宪法法庭112年宪判字第15号判决

宪法法庭112年宪判字第15号判决
又名：公务人员执行职务意外受伤请领慰问金案
中华民国宪法法庭
蔡烱炖大法官主笔
中华民国112年（2023年）9月28日于台北市

原分案号：109年度宪二字第560号

宪法法庭判决

112年宪判字第15号

声　请　人　石耀琳

上列声请人因慰问金事件，认台北高等行政法院109年度简上字第51号判决，所适用之公务人员保障法第21条第2项前段及公务人员执行职务意外伤亡慰问金发给办法第3条第1项等规定，有抵触宪法之疑义，声请解释宪法。本庭判决如下：

主文

一、公务人员保障法第21条第2项前段规定：“公务人员执行职务时，发生意外致受伤、失能或死亡者，应发给慰问金。”系国家对公务人员执行职务发生意外所为保障，乃保障人民服公职权之具体化，尚不生抵触宪法第18条人民服公职权保障之问题。基于国家对人民服公职权之保障意旨，其所称之“意外”，本不限于单纯因外来危险源所致之事故，尚应包含因公务人员本身之疏忽所致者。中华民国107年6月27日修正发布之公务人员执行职务意外伤亡慰问金发给办法第3条第1项规定：“本办法所称意外，指非由疾病引起之突发性的外来危险事故。”其中关于“外来危险事故”部分，增加法律所无之限制，抵触宪法第18条人民服公职权之保障意旨。

二、声请人其馀声请不受理。

理由

壹、事实概要及当事人陈述要旨【1】

　　声请人石耀琳（下称声请人）原系财政部国有财产署（下称国产署）北区分署所属秘书室书记，于中华民国106年12月6日奉命赴台北市大安区国有房屋现场履勘时，因后退转身时踩空台阶摔跤，致受有右侧足部挫伤、右侧第五跖骨非移位闭锁性骨折等伤害。声请人于107年10月间依107年6月27日修正发布之公务人员执行职务意外伤亡慰问金发给办法（下称慰问金发给办法）第4条第1项第1款第6目规定，申请发给受伤慰问金新台币1万元。国产署北区分署认慰问金发给办法第3条第1项规定所称意外，如系因当事人疏忽所致事故，且该事故非属突发性外来危险引起者，即非属意外事故，否准其申请。声请人不服，提起复审遭驳回后，向台湾台北地方法院提起行政诉讼，经该院108年度简字第105号判决驳回其诉，上诉复经台北高等行政法院109年度简上字第51号判决（下称确定终局判决）驳回而告确定。声请人认确定终局判决所适用之公务人员保障法（下称保障法）第21条第2项、第3项，及慰问金发给办法第2条、第3条等规定，侵害声请人之财产权，有抵触宪法之疑义，声请解释宪法。【2】

　　声请人声请意旨略以：保障法第21条第2项（前段）、第3项与同条修正总说明二，及慰问金发给办法第3条第1项规定与同条立法理由三，均认为“至于因当事人疏忽或疾病所致事故，且该事故非属突发性外来危险所引起者，皆非属意外事故。”惟查慰问金发给办法系为落实照护员工权益，弥补公务人员保险中，未能保障因执行职务所生伤害之损害，是就伤害之发生情形，适用上开立法理由，过度限缩要件，侵害声请人宪法第15条所保障之财产权，违反宪法第23条比例原则等语。【3】

贰、受理依据【4】

　　按宪法诉讼法（下称宪诉法）111年1月4日修正施行（下同）前已系属而尚未终结之案件，除该法别有规定外，适用修正施行后之规定。但案件得否受理，依修正施行前之规定，宪诉法第90条第1项定有明文。【5】

一、受理部分【6】

　　查本件声请人关于保障法第21条第2项前段及慰问金发给办法第3条第1项规定部分之声请，系于109年12月24日系属，其受理与否，应依修正施行前之司法院大法官审理案件法（下称大审法）决之，经核其声请与大审法第5条第1项第2款所定要件相符，爰予受理。【7】

二、不受理部分【8】

　　声请人虽主张保障法第21条第3项规定：“前项慰问金发给办法，由考试院会同行政院定之。”慰问金发给办法第2条规定：“本法第3条及第102条所定人员执行职务时，发生意外致受伤、失能、死亡慰问金之发给，依本办法规定办理。但其他法律另有规定者，从其规定。”及第3条第2项规定：“依本办法发给慰问金者，以其受伤、失能或死亡与执行职务时所发生之意外，具有相当因果关系者为限。”违宪等语。惟并未具体叙明该等规定于客观上究有何抵触宪法之处，核与大审法第5条第1项第2款规定不符，应不受理。【9】

参、审查标的【10】

一、公务人员保障法第21条第2项前段规定：“公务人员执行职务时，发生意外致受伤、失能或死亡者，应发给慰问金。”（下称系争规定一）【11】

二、107年6月27日修正发布之公务人员执行职务意外伤亡慰问金发给办法第3条第1项规定：“本办法所称意外，指非由疾病引起之突发性的外来危险事故。”（下称系争规定二）（110年4月16日修正发布为：“本办法所称意外，指非由疾病引起之突发性的外来事故。”不在本件审查范围。）【12】

肆、形成主文之法律上意见【13】

一、公务人员职业安全保障，属宪法第18条人民服公职权保障之内涵【14】

　　宪法第18条规定人民有服公职之权，旨在保障人民有依法令从事于公务，暨由此衍生享有之身分保障、俸给与退休金等权利。又公务人员与国家间之公法上职务关系，国家对公务人员有给予俸给及退休金等保障其生活之照顾义务，公务人员对国家亦负有执行职务及忠诚等义务（司法院释字第483号、第575号、第605号及第658号解释参照）。又国家对公务人员之照顾义务，解释上应不限于俸给及退休金给予，亦应及于因执行职务而致伤病之适当照顾，俾公务人员得以无后顾之忧，戮力从公。此一适当照顾，为公务人员之职业安全保障，亦属宪法第18条人民服公职权保障之内涵。【15】

　　至因执行职务而致伤病之适当照顾义务之具体内容，应由立法者以法律定之。如以法律授权行政机关发布命令为补充规定时，其授权之目的、内容、范围应明确，命令之内容并不得抵触母法或对公务人员之权利增加法律所无之限制。【16】

二、慰问金发给办法之法制沿革【17】

　　依关系机关铨叙部110年11月12日以部退五字第1105392229号复司法院秘书长函（下称铨叙部复函）略谓：慰问金业务开办系因82年间鉴于屡有担任治安、运钞、拆除违建及执行取缔等工作之公教员工执行职务遭受暴力危害暨危险意外事故，当时公务人员退休抚恤新制尚未实施，一般公务人员因公残废、退休或死亡者，所领退抚给与有限；又编制外员工尚无退抚法令之适用，其权益照护更显不足；导致甚多机关另为执行公务之员工办理各种意外保险，进而造成各级政府机关学校巨额保险费支出，但理赔率偏低而无法落实照护员工权益之现象。为符经济、公平及整体照护之原则，原行政院人事行政局（现为行政院人事行政总处）经会同有关机关研究结果，认为由各机关为员工投保意外险，并非最佳途径，宜改由政府编列预算，对于因公残废或死亡员工个案，以核发慰问金之办理方式，较符经济、公平及整体照护之原则，爰订定“公教员工因执行职务遭受危险事故致残废死亡发给慰问金实施要点”（下称慰问金实施要点）为办理依据等语。【18】

　　又行政院及考试院于83年9月7日会衔订定发布上开慰问金实施要点，针对公教员工因冒险犯难、执行危险勤务，遭受危险事故，致残废或死亡，依其情事发给慰问金；86年9月25日修正时，更名为“公教员工因执行职务冒险犯难或执行危险职务致残废死亡发给慰问金要点”（于90年7月4日废止）。惟鉴于台北市政府早于80年6月6日以80府人四字第80037788号函订定发布“台北市政府所属员工因公伤亡慰问金发给要点”，针对台北市政府员工（一）因执行职务发生危险、（二）因公差遇险或罹病、（三）因公差参加训练或演习、（四）在办公场所发生意外及（五）因办公往返发生意外等事由而伤亡者，发给慰问金，以安定其生活（同要点第1条及第3条规定参照）。其发给慰问金之条件，显较上开行政院及考试院会衔订定之慰问金实施要点为优厚，为加强公务人员权益保障，行政院及考试院于90年7月2日另会衔订定发布“公教员工因公伤残死亡慰问金发给办法”，扩大给付慰问金之范围至“因公受伤”。台北市政府则于92年2月21日以92府人四字第09202614101号函发布停止适用上开要点。【19】

　　嗣保障法于92年5月28日修正公布时，新增第21条第2项前段规定：“公务人员因公受伤、残废或死亡者，应发给慰问金。”及第3项规定：“前项因公之范围及慰问金发给办法，由考试院会同行政院订定之。”考试院与行政院于同年12月9日会衔订定发布“公务人员因公伤亡慰问金发给办法”，并于93年1月1日施行（另于同年1月27日废止上开“公教员工因公伤残死亡慰问金发给办法”）。关于慰问金发给之事由，同办法第3条第1项及第2项规定：“（第1项）本办法所称因公受伤、残废、死亡，指因下列情事之一，致受伤、残废或死亡者：一、执行职务发生意外。二、公差遇险。三、在办公场所发生意外。（第2项）前项第1款所称执行职务发生意外，指于执行职务时，发生意外事故；第2款所称公差遇险，指公务人员经机关学校指派执行一定之任务而遭遇危险，其时程之计算系自出发以迄完成指派任务返回办公场所或住（居）所止；第3款所称在办公场所发生意外，指在处理公务之场所，于办公时间内或指定之工作时间内，因处理公务而发生意外事故。”该办法嗣经数度修正，于107年6月27日修正发布时，并更名为“公务人员执行职务意外伤亡慰问金发给办法”。【20】

　　依上说明，可认慰问金制度建立之初衷，虽系各机关以自行编列预算替其所属员工加保意外保险，并以该保险金来取代各机关所应支付之职灾补偿措施，嗣后改为政府编列预算直接给付慰问金之方式，惟不问政府采取何种方式支付，其均系各机关对于因执行职务致意外失能或死亡之公务人员予以“照护”，即具职灾补偿之性质。而此一慰问金发给办法之规定，即应符合授权母法即保障法第19条规定关于公务人员职业安全保障之意旨，发给慰问金之事由，亦须符合系争规定一之规定。【21】

　　综上所述，慰问金之发给系公务人员因公致受伤、失能或死亡，而对公务人员或其遗属之法定给与，为国家照护公务人员义务之一环，其固以慰问金为名，惟仍具职灾补偿之性质。【22】

三、系争规定一所称之“意外”，本不限于单纯因外来危险源所致之事故，尚不生抵触宪法第18条人民服公职权之问题【23】

　　按保障法第19条前段规定：“公务人员执行职务之安全应予保障。”系法律明定国家对于公务人员执行职务之安全，负有保障义务之明文规定。而系争规定一明定：“公务人员执行职务时，发生意外致受伤、失能或死亡者，应发给慰问金。”则系对于公务人员因执行职务所致受伤、失能或死亡者，应予补偿之明文规定。此由102年7月3日修正公布之职业安全卫生法（下称职安法）第1条规定：“为防止职业灾害，保障工作者安全及健康，特制定本法；其他法律有特别规定者，从其规定。”其修正之立法理由中，说明参酌经济社会文化权利国际公约（第7条第1项第2款规定）之精神，确保“人人享有安全卫生工作环境”之权利，本法保障范围除“受雇劳工”外，尚扩及“自营作业者”、职业训练机构学员等工作者。爰将“保障劳工安全与健康”修正为“保障工作者安全及健康”，并说明保障法第19条授权订定之“公务人员安全及卫生防护办法”，系对于公务人员之安全卫生之特别规定，应优先适用（立法院第8届第2会期第11次会议议案关系文书，院总第961号政府提案第13447号，政6页参照）。是有关公务人员执行职务之职业安全保障，系国家保障所有工作者安全及健康法制度之一环，应无疑义。又，公务人员安全及卫生防护办法明定，各机关于公务人员执行职务遭受生命、身体及健康之侵害后，应采取下列措施：依规定即时办理核发慰问金；协助办理请假、保险、退休、抚恤等事宜；协助转介专业机构进行心理谘商辅导或医疗照护，并采取其他必要之措施（该办法第23条第4款至第7款规定参照）等情，亦足以证之。【24】

　　综上所述，系争规定一系国家对公务人员执行职务发生意外所为保障，乃宪法保障人民服公职权之具体化，有关“公务人员执行职务时，发生意外……”，基于国家对人民服公职权之保障意旨，其所称之“意外”，本不限于单纯因外来危险源所致之事故，尚应包含因公务人员本身之疏忽所致者。是系争规定一尚不生抵触宪法第18条人民服公职权保障之问题。【25】

　　至系争规定一之立法理由虽指该规定所称之意外，参酌保险法第131条第2项规定及其实务运作，指突发性之外来危险事故；当事人疏忽或疾病所致者，皆非属意外事故（立法院第9届第3会期第1次会议议案关系文书，院总第1549号政府提案第15897号，政000-000页参照）（注）。亦即将“意外”限定于有外来危险，惟参酌保险法第131条第2项规定，前项意外伤害，指非由疾病引起之外来突发事故所致者。其立法初衷或司法实务见解，系为区分疾病与突发事故之意外伤害，并无将当事人疏忽所造成事故予以排除之意思。该立法理由之说明容有商榷馀地，惟尚非本判决所得审理之标的，附此叙明。【26】

四、系争规定二其中关于“外来危险事故”部分，增加法律所无之限制，抵触宪法第18条人民服公职权之保障意旨【27】

　　系争规定一有关“公务人员执行职务时，发生意外……”，其所称之“意外”，如前所述，既不限于单纯因外来危险源所致之事故，尚应包含因公务人员本身之疏忽所致者。系争规定二规定：“本办法所称意外，指非由疾病引起之突发性的外来危险事故。”对于“意外”之定义，将“外来危险”作为突发性外来事故之要件，而限定有外来危险源所致之事故，始可发给慰问金，排除因公务人员本身之疏忽所致之事故，系增加母法（即系争规定一）所无之限制，且与职安法之规范意旨不符，抵触宪法第18条人民服公职权之保障意旨。【28】

　　况铨叙部前揭复函亦谓：慰问金发给办法施行以来，各机关学校迭有建议放宽对于“意外”要件之认定，且当事人受突发性外力之意外事故时（如突发之强风），往往难以举证，各机关学校亦有查证困难之虞。又意外伤害之发生，除突发性之外来危险事故外，难免有个人疏失之因素在内，相关因果关系之判断，甚难厘清。为期落实公务人员之权益照护，爰于110年4月16日修正发布本办法，将本办法第3条第1项所定“意外”之定义，明确排除“危险”要件之认定，不再限制尚须有外来危险因素介入，亦不因单纯个人疏失即不发给慰问金等语，并此叙明。【29】

伍、结论【30】

　　综上，系争规定一系国家对公务人员执行职务发生意外所为保障，乃保障人民服公职权之具体化，尚不生抵触宪法第18条人民服公职权保障之问题。基于国家对人民服公职权之保障意旨，其所称之“意外”，本不限于单纯因外来危险源所致之事故，尚应包含因公务人员本身之疏忽所致者。系争规定二其中关于“外来危险事故”部分，增加法律所无之限制，抵触宪法第18条人民服公职权之保障意旨。【31】

　　又本件声请人得依法提起再审请求救济；声请人所属机关亦得迳依本判决意旨撤销原处分，就声请人原因案件之原申请为适当之处理。【32】

陆、并此指明部分【33】

　　慰问金系公务人员因公致受伤、失能或死亡，而对公务人员或其遗属之法定给与，为国家照护公务人员义务之一环，具职灾补偿之性质，业如上述。其既属国家于职业灾害发生时，对受害者之法定给付，以慰问金名之，易予人以其系国家恩给之联想，或有予以适当正名之必要。【34】

注：铨叙部100年3月4日部退四字第1003325382号书函略以：“依公务人员因公伤亡慰问金发给办法第3条规定，所称‘意外事故’系指突发性之外来事故，直接导致正执行公务者受伤、残废（现为失能）或亡故之事件（本人疏忽或宿疾所致之结果，皆非意外事故）。……”其中有关“本人疏忽……所致之结果……非意外事故”之内容，与系争规定一之立法理由相同。【35】

中华民国112年9月28日

宪法法庭　审判长大法官　许宗力　　　　　　　　
大法官　蔡烱炖　黄虹霞　吴陈镮
蔡明诚　林俊益　许志雄
张琼文　黄瑞明　詹森林
黄昭元　谢铭洋　吕太郎
杨惠钦　蔡宗珍　　　　

本判决由蔡大法官烱炖主笔。

大法官就主文所采立场如下表所示：

主文项次	同意大法官	不同意大法官
第一项	许大法官宗力、蔡大法官烱炖、黄大法官虹霞、蔡大法官明诚、黄大法官瑞明、詹大法官森林、谢大法官铭洋、吕大法官太郎	吴大法官陈镮、林大法官俊益、许大法官志雄、张大法官琼文、黄大法官昭元、杨大法官惠钦、蔡大法官宗珍
第二项	全体大法官	无

意见书

协同意见书：

• 黄大法官虹霞提出。
• 蔡大法官明诚提出。

部分不同意见书：蔡大法官宗珍提出，吴大法官陈镮、林大法官俊益、张大法官琼文、杨大法官惠钦加入。

不同意见书：许大法官志雄提出，张大法官琼文加入第二部分、黄大法官昭元加入。

以上正本证明与原本无异。

书记官　陈明珠　　　　　　　　

中华民国112年9月28日