对于“治安警察条例”的批评

对于《治安警察条例》的批评
作者：高一涵
1920年1月1日

本作品收录于《新青年/卷7》

　　本篇所批评的《治安警察条例》是民国三年三月二日袁世凯以教令第二十八号公布的，后来经“御用”的参政院追认，改编为法律第六号。同年三月公布的有“豫戒条例”，四月公布的有“报纸条例”，十二月公布的有“出版法”，都是现在政府拿来迫压“五四”运动和拘捕公民、封禁报馆、干涉出版、印刷等法律的根据。我对于言论出版等自由，前两年曾做过两篇《报律私议》（载在甲寅日刊上）略为说出我对于出版法和报纸条例的意见；现在且把《治安警察条例》拿来略为下一点批评。

　　《治安警察条例》所管辖的范围很广，凡关于人民政治的集会，结社，公众运动，游戏，传布文书图画，和劳动工人的聚集，都可以拿治安警察权去禁止他，干涉他。该条例的第一条：

　　行政官署因维持公共之安甯秩序及保障人民之自由幸福，对于下列事项，得行使治安警察权。

　　一、制造运输或私藏军器爆裂物者。

　　二、携带军器爆裂物及其他危险物者。

　　三、政治结社及其他关于公共事务之结社。

　　四、政治集会及其他关于公共事务之集会。

　　五、屋外集合及公众运动游戏或众人之群集。

　　六、通衢大道及其他公众聚集往来场所黏贴文书图画，或散布诵读，又或为其他言语形容并一切作为者。

　　七、劳动工人之聚集。

　　以上各项除“一”“二”两项不论外，其馀五项都是批评该条例的人所应该研究的。这种法律的根本错误：(一)是拿一个时代的政治社会的现状作为将来的永远不变得政治社会的现状；(二)是把一时的安甯秩序当作社会生活的永久目的；(三)是祇承认现在政治上社会上得势的一部分人，忘却了压在现在政治社会底下的一般人；(四)是把政治上社会上一切事业当作权利，以为别人的要求都是同他们争权利，不是想替社会尽义务。有这几种根本错误，所以无论是从人群进步程序上观察，从社会生活情形上观察，从公众利益上观察，从法律职务上观察，都可断定这种条例不但没有存在的价值，没有存在的必要，并且有种种不利益不公道的坏处。现在且把他的坏处分开说一说：

　　(Ａ)从人群进步程序上观察　杜威博士说社会和政治的改革，可分为三个时期看：(一)默认的时期，(二)反抗的时期，(三)成功的时期，譬如从前希腊时代的奴隶，俄罗斯的农奴，美洲的黑奴，不但人家把他们当作主人的财产看待，便是他们自己也作这么想。从前的夫妇在法律上祇当作一个人，这一个人就是指着男人说，至于女子在法律上是不承认他有人格的。在这个时期之中，不但人家不以为不道德，便是他们自己也以为这是奴隶女子的天职，是分所当然的。后来知识渐渐发达，生活情形渐渐变迁，他们自己才有些觉悟，因而反抗起来了。经过反抗之后，不但从人道方面设想，压迫他们是不道德的；便是从社会实际上观察，看他们在社会上的功劳，也不能不同等待欲，所以才承认他们的要求，这便是成功的时期。《治安警察条例》想藉“扰乱安甯秩序”“妨碍善良风俗”之名，来禁止干涉集会，结社，示威运动，散布传单，工人聚集等事，便是想防止压住在社会和政治底下的各阶级人民，使他们永远在“默认的时期”中生活，换句话说，就是祇承认他们有“默认的时期”，不承认他们有“反抗的时期”罢了。但凡社会底下有许多阶级正在被压的时候，社会上法律上所说的“安甯秩序”“善良风俗”和“自由幸福”…等事，必定都是那些在社会上层占势力的一部分人的“安甯秩序”“善良风俗”“自由幸福”，和压在社会下层的一部分人毫不相干。岂但不相干涉吗？并且还牺牲在下层的一部分人的“安甯秩序”“善良风俗”“自由幸福”，就在这个空地上建筑在上层的一部分人的“安甯秩序”“善良风俗”“自由幸福”。

　　到了这种在上层的一部分人的“安甯秩序”“善良风俗”“自由幸福”在法律上占得根据，在道德上伦理上占得势力；那么，要想打破这种法律，这种道德，这种伦理，必定不是用温和的合法的方法所能做得到的。在这个时候，下层社会的人祇有以集会，结社，示威活动，散布传单，同盟罢工，为争“安甯秩序”“善良风俗”“自由幸福”的唯一的武器。法国的大革命，充其量不过为第三阶级的人民，在宪法上争得集会结社的自由权；俄国现在的大革命，充其量也不过为第四阶级的劳动者在宪法上争得管理国政的位置。法俄两国所以有那样激烈的大革命，便是从前的法律观念道德观念伦理观念反动的结果；换句话说：便是这种《治安警察条例》上所指为“安甯秩序”“善良风俗”“自由幸福”妨碍下层社会自由发展的结果。人群进步的原动力不在这“默认的时期”中间，也不在那“成功的时期”中间，全在那“反抗的时期”中间。《治安警察条例》把政治上集会结社的自由权，女子集会结社的资格，和劳动工人的“同盟解雇”“同盟罢业”“强索报酬”…等权利，根本取消，便是把下层社会和上层社会竞争同等发展的机会根本打破，便是把全社会进步的动机根本堵住；结果便是使旧社会的“安甯秩序”“善良风俗”“自由幸福”变成新社会反抗的仇视的目标。一方面防止过当，一方面反抗过力，所以往往激起来根本推翻的大革命。照这层道理来说，这种《治安警察条例》的确是妨碍人群和平进步的东西。

　　(Ｂ)从社会生活情形上观察　社会生活的现象可分作两方面看：一是实质的，一是形式的。社会因为想达到生活的目的因而演出的行动，如思想经济之类，这是实质的生活。因为节制这种行动使他循序渐进因而设下的方法，如法律秩序之类，这是形式的生活。实质的生活是动的，是进步的；形式的生活是静的，是保守的。就这两种生活的关系说；形式的生活是实质的生活的方法，实质的生活是形式的生活的目的。换句话说：就是法律秩序是为保护社会进步而设的工具，这种工具是为应付环境需要而设的，是应该随环境需要变更的。社会生活的情形变更，这种应付社会生活的工具也当然跟着变更。譬如在农业生活的时代，雇人耕种自然不如使用农奴耕种的方便，所以这个时代法律祇有承认农奴制度。雅典当纪元前三百零九年市民总数四十三万一千人，奴隶之数竟有四十万人。罗马当纪元后二世纪后，农业矿产贸易和普通的商业，都在奴隶的手中。英国直到十八世纪之初，别的欧洲各国直到十九世纪，才把农奴制度废掉，变成劳银制度。因为十八世纪之后工业革命，欧洲各国社会的生活，已经由农业的变成工业的。这个时代，已从家族的个人的小生产生活，变到社会的团体的大规模生产生活，所以各国的法律都保护工场制度，奖励资本集中。后来因为保护奖励的结果，大资本家大企业家在社会上占了绝大的势力，便把无钱无势的生产阶级——劳动阶级——压倒了，所以现在的法律又注重劳动阶级的生计健康利益和政治上各种权利。且就英国说罢：英国当十八世纪以后，蒸汽机和别种机器渐渐发明，工场也渐渐增加，从前做手工的，做农民的，和儿童妇女都到工厂里来求生活，又因为劳动者供过于求，所以到一八一二年以后常常起失业的恐慌。那时英国的政府又行米谷输入税，米价越高，劳动者的生活越困难。穷民救恤费在一七八四年以英国全国人口计算，每人约占五个先令，到了一八三〇年每人约占十个先令六个辨士。自一八二四年以后，同盟罢工渐渐多起来了。从一八九五年到一九〇五年之间，同盟罢工之数有六千三百多次，劳动者罢工的人数共百七十八万三千八百多人。直到现在同盟罢工的新闻还是天天看见。因为罢工结果，不但劳银增加，时间减少，劳动组合渐渐完备；便是工场管理权政治参预权也渐渐扩张到劳动阶级的手中。由此看来，社会生活变迁，法律也应该跟着变迁。到了社会生活全靠劳动阶级维持的时候，法律就应该照顾劳动阶级，注意他们的生计健康利益和各种政治上的权利。法律如果仍然照顾不到他们，他们唯一的武器，祇在集会结社，“同盟罢工”“同盟罢业”“强索报酬”。国家的法律祇有随着他们的愿望，保护他们的利益。如果对他们“聚集”，都认为有“扰害安甯秩序”“妨害善良风俗”的“诱惑及煽动”等嫌疑，必定要拿治安警察权去干涉他；那么，便是拿社会形式的生活，来拘束社会实质的生活。换句话说，简直是拿社会生活的方法来阻止社会生活的目的了。照这样说来，《治安警察条例》不但不能维持社会的安甯秩序，并且是妨害安甯秩序的东西。

　　(Ｃ)从公共利益上观察　从前的警察权祇以维持风俗卫生为限；近来的趋势，凡个人间和团体间的交涉，祇要和公共的利益有关系，都可以拿警察权干涉的。所以警察权的目的，是在对于垄断他人利益的个人或团体，负一种干涉的义务。“公共利益”四个字就是警察权的标准，警察权的效果全用这四个字做“天平秤”。但是警察权虽然有个标准，公共利益的标准；却不容易断定。历史上所载的社会冲突，大概都是为公共利益的标准冲突的。譬如在专制时代，或在寡头政治时代，祇有君主和一般权贵们共同享受特别权利，所以他们便把他们贵族阶级的利益当作公共利益。又譬如在教会专权的时代，他们的经典便是法律，他们所说的是非便是道德的标准，结果便把他们法王祭司司教等徒所享受的特别利益当作公共利益。在家族制度时代也是这样，一家之中祇有长的老的有权有势，所说的财产权便是家长的财产权，所说的自由权祇有家长可以行使，其馀的家属都是听家长摆布的，所以这时家长的利益便是公共利益。欧洲各国关于治安警察一类的法律大概都是在贵族式的政党资本家雇主……等当权时代设立的，到了劳动组合进步，劳动代表得进议会的时候，劳动界已经得了自由集会结社的权利，那些为贵族为资本家为雇主帮忙的结社法已经成为废纸了。袁世凯时代把人家丢掉的废纸拣起来，当作香帛纸用，我们且不必管他；但是这个条例中偏偏开口就说“公共”两个字，这却不能不证明他“公共”两个字的意义。原来法律上所承认的权利，并不是凭空结撰的，是拿对于社会所尽的义务换来的。人群进步到了“反抗的时期”，必定这种人群在社会尽了许多义务才能生出这种结果。譬如女权运动，自表面上看来，似乎是示威运动要求来的，自是时尚看来，却是拿他们的“职业”换来的。就拿美国说：美国的妇女职生业，即以教育一项说，依一九一五年的统计，从小学到大学所有女教员约占四分之三，此外还有许多有价值的运动，如“禁酒运动”“反对幼童作苦工运动”……几乎都全靠妇女的功劳，更有“贫民区域居留地”的设立，所有兴办演说，游戏，音乐，补习课程，医药看护等事，都是妇女提倡办理的。再说英法德各国当这回欧战的时候，所有工场，邮局，电车，医院，……等服务的人员，几乎全靠妇女充任。女子在社会上尽了这么大这么多的义务，如果拿我们《治安警察条例》去管辖他们，叫他们一个参与集会结社的资格都没有，你说这是公道不公道！至于劳动工人乃是各国社会物资生活的基础，所有生产，运输，贸易，……那一件事不靠着他们！照我们《治安警察条例》不但没有参与政治管理工场和公共事务的权利，便连一个“聚集”的自由权都没有，你想这又是公道不公道！从前劳动阶级女子阶级在社会上不占势力，便是公共利益中没有他们的份儿，犹可以勉强说过去；现在他们的“职业”既已为社会生活的生命，他们所尽的义务既已有维持社会生活改造社会生活的功劳，反不让他们集会结社和自由聚集，这“公共利益”四个字还作什么解释！如果警察权要拿“公共利益”做标准，应该要研究用什么方法可以调剂各阶级的利益？用什么方法可以免去这一阶级的利益供那一阶级的牺牲？并审查审查看上层社会和下层社会到底那一方面享受的利益多？应该保护那方面，限制那方面，才可使各方面利益平均？——这才是真正的“公共利益”的意识，这才是真正的警察权的目的。

　　(Ｄ)从法律职务上观察　前边说过，法律是应付社会生活情形的工具，法律是客体，社会生活是主体，这是法律的性质，也就是法律的职务。法律的职务既然在应付社会生活情形，那么，社会生活的情形变更，法律的目的也应该跟着变更。就以劳动问题说罢：现在劳动的情形，和从前便大不相同。从前劳动家站在债务者地位，后来劳动家站在债权者地位；从前劳动家争的是时间和劳银问题，现在劳动家争的是管理问题；从前劳动家争的是个人权利，现在的劳动家争的是为社会尽义务；从前是对于雇主争利益，现在是为场工争效力（Efficiency）。劳动社会的情形既已这样变更，法律的职务所以也不得不变。譬如古代行奴隶制度，主人和奴隶的关系，如同人和物的关系一般，所以那时的法律把权利尽归主人，义务尽归奴隶。后来产业发达，无产阶级为偿债而替人劳动，叫做“债奴”，所以这时法律的职务，单在强制债奴履行债务。到了十八世纪后产业革命，于是主奴的关系便变成佣雇的关系，这种佣雇的关系是全由契约和信用成立的，劳动家为雇主劳动，不豫先受下报酬，且把劳动的结果一律交给雇主，他的劳银请求权便是他站在债权者地位的证据。所以这时法律的职务就在一方面责成劳动家照契约所定的时间和事项做事，一方面责成雇主照付契约中所定的劳银。又因佣雇的关系，祇有时间和劳银两个问题常常发生纠葛，十九世纪的同盟罢工，大概不过争这时间劳银两件事，所以这时法律的职务，专在限制做工的钟点和劳银最低度。又因佣雇的关系是主客的关系，作客的劳动家常常受作主的雇主虐待，所以这时法律的职务便限制危险的和有碍卫生的工作，又设下劳动保险，极力保护劳懂者身体生活的安全。现在生产的机关已经改变性质，变成为社会谋幸福的工具，并不是从前为私人生财为资本家专利的工具。生产机关的性质既已由私人专利的变成社会公益的，所以劳动家的地位也由客体的变成主体的。现在和将来的劳动问题，全在研究生产机关应该怎样管理才能增加效力？劳动家应该怎样才能为社会尽义务？将来法律的问题就在怎样才可使生产阶级和管理阶级完全化除？怎样管理才可使生产格外取效？怎样才可把劳动家从客体的地位变到主体的地位？——这都是现在和将来法律的问题。

　　以上所说的是劳动社会的地位变迁的经过，也可说是法律职务变迁的经过。我国《治安警察条例》乃是十八世纪以前的法律，不但离开承认劳动阶级为主体的时代有一二百多年，并且连承认劳动阶级为债权者的时代也还没有达到，简直可说是奴隶制度时代的立法例。不但劳动阶级没有争到主体的债权者的地位，就连“人”的地位也没有争得到。他们不但没有自由解雇，自由罢业，自由索报……的权利，并且连“聚集”的自由也没有。便是退让一百步说：我国劳动社会尚在佣雇关系时代，但是佣雇关系是根据双方自由契约成立的，既说到自由契约，那么，佣雇两方面在法律上应该承认他们有同等的资格，站在平等的地位；试问无产阶级，天天受生计的逼迫，如果法律上不许他们联合运动，那还有能力和那些有钱有势力雇主相抗呢？连那共同联合向雇主解雇罢业索酬的自由权也没有，又怎么说到有同等的资格，站在平等的地位呢？归总一句话，这种《治安警察条例》不过仍然是一种“阶级法”罢了。

　　结论　凡批评一种法律必定先要问一问这种法律根本上有没有存在的价值？如果法律根本上不能存在便用不着逐条讨论。本篇所以不逐条批评便是这个意思。现在且把我对于《治安警察条例》认为根本上不可存在的理由总括起来，做一个结论。

　　(１)社会是这群同那群聚合起来的，过了一定时期总要发生一种新群，和旧群在社会上争平等发展的地位。压迫新群的发展，便是阻挠社会的进步。

　　(２)法律是适应社会生活的工具，断不可使这种做方法的工具反为做目的社会生活进步的障碍。

　　(３)法律不应该祇认在社会上占势力的一部分人私有的安甯秩序自由幸福，便把全社会的安甯秩序自由幸福拿去供他们牺牲。

　　(４)法律的职务在保护贫的弱的利益使他们有平等发展的机会。

　　(５)法律应该承认一切职业职工都是为社会谋幸福的，现在最重要的问题是怎样才能使各种职业都能为社会增加幸福，怎样才使各种职工都能为社会尽义务？

　　(６)法律应该不承认这部份人的福利建筑在那部份人牺牲之上；应该使牺牲的人便是享福利的人，换句话说：应该使消费和生产管理和劳动打成一片，没有不劳动的可以享受福利的。

　　这几种理由便是我根本上不能承认《治安警察条例》可以存在的原因。

附录《治安警察条例》几个重要的条文

• 第一条　（见前）
• 第七条　关于公共事务之结社虽与政治无涉，行政官署因维持安甯秩序认为必要时，得以命令令其依前条规定呈报。（即由主任人出名呈报名称规约事务所等事）
• 第八条　下列各人不得加入政治结社：
  • ……三、女子。……
    （第十二条规定‘不得加入政谈集会’的人色也和这条相同）
• 第九条　行政官署对于结社认为有下列情形之一者，命其解散：
  • 一、结社宗旨有扰乱安甯秩序之虞者
  • 二、结社宗旨有妨害善良风俗之虞者
  • 三、其他秘密结社者
• 第十三条　警察官吏对于集会认为有下列情形之一者得中止其演讲或命其解散：
  • 一、（略）
  • 二、集会之讲演议论有煽动或曲庇犯罪人或赞赏救护犯罪人及刑事被告人或陷害刑事被告人者。
  • 三、集会之讲演议论有扰害安甯秩序或妨害善良风俗之虞者
    

（自第十四条到第二十一条规定屋外集会及公众运动游戏之解散，政策集会之监临，和文书图画等之禁止或扣留）

• 第二十二条　警察官吏对于劳动工人之聚集认为有下列情形之一者得禁止之：
  • 一、同盟解雇之诱惑及煽动
  • 二、同盟罢业之诱惑及煽动
  • 三、强索报酬之诱惑及煽动
  • 四、扰乱安甯秩序之诱惑及煽动
  • 四、妨害善良风俗之诱惑及煽动