钦定古今图书集成/明伦汇编/官常典/第610卷

钦定古今图书集成
明伦汇编 第六百十卷

钦定古今图书集成明伦汇编官常典

　第六百十卷目录

　郡守部总论

　　册府元龟〈总序　选任　褒宠　酷虐　谴让　贪黩〉

　　大学衍义补〈择民之长〉

官常典第六百十卷

郡守部总论

册府元龟

《牧守》

唐虞之制，或十二州，或九州，州皆有牧。《虞典》所为“咨 十有二牧”，《左氏传》所谓“禹铸九牧之金”是也。三代之 制，王畿千里之外设方伯。五国以为属，属有长；十国 以为连，连有帅；三十国为一卒，卒有正；二百一十国 以为州，州有伯。八州八伯。伯亦牧也。商曰伯，夏周皆 曰牧。自唐迄周，九州之地以封诸侯，诸侯贤者乃为 州牧。又使大夫三人监方伯之国，故曰“三监。”秦氏罢 侯置守，凡三十六郡。郡置守，掌治其郡，秩二千石。内 郡有丞。边郡又有长史，掌兵马，秩皆六百石。又置尉， 掌佐守，典武职田卒，秩比二千石，亦有丞，秩六百石。 又置御史监之。汉郡县承秦，置京兆尹、左冯翊、右扶 风，谓之三辅，分治长安城中。京兆初为内史，又为右 内史；左冯翊初为左内史。扶风初名主爵中尉，又为 中尉，后更今名。各置郡尉。而诸侯所封之国，置内史、 治民中尉，掌武职。又省监郡、御史、丞相，遣吏分刺州， 不常置。景帝中二年，更名郡守曰太守，郡尉曰都尉。 武帝元封三年，分诸郡为十三部，部置刺史，掌奉诏 条察。州内秩六百石。其察三辅曰司隶校尉。成帝绥 和元年，更刺史曰牧，秩二千石。哀帝建平二年，又以 州牧复为刺史。元寿二年，又以刺史为州牧。郡守之 职，掌治民，进贤劝功，次狱除奸。尝以春行县，所至劝 民农桑，振救乏绝；秋冬遣无害吏案讯诸囚，平其罪 法，论课殿最。刺史之职，尝以八月巡行所部郡国，录 囚徒，考殿最。初，岁尽诣京都奏事，皆有从事史假佐。 后汉皆因之，以河南郡为河南尹，省诸郡都尉，其职 并归太守。属国都尉，旧主蛮夷降者。中兴稍有八县， 治民如郡。安帝又置扶风及京兆虎牙都尉。灵帝末， 复以刺史为州牧。魏始置都督诸州军事，或领州刺 史。晋准旧制，王畿置司隶校尉，州置刺史，“京师所治 置尹，郡置太守，诸王国置内史。”又凉州刺史领护羌 校尉，雍州刺史领西戎校尉，荆州刺史领南蛮校尉， 亦或分置。又刺史、太守、内史多领将军、中郎将之职。 元帝中兴，罢司隶，以其职为扬州刺史。宋、齐同之。自 魏已降，大抵刺史任重者为使持节都督，轻者为持 节都督诸军事，又轻者为假节刺史，治民事；其非要 州不带都督，则单为刺史，谓之“单车刺史。”梁、陈之制： 刺史二千石，受拜之明日，辞宗庙而行。扬州、南徐州、 东扬州刺史，品第三；荆、江、南兖、郢、湘、雍州刺史，品第 四；豫、益、广、衡、青、北兖、北徐、梁、司、南梁、交、越、桂、霍、宁州 刺史及丹阳尹、会稽、吴郡、吴兴太守，品第五；其馀万 户以上郡“守内史，品第六；不满万户，太守内史，品第 七，其秩比二千石。”单车刺史加督进一品，都督进二 品；太守加秩亦进一品，都督进二品。后魏以司隶部 为司州，州置三刺史，用六品；宗室一人，异姓二人，比 古之上中下三大夫。郡置三太守，用七品。而太守上 有刺史，下有令长，虽置而不临民。又置大都督，总缉 军民。北齐京师所治，司州置牧，清都置尹，馀州置刺 史，郡置太守三等；上州刺史，清都尹，三品三等；中州 刺史，三等；上郡太守，从三品三等；下州刺史，四品三 等。州郡制禄之法，刺史、守、令下车各前，取一时之秩。 上上州刺史与司州牧同，岁秩八百疋，上中、上下五 十疋为差，中上百疋为差，中中、“中下五十疋为差，下 上百疋为差，下中、下下五十疋为差。上郡太守岁秩 五百疋，降清都尹五十疋。上中、上下各以五十疋为 差。中上四十疋为差，中中、中下三十疋为差，下上四 十疋为差，下中、下下三十疋为差。干力听敕，乃给干 输绢十八疋，放其身力，则以州郡白直充。”后周雍州 牧九命，三万户“以上州刺史正八命，二万户以上州 刺史，八命，一万户以上州刺史正七命，五千户以上 州刺史七命；京兆尹八命，一万五千户以上郡守正 七命，五千户以上郡守正六命，一千户以上郡守正 五命，一千户以下郡守五命。而刺史奉辞之日，备列 卤簿。又改都督为总管。”隋雍州牧从二品，上州刺史 正三品；中州刺史，从三品；下州刺史，正四品；京兆尹， 正三品；上郡太守，从四品；中郡太守，从五品；下郡太 守，正六品州又置总管，以统馀州，并、益、扬、荆谓之大 总管，视从二品；中总管视正三品；下总管视从三品。 其为总管、刺史，皆加持节，刺史、太守皆计户而给禄大州六百二十石，其以四十石为差，于下下则三百 石，大郡三百四十石，其下每以三十石为差。后开皇 三年，罢郡，以州统县。炀帝即位，又罢州置郡。郡置太 守，上郡从三品，中郡正四品，下郡从四品，京兆、河南 俱谓之尹，正三品。旧制，州有兵处，刺史带诸军事以 统之。至是别置都尉、副都尉，领兵马，郡不复知兵矣。 其后郡各加置通守一人，位次太守，京兆、河南则谓 之“内史”，而悉罢持节、总管之名。唐初，又以郡为州，雍 州、雒州并置牧，馀州置刺史，复以雒、荆、并、幽、交五州 为总管府，总管与刺史皆号持节。七年，改总管为都 督，督十州者为上都督，不及者为都督。后又都督、刺 史加号“使持节诸军事”，而实无节，但颁铜鱼而已。景 云二年，分置二十四都督，纠察所管州刺史已下官 人善恶，畿内州不隶都督。长寿元年，又改并州为太 原府，神龙中罢之。开元中，改为太原府，又始置节度 使。其后又置诸道采访使，皆以刺史为之。节度使以 司戎事，采访使以听民政。天宝元年，改州为郡，改刺 史为太守。武德元年，改郡为州，改太守为刺史。又以 益州为成都府，岐州为凤翔府，蒲州为河中府，荆州 为江陵府。乾元元年，改停采访使，俄置观察处置使。 兴元中，以梁州为兴元府。光化中，以华州为兴德府。 凡唐之制，京兆、河南、太原尹，从二品，馀尹从三品。其 属僚有少尹而下大都督，从二品；中都督，正三品；下 都督，从三品；属官有长史而下大都督，多亲王为之。 以长史领州务，以领户满四万已上曰“上州刺史”，从 三品；户满二万已上曰“中州刺史”，正四品；户不及二 万曰“下州刺史”，正四品。其属僚有别驾、下都督而下。 所掌清肃邦畿，考核官吏，宣布德化，抚和齐人，劝课 农桑，敦谕五教。每岁一巡属县，观风俗，问百年，录囚 徒，恤鳏寡，阅丁中务知百姓之疾五代之制并与唐 同。昔汉宣帝云：“与吾共治者惟良二千石乎！”夫一圻 之地千乘之赋上承于王庙下熙于民务有刑辟之 政有军旅之事所谓生民休戚之所属王室安危之 所渐故得其人则成治非其材则受弊至乃仁慈以 流声清白以飞誉礼让以化俗公正以御物不“慑于 威权，不溺于荣利，此良吏之最也；巽懦以取容，依阿 以附势，殖货以厚己，苛刻以求名，不畏于简书，不恤 于惸弱，此奸吏之首也。”并用考其行事，著之于篇。

《选任》

自《舜典》所载盖十有二牧以讫于周重方伯连帅之 任秦置郡守汉仍其制或郡或国错峙于四封曰守 曰相咸釐于兆姓专制千里其为威重可知矣。故推 择之际未尝轻焉乃有密迩都邑俯介戎貊或豪猾 恣横或寇攘为孽至乃干戈甫定水旱相仍罢羸赖 其惠绥强暴资其式遏繇是选循良之器求真干之 用，分符以往，专城而居，足以为王庙之藩屏，黔民之 师长者矣。

《褒宠》

夫懋功赏善有国之令典也。盖夫长人之寄共治为 重实劝能之所先非庶尹之可拟中叶而下循吏继 踵乃有勤修厥职克扬善政弹击豪横完补凋瘵捍 患屏寇务穑敦本式遏夷貊详明狱犴清白以自守 倾竭而奉上苛慝不作缮治以时遗爱在民蔼然垂 裕而君人者莫不优异其爵秩便蕃其赐予或明诏 申奖，或延见劳问，乃至崇进礼命，严设图像，周旋宴 喜，临视叹息。抑情从事，起家延赏，恩流阖境，昭示溥 率。逮乎既没，尚增追悼，赗赠之礼，名数有加。躬临以 发哀，节惠以著美，方牍所载，咸可征焉。

《酷虐》

孔子曰：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻。”《老子》曰：“其 政察察，其民缺缺。”故历代史官以酷吏叙传者，其贬 恶亦深矣。自秦网凝密，不务教化，灭绝仁义，残及至 亲，上之所行，下有甚者，至于守土之吏，又何足论。本 其为术，出于法家。故其御民也，若薙氏之去草，既蕴 崇之，又行火焉。汉承秦弊，凡事简易，禁网疏阔，仅至 刑措，然吏二千石而下，以能挫豪猾、威震郡国为己 任者，亦比比而有。其弊也。冰惨火烈，鹰击虎怒，以刀 锯为治具，流膏血于境内，急若束湿，害过屠伯，充积 冤气，鲜闻令终。斯乃椎埋刻薄之人，非乡党礼义之 士。“任官苟失，何世无之。如狼牧羊，诚非虚语。”则共理 之政，得不慎择其循良也哉！

《谴让》

秦开郡县之制，汉重牧守之选，崇其服章，授以符契。 自兹厥后，其寄弥隆。所以分字烝黎，大畅王泽。其有 冯朱旛之轼，据黄堂之坐，遐弃厥职，罔思其忧。忘恤 纬之义，昧守器之道。奉制令而不谨，决爰书而多误。 或㢲懦不事，沉湎自安。投刃乖方，代庖违旧，亏损于 仪序，受讥于谣咏。以致纲纪废坠，图籍参互，枹鼓竞 发，狱讼滋丰。亏共治之规，烦切责之诏。既速官谤，用 干刑书。皆著于篇，以警厥后云。

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《贪黩》

===夫天子所与共治者，惟良二千石尔。嗟乎！风教陵迟，

廉耻凋丧，见得思义，几何人哉！徇利之夫，厚颜斯甚。 荷析圭剖符之宠，膺百城千里之寄。而乃割剥萌庶， 仇敛货财，见金而不见人，知得而不知丧，识多积之 可乐，暗厚亡之难悔，贯盈恶稔，颠沛随之。故君子辞 富以求安，知足以远辱者，岂徇名安节，至性之所存， 抑失身殄祀，古人之攸戒也。由汉以来，居长人之任， 彰贪墨之迹者，悉条著于篇云。

大学衍义补

《择民之长》

《周礼》：大司徒“施教法于邦国都鄙，使之各以教其所 治民。令五家为比使之相保，五比为闾使之相受，四 闾为族使之相葬，五族为党使之相救，五党为州使 之相赒，五州为乡使之相宾。”

臣按：此成周六乡之法也。合五家为比，比有长。合五比二十五家为闾，闾有胥。合四闾一百家为族，族有师。合五族为一党，党五百家，党则有正。合五党为一州，州二千五百家，州则有长，万二千五百家为乡，合五州而为之也，乡则有师、有老、有大夫焉。郑元曰：“百里内为六乡，其外为六遂，乡犹今畿内之地，遂犹今” 外郡也。王畿之内，立为六乡而统之“大司徒” ，亦犹今畿内郡县，直隶六部云。

《遂人》“掌邦之野，以土地之图经田野，造县鄙形体之 法。五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为 县，五县为遂”，皆有地域，沟树之。

臣按：此成周六遂之法也。五家为邻，邻有长。二十五家为里，里有宰。一百家为酂，酂有长。五百家为鄙，鄙有师。二千五百家为县，县有正，又有师焉。万二千五百家为遂，遂则有人、有长、又有大夫焉。周制，内有六乡，外有六遂，乡之所置比长、闾胥、族师、党正，遂之所置邻长、里宰、酂长、鄙师，是即汉之亭长、三老、啬夫，唐之里正、坊正，宋之保长、耆长之任也。我朝稽古定制，于天下州县，每百一十户为一里，十户为甲。每甲有长，在城谓之坊长，或谓之厢长，在外谓之里长，或谓之“社长。” 保长十年而一役之，役周而更造其籍，事力有消长，则逓升降之。又于每里推一年老有德者为老人，凡民间有户婚、田土、𩰚殴、争竞一切小事，付之听决。又制为木铎，使贫而老者振之以警众。其词曰：“孝顺父母，尊敬长上，和睦邻里，教训子孙，各安生理，毋作非为。” 其在赤县也，月朔，京尹引赴御前听宣谕。其制视古为详，周而尽，亲而比，事体归一，气类联络。而我圣祖又制为《教民榜文》，昭示天下，使之人人儆省，世世遵守。一编之中良法美意，盖与《周官》所载邻、比、里、闾、族、党、宰长、胥、师所莅之职，殆相符合。噫九重之高，而虑周闾阎之下，万几之繁，而思及田里之微，而又委曲详悉如此，其为天下万世计也，深且远矣。唐柳宗元有言：“有里胥而后有县大夫，有县大夫而后有诸侯，有诸侯而后有方伯连帅，有方伯连帅而后有天子。” 然则天子之与里胥，其贵贱虽悬绝，而其任长人之责则一也。夫人生不能无欲，有欲不能无争。其争也未尝不起于细微，于其萌芽而遏绝之，于其旁近而禁止之，则易为力而不至于损伤。且耳闻不若目见之真，意度不若心孚之切，文移不如口谕之易，此古人识治体者所以必重亲民之“任，而与民最亲者里胥也。汉人于乡亭之任，三老之设，俾其劝导乡里，助成风俗，得与县令、丞、尉以事相教，复勿繇戍。尝以岁十月赐以酒肉，或赐爵级及帛，任之既专，优之又厚，是以当世之士夫皆乐为之，如张敞、朱博、鲍宣、仇香之徒，方其微时，亦尝为其乡之亭长、啬夫，不以为浼也。臣愿明敕有” 司，慎重其选，申明祖宗榜示之意，必欲一一见之施行。属民而读法，必其如周之《族师》；索鬼而祭祀，必其如周之《党正》，如闾胥之辨其施舍，如里宰之行其秩叙，如酂长之趋其耕耨；稽其女工，如闾师之任农耕事，任圃树事，又如邻长之相纠相受。相纠使之有所警而不为恶，相受使之有所劝而必为善。夫如是，将见礼教兴行，恩泽下究，田里无愁叹之声，风移俗易，比屋可封矣。则虽四方嘉靖之休，万国咸宁之化，其基本端在于此也。伏惟圣明加之意焉。

秦灭诸侯，以其地为郡，置守、丞、尉各一人。

臣按：此郡置守之始，古者土分为三，公、侯百里，伯七十里，子男五十里。天子之邦国、都鄙有六乡、六遂，诸侯之国，大国三乡、三遂，次国二乡、二遂，小国一乡、一遂。所谓乡、遂视后世之州郡，所谓乡、遂大夫视后世之牧守也。

汉武帝时，董仲舒曰：“郡守、县令，民之师帅，所使承流 而宣化也。故师帅不贤，则主德不宣，恩泽不流。今吏 既亡教训于下，或不承用主上之法，暴虐百姓，与奸 为市，贫穷孤弱，冤苦失职，甚不称陛下之意。是以阴阳错缪，氛气充塞，群生寡遂，黎民未济也。”

臣按：仲舒谓“郡守、县令民之师帅，谓之师所以教民也，谓之帅所以率民也，教民使之知礼义，率民使之趋事功” ，是则守、令兼治教之责，非但使之治簿书、督财赋、理词讼而已也。后世人主专责守令以吏治，而于教化之事略不计焉，失古人命官之意矣。汉世去古未远，儒者论治犹有所本，后世则视教化为虚文矣。

宣帝拜刺史守相辄亲见问观其所由退而考察所 行以质其言有名实不相应必知其所以然尝称曰： “庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者政平讼 理也。与我共此者其惟良二千石乎！”以为太守吏民 之本也，数变易则下不安民知其将久不可欺罔迺 服从其教化故二千石有治理效辄以玺书勉厉增 “秩赐金，或爵至关内侯。公卿阙，则选诸所表，以次用 之。”“是故汉世良吏”，于是为盛。

臣按：史称宣帝“厉精为治，综核名实，信赏必罚” ，此其厉精之实也。夫上有责实之政则下有实用之效，观宣帝每拜守相必亲见问，及其退也又加考察焉，考察既得其实而后用之，其用也又能久于其任，使吏得以究其所施，民得以安其所教，贤者得以成其功，不肖者难以匿其罪，及其治效既著，或勉以玺书，或“增其爵秩，选其所表者以次入为公卿。” 上之责实如此，则为守令者安敢不以实应之哉！后世人主选任，守令一切付之铨曹，铨曹一切付之资格，上之人略不有所甄别。及其黜陟之际，惟徇虚名，不责实效，往往贤否混殽，真赝相半，非无赏罚之典，而不足以示劝惩。此郡邑所以少循良之政，而闾“里所以多愁叹之声也欤。”

宣帝诏曰：“盖闻有功不赏，有罪不诛，虽唐虞犹不能 以化天下。今胶东相王成劳来不倦，流民自占八万 馀口，治有异等之效，其赐成爵关内侯。”

臣按：此诏可见宣帝信赏必罚之政，然《史》又谓“或对帝言成，伪增户口以蒙显赏，是后吏多为虚名。” 由是观之，则帝之所以综核名实者未必皆实也，则凡其所谓亲问考察，名实不相应而知其所以然者，岂尽然哉？是故人君为治惟诚之为贵，不察察以求立名、不䜣䜣以求快意，则不为小人所窥伺而堕其术中矣。

又《诏》曰：“颍川太守霸，宣布诏令，百姓乡化，孝子弟弟， 贞妇顺孙，日以众多。田者让畔，道不拾遗。养视鳏寡， 赡助贫穷，狱或八年，无重罪囚。吏民乡于教化，兴于 行谊，可谓贤人君子矣。其赐爵关内侯，黄金百斤。”后 征为太子太傅，迁御史大夫。

又《诏》曰：“大司农邑，廉洁守节，退食自公，亡疆外之交， 束修之馈，可谓淑人君子。遭离凶灾，朕甚闵之。其赐 邑子黄金百斤，以奉其祭祀。”

臣按：宣帝之于良吏不独生而褒升之，及其没也犹赐金以奉其祭祀焉，则夫当世之为守宰者安得不思所以感发而思奋哉？夫人臣之为善恒苦于上下之隔绝而无由以上闻也。上之人既闻之，播于诏书，致其褒嘉，一则曰“贤人君子” ，一则曰“淑人。” 君子为人臣而得于上之称赞如此，生有馀荣，死为不朽，自非下愚不移者，孰肯甘小人之归哉。

先是哀、平间，卓茂为密令，视民如子，举善而教，吏民 亲爱，不忍欺之，数年教化大行，道不拾遗。后以病免 归。光武即位，先访求茂，诏曰：“夫名冠天下，当受天下 重赏，今以茂为太傅，封褒德侯。”

司马光曰：“光武即位之初，群雄竞逐，四海鼎沸，彼摧坚陷敌之人、权略诡辩之士，方见重于世，而独能旌循良之吏，寘诸群公之首，宜其光复旧物，享祚久长，盖由知所先务而得其本原故也。”

明帝诏司隶、刺史岁考长吏殿最以闻。尝谓群臣曰： “郎官上应列宿，出宰百里，苟非其人，则民受其殃，是 以难之。”故吏称其官，民安其业。

臣按：国家设守令，将使之奉宣德意以为民造福也，顾乃殃其民，又何用彼为哉？明帝生深宫之中，居九重之上而“念及民之受殃，则当是时受其民而为之牧者，孰敢殃之哉？” 虽然，天下之所以为吾民殃者，不但一守令也，守令中固欲有福吾民者，而又有殃之者杂于其间，则民亦无由以享其福矣。吁，奉天子民而居吏民之上者，尚因明帝之言而思所以推类以求之哉！

章帝诏曰：“俗吏矫饰外貌，似是而非，朕甚厌之，甚苦 之。安静之吏，悃愊无华，日计不足，月计有馀，如襄城 令刘方，吏民同声谓之不烦，虽未有他异，斯亦殆近 之矣。夫以苛为察，以刻为明，以轻为德，以重为威，四 者或兴，则下有怨心。吾诏书数下，冠盖接道，而吏不 加理，人或失职，其咎安在？勉思旧令，称朕意焉。”

臣按：章帝此诏切中古今俗吏之弊，所谓安静之吏，悃愊无华，日计不足，月计有馀，斯人也，岂宣帝

诏所谓淑人君子者欤。是人非独不易得，且不易识也。后世而有斯人，安知其不以罢软不胜任目之哉！《老子》曰：“其政闷闷，其民醇醇。” 又曰：“治国如烹小鲜，扰之则乱。” 章帝盖有见于此矣。

顺帝时，左雄上疏曰：“宁民之道必在用贤，用贤之道 必存考黜，吏数变则下不安业，久于其事则民服教 化，臣愚所谓守相长吏有显效者可就增秩勿移徙， 非父母丧不得去官，吏职满岁乃得辟举。”

王安石曰：“在位者数徙则不得久于其官，故上不能狃习而知其事，下不肯服驯而安其教，贤者则其功不可以及其成，不肖者则其罪不可以至于著。若夫迎新将故之劳、缘绝簿书之弊，固其害之小者，不足悉数也。设官固皆当久于其任，而至于所部者远、所任者重，则尤宜久于其官而后可以责其有为。”

臣按：九载黜陟之典始于唐虞，后世任人惟西汉为最久，黄霸在颍川至于八年，然未有一定之制，惟我圣祖稽古定制，始复有虞之典，内外官三年一考、六年再考，中有平常不称职者皆许其复任以冀其后效，至于九年通考，然后课其三考之功过，以相乘除，因以黜陟焉。其于外官也，中有善政著闻而为吏民“所告保者，及部使者以闻，即行旌异之典。其秩满者，则又增秩加官，仍其旧任。” 是以官安其职，民安其生，仕者无奔走道路之劳，居者无送旧迎新之费，百年以来，率循是道。近自选法淹滞以来，乃行一切苟且之政，数有变更，甚非祖宗立法任人之初意。况继任之人，与所退者无大相远乎？

北齐制郡为上中下三等，每等又有上中下之差，自 上上郡至下下郡，凡九等，而县之制亦如之。

隋如北齐之制。杨尚希上表曰：“今或地无百里而数 县并置；或户不满千而二郡分领，僚众费多，租调岁 减。宜存要去闲，并小为大，则国家不亏粟帛，选举易 得贤良矣。”隋主从之。

唐制，近畿之州为四辅，其馀为六雄、十望、十紧及上 中下之差。县有赤县、畿县、望县、紧县、上县、中县、下县， 七等之差。

宋朝“应天下诸县，除赤县、畿县外，四千户为望县，三 千户以上为紧县，二千户以上为上县，千户以上为 中县，不满千户为中下，五百户以下为下。”

臣按：北齐制郡为九等，唐、宋制县为七等，定其等差，所以别疆域之广狭、人民之多寡、均科差之轻重也。因其所辖之广狭、所统之众寡、所莅之繁简，量其所容、度其所有而计其所出，如是则无偏重之弊、不均之患，是亦人君平治天下之大端也。我朝得国之初，郡县多循胜国之旧，名称间有不同，疆域则初不异也。方是时，干戈甫定，流徙未复，人民无定数。今则承平日久，版籍既定，生齿日繁，然而郡县犹因其旧，大小悬绝，多寡绝伦。固有一府统数十州县者，其最小者乃至仅有二三县焉；固有一县隶七八百里者，其最小者乃至不满一里焉。设官虽有全减之殊，品级则无大小之异。仰惟祖宗官制一定，“固不敢轻有改革。若夫斟酌唐、宋之制，以定府县之等，似若可行。臣愚请分府为上中下三等，州县之等亦如之。上县以编民百里为率，中县五十里以上，下县四十里以下。其县之过百里者，或陞以为州，或析一以为二县。县之人民少者，割附近里分益之。州之人民少者，或降而为县，或益之以近民，而府亦然。如此则官吏之所莅者有繁简，以此次其殿最；土地之所出者有厚薄，以此科其财赋；人民之所聚者有众寡，以此定其徭役。将见疆域整齐，事力均壹，差赋公平，太平之基端在此矣。” 或谓“祖宗成宪，行之百年，一旦改革之，孰任其咎哉？” 曰：“浙之嘉兴府止三县，宣德间则析为七矣。景泰” 初元，浙寇作而分温、处，闽寇作而分建、剑，广寇作而分南海，与其析之于残破之馀，孰若置之于全盛之日哉？矧今远方县道，有地方四五百里跨三四县间者，人民去县治既远，往往负固，武断推理，遇有勾摄公行旅拒官府，恐致生变，因循姑息，前日之闽浙，近日之荆襄，可鉴也已。

唐太宗曰：“为朕养民者，惟在都督刺史。朕尝疏其名 于屏风，坐卧观之，得其在官善恶之迹，皆注于名下， 以备黜陟。县令尤为亲民，不可不择。”

元宗引见京畿县令，戒以惠养黎民之意。又诏新除 县令试《理人策》，惟韦济词理第一，擢为醴泉令；中有 不第者，吏部侍郎，坐左迁。

元宗又自选诸司长官有声望者十一人为诸州刺 史，命宰相百官饯于洛滨，供张甚盛。自为诗，亲书赠 之。

臣按：唐之贤君，太宗、元宗为盛，一代致治之盛，首称贞观、开元、夷考，其所以致此者，良由于留意守

令，亲民之官故也。《史》谓叶气嘉生，薰为太平，垂祀三百，与汉相埒。致之之术，非循吏谓何？信矣哉！

唐元宗制，“选京官有才识者除都督刺史，都督刺史 有政迹者除京官，使出入常均，永为定式。”

又诏：“三省侍郎阙，择尝任刺史者；郎官阙，择尝任县 令者。”

张九龄曰：“古者刺史入为三公，郎官出宰百里，今朝廷士入而不出，其于私计，甚自得也。京师衣冠所聚，声名所出，从容附会，不勤而成，是大利在于内而不在于外也。宜遂科定其资，凡不历都督、刺史，虽有高第，不得任侍郎、列卿；不历县令，虽有善政，不得任台郎、给舍、都督、守令虽远者，使无十年任外。如不为此而救其失，恐天下犹未治也。” 臣按：天生烝民，不能自治而付之君；君统万民，不能独理而付之臣，是则天之立君、君之任臣，无非以为民而已。故凡朝廷之上三公、九卿、百司、庶尹，何者而非为民设哉？不但置州县、设守令以为民也，自古圣帝明王知天为民、立己以为君，莫不以重民为先务。重乎民，必重治民之官，而于其所亲近者尤重焉，守令是已。古人有言：“轻郡守、县令，是轻民也，民轻则天下国家轻矣。” 自昔论治体者，往往欲均内外之任，使无偏重偏轻之患。臣愚以为在内之官，莅事者也；在外之官，莅民者也。莅事者固助其君以治民，又孰若莅民者亲代其君以施政于民者，尤为切要哉。君以民为天。臣愚以为事轻于民。莅民者比之莅事者尤为重也。尤当优之以礼秩。加之以恩典。岂特均之云乎。

宣宗时，于延陵为建州刺史，入辞，宣宗曰：“建州去京 师几何？”对曰：“八千里。”宣宗曰：“卿到彼为政善恶朕皆 知之，勿谓其远，此阶前则万里也。”

苏洵曰：“天下之埶，近之可忧，未若远之可忧之深也。近之官吏贤耶？民誉之歌之，不贤耶讥之谤之。誉歌讥谤者众则必传，传则必达于朝廷，是官吏之贤否易知也。一夫不获其所诉之刺史，刺史不问，则裹粮走京师，缓不过旬月，挝鼓叫号而有司不得不省矣，是民有冤易诉也。吏之贤否易知，而民之冤易诉，乱” 何从始耶？远方之民，虽使盗跖为之郡守，梼杌、饕餮为之县令，郡县之民，群嘲而聚骂者，虽百千为辈，朝廷不知也。白日执人于市，诬以杀人，虽其兄弟妻子，亦不过诉之刺史。不幸刺史又抑之，则死且无告矣。彼见郡县守令据案执笔，吏卒旁列，棰械满前，骇然而丧胆矣，则其谓京师天子所居者，“当复何如，而又行数千里，费且百万，富者尚或难之，而贫者又何能乎？故其民常多怨而易动，故曰‘近而可忧，未若远之可忧之深也’。” 臣按：王者于天下埶虽有远近内外之殊，然皆在吾一视之仁之中，岂因其内外远近而为之轻重哉？宣宗谓此阶前即万里也，然则万里之外即此阶前，从可知已。苏洵之言，切中远方官吏害民之弊。人君居九重之上，诚于选任守宰之际，必慎重其人而不轻授。又于陛辞之时，亲加戒勉，视万里之远如阶庭之间，凡有施为，必加宽恤，其守宰有克举其职者，辄不次擢用之，视诸内地之吏反加优焉。夫然则人人乐仕其地，而远方之民皆有“贾父来晚” 之谣，而无“尹来杀我” 之怨矣。

宋神宗谓文彦博等选任知州未得善法，曰：“朕每思 祖宗百战得天下，今以一州生灵付庸人，常痛心疾 首。”

臣按：“宋之得天下不尽出于战也，而为其子孙者尚且痛心疾首，不忍以其祖宗之生灵付之庸人之人矧，我祖宗之天下真得之百战之馀，乌可不择其人而轻付之哉？” 臣诵神宗此言，不胜悚惧，伏惟圣明留神致思。

《周书》：王启监厥乱为民，曰“无胥戕，无胥虐，至于敬寡， 至于属妇，合由以容。王其效邦君，越御事厥命曷以 引养引恬。自古王若兹，监罔攸辟。”

蔡沈曰：“监，三监之监。康叔亦受畿内之民，当时亦谓之监，故武王以先王启监意而告之也。言王者所以开置监国者，其治本为民而已。其命监之辞，盖曰无相与戕杀其民，无相与虐害其民，人之寡弱者则哀敬之使不失其所，妇之穷独者则联属之使有所归，保合其民率由是而容蓄之也。且王所以责效邦君” 御事者，其命何以哉？亦惟欲其引掖斯民于生养安全之地而已。自古王者之命监若此，汝今为监，其无所用乎刑辟以戕虐人可也。陈大猷曰：“《周礼》‘建牧立监，以维邦国。自黄帝已立左右监以监视万国，乃诸侯之长也’。”

臣按：三代以前立监以监邦国，盖于诸侯中择其杰出者立为之长以维持之，自秦罢侯，置守、尉、监则是于守、尉之外别立官以监视之焉。制虽不同，其治同于为民，无相戕杀、无相虐害、哀敬之联属。

之保合其民，由是以容蓄之，而引掖之于生养安全之地而已。

汉初，遣御史监三辅郡察词讼，其后复置监察御史。 文帝又遣丞相史出刺，并督察御史。武帝始置部刺 史，以六条察郡国。成帝更为州牧，未几复为刺史。 唐分天下为十道，置巡察使，寻改按察使，后又改采 访处置使，又改曰观察使。其有戎旅之地，即置节度 使。

宋初置转运使，后又置提点刑狱，凡有四司：曰帅，曰 漕，曰宪，曰仓，各自建台，每司各有长官掾佐。

臣按：黄帝四监、唐、虞四岳、十二牧、三代方伯、连帅，是皆后世监司之任，但是时封建之制行，所监者乃诸侯之国，秦汉以来始立郡县、置守令，地分而官众，所以监之者尤不可无一定之制。汉以来虽设刺史、州牧、观察、节度、转运、提刑等职，然官无常制、治无定署，其流之弊乃至任分而不一、权重而不掉，虽有监察之名而无刺举之实，遂至吏无所惩而民不受惠也，亦有之矣。国初循胜国之制，设行中书省，既而罢之，分天下为十三布政司，司设布政、参政、参议各二员，皆分左右，以总一方承流宣化之任。又设都指挥使司以掌军政，按察司以司宪度，参峙并立，谓之“三司。” 治署既有一定之所，官联复有一定之制德刑兼举文武并用体制相维，关络相通自罢侯置守之后治外之制未有如此之详且善者也。又于每年遣御史一员以巡按其地临边则专命大臣以镇压，有事则分遣大臣以巡抚是以百年以来官无旷职，民无宿冤而祸乱不作用此道也。仰惟祖宗治外之制尽善尽美，诚可谓超越百代者矣。然所以振起而维持之者，则又在乎圣子神孙焉。昔人谓“天下之本，在于郡县，郡县之责，付之监司，而其大纲总要，则又专在朝廷。” 诚能委任大臣，俾之推择，监司豫于未用之先，广为询访，遇有员阙，随才选任，或举诸班行，或拔自州郡，或以职任逓选，或以异等超擢，又于既用之后，责以实效，果有异能，即加旌异；显有实迹，不次明扬，而不肖庸懦贪鄙之徒，不顾其一家之哭。如此则十三道之藩臬、数十员之正佐皆得其人，而郡县无不良之吏、田里无不安之民矣。致治之要，端在乎此。伏惟仁圣加之意焉。天下生民不胜大幸！

宋神宗谓文彦博等曰：“诸道帅臣、转运使，职任至重， 一道惨舒系焉。宜谨择其人，久于其任。汉宣循名责 实，须用此道。”彦博对曰：“为治之要，无以易此。”

臣按：神宗谓“诸道使臣职任至重，一道惨舒系焉。” 臣尝因是而推之，一道之惨舒系于使臣，则一郡之惨舒系于守佐，一县之惨舒系于令丞，一乡之惨舒系于里胥，可知已。合乡而为县、合县而为郡，合郡而为道，合诸道而一之则为天下，天下之大，由诸道之积也。道由郡积，郡由县积，而县又由一乡之积也。天下之大，譬则人之一身焉。一身之中，外有四肢百体，内有五脏六腑，其气息之相通，血脉之周流，无一时之可息，无一处之可滞。一时或息，一处或滞，则疾病生而疮痏成矣。病之所以致死者，不必出自脏腑之中，肢体之上。一疡生于指爪之间，仅如黍米，亦或可以致命。知命君子，不可以不之谨也。是故善治天下者，恒以其身视天下，无尺寸之肤不爱，则无尺寸之肤不养。身一处乎宫庭毡厦之上，而心常存乎郡县闾里之中，端居高拱之时，瞑目注想之际，海宇之大，百万之众系乎吾之一身。一人之身不出户庭之外，何以周知而遍及之哉？致赖内外之群臣，内焉者为吾举纲而挈领，外焉者“为吾承流而宣化焉耳。朝著之间，百官之众，可以目击而声呼也。若夫四方八表之远，吾目不及见也，吾耳不及闻也，吾身不能亲行而躬阅之也。所以代吾施政教以安之者，有监司焉。监司之下有郡守也，郡守之下有县令也，县令之下有里胥也。地域有广狭，人民有众寡，政事有繁简，职任有崇” 卑，其为长民之任，而为吾教养斯民，有功于我者，则一而已。《孟子》有言：“得乎丘民而为天子。” 天子之所以得乎丘民者，政赖乎此四等人耳。人主欲安其大宝之位，以凝上天之命，固祖宗之业，全其身于安荣之地，以为子孙千万年之计者，乌可不以安民为先务？而欲安民者，乌可不择长民之人哉？。