谓变电所为在案外征收地一九三号附近，而原处分机关谓在二一八、二一八–一、二一九号土地之上。（６）所谓南港厂三村员工备勤宿舍，在本案土地内原无迹象可寻，而经济部函称曰员工眷属宿舍，位置二二一、二二二–二、二二四号三笔土地之上，原处分机关谓在二二四号一笔土地之上，谁是谁非，无法代圆其说。台肥公司对其使用本案土地，或指鹿为马，或夸大范围，或无中生有，竟荷原处分机关认定“巳依核准计划实行使用”，实匪夷所思。行政法院凭此不实不备之会勘纪录，作为不利于民之判决基础，似难谓非违反宪法保障人民财产权。
（六）私有土地之征收，系因公共事实之必要，不问土地所有权人之意思如何，而以公权力剥夺其权利。需地机关于取得土地之后，倘不不供目的事实之使用，或迟不使用，或仅为少部分使用后而停止使用，事实上巳失其请求征收之必要，法律为保障人民财产权，防止公权力之滥用，于征收一年后不实行使用而准按原价额收回土地，应为事理之当然。行政法院七十三年判字第一二七○号判决未就此斟酌，致使声请人等合法权益遭受侵害，为特就上列四项疑义，敬请赐如声请目的办理是祷。
右陈
司法院公鉴
中华民国七十四年七月卅日
声请人：杜０玉
抄黄林０玉声请书
一、主旨：
为行政法院七十二年度判字第一○三五号判决所适用之行政院五十三年六月三十日台五十三内四五三四号令有抵触宪法第十五条规定之疑义，呈请解释事。
二、事实经过：
声请人所有之台北市北投区北投段三四二、三四二－三、－五、三四三－四、－五、－六、－七、－八、－一一地号土地九笔，于六十九年一月间由台北市政府以大度路（自中央南路至向西八四○公尺段，以下简称第一期）拓宽工程需用，以 69.01.04 北市地四字第五二○四五号公告征收，惟经声请人查对该工程之工程受益费征收范围图及该工程之施工图说，暨行政院核准第一期土地使用计画图内。发现声请人所有土地并未在内（经复查行政院第二期核准土地使用计画图内发现声请人第一期被征收之土地，于此时方被使用。详见附件五），且于该工程完工后，本案土地亦尚未实行使用，显然违反土地法第二百零八条所定“征收土地应以其事业所必需者为限”之规规，并违反土地法第二百二早九条所定征收私有土地后应依核准计画使用，或于征收完毕一年后实行使用之规定，又行政院 54.08.05 台 54 内五五五四号令第四条“‥‥‥惟查土地法第二百十九条既为保障人民私权而设，则政府本于政策及职权，如认为该项土地之征收已无必要时，迳予撤销征收发还土地‥‥‥”，前行政法院 53 判字第一五五号判例有案。因此声请人依法提起诉愿及行政诉讼请求发还土地，均遭驳回，行政法院七十二年度判字第一○三五号判决驳回原告之诉，系以行政院五十三年六月三十日台五十三内四五三四号令谓：“惟需地机关是否已于征收完毕一年后不实行使用之认定，应于该项征收土地之整体为准，而不能仍按征收前之各别原所有权之各个地区以为认定已否实行使用之准据”为依据，认定“六十九年度大度路拓宽工程进行情形及征收土地之整体而言，足认于征收完毕一年后已著手实行使用，自无土地法第二百十九条规定之适用，而判决驳回声请人之诉。声请人认行政法院适用之上开法令有违宪疑义，特声请解释。
三、理由：
（一）大度路、百龄路、大业路口交叉口部分及朝籁桥改建工程于六十八年五月由中华民国道路协会服务部测绘，图上有系争土地在内，该图亦就是台北市政府公告 71.05.05 （71）府工一字、财二字第一九四一一号附施工范围图也经过新工处 70.12.24 核准施工之大度路（自大度路、大业路交会点南四○五、北二○○公尺）拓宽工程（称第二期工程），七十年三月征收，当期（补偿费实收三六、○○○元）施工图，系争土地虽然六十九年二月被地政处征收为大度路拓宽工程）中央南路至向西八四○公尺，称第一期工程。）六十九年二月征收，当期（补偿费实收仅三、○○○元）用地。该地征收后并未在第一期工程范围内使用，变更为拓宽第二期工程使用，而且行政院核准第一期工程所附土地使用计画图并无该地在内，依土地法第二百零八条有硬性规定不使用者不得征收，征收后必须陈报撤销征收。（详见附件五土地使用计画图）。系争土地前后确实在第二期工程用地，因新工处工程设计技术上错误致提早于六十九年二月征收为第一期工程使用，因征收后才发觉该地交通流量大，不适合第一期工程使用，并有六十八年五月测绘图即为第二期工程便用，事实明显（详见附件三、四），既第一期计画工程征收之土地应在该工程范围内施工，为何列入第二期工程内施工，又为何六十八年五月已测绘，为何又六十八年十报行政院核准征收，更为何不等第二期工程所需再征，足证明该项属于提前征收后改为第二期工程施用。并有中华民国道路协会服务部测绘图及 71.05.05 台北市政府公告可证（如附件），且相邻土地之工程受益费，亦系以第二期工程名目课征，有新工处开工事项通知书可证。查该地（第一期工程征收）已变更计画为第二期工程使用，事实与所述该工程末期施工，继续使用有别，且第一期工程尚未完工继续工为继续使用，而第一期工程于六十九年五月二十日开工至七十一年一月十日前已完工是事实，第二期工程施工于七十一年五月十五日开工，工程现在进行中，怎能称继续使用，实为变更使用。
（二）第一期工程征收当期补偿费实收每坪仅三、○○○元，而第二期工程征收当期补偿费实收每坪为三六、○○○元，其间相差数倍，影响被征收者之权益甚大，且第一、二期工程施工期间相差一年，既分期施工，则自应配合施工进度分期征收需用土地，既不能将原预计于第二期施工之地区提前于第一期工程中征收，亦不能将第一期征收而未施工之地区，视为既已著手使用而于第二期工程中继续施工，本案系争土地既事实上于第二期工程中才开始施工使用，自应有土地法第二百十九条之适用，退万步言，至少亦需依第二期工程征收当期补偿费补偿被征收人，方便公平。
（三）依行政院台五十三内四五三四号令，则需地机关可不按工程进度一次征收完毕，而排除土地法第二百十九条之适用，盖有无“实行使用”之认定，既以“整体”为准，则纵于征收后数年仍有未使用之部分，惟以“整体”言之，只要征收中之部分土地已著手使用，该未使用之部分，仍视为既以使用，似此，就需地机关言，著实经济方便，而就被征收土地之老百姓言，则权益之损害至距。该令释解侵人害民财产权至钜。
四、声请解释宪法之目的：
据上论结行政院台五十三内四五三四号令有抵触宪法第十五条保障人民财产权之规定，应属无效。而行政法院适用该无效之法令驳回声请人之诉，应认有法定再审理由。
谨呈
司法院公鉴
声请人：黄林０玉
住 住：台北市北投区中央南路二段八十七号
中华民国七十七年五月十三日