威胁、挑战和改革问题高级别小组报告/0
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达成新的安全共识
[编辑]联合国创建于1945年，其首要目的就是“欲免后世再遭战祸”，确保世界大战的恐怖不会再现。六十年后，我们都真真切切地知道，我们现在和未来几十年所面临的最大的安全威胁已经绝不仅仅是国家发动的侵略战争了。这些威胁扩大到贫穷、传染病和环境退化；国家内部的战争和暴力；核武器、放射性武器、化学和生物武器扩散和可能被使用；恐怖主义；以及跨国有组织犯罪。这些威胁不仅来自国家，也来自非国家行为者，威胁的不仅是国家安全，也威胁到人类安全。
联合国的创建者所关心的是国家安全。当他们谈及建立一个新的集体安全体制时，他们遵循的是传统的军事思路：这个体制由各国参与并作出保证，对一国之侵略便是对所有各国之侵略，他们承诺，如果发生此种侵略，他们将作出集体反应。不过，早在人类安全这一观念普及之前，联合国的创建者们对安全的个性、经济发展和人类自由也有着深刻的理解。《宪章》序言宣布，创建联合国是为了“重申对基本人权之信念”，并“促成大自由中之社会进步及较善之民生”。
二十一世纪的中心挑战是将这些种种头绪融于一体，塑造一种更为广泛的新型理念，以此来阐述集体安全的含义，阐述要创建一个有效益、有效率又公平的集体安全体制而随之出现的所有责任、承诺、战略和机构。要达成一种新的安全共识，首先必须认识到，在对付我们面前的所有新老挑战时，站在前沿的行为者依然是单一的主权国家，对于这些国家的作用和责任以及应当予以尊重的权利，《联合国宪章》都予以充分承认。然而，没有一个国家能够完完全全地独立存在，在二十一世纪尤为如此。集体战略、集体机构和集体责任感都是不可或缺的。
当今的集体安全有三个基本支柱。当今的威胁不分国界，这些威胁在全球和区域以及国家级别上相互关联，因此也必须在这些级别上加以解决。没有哪一个国家，无论如何强大，能够仅仅依靠自己的力量就能确保自己不受当今各种威胁的伤害，安全无恙。不能假设每一个国家都有能力或愿意履行自己的职责，保护自己的人民，不伤害自己的邻国。
我们切勿低估在就集体安全的含义和责任达成新的共识方面存在的困难。对于我们认定的威胁，很多人将会认为，其中一项或多项对国际和平与安全并不真正构成威胁。一些人认为，艾滋病毒/艾滋病是一种可怕的疾病，但却不是一种安全上的威胁。或认为，恐怖主义对于一些国家来说是威胁，但并不对所有国家构成威胁。或认为，非洲的内战是人道主义悲剧，但绝不是国际安全问题。抑或认为，贫穷是发展问题，而不是安全问题。
力量、财富和地理上的差异的确能左右我们的判断，确定什么是对我们的生存和福祉的最大挑战。着眼点不同，使得我们对在他人看来是对其生存最最严重的挑战不以为然。对威胁所作的反应有失公允，会使分歧更形严重。许多人认为，今天的所谓集体安全只不过是一个保护富人和有权势的人的体制而已。这种观点对于当今建立集体安全来说，构成了根本性的挑战。坦言之，如果对威胁没有共同认识，便没有集体安全可言。结果将是各自为政，互不信任，长期互利合作将无从谈起。
我们今天最最需要的是在松散了的同盟之间，在富国与穷国之间，在远隔显然是不断扩大的文化深渊而深深陷入相互猜疑的人民之间，达成一种新的共识。这一共识的主旨并不复杂：我们对相互的安全均负有共同责任。行动就是对这一共识的考验。
集体安全与预防方面的挑战
[编辑]任何事件或进程，倘若造成大规模死亡或缩短生命机会，损坏国家这个国际体系中基本单位的存在，那就是对国际安全的威胁。根据这一定义，将各种威胁归纳成六组，在目前和未来几十年中，世界对这些威胁都必须予以关注：
联合国在成立后的头60年中，为减少或减轻对国际安全的这些威胁做出了重大贡献。尽管存在重大失误和各种不足，但是对于成功和贡献方面的记录却缺乏足够的肯定。这就给人们以希望，联合国可以做出调整，能够成功地面对二十一世纪各种新的挑战。
联合国及其成员面临的首要挑战是，在上文列出的所有类别的各种挑战中，确保遥远的挑战不会变得迫在眉睫，迫在眉睫的挑战不会在现实中变得具有摧毁性。这就需要建立一个预防行动框架，在世界各地针对这些威胁影响最为严重的一切表现形式，对付所有这些威胁。最为重要的是，这将要求国家和国际各级领导及早采取果断的集体行动，在所有这些威胁——从艾滋病毒/艾滋病到核恐怖主义——造成最具毁灭性影响之前，对之实施打击。
在阐述如何面对预防这一挑战时，我们首先从发展谈起，因为对于一个认真对待预防的集体安全体制来说，发展是必不可少的基础。发展具有多种功能。发展有助于战胜夺去数百万人生命并威胁人类安全的贫穷、传染病和环境退化。发展有助于国家防止或扭转对国家能力的侵蚀，而国家能力是面对几乎所有级别挑战的关键。发展也是防止内战、消除恐怖主义和有组织犯罪得以滋生的环境的长期战略的组成部分。
集体安全与使用武力
[编辑]如果和平预防措施失败，如果目前提出的预防措施都无法阻止战争和动乱的发生，如果长远威胁变成紧迫威胁，或紧迫威胁变成实际威胁，或非紧迫威胁最终变成非常实际的威胁，除了使用军事力量外，其他措施似乎都无法阻止，那该怎么办？
我们在此讨论在哪些情况下有效的集体安全可能需要得到军事力量的支持。首先讨论任何诉诸战争的决定都必须依循国际法规则，以避免无政府状态。需要区分以下几种情况：一种是一个国家声称采取行动是为了自卫，一种是一个国家对其他国家构成了威胁；一种是威胁主要属于国内性质，即问题涉及国家保护本国人民的责任。在所有情况下，我们都认为，《联合国宪章》，只要得到正确理解和应用，都能使问题得到解决：既不需要增订第五十一条，也不需要限制它长期以来为人们知晓的适用范围；第七章充分授权安全理事会处理各国可能面临的任何一类挑战。当务之急不是取代作为授权机构的安全理事会，而是要使安理会比现在更加有效。
可以合法使用武力并不一定意味着，凭良知和理智，应该使用武力。我们提出了一套准则——正当性的五个标准，认为安全理事会（和任何参与作出这种决定的人），在考虑是否授权使用军事力量或是否使用军事力量时，都应参照这些标准。采用这些准则（威胁的严重性、正当的目的、万不得已的办法、相称的手段和权衡后果），虽然不会让人们按预期设想，轻而易举地达成商定结论，但应大大增加国际社会在那些近年引起很大分歧的问题上达成共识的可能性。
我们还在此讨论在暴力冲突期间和暴力冲突之后出现的重大问题，其中包括需要在实施、维持和建设和平以及保护平民方面建立能力。我们一再谈到的一个中心议题是国际社会的所有成员，无论是发达国家还是发展中国家，都要更踊跃地提供和支援可供部署的军力。作出姿态并非难事：一个有效力和有效率的公平集体安全体制需要的是真正的承诺。
为二十一世纪建立一个效率更高的联合国
[编辑]联合国从来没有打算成为一个乌托邦，它本意是要成为一个行之有效的集体安全体制。《宪章》规定由几个最强大的国家担任安全理事会常任理事国并享有否决权。作为交换条件，强国要用它们的力量来增进公共利益，弘扬和遵守国际法。正如当时美国总统哈里·杜鲁门在他向联合国成立大会最后一次全体会议发表的演讲中所指出，“我们大家都必须认识到，不管我们的力量多大，我们都不能容许自己随心所欲，为所欲为”。
在处理联合国改革问题时，今天同1945年时同样重要的是，必须把力量同原则结合起来。无视力量基本现实的建议，都注定要失败或没有实际意义，但一味反映实力分布情况而不求增进国际原则的建议，也不会得到广泛支持，也就无法改变国际行为。
拟议的改革应以现实世界的需要为本。为改革而改革，可能会重蹈过去十年无休止地辩论改革的老路。根本的检验标准是：拟议的改革是否有助于应对一个巨大威胁带来的挑战？
在威胁、挑战和改革问题高级别小组的整个工作过程中，我们检查了目前各种对付危机的办法在体制方面的弱点。以下是最迫切需要弥补的弱点：
- 大会丧失了活力，常常不能切实把注意力集中在当今最紧迫的问题上；
- 安全理事会今后需要更加积极主动。要做到这一点，凡在财务、军事和外交方面对联合国贡献最大的国家应更多地参加安理会的决策工作，而参与安理会决策的国家应为联合国做出更多的贡献。安全理事会需要有更高的信誉，更大的合法性和代表性，来完成我们要求它完成的所有任务；
- 从体制上来讲，在处理处于困境的国家和刚摆脱冲突的国家的问题方面，有一个很大的缺漏。这些国家常常得不到注意，缺乏政策指导，缺少资源；
- 安全理事会没有最大限度地利用同区域和次区域组织合作的潜在优势；
- 必须做出新的体制安排，来应对国际安全面临的经济和社会威胁；
- 人权委员会缺少合法性，使人们对整个联合国的信誉产生怀疑；
- 秘书处要更加专业化，组织结构要更加完善，并有更大的能力来采取协调行动。
我们建议进行的各项改革，本身并不会提高联合国效力。如果会员国不能就本报告中有关安全问题的各项共识达成一致，联合国就不能充分发挥它的潜能。联合国机构的强弱将取决于会员国和它们的领导人花在这些机构上的精力、资源和注意力。