宪法法庭111年宪判字第10号判决

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111年宪判字第9号判决

宪法法庭111年宪判字第10号判决
又名：警消人员奖惩累积达二大过免职案
中华民国宪法法庭
吕太郎大法官主笔
中华民国111年（2022年）6月24日于台北市

111年宪判字第11号判决

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原分案号：会台字第13588号
案由：声请人认最高行政法院106年度判字第76号判决所适用之警察人员人事条例第31条第1项第11款等规定抵触宪法，声请解释宪法，并声请补充解释

判决字号

111年宪判字第10号【警消人员奖惩累积达二大过免职案】

原分案号

会台字第13588号

判决日期

111年06月24日

声请人

徐国尧

案由

声请人认最高行政法院106年度判字第76号判决所适用之警察人员人事条例第31条第1项第11款等规定抵触宪法，声请解释宪法，并声请补充解释

主文

一、警察人员人事条例第31条第1项第11款规定：“警察人员有下列各款情形之一者，遴任机关或其授权之机关、学校应予以免职：……十一、同一考绩年度中，其平时考核奖惩互相抵销后累积已达二大过。”与宪法第7条、第18条保障人民平等服公职权及第77条司法院掌理公务员惩戒之规定，均尚无抵触。

二、其馀声请不受理。

理由

壹、声请人陈述要旨【1】
　　声请人陈述要旨略以：声请人为高雄市政府消防局队员（警正4阶），其自中华民国103年1月1日起至同年7月16日止之103年考绩年度中，平时考核奖惩互相抵销后，累积已达二大过，经高雄市政府依96年7月11日修正公布之警察人员人事条例第31条第1项第11款（下称系争规定）及第2项规定，以103年9月4日高市府人考字第10304482600号令核布免职，免职未确定前先行停职。声请人不服，向公务人员保障暨培训委员会提起复审，遭决定驳回后，提起行政诉讼，经高雄高等行政法院104年度诉字第162号判决以无理由驳回。声请人不服提起上诉，经最高行政法院106年度判字第76号判决（下称确定终局判决）以无理由驳回上诉而告确定。声请人认确定终局判决所适用之系争规定，因立法疏漏，使警消人员于考绩年度一旦平时考核奖惩互相抵销累积达二大过，即遭免职，无法比照一般公务人员依公务人员考绩法第12条第1项第1款，于累积达二大过后，仍有可能于年终考绩前将功抵过，形成不合理差别待遇；且该规定未限制奖惩之原因事实，须以同一考绩年度中所发生者为限，有违宪法第7条及第18条保障人民平等服公职权之疑义。92年5月28日修正公布之公务人员保障法第25条第1项前段、第72条第1项、第77条第1项、第78条第1项及第84条规定区分为权利事项或管理事项，而为不同之救济程序，有违反宪法保障诉讼权之疑义。再者，系争规定性质上为惩戒，却由行政机关为之，亦违反宪法第77条惩戒权应由司法院掌理之要求等语，声请解释宪法、补充解释司法院释字第243号、第298号、第323号、第785号解释及变更释字第583号解释。【2】

贰、受理要件之审查【3】
一、系争规定部分【4】
　　按宪法诉讼法（下称宪诉法）修正施行前已系属而尚未终结之案件，除同法别有规定外，适用修正施行后之规定。但案件得否受理，依修正施行前之规定。人民于其宪法上所保障之权利，遭受不法侵害，经依法定程序提起诉讼，对于确定终局裁判所适用之法律或命令发生有抵触宪法之疑义者，得声请解释宪法，宪诉法第90条第1项及司法院大法官审理案件法（下称大审法）第5条第1项第2款，分别定有明文。又宪诉法系于111年1月4日施行，本件系于106年8月9日声请，其是否受理应依大审法之规定。经核声请人就系争规定之声请，与宪诉法第90条第1项但书及大审法第5条第1项第2款规定相符，应予受理。【5】

二、其馀部分【6】
（一）声请人另声请补充解释司法院释字第243号、第298号、第323号及第785号解释、变更释字第583号解释部分。经查其原因案件之确定终局判决并未适用司法院释字第298　号、第323号及第583号解释，又关于公务人员对违法之行政处分或不当之管理措施或有关工作条件之处置有所不服，均得按相关措施之性质，依法提起相应之行政诉讼，请求救济，业经司法院释字第785号解释在案，自无再就前开解释另为解释必要，是声请人上开部分之声请，核与大审法第5条第1项第2款规定不合，依同条第3项规定，均应不受理。【7】

（二）声请人主张92年5月28日修正公布之公务人员保障法第25条第1项前段、第72条第1项、第77条第1项、第78条第1项及第84条规定区分为权利事项或管理事项，而为不同之救济程序，有违反宪法保障诉讼权之疑义部分。查公务人员保障法第25条第1项前段、第72条第1项系关于公务人员对其服务机关或人事主管所为不当或违法之行政处分，提起复审及不服复审决定而向司法机关请求救济之规定。本件声请人就原因案件已依前开规定提起复审，并对于复审不服而向法院请求救济，是声请人提起复审及行政诉讼之权利，并未因上开规定而受不法侵害，不符合声请解释之要件。至于同法第77条第1项、第78条第1项及第84条规定部分，业经司法院就其声请作成释字第785号解释，与宪法第16条保障人民诉讼权之意旨尚无违背，声请人声请再为解释，尚无必要。是声请人上开部分之声请，核与大审法第5条第1项第2款规定不合，依同条第3项规定均应不受理。【8】

参、形成主文第1项之法律上意见【9】
一、声请人及关系机关言词辩论要旨【10】
　　本庭于111年3月29日下午3时行言词辩论，通知声请人及关系机关内政部及铨叙部到庭陈述意见，兹摘述其言词辩论之陈述要旨如下：【11】

（一）声请人辩论要旨【12】
　　声请人陈述略以：系争规定未限制奖惩之原因事实须为同一考绩年度中所发生者为限，致声请人之行政绩效无从被公平地评价，甚可能导致因被免职而失去俸给，已违反宪法第7条及第18条保障人民服公职之平等权利。又免职处分为剥夺公务员身分之最严厉处分，并非包含于行政机关得自行惩处之合理范围内，系争规定亦抵触宪法第77条所定司法院直接掌理公务员惩戒之规定。【13】

（二）关系机关辩论要旨【14】
1、关系机关内政部陈述略以：系争规定采年中考绩免职，系考量警消人员与一般公务人员所负任务及特性之差异，其目的在于即时处置，避免影响主管领导统御与团队纪律，核属重要公益，该差别待遇与前述目的间，具有正当合理之实质关联性，且国家就人民是否适于担任公务人员，应有较大裁量空间，系争规定因涉及行政权实际上需求，故应采宽松审查标准。是系争规定与宪法保障平等权及人民服公职权之意旨均无违背。系争规定涉及行政惩处，而宪法第77条所定之惩戒专指司法惩戒，不及于前述行政惩处。又年中考绩免职，系基于警消人员勤务特性所为规定，故系争规定未违反宪法第77条之规定等语。【15】

2、关系机关铨叙部陈述略以：系争规定之立法形成过程有其特殊考量理由及背景，虽就警消人员与一般公务人员之应考试服公职权为差别待遇，惟二者间勤务性质有所差异，且警察人员为国家执法人员，影响社会公益甚钜，且对其人事管理采行重奖重惩制度，特重纪律要求与惩处时效性，系争规定与前述目的具有关联性，又受免职处分人仍得复经国家公务人员考试或依公务人员相关法规规定等再服其他种类公职，尚难谓与宪法保障之平等原则及人民应考试服公职之权利有违。司法院掌有公务员之惩戒权，并非指行政长官不得享有包括免职在内之奖惩权，即便行政长官行使奖惩权，作成免职处分，公务员亦得经司法程序寻求救济，故司法院所享之惩戒权及作为最高惩戒机关之地位均未受到侵犯，系争规定并未侵犯宪法第77条赋予司法机关享有惩戒权之意旨及受处分人之权益等语。【16】

二、系争规定与宪法第7条及第18条保障人民平等服公职权之意旨，尚无抵触【17】
（一）审查原则【18】
　　宪法第7条保障之平等权，并不当然禁止任何差别待遇，立法与相关机关基于宪法之价值体系及立法目的，自得斟酌规范事物性质之差异而为合理差别待遇。法规范是否符合平等原则之要求，应视该法规范所以为差别待遇之目的是否合宪，及其所采取之分类与规范目的之达成间，是否存有一定程度之关联性而定。又宪法第18条固规定人民有服公职之权，包括担任中央及地方公务人员之权利，惟公务人员有各种类型，且其性质不尽相同。参照宪法增修条文第6条第1项规定，国家固应制定有关公务人员之任免、铨叙、级俸、保障、退休及抚恤等事项之法律，以规范公务人员之权利义务，就此立法者原则上应享有一定立法形成之空间，并得依各类公务人员性质之不同而为不同之规定。惟鉴于服公职权为广义参政权之一环，涉及人民参与国家意思之形成及公务之执行，与公共生活秩序之形塑密切相关，对此权利所为之差别待遇如涉及公务人员之免职，原则上应以中度标准予以审查，其目的须为追求重要公益，所采差别待遇与目的之达成间亦有实质关联，即与宪法保障平等服公职权之意旨相符。【19】

（二）系争规定亦适用于消防人员【20】
　　系争规定明定：“警察人员有下列各款情形之一者，遴任机关或其授权之机关、学校应予以免职：……十一、同一考绩年度中，其平时考核奖惩互相抵销后累积已达二大过。”（上开内容系于86年5月6日修正公布时增列，于91年12月11日修正时，仅将原条文第1项序文有关免职之机关，由主管机关修正为遴任机关或其授权之机关、学校，其馀内容未修正；于96年7月11日修正公布法律名称，条文内容亦未修正）。【21】

　　查各级消防机关人员之管理，列警察官者，适用警察人员管理条例等有关规定办理；消防机关列警察官人员之人事事项，由各该主管机关依警察人员人事条例之规定办理，内政部消防署组织条例第14条第1项及警察人员人事条例第39条之1，分别定有明文。本件声请人系列警察官之消防人员，系争规定亦适用于声请人。【22】

（三）系争规定与公务人员考绩法之规定，确有差别【23】
　　查系争规定与公务人员考绩法第12条第1项第1款规定：“平时考核奖惩得互相抵销，无奖惩抵销而累积达二大过者，年终考绩应列丁等。”及第7条第1项第4款规定：“年终考绩奖惩依左列规定︰……四、丁等︰免职。”尚有不同。亦即警察人员于累积已达二大过者，即予免职，若为一般公务人员，则适用于累积已达二大过者，并不当然免职，应至年终考绩时，仍累积已达二大过，方可能考列为丁等而免职。二者在累积已达二大过者，是否即予免职之层面，确有所差别。【24】

（四）系争规定之目的系为追求重要公益【25】
　　按警察负有维持公共秩序，保护社会安全，防止一切危害，促进人民福利之任务。警察依法行使下列职权：“一、发布警察命令。二、违警处分。三、协助侦查犯罪。四、执行搜索、扣押、拘提及逮捕。五、行政执行。六、使用警械。七、有关警察业务之保安、正俗、交通、卫生、消防、救灾、营业建筑、市容整理、户口查察、外事处理等事项。八、其他应执行法令事项。”（警察法第2条及第9条参照）。足见警察执行职务之方法、过程或结果，攸关人民生命、身体、自由、财产之安全及社会秩序之维护。查系争规定系于86年5月6日修正公布时增列，其内容与行政院于78年函送立法院审议之同条例修正草案第32条（未完成修法）之意旨相近，而该第32条修正草案之立法理由，系鉴于“对平时考核欠佳，大过不犯、小过不断，辅导无效之顽劣员警，其奖惩抵销累积达二大过以上者，原依公务人员考绩法之规定，须俟年终考绩列丁等免职。惟警察系武装单位，执勤携带警械，如不及时予以断然处置，易生意外事故，将严重影响主管领导统御与团体纪律，故宜即时办理专案考绩免职；对于忠勤尽职、冒险犯难、不眠不休维护治安之优秀员警，如奖惩抵销累积达二大功以上者，亦宜即时办理专案，以资激励，藉收及时奖优汰劣之效。”（参见78年12月30日行政院、考试院函请审议“警察人员管理条例部分条文修正草案”总说明十，及修正草案第32条对照表说明栏，载立法院公报第86卷第23期第18页、第32至33页；行政院人事行政总处108年11月22日复司法院总处培字第1080047924号函）。可知系争规定系为对于违纪已达法定免职标准之警察及时予以汰除，以避免人民生命、身体、自由、财产及社会秩序受到威胁或危害，积极保护人民生命、财产、自由之安全与维护社会秩序，其目的自属为追求重要公益。【26】

（五）系争规定所采差别待遇与目的之达成间有实质关联【27】
　　警察人员通常系直接于人民生活现场执行职务行使公权力，并得依法采取各种强行性措施（警察职权行使法第2条第2项规定参照），是警察人员执行职务之过程或结果，往往直接影响人民生命、财产、自由之安全及社会秩序之维护。一旦警察人员有消极怠于执行职务、未依法执行职务，或滥用违法手段执行职务，或职务上违纪松弛等情况，人民之生命、身体、自由、财产之安全及社会秩序之维护，极可能遭受立即之危害；反观一般公务人员系于行政阶层体系下执行职务行使公权力，其执行职务之行为通常须受到行政组织内之指挥监督与层层审核后，始得对外为之，此与警察人员行使职权之情形明显不同。因此，警察人员之纪律要求较一般公务人员为高，对其违纪失职之容忍程度亦较一般公务人员为低。系争规定考量警察执行职务与一般公务人员不同之特殊性，就警察人员于同一考绩年度中，其平时考核奖惩互相抵销后累积已达二大过者，采即时予以免职之手段，可认与达成其所追求重要公益之目的间具有实质关联。【28】

（六）小结【29】
　　依前述理由，系争规定与公务人员考绩法之规定，虽有差别，然系争规定之目的系为追求重要公益，且所采差别待遇与目的之达成间有实质关联，与宪法保障人民平等服公职权之意旨，尚无抵触。【30】

三、系争规定不生违反宪法第18条保障人民服公职权之问题【31】
　　声请人另主张奖惩相抵应限于同一年度发生之事实，系争规定以同一考绩年度内核定之奖惩为相抵，已违反宪法第18条服公职权部分，查宪法第18条保障人民服公职权，旨在保障人民得依法担任一定职务从事公务，国家自应建立相关制度予以规范，包括对不适任公务人员与警察人员之汰除机制。系争规定系以警察人员于同一考绩年度中，其平时考核奖惩互相抵销后累积已达二大过，作为免职之要件，得予以汰除；而所谓同一考绩年度之奖惩抵销，系指于同一考绩年度所核定发布之奖惩得为抵销之意（铨叙部58年9月9日58台为登二字第17207号函意旨参照），而非指原因事实发生于同一考绩年度之奖惩始得抵销。盖警察人员奖惩原因事由发生后，须有权机关知有该等奖惩原因事由之存在，始得对行为人施以法律上之奖惩决定，并非因奖惩事由之发生，即自动产生法律上之奖惩决定，是系争规定以有权机关于同一考绩年度所核定发布之奖惩间得为抵销，不问各奖惩决定之原因事实之发生年度，此毋宁为法理之当然，自不生违反宪法保障人民服公职权之问题。若将得为抵销之奖惩限于同一年度内发生之原因事实，则前一年度所发生应予叙奖之事实，将无适用抵销于后一年度所发生应予惩处之事实，对于警察人员而言亦未必有利。况若有权机关恣意操纵核定发布惩处决定之时间，如蓄意延迟惩处时间至原因事实发生之次年度等，其亦受到行政行为之诚实信用原则或信赖保护等行政法上原理原则之制约，尚难谓警察人员宪法上之服公职权将因此蒙受不利。【32】

　　综上，系争规定以“同一考绩年度中”，其平时考核奖惩互相抵销后累积达二大过，作为免职之要件，而非限于“同一考绩年度内之奖惩原因事实”之奖惩互相抵销后累积达二大过，作为免职要件，并不生违反宪法保障人民服公职权之问题。【33】

四、系争规定无违宪法第77条规定意旨【34】
　　关于公务人员考绩法第6条第3项第4款、第7条及第8条所定行政惩处免职权，是否抵触宪法第77条规定部分，本庭业于111年宪判字第9号判决宣告并无抵触。基于类似理由，本判决认为系争规定无违宪法第77条规定意旨。【35】

（一）由行政机关行使免职权，符合宪法权力分立原则【36】
　　无人即无行政，人事权为行政权所不可或缺之核心权力。公务员之任命为人事权之起点，免职为终点，两者俱为人事权之核心事项。基于行政一体及责任政治原则，机关长官就其所属公务员应有一定之指挥监督权限，始足以遂行任务并达成行政目的。特别是就有任用资格要求之文官而言，如果用人机关对于绩效不佳或有违法失职情事之不适任公务员，无从依法定程序予以汰除，势必影响行政效能，甚至妨碍行政目的之实现。是相较于任用权，免职权显更能发挥指挥监督之实效，而为宪法行政权所不可或缺之固有核心权限。【37】

　　公务员平时考核之奖惩，系用人机关为指挥监督及汰除不适任者，所应具备及践行之机制。由于平时考核系依据公务员于平时之各项表现，予以评断，而公务员之主管人员及机关长官通常也最清楚并知悉机关运作需求与各该公务员之工作、操行、学识、才能及表现。因此，关于同一考绩年度中，其平时考核奖惩互相抵销后累积已达二大过之免职事由，不论是在组织或程序上，行政部门应属功能最适之决定机关，而更适合为第一次之判断。与行政机关相比，法院固具法律专长，然就各项行政业务之推行则未必如行政机关熟悉；况法院之主要功能均系在提供外部的事后救济，且限于合法性审查，而无法及于妥当与否之合目的性审查。故不论是就组织、程序或专业能力而言，行政机关至少应为行使免职权之主要机关，法院实难以、也不适合完全取代行政机关及其长官，就是否免职迳为第一次决定。【38】

（二）由行政机关行使惩处权作成免职处分，并未抵触宪法第77条规定【39】
　　按行政惩处与司法惩戒两种制度，系承继中华民国训政时期法制，自始即为不同制度，且于宪法施行后继续双轨并行。不论是依制宪意旨或当时法制背景，尚无从迳认宪法第77条规定蕴含“惩戒一元化”原则，且不容许行政机关长官行使具有免职效果之行政惩处权。其后宪法增修条文第6条第1项第3款规定将宪法第83条所定“任用”修正为“任免”，其意旨及效果仅系就公务人员任免及考绩等事项之执行，由考试院移归行政院，从而修正调整考试院与行政院间之权限分配，既与监察院之弹劾权无关，亦与司法院所掌公务员惩戒权无关，反更明白确认公务员之任命及免职俱属行政权之固有范围。是宪法第77条所定“公务员之惩戒”，在解释上应不包括行政惩处，亦非要求必须由法院担任公务员惩戒及惩处之第一次决定机关。【40】

　　上述行政惩处权与司法惩戒，于制宪当时既已双轨并行，司法院历来解释亦皆承认行政惩处及司法惩戒均得作成免职或类似效果之决定。就公务员所受行政惩处（包括免职）而言，本应以宪法第77条所定行政诉讼为其救济。惟因过去囿于特别权力关系理论及实践之限制，致公务员一度难以就其所受之不利措施提起诉愿及行政诉讼以获救济。然在司法院释字第785号解释之后，公务员就影响其权益之各类违法公权力措施（包括行政惩处之免职），已得按相关措施之性质，依法提起相应之行政诉讼，请求救济，则在解释上，更无必要将依系争规定所为免职处分亦解释为实质上之惩戒处分，甚且仅限由司法惩戒始得为之。【41】

　　综合上述制宪、修宪及司法院向来解释之整体意旨，系争规定与宪法第77条规定并无违背。【42】

肆、结论【43】
　　综上，系争规定与宪法第7条、第18条保障人民平等服公职权及第77条司法院掌理公务员惩戒之意旨，均尚无抵触；声请人其馀声请，应不受理。【44】

伍、并予指明【45】
　　系争规定固与宪法前开规定之意旨尚无抵触，惟系争规定所定免职事由，系以警察人员于同一考绩年度之平时考核奖惩互相抵销后，累积达二大过为要件。由于系争规定未于年度内另设奖惩互相抵销之结算期间，因此警察人员于同一考绩年度中之平时考核奖惩，即具有动态性、即时性抵销结算性质，抵销结算一达累积二大过，有权机关即应予以免职。其运作实际上是以促成平时考核“累积达二大过”结果之最后惩处作成时，为据以作成免职处分之平时考核奖惩之结算终期；换言之，促成受平时考核者累积达二大过之最后惩处作成时，平时考核之奖惩结算即已完成，系争规定所定免职要件亦已该当，即便离年终考绩年度终止日尚有一段时日，受平时考核者于现行规定下，亦无法再因嗣后叙奖而部分抵销其二大过。于极端之特殊情形下，仍有人为恶意操纵平时考核累积达二大过之要件而予以免职之可能，例如，受考核者同时存有叙奖与惩处之事由时，惩处先行而延后叙奖，或短期内密集施以惩处，使受考核者不及以工作表现争取叙奖机会等。【46】

　　为避免前述极端情形下之不合理结果，有关机关应研议订定适当办法，就主管机关或人事人员办理平时考核时，应于发现奖惩原因事实后，即时调查确认并办理奖惩；于所属警察人员奖惩相抵濒临二大过前，应予适时提醒，促其注意改善；于为奖惩相抵达二大过之免职处分前，就应予奖励但尚未办理之部分，先予办理；于无其他得予奖励之事实时，始得为前开免职处分等事项，予以规范。【47】

宪法法庭审判长　大法官　黄虹霞
　　　　　　　　大法官　吴陈镮　蔡明诚　林俊益　许志雄
张琼文　黄瑞明　詹森林　黄昭元
谢铭洋　吕太郎　杨惠钦　蔡宗珍