监察院102内调0102号调查报告

监察院102内调0102号调查报告
作者：余腾芳　马以工
2017年10月31日

纠正案：

监察院105内正0005号纠正案文

监察院102内调0102号调查报告

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类　　别：调查报告

案　　名：京华城都市计画变更案

审议日期：102/11/07

公告日期：106/10/31

字　　号：102内调0102

案　　由：余委员腾芳、马委员以工自动调查，据诉：京华城股份有限公司依规定向台北市政府都市发展局申请土地使用都市计画细部变更，惟该局违法曲解京华城购物中心基地之容积率及延宕办理，迄今3年仍未有具体审查结果，严重损及权益等情乙案。

机关改善情形：

案件状态：已结案

其他案文：纠正

调查报告

案由：据诉，京华城股份有限公司依规定向台北市政府都市发展局申请土地使用都市计画细部变更，惟该局违法曲解京华城购物中心基地之容积率及延宕办理，迄今3年仍未有具体审查结果，严重损及权益等情乙案。

调查意见：

据京华城股份有限公司23位股东陈诉：京华城股份有限公司前依规定向台北市政府都市发展局申请土地使用都市计画细部变更，惟该局违法曲解京华城购物中心基地之容积率及延宕办理，迄今已逾3年仍未有具体审查结果，严重损及权益等情。案经本院于民国（下同）102年8月12日约询台北市张金鹗副市长、台北市政府都市发展局边泰明局长及所属相关主管人员，嗣于同年8月26日谘询政治大学法律学系刘宗德教授、东吴大学法律学系陈清秀教授、中华大学建筑学系解鸿年教授及中兴工程顾问股份有限公司曹寿民董事长，业经调查竣事，兹将调查意见胪述如下：

一、台北市八德路四段京华城购物中心所坐落街廓于80年间由都市计画第3种工业区变更为第3种商业区，乃系基于开发许可及土地变更回馈之精神，以附带捐地、限定容许使用项目、大街廓整体开发及保障可建筑楼地板面积等条件所为，其变更后之开发使用强度与该等条件具不可分性，如有变更之需要，自应与该等条件为整体考量并循都市计画变更程序办理，不宜遽为割裂之处理。

(一)查台北市八德路四段京华城购物中心（下称京华城）所坐落街廓原多系唐荣铁工厂旧址（属第3种工业区），因其属政策上应淘汰之工厂，台北市政府爰于71年9月13日办理公开展览之“修订台北市土地使用分区（保护区、农业区除外）计画（通盘检讨）案”内，建议将该街廓变更为住宅区，嗣威京投资开发股份有限公司（下称威京公司）于76年7月购得该工厂基地后，旋于同年8月向台北市都市计画委员会（下称台北市都委会）陈情变更为“多目标多元化使用分区”，并再拟具土地利用计画，送该会历经多次专案小组会议及委员会议审议，以及79年12月28日内政部都市计画委员会第338次会议审议通过，始经台北市政府以80年2月13日80府工二字第80003366号公告发布实施（案名：“‘修订台北市土地使用分区（保护区，农业区除外）计画（通盘检讨）案’内有关八德路4段，东宁路，纵贯铁路，八德路4段106巷所围地区（原唐荣铁工厂）土地使用计画案”（下称本都市计画案），该都市计画案之都市计画书载有下列重要事项：

１、“本案土地（八德路、东宁路、纵贯铁路及八德路4段106巷所围地区）依多目标多元化之开发原则，同意变更为第3种商业区并限制仅供作下列6种使用：(1)公众服务空间—社教机构、医疗卫生机构、公众服务停车场。(2)国际购物中心—百货公司、超级市场、专卖店、饮食街。(3)国际观光旅馆—出租客房、客厅、宴会厅、国际会议厅。(4)办公大楼—金融主要、分支机构、一般、自由业事务所。(5)文化休闲设施—娱乐、健身服务设施、文教设施。(6)停车场。”

２、“本案应捐地30％规划设计为公园、广场之用，并登记为市政府所有，以回馈社会大众。捐地后，其建蔽率依商三之标准（70％）；容积率依工务局于78.11.2.第6次专案小组会议所提(78.10.27制表)‘京华再开发计画案不同使用强度建筑面积比较表’之第6案计算〔即容积率依整个基地面积计算为392％(70％×560％)〕，但不应损及其原已申请执照之楼地板面积（共120,284.39平方公尺）为标准，有关奖励部分则依现行相关法令规定办理；同时应增建捐地后土地20％之楼地板面积，作为停车空间，并开放供公众使用。”

３、“为采用‘大街廓整体开发’理念，并符合台北市土地因畸零不整且丘块过于琐碎而必须采取‘整合与集约使用’之特性，本基地开发方式应采大街廓整体开发为原则。”

(二)次查本都市计画案于86年完成捐地程序，嗣京华城股份有限公司（下称京华城公司）于取得该京华城基地后，陆续于87年获都市设计核备及获核发建造执照（87建字第212号），再于90年获核发使用执照（90使字第350号），完成京华城建筑案，其基地面积16,485帄方公尺，容积楼地板面积111,919.11帄方公尺（地下1层至地下8层并未列入容积楼地板面积计算），换算容积率约为678.91％。

(三)据陈诉人所陈，京华城公司鉴于前揭80年都市计画变更案规定京华城基地仅限做6种使用项目，已无法反映都市发展趋势，且影响产业竞争力，为强化产业机能，促进土地合理利用并提升地方环境品质，乃依都市计画法第24条有关申请变更细部计画之规定，于99年4月12日向台北市政府函送“修订台北市松山区西松段3小段156地号第3种商业区（原京华城）土地使用分区管制规定暨都市设计管制准则计画案”计画书，主张京华城基地基准容积率应依前揭80年都市计画说明书所载，按第3种商业区之560％认定，其理由略以：前揭都市计画书所载“京华再开发计画案不同使用强度建筑面积比较表”之第6案计算方式，明确将本案街廓于捐地30％后所馀70％土地之容积率设定为560％；所载“392％(70％×560％)”应系指捐地后所馀70％土地之可建容积楼地板面积均摊于捐地前之全街廓土地而得。

(四)案经台北市政府都市发展局认定捐地30％后之本案京华城基地基准容积率应为392％，并数度退请京华城公司依上开认定修正计画书。询据台北市政府及所属都市发展局相关人员说明理由如下：1.本案于上开都市计画说明书已明确载明：“容积率依整个基地面积计算为392％”；2.“京华再开发计画案不同使用强度建筑面积比较表”表系就不同强度使用的建筑面积，可能发生之各种情形进行比较，作为都市计画委员会审议参考，其容积率之决定已为都市计画书之主文所载；3.本案由工业区变更为商业区因容积提高，所增加价值、利益部分应回馈社会，依当时该市研订中之相关规定，工业区变更为住宅区应提供30％公共设施用地，住宅区变更为商业区应提供20％土地，故由工业区变更为商业区应理应提供44％土地作公共设施使用;4.另因当时社会氛围，作商业使用较有价值，本案给予最高价值6项商业使用，综合考量其对价关系，规范本案应捐地30％规划设计为公园、广场之用，并应增建捐地后土地20％之楼地板面积，做为停车空间，开放供公众使用，故将商三容积率560％予以折减。

(五)有关本案80年公告发布实施都市计画说明书对容积率之规定究为何？经本院检视前揭“京华再开发计画案不同使用强度建筑面积比较表”，并谘询专家学者意见，研判上开比较表第6案当系将全部变更范围（即全街廓）扣除捐地30％后所馀之70％土地，按第3种商业区之上限容积率560％推算，据以设定全部变更范围之可发展强度即（粗）容积率392％，故都市计画说明书载明〔即容积率依整个基地面积计算为392％(70％×560％)〕，系就捐地前之全部变更范围而言。惟查本案京华城所坐落街廓于80年间由都市计画第3种工业区变更为第3种商业区，乃系基于开发许可及土地变更回馈之精神，以附带捐地、限定容许使用项目、大街廓整体开发及保障可建筑楼地板面积等条件所为（因都市计画书另定有当时台北市土地使用分区管制规则所规定以外之其他特别管制事项，故都市计画实务通称为“商3特”，以有别于一般第3种商业区），其变更后之开发使用强度与该等条件具不可分性，况京华城业已参照上开都市计画书所保障之楼地板面积建筑使用（容积率达678.91％），从而目前单独认定京华城基地之基准容积率，当无实益，亦与上开都市计画变更案之变更意旨未符。至京华城公司如欲变更京华城基地之发展强度，自应与上开要件及周边整体环境容受力与都市机能等一并检讨整体考量，并循都市计画变更程序办理，不宜遽为割裂之处理。

二、台北市政府都市发展局及台北市都委会未能本于权责依程序处理京华城公司所提京华城细部计画变更申请案，致该案延宕迄今仍未获准驳之决定，实有未洽；又台北市政府对本案之准驳决定乃至后续内政部之处理，影响人民财产权利甚钜，允宜审慎为之。

(一)按都市计画法第18条规定：“主要计画拟定后，应先送由该管政府或乡、镇、县辖市都市计画委员会审议。……”、第19条规定：“主要计画拟定后，送该管政府都市计画委员会审议前，应于各该直辖市、县（市）（局）政府及乡、镇、县辖市公所公开展览三十天及举行说明会，并应将公开展览及说明会之日期及地点登报周知；任何公民或团体得于公开展览期间内，以书面载明姓名或名称及地址，向该管政府提出意见，由该管政府都市计画委员会予以参考审议，连同审议结果及主要计画一并报请内政部核定之（第1项）。前项之审议，各级都市计画委员会应于六十天内完成。但情形特殊者，其审议期限得予延长，延长以六十天为限。（第2项）……”、第23条规定：“细部计画拟定后，除依第14条规定由内政部订定，及依第16条规定与主要计画合并拟定者，由内政部核定实施外，其馀均由该管直辖市、县（市）政府核定实施。（第1项）……细部计画之拟定、审议、公开展览及发布实施，应分别依第17条第1项、第18条、第19条及第21条规定办理。（第4项）”、第24条规定：“土地权利关系人为促进其土地利用，得配合当地分区发展计画，自行拟定或变更细部计画，并应附具事业及财务计画，申请当地直辖市、县（市）（局）政府或乡、镇、县辖市公所依前条规定办理。”揆诸上开法律规定可知，细部计画之拟定与变更，除由都市计画主管机关依都市计画法第17条第1项规定办理外，亦得由土地权利关系人依同法第24条规定提出申请，而其审议、公开展览及发布实施之程序，均应依同法第18条、第19条及第21条规定办理。

(二)又按都市计画法第74条规定：“内政部、各级地方政府及乡、镇、县辖市公所为审议及研究都市计画，应分别设置都市计画委员会办理之。都市计画委员会之组织，由行政院定之。”依行政院所定“各级都市计画委员会组织规程”第2条规定：“都市计画委员会之职掌如左：一、关于都市计画拟定变更之审议事项。……四、关于都市计画申请或建议案件之审议事项。五、关于私人或团体投资办理都市计画事业之审议事项。……。九、其他有关都市计画之交议及研究建议事项。”故有关都市计画拟定变更、都市计画申请或建议案件之审议事项，均为都市计画委员会之职掌；复按内政部所定“都市计画细部计画审议原则”第2点规定：“拟定、变更细部计画之审议，除都市计画相关法规及主要计画另有规定外，应依本原则规定办理。”、第10点规定：“细部计画之土地使用分区管制，应依据地区特性，按各种土地使用分区类别，分别订定其土地使用容许项目以及使用强度，并就其合理性与可行性予以审议之。”故都市计画委员会就拟定、变更细部计画之审议权限，自应包括土地使用容许项目以及使用强度之合理性与可行性在内，合先叙明。

(三)京华城公司为强化产业机能，促进土地合理利用并提升地方环境品质，依都市计画法第24条规定，于99年4月12日向台北市政府提出“修订台北市松山区西松段3小段156地号第3种商业区（原京华城）土地使用分区管制规定暨都市设计管制准则计画案”计画书，经该府函复补正相关资料后，因涉使用项目、容积率、变更回馈等疑义，该府都市发展局乃于100年8月1日检送“松山区西松段三小段156地号（原京华城）都市计画变更涉基准容积率认定及住宅使用比例”研议案资料予台北市都委会，该会以本案涉及原都市计画规定，考量社经环境变迁为由，于100年8月25日第627次会议决议筹组专案小组研议，嗣经专案小组召开3次会议后提出4点建议，其中有关本案基准容积认定问题，建议“请都市发展局就本街廓究系粗或净容积率392％及560％之文件纪录过程，兼顾本地区附近未来发展之潜力与现行法规规定，提出可容受之建蔽率、容积等拟定分析方案，并委员发言纪录提大会。”

(四)台北市政府都市发展局依上开专案小组意见，于101年7月25日向台北市都委会提出补充说明资料，并建议“本案后续开发仍应依计画书载明之容积率392％检讨，倘需调整则应透过都市计画变更程序，就周边整体环境容受力进行考量。”台北市都委会即于101年8月30日第637次会议做成决议：“1.本案基准容积认定部分，鉴于内政部曾函释^{[注 1]}，略以‘各级都市计画委员会之职掌并无该项权责，自应由行政单位协调办理’请市府依权责办理。2.本案基地未来开发构想涉都市计画变更部分，专案小组委员意见请市府纳入后续作业综合考量。”该项决议第一点未充分审酌京华城基地于80年都市计画变更时之开发使用强度与其整体变更条件已具不可分性，以及京华城公司本次（99年4月12日）提出之申请案，系属80年都市计画之原细部计画内容变更，依程序本应先办理公开展览后再进行审议，而审议时应依内政部所定“都市计画细部计画审议原则”就变更后各该条件整体考量，并就土地使用容许项目以及使用强度之合理性与可行性进行审查，而非仅就80年都市计画变更后基准容积率之疑义或都市计画书图等资料之欠缺、不明确问题予以确认，率而将京华城基地基准容积率单独抽离认定，并由台北市政府依权责办理，致衍生该府要求本案申请人应依容积率392％进行检讨修正之不合理现象，实有未洽。

(五)再按都市计画法第25条规定：“土地权利关系人自行拟定或申请变更细部计画，遭受直辖市、县（市）（局）政府或乡、镇、县辖市公所拒绝时，得分别向内政部或县（市）（局）政府请求处理；经内政部或县（市）（局）政府依法处理后，土地权利关系人不得再提异议。”本案既属土地权利关系人提出之细部计画变更申请案，除形式上涉有违反都市计画相关法令规定之情形，应由受理机关（即台北市政府都市发展局）退请申请人补正外，即应依法办理公开展览后，送请台北市都委会进行审议，再由台北市政府依审议结果予以核定发布实施，或依上开都市计画法第25条规定予以驳回申请。台北市政府都市发展局对于申请案如有不同意见，自当提出建议案并送该市都委会审议。该局于99年4月12日受理本案后，除要求申请人补正相关资料外，更依上开都委会第637次会议决议，一再以基准容积计算方式不符等为由，要求申请人重新检讨修正，未赓续依上开规定程序办理公开展览后提报都市计画委员会进行实质审议，致本案自申请迄今已逾3年仍未获准驳之决定，该局虽系出于审慎而一再退请申请人补正，惟究与上开相关法令规定之权限与程序有不符之虞，难谓允当。

(六)又本件细部计画变更申请案如经台北市政府驳回，申请人虽得循上开都市计画法第25条规定请求内政部处理，惟该条文后段规定“经内政部或县（市）（局）政府依法处理后，土地权利关系人不得再提异议”依照现行司法实务上的见解（最高行政法院95年2896号裁定、94年835号裁定、89年442号裁定、台北高等行政法院101年1149号判决）似认为所谓“不得再提异议”系指自行拟定或者是申请变更被拒绝时，经内政部或县（市）（局）政府依法处理后，程序即已终了，不能提起诉愿或行政诉讼。据此，台北市政府对本案之准驳决定乃至后续内政部之处理，影响人民财产权利甚钜，允宜审慎为之，并此指明。

调查委员：

余腾芳

马以工

注脚

1. 援引内政部74年8月29日台内营字第338031号函释略以：“都市计画书图及有关资料规划制作欠缺或表示不尽明确，究应如何认定疑义……有关认定作业权责单位究为行政单位或都市计画委员乙节，查各级都市计画委员会之职掌并无该项权责，自应由行政单位协调办理。……”