宪法法庭113年宪判字第7号判决/部分协同部分不同意见书 (杨惠钦)
| 宪法法庭113年宪判字第7号判决部分协同部分不同意见书 杨惠钦大法官提出 |
杨惠钦大法官提出
张琼文大法官加入
朱富美大法官加入叁、肆部分
关于本号判决争点即地方中小学具合格教师证书之代理教师（下称合格代理教师）职前年资提叙一事，本席认其核属地方自治事项，本号判决附表二编号二至四之函及附表一编号三、四之规定，亦未违平等权保障之意旨，故对本号判决主文第二项至第五项部分，均尚难同意；又就声请补充司法院释字第707号解释（下称释字第707号解释）部分，本席虽亦认应不受理，但对本号判决理由认释字第707号解释之适用范围包括中小学非专任教师，则持不同意见，爰提出部分协同、部分不同意见书。
壹、地方中小学合格代理教师之聘任
中华民国92年1月15日修正公布教师法第3条明文规定：“本法于公立及已立案之私立学校编制内，按月支给待遇，并依法取得教师资格之专任教师适用之。”（现行法同条第1项规定同，但于第2项增列军警校院及矫正学校专任教师之适用）惟于第10章附则中之第35条第2项另为：“兼任、代课及代理教师之权利、义务，由教育部订定办法规定之。”（84年8月9日制定公布，现行法改列第8章、条次变更为第47条第2项，授权内容更明确）。可知，教师法系针对依法取得教师资格之编制内专任教师（下称专任教师）而为之规范，至于代理教师之相关权利义务则仅是于附则中指明教育部应订定办法明定之；而教育部亦因之订定中小学兼任代课及代理教师聘任办法（现名高级中等以下学校兼任代课及代理教师聘任办法，下称聘任办法）。又因本件所涉相关法规分别迭有修正，为利说明，以下意见除有叙明法规制定、订定或修正时间外，馀均系援引现行规定，先此叙明。
聘任办法第2条第3款、第3条第3项及第4条第1项前段分别规定：“本办法所称兼任、代课及代理教师，定义如下：……三、代理教师：指以全部时间担任学校编制内教师因差假或其他原因所遗之课务者。”“学校聘任3个月以上之代课、代理教师，应依下列资格顺序公开甄选，经教师评审委员会审查通过后，由校长聘任之：一、具有各该教育阶段、科（类）合格教师证书者。二、无前款人员报名或前款人员经甄选未通过者。……”“学校聘任3个月以上经公开甄选之代课、代理教师，其服务成绩优良、符合学校校务需求，且具前条第3项第1款资格者，经教师评审委员会审查通过后得再聘之，再聘至多以2次为限，……再聘得不受2次之限制；……”可知，代理教师固系以全部时间担任学校编制内教师所遗之课务者，但其尚有是否具“合格教师证书”之别，并其聘任系由各学校校长聘任之；且经聘任3个月以上之合格代理教师，同一学校虽得再聘，但原则上至多以2次为限。
承上，代理教师系为解决各中小学校非长期但具一定时间连续性之教师课务需求所产生；其中之合格代理教师，仍系因各中小学校之聘任而得在该等学校担任代理教师，从事代理教师之职务，其因担任代理教师而享有之权利及应负担之义务，系因与各该中小学校间之聘任契约而发生，并此聘约之期间及续聘次数原则上均有其限制。申言之，依我国现行法制，合格代理教师，虽代理课务之时间较长，但与所代理课务之学校间属聘任契约关系，而此等聘任契约仍系视有无课务需求而为，不仅系定期，且原则上系有续聘次数之限制，并不具长期性。[1]
贰、关于本号判决认地方中小学之合格代理教师职前年资是否提叙，系属宪法第108条第4款“教育制度”（即主文第二项）部分
本席认地方中小学〈即直辖市立、县（市）立中小学〉之合格代理教师职前年资是否提叙，属地方自治事项，而非属宪法第108条第4款所规定“教育制度”之中央事项意涵范围。分述如下：
一、中央与地方就教育事务之权限划分
按宪法第108条第1项第4款规定，教育制度由中央立法并执行之，或交由省县执行之，而宪法第163条前段亦规定：“国家应注重各地区教育之均衡发展，……，以提高一般国民之文化水准”，此外“中央政府之教育权限如下︰一、教育制度之规划设计。”“国家应建立现代化之教育制度，力求学校及各类教育机构之普及，并应注重学校教育、家庭教育及社会教育之结合与平衡发展，推动终身教育，以满足国民及社会需要。”复分别为教育基本法第9条第1项第1款及第12条所明定，是为各地教育均衡发展，使国民普遍具备教育程度，应由中央统筹设计规划国民学习体制，建构国家教育机构体系。惟宪法第110条第1项第1款亦规定，县教育由县立法并执行，而依地方制度法第18条第1项第4款第1目及第19条第1项第4款第1目规定，直辖市及县（市）各级学校教育之兴办及管理，分别为直辖市及县（市）自治事项。
又宪法第110条第1项所列之各种县自治事项，均可在宪法第108条找到相对应或类似性质之事项规定，而无中央立法权完全或绝对不及之县自治事项，是中央及县立法权事项及范围之规定，并非相互排斥，互不重叠（本庭111年度宪判字第6号判决理由第61段参照）。又由于现代国家事务多元复杂，有时不易就个别领域为明确划分，亦不乏基于国家整体施政之需要而立法课予地方协力义务之事项（司法院释字第550号解释参照）。若中央就宪法第108条列举事项立法赋予或课予地方执行权责，或地方就相关自治事项自行制定自治法规，其具体分工如有不明时亦均应本于宪法第111条规定，即事务有全国一致之性质者属于中央，有一县性质者则属于县之均权原则而为判断，俾使中央与地方自治团体在垂直分权之基础上，仍得就特定事务相互合作，形成共同协力之关系，以收因地制宜之效，始符宪法设置地方自治制度之本旨（司法院释字第738号解释理由书第3段参照）。准此，中央与地方就教育事务领域之分工，系由中央设计规划教育制度并建构教育体制，至于地方教育之兴办与管理有因地制宜之必要，而属地方之自治事项权限。
另教师执行教育工作之良窳，攸关教育成败至钜，教师生活自应予以保障（宪法第165条规定参照），教师待遇事项，包括其叙薪核计，除属宪法第15条财产权之保障外，亦属涉及公共利益之重大事项，自应以法律或法律明确授权之命令予以规范（释字第707号解释理由书第1段参照），是中央为保障教师生活以稳定教育品质，乃制定教师待遇条例规范专任教师之薪给，并于教师法第8章附则中之第47条第2项就兼任、代课及代理教师资格、聘任及权利义务等为授权规定，以确保学校教育之有效执行。
惟国家应保障教育工作者之生活，为宪法第165条所明定，国家之保障教育工作者生活，系兼指中央与地方而言，则于中央为保障教师生活并符合法律保留原则，已就全国教师待遇制定法律，并授权中央主管机关订定法规命令时，该等中央法令即对地方就相关地方学校教师待遇所订定之自治法规，形成框架性规范；而地方就中央法规未为框架性规范之项目或中央法规保留有因地制宜必要之项目，本于自治权限或依法律及法律授权之法规，于不抵触中央法规及合理之范围内，以自治条例或未减损中央法规所授权益之自治规则，另为因地制宜之规范，则为宪法有关中央与地方权限划分之规范所许，亦与宪法第23条法律保留原则无违。
二、地方中小学之专任教师待遇属直辖市或县（市）自治事项
6依宪法第110条第1项第1款、地方制度法第18条第4款第1目及第19条第4款第1目规定，直辖市及县（市）立学校之兴办及管理属直辖市或县（市）之自治事项，已如前述；至于直辖市及县（市）立学校专任教师之待遇，究属中央或地方事项，为利说明，爰先将相关规定胪列如下：
1、教育基本法第9条规定：“（第1项）中央政府之教育权限如下︰……二、对地方教育事务之适法监督。……（第2项）前项列举以外之教育事项，除法律另有规定外，其权限归属地方。”[2]
2、教育基本法第5条第1项前段规定：“各级政府应宽列教育经费，保障专款专用，并合理分配及运用教育资源。”
3、教育经费编列与管理法第2条：“（第1项）本法所称教育经费，系指中央及地方主管教育行政机关与所属教育机构、公立学校，由政府编列预算，用于教育之经费。（第2项）本法所称主管教育行政机关：在中央为教育部；在直辖市为直辖市政府教育局；在县（市）为县（市）政府。”
4、教师待遇条例第3条第1款规定：“本条例所称主管机关如下：一、公立学校：（一）国立学校为教育部。（二）直辖市立学校为直辖市政府。（三）县（市）立学校为县（市）政府。”
综上，直辖市及县（市）立学校之兴办及管理既属直辖市或县（市）之自治事项，而观上述中央法律规定，此等学校之教育经费及专任教师之待遇，其主管机关复分别规定为地方教育主管机关或地方政府，故应认直辖市及县（市）立学校专任教师之待遇属直辖市或县（市）之自治事项。至于教师待遇条例之适用对象，虽包含直辖市及县（市）立学校之专任教师，但此核系基于前述宪法第165条关于国家对于教师生活保障之意旨，并为符合教育基本法第8条第1项关于“教育人员之待遇，应以法律定之”之要求而为。是此等关于中央法律就直辖市及县（市）立学校专任教师待遇之规范，即属前开所述之中央法律就此等事项所为之框架性规定，尚不因此影响直辖市及县（市）立学校专任教师之待遇，属直辖市或县（市）自治事项之本质，仅是关于直辖市及县（市）立学校教师待遇之事项，地方若另有规范，则该等规定尚不得与中央法规相抵触（地方制度法第30条规定参照）。
三、地方中小学之合格代理教师待遇亦属直辖市或县（市）之地方自治事项
代理教师系为担任学校编制内教师所遗课务而设置，而地方为兴办及管理地方教育，本有因应课务需求而聘任合格代理教师，并支给待遇之必要；加以依聘任办法第16条第2项规定所定之中小学代理教师待遇支给基准第1点亦明定，合格代理教师之待遇（包含本薪、加给及奖金）系比照专任教师，而地方中小学专任教师之待遇属直辖市或县（市）自治事项，故地方中小学之合格代理教师之待遇，自亦属地方自治事项。
申言之，本号判决所争议之地方中小学合格代理教师职前年资之提叙，所关系者系此类代理教师之待遇；然观诸上述教育基本法第12条所阐述之教育制度，及同法第9条第1款就中央政府教育权限，关于教育制度部分系规定为教育制度之规划设计，而直辖市及县（市）各级学校教育之兴办及管理为各地方自治团体之自治事项，又已如前述，是中央固为解决中小学校因专任教师请假时所遗非长期但具一定时间连续性之课务需求，而于教师法第8章附则中之第47条第2项，设有代理教师之补充性职务，但地方中小学合格代理教师之聘任仍系视各校课务需求之有无而为，且其职务并不具长期性，具有因地制宜之特性，并代理教师职前年资之提叙与否，涉及各地所聘任代理教师之待遇事项，亦应属直辖市及县（市）兴办中小学教育并予以管理之范畴，尚非所谓教育制度之规划设计，而难谓属宪法第108条第1项第4款所规定教育制度之事项。
叁、关于本号判决理由认释字第707号解释之适用范围包括中小学非专任教师（即本号判决理由肆、二）部分
本席亦认关于声请补充释字第707号解释部分，应不受理（本号判决理由书第11段参照），惟认释字第707号解释并未就合格代理教师待遇是否为法律保留事项为释示，而现行有关合格代理教师待遇（包含是否将职前年资提叙薪级）之规范并无违反宪法第23条之法律保留原则，致有与释字第707号解释相左之处。爰分述如下：
一、释字第707号解释所称之教师系指专任教师，而未就合格代理教师待遇是否为法律保留事项为释示
“教育部于中华民国93年12月22日修正发布之公立学校教职员叙薪办法（含附表及其所附说明），关于公立高级中等以下学校教师部分之规定，与宪法上法律保留原则有违，应自本解释公布之日起，至迟于届满三年时失其效力。”固经释字第707号解释在案，惟所称之教师系指专任教师。理由如下：
（一）释字第707号解释系认有关教师之待遇事项，应以法律或法律明确授权之命令予以规范，始符宪法法律保留原则之要求。而观该号解释理由书第2段所称：“有关教师之叙薪，除尚未施行之教师法第19条规定外，教师法及其他法律尚无明文规定。教育部于62年9月13日订定发布公立学校教职员叙薪办法（含附表及其所附说明），嗣于93年12月22日修正发布（下称系争办法），作为教师待遇完成法律制定前，公立高级中等以下学校教师（下称上开教师）叙薪之处理依据（系争办法第1条参照）。……系争办法自62年订定施行迄今已久，其间，84年8月9日制定公布之教师法第20条（尚未经行政院以命令定施行日期）及88年6月23日制定公布之教育基本法第8条第1项，均分别明定教师之待遇，应以法律定之，惟有关教师之待遇，迄今仍未能完成法律之制定。……”等语，可见释字第707号解释系肯认有关教师之叙薪，于该号解释公布时尚未施行之教师法第19条规定，属相关之法律规范，则依教师法自制定公布迄今，均系以学校编制内之专任教师作为适用对象[3]，并佐以上述解释理由系另援引教师法第20条及教育基本法第8条第1项，关于“教师之待遇，应以法律定之”之明文，作为教师待遇应符合宪法法律保留原则之论据；而嗣后专就教师待遇，于104年6月10日制定公布之教师待遇条例第5条亦明定：“本条例于公立及已立案之私立学校编制内，依法取得教师资格之专任教师适用之。”故应认释字第707号解释所称之教师系指专任教师。
（二）释字第707号解释理由书第3段谓：“声请人虽仅就公立学校教职员叙薪标准表说明第5点第1项关于上开教师在职进修取得较高学历改按新学历起叙时，不采计进修期间内服务成绩优良年资部分之规定，有抵触宪法之疑义，声请解释。因上开说明为系争办法第2条附表所附之说明，即属系争办法之一部分，系争办法既违反宪法上法律保留原则，本院自得以系争办法为解释之对象予以解释……”而上开解释理由所称之公立学校教职员叙薪标准表说明（下称叙薪表说明）第5点第1项系规定：“教师在职进修取得较高学历申请改叙时，得改按新学历起叙，……”即系针对该办法之“教师”所为之说明；而综观此叙薪表说明，就规范主体言，系有教职员、教师及代用教员之别，然上述93年12月22日修正发布之公立学校教职员叙薪办法（下称93年叙薪办法）关于不含所附叙薪表说明部分，其规范主体则仅有教职员、教师之分；亦即叙薪表说明虽有出现关于代用教员之规定，但应仅属为利适用一致性而为之附叙（详下述），且释字第707号解释之原因案件所涉者应系有别于代用教员之专任教师。是应认释字第707号解释所称之教师系指专任教师，而未就合格代理教师待遇是否为法律保留事项为释示。
二、纵认释字第707号解释所称之教师应包含合格代理教师，现行有关合格代理教师待遇（包含是否将职前年资提叙薪级）之规范亦无违反宪法第23条之法律保留原则
（一）关于“合格代理教师”待遇之中央法规范，并无“薪级晋级”之明文
关于教师之待遇，我国针对专任教师定有教师待遇条例。该条例第2条、第7条第1项前段及第12条第1项分别规定：“教师之待遇，分本薪（年功薪）、加给及奖金。”“高级中等以下学校教师（以下简称中小学教师）之薪级，以学经历及年资叙定之；”“公立中小学教师薪级之晋级，依公立高级中等以下学校教师成绩考核办法规定办理。”而依公立高级中等以下学校教师成绩考核办法第4条规定，公立中小学专任教师之薪级得否晋级，另涉及个别教师之年终成绩考核。
至于合格代理教师之待遇，依109年6月28日修正发布前聘任办法第9条第1项第2款规定，系分“本薪、加给及奖金”3种（现行办法条次变更为第16条，另将本薪部分修正为“本薪（年功薪），其馀规定相同），并于第2项规定，上述待遇支给基准由中央主管教育行政机关定之；而依此项规定所订之中小学代理教师待遇支给基准第1点本文复明定：“中小学代理教师待遇（包括本薪、加给及奖金）之支给，比照专任教师之规定；”
综观上述关于专任教师及合格代理教师之待遇规定，可知专任教师之待遇结构中有所谓之“薪级之晋级”，然关于合格代理教师之中央法规范（包含现行规定），并无此规定。从而可认，就合格代理教师之待遇，相关之中央法规范应系认“薪级之晋级”尚非其待遇结构（基准）之必要事项，从而未于相关法规范中予以明定。
（二）93年叙薪办法所附叙薪表说明关于代用教员之规定，与本号判决之争点（即地方合格代理教师之职前年资应否提叙）无涉
按叙薪表说明第12点虽规定：“代用教员薪级，高级中等学校按本表廿八级支给，国民中学按卅级支给，国民小学按卅三级支给。”即有关于代用教员薪级之规范，然依93年叙薪办法第1条：“公立学校教职员（以下简称教职员）薪级之核叙，除专科以上学校教员外，依本办法之规定。”之规定，以及并观叙薪表说明第1点及第4点分别规定：“服务年资之计算，以任职学校校长暨教职员或与其性质有关公职为限。”“教职员依其学历核计起支薪级，并按服务年资，每满1年，提叙1级，但受本职最高薪级之限制。”暨上述同叙薪表说明第5点第1项关于教师改叙之规定，可知，93年叙薪办法系以教职员为规范主体，则其附表所附之叙薪表说明，自仍系就适用该办法之教职员为之；至于叙薪表说明第12点另针对代用教员所为薪级支给基准之说明，核系为避免代用教员薪级之个案歧异，而为之附叙。是该叙薪表说明之其馀内容即第12点以外之内容，如按服务年资之提叙规定等，尚与代用教员无涉，否则即无就代用教员另予明文之必要。本号判决系关于地方中小学合格代理教师之职前年资应否提叙之争议，是93年叙薪办法所附叙薪表说明如上述之关于代用教员之规定，尚与本号判决之争点无涉。
（三）93年叙薪办法所附叙薪表说明关于代用教员之薪给规定，已经依教师法授权订定之聘任办法予以明定
84年8月9日制定公布之教师法第35条第2项即已明定：“兼任、代课及代理教师之权利、义务，由教育部订定办法规定之。”108年6月5日修正公布之同法第47条第2项就授权范围为更明确之规定，而依此授权于86年6月4日订定发布之聘任办法，其第9条即规定：“兼任、代课及代理教师之待遇规定如下：……二、代理教师待遇分本薪、加给及奖金三种。前项各款待遇支给标准由省（市）政府订之。”109年6月28日修正发布之第16条亦规定：“兼任、代课及代理教师之待遇规定如下：……二、代理教师待遇分本薪（年功薪）、加给及奖金三种。前项各款待遇支给基准，由教育部定之。”而上述规定所称之待遇支给基准关于合格代理教师部分，即中小学代理教师待遇支给基准第1点明定：“一、中小学代理教师待遇（包括本薪、加给及奖金）之支给，比照专任教师之规定；但未具代理类（科）别合格教师证书者，其学术研究加给按相当等级专任教师八成数额支给。”依释字第707号解释，有关教师之待遇事项，如以法律或法律明确授权之命令予以规范，即符合宪法法律保留原则。是纵认释字第707号解释宣告违反宪法法律保留原则之范围，包含93年叙薪办法所附叙薪表说明第12点之代用教员部分，然观上述叙薪表说明第12点关于代用教员薪给之规范内容，就合格代理教师部分，实已经依教师法授权订定之聘任办法及中小学代理教师待遇支给基准予以规定，亦即已符合释字第707号解释所称以法律明确授权之命令予以规范之意旨。
（四）地方于未减损合格代理教师于中央法规所获权益之范围内，以自治规则另就地方中小学合格代理教师之职前年资是否提叙为因地制宜之规范，并未违反宪法第23条之法律保留原则
103年8月18日修正发布之聘任办法第12条规定：“本办法未尽事宜，得由各该主管教育行政机关订定补充规定。”嗣于109年6月28日修正发布为第18条：“本办法未尽事宜，得由各该主管机关订定补充规定。”（即本号判决附表一编号二之规定）从而有本号判决附表二编号二至四所列系争函二至四所称:合格代理教师是否采计职前年资提叙薪级，由各地方政府秉权责自行订定叙薪标准；进而有本件声请案原因案件所涉100年11月23日修正发布之“新北市立高中职及国民中小学兼任代课及代理教师聘任补充规定”第10点第1项，以及新北市教育局发布之“新北市政府教育局所属公立学校暨幼儿园代理教师叙薪基准表”备注3前段，即本号判决附表一编号三、四之系争规定三、四关于新北市合格代理教师之职前年资不予采计之规范。
查中央就中小学合格代理教师所订定聘任办法之框架性规范中，所以未就地方中小学合格代理教师之职前年资提叙薪级予以规范，甚且明文得由各该主管机关订定补充规定，即系基于代理教师之聘任不具长期久任之性质，其叙薪尚无如专任教师有考量薪级晋级之必要，乃保留由地方为因地制宜之规范；并因聘任办法第16条及中小学代理教师待遇支给基准第1点仅规定，代理教师待遇分本薪（年功薪）、加给及奖金，其支给比照专任教师，则地方未予合格代理教师之职前年资提叙薪级，亦未减损合格代理教师于中央法规所获权益；从而地方本于其自治权限，以自治规则为合格代理教师之职前年资是否提叙即薪级晋级之规定，依本意见书贰、一、所述，并未违反宪法第23条之法律保留原则。
肆、关于本号判决认其附表二编号二至四之函及附表一编号三、四之规定，违反平等原则（即主文第三项）部分
本号判决主文第三项即关于是否违反平等原则审查部分，系以本号判决附表二编号二至四之函（系争函二至四），即教育部认合格代理教师得否比照专任教师采计职前年资提叙薪级，应由各地方政府秉权责订定相关规范之函文，以及本号判决附表一编号三、四之规定（系争规定三及四），即新北市政府100年11月23日修正发布之“新北市立高中职及国民中小学兼任代课及代理教师聘任补充规定”第10点第1项及新北市政府教育局订定之“新北市政府教育局所属公立学校暨幼儿园代理教师叙薪基准表”备注3前段关于合格代理教师职前年资不予采计之规定，为审查之法规范。
本席认地方中小学合格代理教师之职前年资应否提叙，中央法规范未予明文，并认应由各地方政府秉权责订定相关规范，致包含新北市在内之各地方中小学合格代理教师间之职前年资是否提叙薪级，以及地方中小学合格代理教师与专任教师间之年资是否提叙薪级，形成差别待遇，尚与宪法第7条之平等权保障规定无违。分述如下：
一、就“年资提叙”言，“合格代理教师”与“专任教师”间核属不同事
查代课教师、代理教师均系为担任专任教师因差假或其他原因所遗课务而设（聘任办法第2条规定参照），仅系因代为者本身应作为程度即部分时间或全部时间而有别。其中以代为者本身之全部时间担任专任教师所遗课务者为代理教师，而代理教师中具合格教师证书者，即本号判决所称之合格代理教师。
代理教师既系因专任教师之一段期间无法执行职务，为使所遗课务之有效执行而设，故“代理教师”一职，其性质上本具一定之时间性，而与属学校编制内之专任教师，性质上系可长期聘任有别。实则，关于专任教师之法规范，亦就专任教师之聘期为初聘、续聘及长期聘任之规定（84年8月9日制定公布教师法第13条、现行同法第10条规定参照），亦即关于专任教师之聘任，法制上系容许长期聘任；至于代理教师与所代理课务之学校间之聘任契约，则不具长期性，业如前述。
又关于专任教师之待遇，其相关之法规范包含叙薪办法及教师待遇条例均明定有薪级之晋级即按年资及成绩考核提叙之规定（详参本意见书前开叁部分、教师待遇条例第12条及公立高级中等以下学校教师成绩考核办法第3条规定）。至于合格代理教师之待遇，依教师法授权订定之聘任办法亦有明定，详见本意见书前开贰、三部分，但其中并无关于薪级晋级即年资提叙之明文，仅系于聘任办法第18条规定：“本办法未尽事宜，得由各该主管机关订定补充规定。”而此规定就地方中小学合格代理教师之年资提叙一事言，核系基于地方中小学合格代理教师之待遇属地方自治事项，并因代理教师性质上仅系为完善专任教师请假时之课务需求而设置之暂时性、补充性职务，是就关于其年资之应否提叙未予明文，乃为符合地方自治之因地制宜目的而为。
综上，专任教师之薪级晋级即提叙，既系按教师之年资及成绩考核之因子决定之，可认专任教师之薪级晋级具有鼓励优秀专任教师久任之意旨；而如上所述，地方中小学专任教师与合格代理教师间，系具有职务本质及法规范之规范面是否容许长期性之别；此外，中央法规范未就地方中小学合格代理教师之年资应否提叙予以明定，而认应由各该主管机关补充之，复具有基于代理教师职务之特性，为符合地方自治之因地制宜之考量。准此，应认地方中小学专任教师与合格代理教师待遇中之薪级晋级制度，相关中央法规范，分别采取于规范中予以明定、委由各该主管机关依职权决定之不同处理方式，核系基于薪级晋级制度乃为鼓励“优秀”教师“久任”之目的，而地方中小学合格代理教师之本质并不具长期性，且地方中小学教师之待遇本属地方自治事项，代理教师之职务既属专任教师所遗课务之一定时间代理，更有其因地制宜之必要等目的而为。从而，就此等规范目的言，关于“年资提叙”，地方中小学专任教师与合格代理教师间，核属不同事物，则相关法规范为如上述之不同处理方式，属就不同事为不同处理。
二、关于“年资提叙”，因中央法规范就“合格代理教师”未如“专任教师”有明文得按年资提叙，所形成各地方中小学“合格代理教师”间以及“合格代理教师”与“专任教师”间待遇之差别待遇，核与规范目的之达成间具合理关联
关于合格代理教师之待遇，应否如专任教师，明定薪级之晋级即得按年资提叙，如本号判决所述，其所涉者系合格代理教师因所具之代理教师年资而得提高受聘薪级之财产权及工作权，则纵认合格代理教师与专任教师均肩负为国家造育人才之任务或二者系从事相同课务工作，而具可相提并论性，进而就“合格代理教师”之待遇，未如“专任教师”有明文得按年资提叙，致包含新北市在内之各地方中小学合格代理教师间之职前年资是否提叙薪级，以及地方中小学合格代理教师与专任教师间之年资是否提叙薪级形成差别待遇，为是否违反平等权保障之审查，亦应就此差别待遇与规范目的之达成间是否具合理关联判断之。
关于合格代理教师之待遇，纵基于其系以全部时间代理专任教师原所从事之课务，对学生之受教权有较大之影响，并认宪法第165条规定：“国家应保障教育……工作者之生活，并依国民经济之进展，随时提高其待遇。”亦包含合格代理教师；然合格代理教师之待遇包括本薪（年功薪）、加给及奖金系比照专任教师，已详如前述，亦即合格代理教师之待遇，相关法规范已予以相当程度之保障。
至于本号判决所争议之按年资提叙即薪级晋级部分，聘任办法本即系基于代理教师仅系专任教师所遗课务之代理，职务本质并不具应鼓励久任之意旨，与按年资提叙之规范目的有别，另考量地方中小学代理教师待遇属地方自治事项，乃由各地方政府视课务需求、财政状况、教学要求等因素予以决定；况代理教师原则上系不得担任导师或各处（室）行政职务（聘任办法第17条规定参照），益见其与专任教师职务内容之未尽相同处。从而，中央法规范关于“合格代理教师”之待遇，未如“专任教师”有明定得按年资提叙，并容认地方（如新北市）得就职前年资不予采计之差别待遇，此差别待遇与如上述之规范目的达成间，亦应认系具合理关联。
又以准采计合格代理教师职前年资提叙薪级之其他县市，作为是否违反平等权保障之比较对象部分，基于本意见书就地方中小学合格代理教师之职前年资是否提叙薪级认属具因地制宜性质之地方自治事项言，各地方本得基于其各自因地制宜之原因，即由各地方基于其财政状况、对合格代理教师之需求性、教学要求及该地方对合格代理教师所具之主、客观吸引力等因素，而为准否采计之不同对待，亦难谓与年资提叙制度之规范目的间无合理关联而违反平等权之保障。
三、教师待遇条例第9条第1项第3款规定与本号判决争议有别，尚不得援为论据
教师待遇条例第9条第1项第3款虽规定：“公立学校教师于职前曾任下列职务且服务成绩优良之年资，按年采计提叙薪级至所聘职务等级最高年功薪：……三、中小学教师曾任代理教师年资，每次期间3个月以上累积满1年者，提叙1级。”其立法理由略谓：“……代理教师与专任教师性质相近，对教育著有贡献，且代理3个月以上者之待遇始得按月支给，爰于第三款规定，中小学教师曾任代理教师年资，每次期间3个月以上，累积满1年者，即予采计提叙薪级。”
惟上述规定系针对已担任专任教师者，就其等于担任专任教师前之曾任代理教师年资，容许于叙定专任教师之薪级时予以采计，尚与本号判决系关于合格代理教师之薪级，就担任该次代理教师前之其他担任代理教师年资应否采计之争议有别。况观上述教师待遇条例规定之立法理由，得认上开规定使经依法任用后之专任教师，于其未经任用为专任教师前所曾任之代理教师年资，得核计为专任教师年资之规定，核属立法裁量下之措施，自不得援为代理教师与专任教师就年资提叙应为相同处理之论据。
伍、结论
依代理教师之设置目的及相关法规范之规定，代理教师核属一补充性且具一定时间性之职务；纵其中之具合格教师证书之合格代理教师，亦仅系得代理之时间较长，然并未改变仍属代理教师而非专任教师之本质，从而未如同专任教师为“年资提叙”，并无违反平等权保障之问题；至于代理教师之教学经验，是否以及如何反应在代理教师之待遇上，则由地方本其地方课务之需求而于聘任合格代理教师时斟酌之。本号判决自合格代理教师制度在我国社会之实践面，就合格代理教师之职前年资应否提叙，为其应具全国一致性之定位，并认应与专任教师为平等待遇，其用心固值感佩；惟其以变动合格代理教师本质、变动中央与地方权限划分体系等方式，赋予合格代理教师之新定位，不仅在立论面，本席难以赞同，更对因此在相关法体系之后续影响、甚或可能衍生之外溢效应，有所疑虑。
囿于少子化、专任教师退休年龄延后等等社会现象，所产生流浪教师之问题，固不应忽视，但其形成之原因多端，至于本号判决所争议之合格代理教师职前年资应否提叙一事，更系肇因于相关法规范之执行层次，加上时间累积之加成，所生补充性职务常态化之情况，而衍生之争议；故而其问题症结所在或者如何评价代理教师囿于现实所长期累积之教学经验，本席认为尚非经由法规范是否合宪之宪法法庭判决，而应是以多面向之政策予以处理之问题。例如前述之教师待遇条例第9条第1项第3款规定，即属于不变动合格代理教师与专任教师之本质下，所采之措施。
至于合格代理教师于仍担任代理教师期间，关于其担任代理教师之职前年资提叙，虽因本号判决之定期违宪宣告，相关法规范势将对之有所修正，然本席所期待者，核系相关机关是否应趁此契机，就相关制度及其配套措施进行全面性之检视，以更前瞻性之专业视野，改善本号判决所关心之社会实际面问题。
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