司法院释字第633号解释
解释字号
[编辑]释字第 633 号
解释日期
[编辑]民国 96年9月28日
解释争点
[编辑]95.5.1修正公布之真调会条例部分条文违宪？
资料来源
[编辑]司法周刊 第 1357 期 1 版司法院公报 第 49 卷 12 期 1-16 页法令月刊 第 58 卷 11 期 131-135 页守护宪法 60 年 第 193-201 页司法院大法官解释续编（二十）第 407-428 页
解释文
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一、中华民国九十五年五月一日修正公布之三一九枪击事件真相调查特别委员会条例（以下简称真调会条例）第四条第二项、第八条、第八条之一、第八条之二第一项、第二项、第三项关于报告并公布部分、第五项、第六项、第八条之三、第十一条第二项关于调用行政机关人员部分、第四项、第十五条第一项规定，与宪法及本院释字第五八五号解释意旨并无不符。
二、同条例第八条之二第三项关于罚锾部分、第四项规定，与本院释字第五八五号解释意旨不符；第十一条第三项规定与宪法所要求之权力分立制衡原则不符，均应自本解释公布之日起失其效力。
三、本件暂时处分之声请，关于同条例上开规定部分因本案业经作成解释，已无须予以审酌；同条例其他条文部分之释宪声请既应不受理，则该部分暂时处分之声请亦失所附丽，并予指明。
理由书
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立法院调查权系协助立法院行使宪法职权所需之辅助性权力，其权力之行使，原则上固应由立法院依法设立调查委员会为之，然于特殊例外情形，就特定事项之调查有委任非立法委员之人士协助调查之必要时，尚非不得制定特别法，就委任之目的、委任调查之范围、受委任人之资格、选任、任期等人事组织事项、特别调查权限、方法与程序等妥为详细规定，并藉以为监督之基础，业经本院释字第五八五号解释阐释在案。立法院制定及修正真调会条例，并据以设置三一九枪击事件真相调查特别委员会（以下简称真调会），旨在查明九十三年三月十九日枪击总统、副总统候选人事件（以下简称三一九枪击事件）真相，平息选举争议、安定政局（同条例第一条第一项参照），乃立法院于特殊例外情形，就特定事项委任非立法委员之人士协助调查所制定及修正之特别法。本件声请指摘该条例第四条第二项、第八条、第八条之一、第八条之二、第八条之三、第十一条第二项关于调用行政机关人员部分、第三项、第四项、第十五条第一项规定（以下简称系争规定）违宪部分，应就系争规定所订定真调会之组织、权限范围、调查方法、程序与强制手段，是否违反本院释字第五八五号解释意旨，而有违宪法所要求之权力分立与制衡原则、比例原则、法律明确性原则及正当法律程序等以为断，兹分述之。
一、真调会之组织
1、真调会条例第四条第二项规定未逾越本院释字第五八五号解释之意旨
真调会乃立法院为查明三一九枪击事件真相，平息选举争议、安定政局之特殊例外需要，依特别法委任非立法委员之专业公正人士所组成，协助立法院行使调查权之暂时性特别委员会。真调会条例第四条第二项规定“本会处理有关本条例事务所为之处分，得以本会名义行之，本会并有起诉及应诉之当事人能力”，系立法院设置真调会之特殊需要所为之例外设计，尚未逾越本院释字第五八五号解释之意旨。
2、真调会条例第十一条第二项关于调用行政机关人员部分规定，与宪法尚无抵触；同条第三项规定，违反权力分立与制衡原则
真调会条例第十一条第二项规定“本会召集委员得聘请顾问三人至五人，并得指派、调用或以契约进用适当人员兼充协同调查人员”，符合公务人员任用法第十八条、第二十二条及第三十六条进用人员之规定，其中关于调用行政机关人员部分规定，不生抵触宪法问题。惟真调会条例第十一条第三项规定：“前项调用人员，行政机关不得拒绝。”即真调会召集委员如调用行政机关之适当人员兼充协同调查人员者，行政机关不得拒绝。然查真调会为隶属立法院下行使调查权之暂时性特别委员会，其调用行政机关之适当人员兼充协同调查人员固无不合。惟基于权力分立与制衡原则，并尊重行政机关及被调用人员，上开调用应经被调用人员及其所属行政机关之同意，业经本院释字第五八五号解释在案。前述同条第三项有关调用行政机关之适当人员，行政机关不得拒绝之规定，与上开意旨不符。
3、真调会条例第十五条第一项规定与宪法尚无不符
真调会委员系由立法院依据真调会条例第二条第一项、第二项规定推荐及聘任，受立法院之委任，就三一九枪击事件发生前、后其事件本身或衍生之相关事项予以调查，以查明主导人及有关人员之动机、目的、事实经过及其影响等之真相（同条例第七条参照）。基于民意政治及责任政治原则，立法院就其行使调查权之成效，自应担负政治责任，并就其有无滥用权限，受民意之监督，是立法院负有指挥监督真调会委员之职责，对于不适任之委员自得经院会决议后予以免职。同条例第十五条第一项规定：“本会委员丧失行为能力或违反法令者，得经立法院决议，予以除名。”俾立法院执行其指挥监督真调会委员职务之职责，合于上开意旨。又真调会委员须超出党派以外，依法公正行使职权（同条例第四条第一项参照）。倘其违反法令之行为，影响执行职务之公正性或适任性，立法院本于指挥监督之职权，经院会决议该委员已不适任而予以除名，其涵义于个案中并非不能依据社会通念等加以认定及判断，并可由司法审查予以确认，符合本院释字第五八五号解释意旨，与法律明确性原则尚无不合。
4、真调会条例第十一条第四项于符合预算法令规定之情形下，不生违宪问题
真调会为隶属于立法院下行使调查权之暂时性特别委员会，其所需经费自应由立法院编列预算支应。惟遇事实需要而合于预算法令规定之情形者，自得依法动支第二预备金，并未侵害行政权，业经本院释字第五八五号解释阐释在案。本于上述相同意旨，真调会条例第十一条第四项规定：“本会所需经费由立法院预算支应。必要时由行政院第二预备金项下支应，行政院不得拒绝。”于符合预算法令规定之情形下，亦不生违宪问题。
二、真调会行使调查权之范围、方法、程序与强制手段
立法院制定及修正真调会条例，并据以设置真调会之目的，在于查明三一九枪击事件真相，平息选举争议、安定政局，已如前述。为达上开目的，立法院自得于该条例将三一九枪击事件本身或衍生之相关事项之调查权，明定授权真调会或其委员为之。惟真调会既为隶属于立法院下行使调查权之暂时性特别委员会，其所具有之权限，应限于立法院调查权所得行使之权限，并仅止于三一九枪击事件真相之调查。如就各项调查方法所规定之程序，有涉及限制宪法所保障人民之自由权利者，必须符合宪法上比例原则、法律明确性原则及正当法律程序之要求，业经本院释字第五八五号解释在案。
1、真调会条例第八条规定与宪法尚无不符
真调会条例第八条第一项规定：“本会或本会委员依本条例为调查时，得为下列行为：一、通知有关机关、团体、事业或个人到场陈述事实经过或陈述意见。二、通知有关机关、团体、事业或个人提出有关档案册籍、文件及其他必要之资料或证物。但审判中之案件资料之调阅，应经该系属法院之同意。三、派员前往有关机关、团体、事业或个人之办公场所、事务所、营业所或其他场所为必要之调查或勘验。四、委托鉴定。五、于必要时，得就指定案件或事项，委托其他机关调查。六、其他必要之调查行为。”同条第二项规定：“各机关接受前项第五款之委托后，应即进行调查，并以书面答复。”均为获取三一九枪击事件真相所需相关资讯之有效手段，俾平息选举争议、安定政局，以维持社会秩序，与强制搜索尚属有间，并未逾越真调会之权限范围，亦无违于宪法所要求之权力分立与制衡原则，与本院释字第五八五号解释意旨，并无不符。真调会原则上应以合议方法行使其职权，如真调会委员为调查时，须其提议调查之事项，业经其他委员四人审查同意者，方得为之。其调查结果，应由真调会依同条例第六条规定处理，不得自行对外公布或发表任何意见（同条例第五条参照），与集体行使职权之意旨尚无违背。又同条例第八条第一项第二款但书规定，审判中案件资料之调阅，应经该系属法院之同意，乃维护法院依法独立行使审判权所必要。而国家机关独立行使职权受宪法之保障者，即非立法院所得调查之事物范围，业经本院释字第五八五号解释在案。是依同项第二款规定向前述机关调阅资料或证物，应经各该机关之同意，乃属当然。同项第三款所规定之勘验，乃藉之以获得证据资料所行使之国会调查权而言，其程序准用行政程序法之相关规定，此与司法调查权尚属有间。真调会条例第八条第一项第六款规定之其他必要调查行为，系为补充同项第一款至第五款规定不足所定之概括条款，解释上以与同项第一款至第五款之行为具有类似性之调查行为为限，其意义非难以理解，且为受规范者所得预见，并可经由司法审查加以确认，无违于法律明确性原则，均并予指明。另同条第三项规定：“本会执行调查之人员依法执行公务时，应出示有关执行职务之证明文件；其未出示者，受调查者得拒绝之。”第四项规定：“本会或本会委员行使调查权时，有关受调查者之程序保障，除本条例另有规定外，准用监察法有关规定。”为保障受调查者之执行程序规定。而上开规定复未排除现有法律所得提供受调查者之程序保障，与宪法及本院释字第五八五号解释意旨，自无不合。
2、真调会条例第八条之一规定与宪法及本院释字第五八五号解释意旨尚无不合
真调会条例第八条之一第一项规定：“本会调查人员必要时得临时封存有关证件资料，或携去、留置其全部或一部。”第二项规定：“封存、携去或留置属于政府机关持有之证件资料者，应经该主管长官之允许。除经举证证明确有妨害重大国家利益，并于七日内取得行政法院假处分裁定同意者外，该主管长官不得拒绝。”第三项规定：“凡携去之证件，该主管人员应加盖图章，由调查人员给予收据。”亦为获取三一九枪击事件真相所需相关资讯之有效手段，且依上开第二项规定，受调查政府机关以有妨害重大国家利益，而拒绝封存、携去或留置属于其特有之证件资料时，应于七日内向行政法院声请假处分裁定，并得对该项除外情形有无之争议，依同条例第八条之二第五项规定提起确认诉讼确认之，已明定政府机关之主管长官得拒绝封存、携去或留置该证件资料之合理要件，与强制扣押不同，并未逾越立法院所得行使之调查权范围及权力分立与制衡原则，与宪法及本院释字第五八五号解释意旨尚无不合。又上开得封存、携去或留置之证件资料，以与调查事项有关且属必要者为限，此并得由法院加以审查，乃属当然。
3、真调会条例第八条之二第一项、第二项、第三项关于报告并公布部分、第五项、第六项规定，与宪法及本院释字第五八五号解释意旨尚无不合；同条第三项关于罚锾部分、第四项规定，与本院释字第五八五号解释意旨不符
真调会条例第八条之二第一项规定：“本会及本会委员行使职权，应注意遵守正当法律程序，以符合比例原则之方式为之。”乃为保障受调查者之程序规定，与宪法及本院释字第五八五号解释意旨并无不符。第二项规定：“接受调查之有关机关、团体、事业或有关人员，不得以任何理由规避、拖延或拒绝。但经举证证明确有妨害重大国家利益或因配合调查致本身有遭受刑事处罚或行政罚之虞者，不在此限。”赋予真调会进行调查所需之强制权限，并准许受调查者合理之拒绝调查事由，并未逾越立法院调查权所得行使之范围，自无不合。立法院为有效行使调查权，得以法律规定由立法院院会决议，对违反协助调查义务者裁处适当之罚锾，此乃立法院调查权之附属权力，本院释字第五八五号解释阐释明确。是同条第三项规定：“违反前项规定者，除向立法院报告并公布外，得按次连续处新台币十万元以下罚锾。”其中赋予真调会迳行裁处罚锾之权力部分，核与上开解释意旨不符；同条第四项规定：“前项罚锾案件之处理，准用行政程序法及行政执行法之规定。”亦失所附丽。惟受调查者违反真调会条例第八条之二第二项规定之行为，真调会应将该违法行为向立法院报告并公布，亦有助于查明真相之目的，尚无不合。又同条第五项、第六项分别规定：“第二项但书及前条第二项除外情形之有无，发生争议时，受调查者得向本会所在地之行政法院提起确认诉讼确认之。各级行政法院于受理后，应于三个月内裁判之。”“前项确认诉讼，适用行政诉讼法之规定。”特别规定上开受调查政府机关证明确有妨害重大国家利益，拒绝封存、携去或留置证件资料，及前述受调查者证明确有妨害重大国家利益或因配合调查致本身有遭受刑事处罚或行政罚之虞，规避、拖延或拒绝调查，而发生争议时，受调查者均得提起确认诉讼，依行政诉讼法规定之程序解决之，自属合理之解决途径，尚不生违宪问题。至上开确认诉讼终结确定前，受调查者是否违反协助调查义务尚未明确，自不得对其裁处罚锾，并予指明。
4、真调会条例第八条之三规定与宪法及本院释字第五八五号解释意旨尚无不合
真调会条例第八条之三规定：“本会调查人员必要时，得知会当地政府、检察机关或其他有关机关协助。”“本会调查人员于调查证据遭遇抗拒或为保全证据时，得通知宪警机关协助，作必要之措施。”按立法院调查权系立法院行使其宪法职权所必要之辅助性权力，真调会调查人员依法行使三一九枪击事件真相立法院调查权，于必要时通知请求上开机关协助，基于机关间互相尊重，如经上开机关同意而提供协助，尚非真调会指挥调度该机关，自不生违反权力分立原则之问题。
三、结论
1、真调会条例第四条第二项、第八条、第八条之一、第八条之二第一项、第二项、第三项关于报告并公布部分、第五项、第六项、第八条之三、第十一条第二项关于调用行政机关人员部分、第四项、第十五条第一项规定，与宪法及本院释字第五八五号解释意旨并无不符。
2、同条例第八条之二第三项关于罚锾部分、第四项规定，与本院释字第五八五号解释意旨不符；第十一条第三项规定与宪法所要求之权力分立制衡原则不符，均应自本解释公布之日起失其效力。
3、声请人另声请解释真调会条例除系争规定外之其他条文（以下简称其他条文）均违宪部分，未具体指摘其他条文规定究竟如何抵触宪法，是此部分声请核与司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款规定不合，依同条第三项规定，应不受理。
4、本件暂时处分之声请，系争规定部分因本案业经作成解释，已无须予以审酌；其他条文部分之释宪声请既应不受理，则该部分暂时处分之声请亦失所附丽，并此叙明。
大法官會議主席 大法官 翁岳生
大法官 林永謀
王和雄
謝在全
賴英照
余雪明
曾有田
廖義男
徐璧湖
彭鳳至
林子儀
許宗力
許玉秀
意见书
[编辑]部分協同意見書 大法官 許玉秀
雖然本院釋字第五八五號解釋明白承認立法院享有憲法上的國會調查權，將依據
民國九十三年九月二十四日公布施行的三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例（以
下簡稱真調會條例）所成立的三一九槍擊事件真相調查特別委員會（以下簡稱真調會
），定位為隸屬於立法權的調查委員會，而不是類似於歸屬行政權的獨立委員會，但
是民國九十五年五月一日修正公布施行的真調會條例，可以被解讀為其實並沒有改變
原來的立法意識，仍然傾向於將真調會定位為類似於歸屬行政權的獨立委員會，因為
國會的調查委員會成員不可能全部由非國會議員擔任。
以內閣制的德國國會調查委員會為例（註一），屬於該國基本法第四十四條所規
定的國會調查委員會，指的是德國聯邦眾議院調查委員會法 （UAG/
Untersuchungsausschussgesetz）（註二）所規定的國會調查委員會，該會委員全部
皆須由聯邦眾議院議員擔任。至於德國聯邦眾議院議事規則（Geschaftsordnung des
Deutschen Bundestages）（註三）第五十六條所規定的專案調查委員會（Enquete-
Kommission），並不是該國基本法所規定的國會調查委員會，雖然可以依據第五十六
條 a 選任非國會議員的專家、學者參與，但是不可能完全由非國會議員的學者專家
組成委員會，因為國會調查權只有國會議員才能行使，非國會議員的委員其實只具有
鑑定人的身分（註四）。至於總統制的美國國會中所設置的政府審計局（原為
Government Accounting Office /後改為 Government Accountability Office），
應該理解為類似許多其他國家設置在行政機關或立法機關中的監察機關（註五）。設
置在國會中的監察機關，雖然行使的是國會調查權，但是一如國會中各種委員會，僅
僅是國會的手足，縱使可以代表國會行使調查權，並沒有獨立的人格（註六）。
我國立法院所設置的各種委員會，非立法委員不能參與，卻皆無獨立人格，不具
有訴訟上的當事人能力。真調會條例卻甚至禁止立法委員加入真調會，且賦予真調會
有訴訟上的當事人能力，無異創設一個高於由立法委員組成的內部委員會，甚至可能
享有超越立法委員職權的權限，與民主原則與分權原則所欲建立的民意政治和責任政
治實不相符。因為人民經過選舉使立法委員享有憲法所賦予的權限，行使憲法所規定
的立法權，乃是立法委員的專屬權利（力），可以委託非立法委員協助行使，但不可
以將某種立法權的權限，完全委由非委員行使，立法委員如果竟然立法剝奪自己在憲
法上的權限，其實也等同於立法排除行使憲法上職權的義務，自然違背民意的付託，
不能認為符合憲法上的民主原則與分權原則。
多數意見體會立法院設置全部由非委員組成的特別委員會，旨在確保真調會的公
信力，因此雖然根據釋字第五八五號解釋意旨，依據國會調查權的性質，對於真調會
條例部分條文提出責難，但顧及真調會條例產生的特殊時空條件，而認許立法權就調
查三一九槍擊事件個案所創設特殊的調查委員會，具有訴訟當事人能力。多數意見與
立法權的妥協，縱然情非得已，卻難免使得真調會條例的立法特例，有遭立法權擴大
為常態立法的風險，真調會條例的立法特例果遭立法權擴大為常態立法，將使釋字第
五八五號解釋完備憲政體制的初衷不能達成。為避免釋字第五八五號解釋建構國會調
查權、加強立法權功能的努力遭到誤用，爰提出部分協同意見書，指明真調會所享有
的特殊待遇，並非國會調查權的常態，並期待立法權拋棄長久以來應急的違章陋習，
為國會調查權建立一個恆常的法制，以共同善盡為國家完備憲政體制的職責。
註一：相關中文文獻基本介紹可參考呂坤煌，德國國會的調查制度（上），立法院院
聞第 31 卷第 7 期，2003 年 7 月，頁 76-93；德國國會的調查制度（下
），立法院院聞第 31 卷第 8 期，2003 年 8 月，頁 97-110 。
註二：參考（瀏
覽日期：96.9.28）。
註三：參考 http://www.bundestag.de/parlament/funktion/gesetze/go_btg/ go07
.html （瀏覽日期：96.9.28）。
註四：認為專案調查委員會可能全部由非眾議院議員組成（陳淑芳，德國之國會調查
權，台灣本土法學雜誌第 78 期，2006 年 1 月，頁 62 ），實屬誤解。
註五：關於監察使（Ombudsman ;Obhutsman）的介紹，參見孫迺翊，國會監察制度之
介紹－兼談國會監察權之問題，律師通訊第 160 期，1993 年 1 月，頁
37；谷湘儀，論監察院之調查權，台灣大學法律研究所碩士論文，1994 年，
頁 78 ；周良黛，立法院行使國會調查權之研究，憲政時代第 31 卷第 4 期
，頁 446 以下；李伸一，監察權之理論與實務，監察院出版，二版，2005
年。
註六：似乎是不同見解：廖元豪，論立法院調查權之界限與範圍－釋字第五八五號解
釋與美國經驗的參照，三一九槍擊事件調查報告，2007 年 5 月 30 日，頁
93。
相关附件
[编辑]事实摘要 本院大法官于九十三年十二月十五日作成释字第五八五号解释，宣告同年九月二十四日制 定公布之三一九枪击事件真相调查特别委员会条例（以下简称“旧真调会条例”）部分之 规定，逾越立法院调查权所得行使之范围，应自解释公布之日起失其效力。该号解释公布 后，立法院于九十五年四月十一日修正通过真调会条例第二条至第四条、第八条、第十一 条至第十三条、第十五条、第十七条规定、增订第八条之一至第八条之三、删除第十六条 ，并经总统于同年五月一日公布。惟声请人等八十七人认修正公布真调会条例整体规定设 计失当严重违宪，难以见容于自由民主宪政秩序，声请宣告全部条文违宪无效，并声请在 真调会条例是否违宪作成解释前，采取保全宪法法益及公共利益之暂时处分。
立法委員柯建銘等八十七人解釋憲法聲請書
立法委員柯建銘、陳景峻、葉宜津等八十七人，為立法院（以下稱本院）於九十
五年四月十一日第六屆第三會期第八次會議修正通過之「三一九槍擊事件真相調查特
別委員會條例」（以下簡稱真調會條例），與貴院釋字第五八五號解釋意旨仍有不符
之處，違反憲法權力分立原則及正當法律程序之保障，爰有行使職權，發生適用憲法
之疑義，並有本院修正通過之真調會條例是否牴觸憲法之疑義，依立法委員現有總額
三分之一以上之聲請，特聲請解釋憲法。
壹、聲請解釋憲法之目的
立法委員柯建銘等九十三人前曾就真調會條例是否合憲問題，聲請貴院解釋
，經貴院作成釋字第五八五號解釋指明真調會條例第五條、第六條、第八條、第
十條、第十一條及第十三條等條文違反憲法意旨，均自該解釋公布之日起失其效
力。同解釋並詳細闡明本院調查權行使方式、對象及界限，要求本院就調查權行
使程序、組織應以法律為適當規範，不能違反權力分立與制衡原則，亦不得侵害
其他憲法機關之權力核心範圍，或對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙；如
就各項調查方法所規定之程序，有涉及限制人民權利者，必須符合憲法上比例原
則、法律明確性原則及正當法律程序等語。為符貴院釋字第五八五號解釋意旨，
本院爰於九十五年四月十一日修正通過真調會條例，惟本院多數委員所通過之修
正條文與貴院釋字第五八五號解釋意旨，仍有諸多不符之處，為維護憲政秩序，
特聲請貴院解釋憲法。
鑒於修正後之真調會條例一旦公布施行，真調會須於公布後十日內成立並開
始運作，將立即造成憲法法益及公共利益難以回復之重大損害，嚴重破壞憲法權
力分立與人權保障體制，即便貴院將來宣告真調會條例違憲無效，恐亦難以彌補
。為避免造成憲法法益及公共利益不可回復之重大損害，特聲請貴院在就真調會
條例是否違憲作成終局判斷前，採取保全憲法法益及公共利益之暫時處分，先行
宣告真調會條例暫時停止適用。
貳、疑義或爭議之性質與經過及涉及之憲法條文
一、本聲請解釋憲法之提出係依據司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定
：「依立法委員現有總額三分之一以上之聲請，就其行使職權，適用憲法發生疑
義，或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者。」
二、查真調會條例本次修正後之規定內容，未依貴院釋字第五八五號解釋意旨修正及
違憲之處，至少有五：第一、真調會應屬本院內部組織，惟真調會條例規定
其得獨立作成行政處分、對人民裁罰及相關調查程序，未以經立法院院會決議方
式為之，有違其性質定位，並與釋字第三二五號及第五八五號解釋意旨不符；另
該會得指揮行政機關甚至調用行政機關人員之規定，違反權力分立原則。第二、
修正條文第八條及第八條之一賦予真調會之權限，逾越釋字第五八五號解釋意旨
所承認「立法院調查權」之範圍，且修正後之調查範圍以及所得採取之調查行為
樣態，並未依釋字第五八五號解釋意旨限縮至合理最小限度範圍，反而更加不當
地擴張調查行為樣態，嚴重侵害人權。第三、對於行政權仍未予適當尊重，違反
權力分立與制衡原則，侵害其權力核心範圍，並對行政權之行使造成實質妨礙。
第四、修正條文對於被調查人之程序保障欠缺明確規定，違反釋字第五八五號解
釋要求之「正當法律程序」與「明確性原則」。第五、釋字第五八五號釋釋認為
第十五條第一項以「違反法令或其他不當言行」為除名事由，與法律明確性原則
不盡相符，應予檢討修正，本次除增列經立法院決議之除名機制外，對除名事由
之未臻明確未予修正，應予宣告違憲。
由於本院於九十五年四月十一日修正通過真調會條例係個案立法，諸多規定
及運作程序仍未依貴院釋字第五八五號解釋意旨作合憲之修正，整體規定設計失
當嚴重違憲，難以見容於自由民主憲政秩序，已非個別條文違憲問題，故謹請貴
院宣告真調會條例全部條文違憲無效，由本院針對調查權制定通則性法律後，再
據以成立真調會行使調查權，以維憲政秩序。
參、聲請釋憲之理由及對本案所持之立場與見解
釋字第五八五號解釋指出，立法院為有效行使憲法賦予職權，於必要時享有
調查權。同解釋雖認為調查槍擊總統、副總統候選人事件真相，屬立法院就國家
重要事項進行調查，以監督行政部門，並滿足人民知之權利，合於調查權之行使
要件。惟條例規定內容經釋字第五八五號解釋確認多所違憲，特別是組織定位（
並非立法院外部之獨立機關）、運作方式（不能不受立法院指揮監督）、及委員
任命程序（「應經立法院院會決議並由立法院院長為之，方為憲法所許。」），
完全不符立法院調查權之制度本質，即使經過本次修法之補救、整型，該條例諸
多規定仍是不符釋字第五八五號解釋意旨，其整體制度設計依舊無法獲致尚屬合
憲，僅需修正部分條文予以補正之結論。
茲將修正後之真調會條例違憲之處說明如下：
一、真調會應屬本院內部組織，惟真調會條例規定其得獨立作成行政處分、對人民裁
罰及相關調查程序，未以經立法院院會決議方式為之，有違其性質定位，並與釋
字第三二五號及第五八五號解釋意旨不符；另該會得指揮行政機關甚至調用行政
機關人員之規定，違反權力分立原則
綜觀釋字第五八五號解釋意旨可知，立法院調查權乃立法院行使其憲法職權
所必要之輔助性權力。有關真調會委員之任命，應經立法院院會決議並由立法院
院長為之，亦不可以排除立法院對真調會委員之免職權，方為憲法所許。真調會
委員之任期應符合立法院屆期不連續原則，至於真調會之運作應受立法院指揮監
督，其輔助立法院調查權行使，必要時並得經立法院院會決議，要求與調查事項
相關之人民或政府人員，陳述證言或表示意見，並得對違反協助調查義務者，於
科處罰鍰之範圍內，施以合理之強制手段。
按修正後之真調會條例規定，真調會委員由立法院各黨﹙政﹚團依據立法院
各政黨席次比例推薦，經立法院決議後，由立法院院長聘任之﹙第二條第一項﹚
。真調會向立法院提出報告﹙第八條之二第三項、第十二條第一項﹚；真調會所
需經費先由立法院預算支應（第十一條第四項）；真調會委員之任期依每屆立法
委員之任期﹙第二條第二項﹚，真調會委員喪失行為能力或違反法令者，得經立
法院決議予以除名﹙第十五條第一項﹚，由這些規定可知，其已將真調會形式上
定位為隸屬立法院之組織。
真調會既屬立法院為行使調查權所成立之內部組識，其理應不具有獨立機關
地位，亦非行政主體，不得自為行政處分或行政裁罰。本條例相關行政處分或行
政裁罰及調查程序，應以經立法院院會決議方式為之。本次修正後之第四條第二
項規定「本會處理有關本條例事務所為之處分，得以本會名義行之，本會並有起
訴及應訴之當事人能力」，以及第八條第二項及第三項規定委員會無需經立法院
院會決議即可處罰違反協助調查之人員，這些規定完全不符真調會作為立法院從
屬機關應具之組織特徵，形同讓立法院內部之輔助性組織不當擁有獨立為行政處
分、起訴、應訴及處罰人民之權限，讓真調會行使職權不受立法院指揮監督，有
違釋字第五八五號解釋意旨，應予宣告違憲。
修正條文第八條、第八條之一及第八條之二賦予真調會之調查權及罰鍰權，
依釋字第三二五號及第五八五號解釋意旨，應依其性質「由立法院院會或委員會
決議」才能行使，不能由真調會逕自為之，更不得由真調會委員個人為之：
﹙一﹚「文件調閱權」依釋字第三二五號解釋：「立法院為行使憲法所賦予之職權，
……得經院會或委員會之決議，要求有關機關就議案涉及事項提供參考資料，
必要時並得經院會決議調閱文件原本。」惟修正條文第八條第一項第二款賦予
真調會甚至真調會委員個人有「通知有關機關、團體、事業或個人提出有關檔
案冊籍、文件及其他必要之資料或證物」之權力，不須經過立法院院會或委員
會決議，違反釋字第三二五號解釋。
﹙二﹚「詢問權」依釋字第五八五號解釋：「立法院調查權行使之方式，……必要時
並得經院會決議，要求與調查事項相關之人民或政府人員，陳述證言或表示意
見。」惟修正條文第八條第一項第一款卻賦予真調會甚至真調會委員個人有通
知人員到場陳述事實或意見之權力，違反釋字第五八五號解釋。
﹙三﹚「罰鍰權」依釋字第五八五號解釋理由書：「立法院為有效行使調查權，固得
以法律由立法院院會決議依法對違反協助調查義務者科處適當之罰鍰，此乃立
法院調查權之附屬權力。」惟依修正條文第四條第二項及第八條之二第三項規
定，真調會得以自己之名義作成處分科處罰鍰，違反釋字第五八五號解釋。
又修正條文第八條第一項第五款規定，真調會或真調會委員「於必要時，得
就指定案件或事項，委託其他機關調查」，同條第二項規定：「各機關接受前項
第五款之委託後，應即進行調查，並以書面答復。」修正條文第八條之三規定：
「本會調查人員必要時，得知會當地政府、檢察機關或其他有關機關協助。」「
本會調查人員於調查證據遭遇抗拒或為保全證據時，得通知憲警機關協助，作必
要之措施。」前開條文似有賦予真調會得指揮調度行政機關之意，與真調會作為
立法院附屬組織之性質不符，明顯違反權力分立原則。
修正條文第十一條第二項後段另規定：真調會「得指派、調用或以契約進用
適當人員兼充協同調查人員」，同條第三項規定「前項調用人員，行政機關不得
拒絕。」此等條文賦予真調會得調用行政機關人員，與真調會作為立法院附屬組
織之性質不符，亦違反權力分立原則。
二、修正條文第八條及第八條之一賦予真調會之權限，逾越釋字第五八五號意旨所承
認「立法院調查權」之範圍，且修正後之調查範圍以及所得採取之調查行為樣態
，並未依釋字第五八五號解釋意旨限縮至合理最小限度範圍，反而更加不當地擴
張調查行為樣態，嚴重侵害人權
依釋字第五八五號解釋，立法院調查權乃「立法院行使其憲法職權所必要之
輔助性權力」，「所欲調查之事項必須與其行使憲法所賦予之職權有重大關聯者
」，真調會自應受此一原則拘束。惟修正條文賦予真調會之調查權，究係與立法
院行使何種憲法職權有重大關聯，並不明確。修正條文第八條及第八條之一賦予
真調會之權限，明顯逾越前述解釋意旨所承認「立法院調查權」之範圍。
其次，調查權既僅係立法權之輔助權限，其行使界限應依解釋意旨合理限縮
至最小限度範圍內。有關立法院調查權之範圍依司法院釋字第三二五號及第五八
五號解釋，侷限於「調閱文件」及「約詢人員」二部分。於特殊例外之情形，有
就特定事項委任協助調查之必要者，依釋字第五八五號解釋意旨，亦僅限於「約
詢人員」部分。本次修正條文第八條及第八條之一不僅將「文件調閱權」之對象
擴大及於「證物」，更增加真調會委員可進入機關或個人場所調查，以及封存、
攜去、留置有關證件資料等類似於「搜索」、「扣押」之權力，然真調會委員行
使此種權力卻不需要向法院聲請核發搜索票，權限比檢察官更大，有違反正當法
律程序原則之虞。此外，修正條文第八條第一項第六款更賦予真調會及真調會委
員「其他必要之調查行為」之權力，以概括條款不當擴張真調會所得採取之調查
行為態樣，其賦予真調會所得採取之調查行為範圍廣泛不明確，嚴重違憲。
誠如許宗力大法官就釋字第五八五號解釋所作之不同意見書所言，我國憲政
設計乃五權分立，實無法與外國三權分立者相提並論，三權分立下國會所擁有之
以調查弊端為目的之國會調查權，在我國乃係交由監察院所掌有，即使修憲後，
監察院不再是民意機關，然其彈劾、糾舉與糾正之職權並未改變，也因此之故，
釋字第三二五號解釋持審慎態度，只敢賦予立法院為助成立法、預算等主要職權
之行使的文件調閱權，並不及於對人之傳喚與訊問權。今修法結果非但未依釋字
第五八五號解釋之要求，將調查範圍以及所得採取之調查行為樣態限縮至合理最
小限度範圍，反而更加不當地擴張調查行為樣態，甚至企圖透過概括條款使真調
會得恣意擴張調查範圍、增加行為樣態，將嚴重侵害人權。
三、對於行政權仍未予適當尊重，違反權力分立與制衡原則，侵害其權力核心範圍，
並對行政權之行使造成實質妨礙
釋字第五八五號解釋認為：「凡國家機關獨立行使職權受憲法之保障者，即
非立法院所得調查之事物範圍。如行政首長依其行政權固有之權能，對於可能影
響或干預行政部門有效運作之資訊，均有決定不予公開之權力，乃屬行政權本質
所具有之行政特權。立法院行使調查權如涉及此類事項，即應予以適當之尊重。
」查本次修正後之第八條之一規定對於調查事項之範圍未排除「屬行政權本質所
具有之行政特權」事項，且受調查機關僅於舉證明確有妨害重大國家利益，並於
七日內取得行政法院假處分裁定同意，始得拒絕，亦未符釋字第五八五號解釋所
提「應予以適當之尊重」之要求，已侵害行政權核心範圍之虞，對行政權之行使
造成實質妨礙。
依釋字第五八五號解釋理由書，說明「行政特權」之範圍包括：「涉及國家
安全、國防或外交之國家機密事項」、「有關政策形成過程之內部討論資訊」、
以及「正在進行中之犯罪偵查之相關資訊等」，均有決定不予公開之權力。修正
條文第八條之一第二項及第八條之二第二項對於得拒絕調查之事由，僅及於「經
舉證證明有妨害重大國家利益」或「因配合調查致本身有遭受刑事處罰或行政罰
之虞者」，且受調查者尚須取得行政法院假處分裁定同意或向行政法院提起確認
訴訟，顯然與釋字第五八五號解釋所揭示之「行政特權」原則不符。
其次，本次修正後之第十一條第三項規定，真調會調用行政機關人員時，行
政機關不得拒絕一節，侵犯行政機關固有用人權限，有違權力分立原則及憲法機
關應相互尊重之精神。另同條第四項末段「本會所需經費由立法院預算支應，必
要時由行政院第二預備金項下支應，行政院不得拒絕。」之規定，既不符預算法
令規定，亦有違權力分立原則。
蓋依預算法第七十條規定「各機關有左列情形之一，得經行政院核准動支第
二預備金及其歸屬科目金額之調整，事後由行政院編具動支數額表，送請立法院
審議：一、原列計畫費用因事實需要奉准修訂致原列經費不敷時。二、原列計畫
費用因增加業務量致增加經費時。三、因應政事臨時需要必須增加計畫及經費時
。」動用第二預備金須經行政院同意，且須符合預算法第七十條所定動用之情形
。因委員會預算並無預算法第七十條所定動用之情形，且本條規定行政院對於此
等預算編列不得拒絕，亦與預算法第七十條規定不符，故本條規定不符預算法令
規定。
真調會係立法院內部輔助組織，並非行政院所屬機關，其運作完全不受行政
機關（人事、主計）控制，其預算自然應由其所直接隸屬之機關立法院編列，方
符權力分立原則。本次修正後之第十一條第四項末段「本會所需經費由立法院預
算支應，必要時由行政院第二預備金項下支應，行政院不得拒絕。」之規定，不
僅違反預算法，亦違反權力分立原則，應予宣告違憲。
四、修正條文對於被調查人之程序保障欠缺明確規定，違反釋字第五八五號解釋要求
之「正當法律程序」與「明確性原則」
釋字第五八五號解釋表示：「於特殊例外情形，就特定事項之調查有委任非
立法委員之人士協助調查之必要時，則須制定特別法，就委任之目的、委任調查
之範圍、受委任人之資格、選任、任期等人事組織事項、特別調查權限、方法與
程序等妥為詳細之規定，並藉以為監督之基礎。」解釋理由書並指摘原條文：「
未訂定相關之程序規定，如事前予受調查對象充分告知受調查事項、法定調查目
的與調查事項之關聯性、給予受調查人員相當之準備期間、准許受調查人員接受
法律協助、准許合理之拒絕調查、拒絕證言、拒絕提供應秘密之文件資訊等之事
由、必要時備置適當之詰問機制、依調查事件之性質採取公開或秘密調查程序…
…等等，均付諸闕如。」
本次修正後之第八條之二第一項規定，旨在本條第一項回應釋字第五八五號
解釋有關委員會調查應注意遵守正當法律程序，符合比例原則，以保障受調查者
權利之要求。惟所謂「正當法律程序」屬重要事項，須於本法中具體規範，始能
保障受調查者之權利，本次修正後之第八條之二第一項僅有抽象性提示規定，與
前開該解釋要求仍有未符。
修正條文第八條之二第一項僅空泛規定「本會及委員行使職權，應注意遵守
正當法律程序，以符合比例原則之方式為之」，並未依釋字第五八五號解釋理由
書，彌補前述違憲缺失，對於被調查人之程序保障仍然付諸闕如，違反釋字第五
八五解釋要求之「正當法律程序」與「明確性原則」。
五、釋字第五八五號解釋認為第十五條第一項以「違反法令或其他不當言行」為除名
事由，與法律明確性原則不盡相符，應予檢討修正，本次除增列經立法院決議之
除名機制外，對除名事由之未臻明確未予修正，應予宣告違憲
六、本案應立即採取暫時處分停止真調會條例之適用
為確保司法解釋或裁判結果實效性之保全制度，乃司法權核心機能之一，不
因憲法解釋、審判或民事、刑事、行政訴訟之審判而有異，司法院大法官依憲法
規定獨立行使憲法解釋及憲法審判權，亦有針對解釋個案需要作成暫時處分之保
全措施權限，業經釋字第五八五號、第五九九號解釋闡明在案。
基於以下理由，本案應立即採取暫時處分，防止違憲法律所可能導致不可回
復損害，或減少將來回復原狀所需之社會成本，進一步保障本釋憲聲請案所涉及
之各項基本人權及權力分立原則，並真正貫徹釋憲制度所要維護之憲法價值及規
範：
（一）本案有採取暫時處分之急迫性
修正後之真調會條例一旦公布施行，真調會須於公布後十日內成立並開始
運作。依本次修正後之第四條第二項規定該會得以該會名義作成行政處分，並
有起訴及應訴之當事人能力。同時，依第八條第二項及第三項規定該會無需經
立法院院會決議即可處罰違反、協助調查。此外，修正條文第八條之一對於被
調查人之程序保障欠缺明確規定，仍然未能符合釋字第五八五號解釋所要求之
「正當法律程序」與「明確性原則」。在此等情形下，真調會條例如不暫時停
止適用，將形同允許一違憲機關在不受立法院監督之情況下可以任意調查或處
罰人民，而受調查或處罰者其人權將在程序保障欠缺明確之情況下遭受踐踏。
另外，修正條文第八條之一第二項及第八條之二第二項對於得拒絕調查之
事由範圍過窄，不符合釋字第五八五號解釋所揭示之「行政特權」範圍，如該
條例付諸實施將窒礙難行，破壞權力分立與制衡原則，侵害行政權核心範圍，
並對其權力行使造成實質妨礙；連帶地造成朝野對立惡鬥、憲政秩序難以順利
回復正軌，對憲法法益及公共利益所造成之損害將極為深遠，難以回復。
綜上，修正後之真調會條例諸多規定嚴重違憲，其涉及違憲疑義之條文之
比例甚高，且核心條文幾乎均屬違憲，整體規範正當性不足，加上其所違反者
乃是基本的憲法原則，本質上已具有重大不利益或無法回復之結果。本案如不
採取暫時處分，屆時將立即造成憲法法益及公共利益不可回復之重大損害。本
案明顯具有為暫時處分之急迫性。
（二）本案有採取暫時處分防止真調會開始運作所可能不斷創生之持續性違憲狀態之
必要性
憲法機關及其輔助組織係職司國家權力之行使，其組織上及權限上之依據
具有合憲性，乃該等機關或組織得以適正行使國家權力之最根本的基礎所在。
蓋惟有具備組織上之合憲性，系爭組織所為行為始有合法、合憲之可能。亦即
，組織上之合憲性要求，對法治國憲政秩序之維護，至為重要。所以，不具組
織合憲性之組織，不僅不該存在，對於該等違憲組織除去以前所可能不斷創生
之持續性違憲狀態，亦應該設法防止或消除。
就本案爭議而言，由於系爭條例及為真調會之組織上及權限上之依據，真
調會條例既屬違憲，真調會之組織根本不可能合憲的組成並運作，所以在該等
違憲組織除去以前，對其開始運作所可能不斷創生之持續性違憲狀態，有採取
暫時處分，暫停真調會條例適用，加以防止之必要。
（三）就本案發布暫時處分，具有妥適性
發布暫時處分有無妥適性，應就雙重假定之情況可能發生之損害為法益衡
量。
假使暫時停止真調會條例之適用，以致真調會之運作必須暫時中止，其所
產生之損害（假設未來認定該條例相關規定合憲時）僅係三一九槍擊事件真相
調查之延後；假使不停止真調會條例之適用，真調會將依在組織違憲之狀態下
，依據一部違憲之法律持續運作，其所生之損害（假設未來認定該條例相關規
定違憲時）係諸多憲法基本原則、相關基本權利受到持續不斷地受到違憲侵害
。
兩相權衡前述二種狀況對公益之損害輕重，就本案發布暫時處分自屬妥適
、必要。
其次，就本案發布暫時處分所生之利益，亦明顯大於其所可能產生之弊。
按真調會條例雖然在形式上為法律，惟其係針對三一九槍擊事件所涉及之刑事
責任案件個案立法，與一般適用於不特定之人、事、物之法律相比，其性質確
有不同。正因為真調會條例為個案法，因此採取暫時處分，宣告真調會條例暫
時停止適用，其可能帶來之不利影響，必然小於對一般法律所為之暫時停止適
用暫時處分。
反之，正因為真調會條例是個案法，如不暫予停止適用，其所生之危害遠
比一般性法律來得更為具體、迫切、也更具有現實性。一旦真調會依據修正後
之真調會條例成立並開始運作，其危害即告現實化，因此更有暫停適用該條例
之必要。因此從利益衡量之觀點，貴院在本案發布暫時處分所生之利益，明顯
大於其所可能產生之弊。
綜上，此次修正後之真調會條例依舊無法提供真調會足夠的組織及權限合
憲性，一旦真調會條例付諸實施，任由此等組織及權限上均違憲之憲政機關輔
助組織上路運作，勢將造成憲法法益及公共利益難以回復之重大損害；特別是
第八條、第八條之一等超越「文件調閱權」及「詢問權」之調查權力部分（即
進入機關或個人處所調查，封存、攜去、留置證件資料，委託其他機關調查及
其他必要之調查行為等權力）及第八條之三、第十一條有關通知檢察機關或憲
警機關協助、調用行政機關人員等權力，有在就真調會條例是否違憲作成終局
判斷前，先行作成宣告真調會條例暫時停止適用之暫時處分的急迫性及必要性
。權衡本案發布暫時處分所生之利益，亦明顯大於其所可能產生之弊。貴院應
就本案採取暫時處分以暫時阻止立法機關之違憲行為，避免憲政失序、混亂，
以善盡憲法所賦予之「憲法守護者」職責。
肆、關係文件之名稱及件數
立法院九十五年四月十一日通過之「三一九槍擊事件真相調查特別委員會條
例」。
聲請人：柯建銘 陳景峻 葉宜津 尤 清 王世堅
王世勛 王幸男 王 拓 王淑慧 王塗發
王榮璋 田秋堇 江昭儀 余政道 吳明敏
吳秉叡 吳富貴 李昆澤 李明憲 李俊毅
李鎮楠 杜文卿 沈發惠 林育生 林岱樺
林重謨 林耘生 林國慶 林淑芬 林進興
林樹山 邱創進 侯水盛 洪奇昌 唐碧娥
徐國勇 高志鵬 高建智 張花冠 張慶惠
曹來旺 莊和子 莊碩漢 許榮淑 郭正亮
郭玟成 郭俊銘 郭榮宗 陳秀惠 陳明真
陳金德 陳重信 陳啟昱 陳朝龍 陳 瑩
陳憲中 彭添富 彭紹瑾 湯火聖 黃昭輝
黃偉哲 黃淑英 黃劍輝 管碧玲 趙永清
潘孟安 蔡同榮 蔡其昌 蔡啟芳 鄭國忠
鄭朝明 鄭運鵬 盧博基 蕭美琴 賴清德
薛 凌 謝明源 謝欣霓 藍美津 顏文章
魏明谷 李文忠 張川田 張俊雄 盧天麟
林為洲 林濁水
中 華 民 國 九十五 年 五 月 一 日
（本件聲請書附件略）
相关法条
[编辑]本院释字第五八五号解释，中华民国九十五年五月一日修正公布之三一九枪击事件真相调 查特别委员会条例第一条、第二条、第四条、第五条、第六条、第七条、第八条、第八条 之一、第八条之二、第八条之三、第十一条、第十五条，预算法第七十条，行政程序法第 四十二条，监察法第二十六条、第二十七条、第二十八条、第二十九条、第三十条，公务 人员任用法第十八条、第二十二条、第三十六条。
司法院大法官审理案件法 第 5 条 ( 82.02.03 )
三一九枪击事件真相调查特别委员会条例 第 1、2、4、5、6、7、8、8-1、8-2、8-3、11、15 条 ( 95.05.01 )
公务人员任用法 第 18、22、36 条 ( 96.03.21 )
