监察院105内正0005号纠正案文
| 监察院105内正0005号纠正案文 作者：刘德勋 2016年01月07日 |
纠正案：
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纠正案文
壹、被纠正机关：台北市政府。
贰、案由：台北市政府受理京华城股份有限公司99年间申请“‘修订台北市土地使用分区（保护区，农业区除外）计画（通盘检讨）案’内有关八德路4段，东宁路，纵贯铁路，八德路4段106巷所围地区（原唐荣铁工厂）土地使用计画案”细部计画变更案，迄今已逾5年仍未有具体审查结果，且就该计画原基地容积率认定，存有重大疑义，严重损及民众权益，均有违失。
参、事实与理由：
本案前经本院调查竣事，调查意见并经102年11月7日内政及少数民族委员会第4届第78次会议审议决议，以102年11月12日院台内字第1021931140号函请台北市政府检讨改进。嗣因陈诉人一再续诉到院，且台北市政府迄未提出具体改善结果，本院复于104年11月16日、11月26日询问台北市政府副市长林钦荣等相关人员，该府违失事实与理由如下：
- 一、按都市计画法第23条规定：“（第1项）细部计画拟定后，除依第14条规定由内政部订定，及依第16条规定与主要计画合并拟定者，由内政部核定实施外，其馀均由该管直辖市、县（市）政府核定实施。……（第5项）细部计画之拟定、审议、公开展览及发布实施，应分别依第17条第1项、第18条、第19条及第21条规定办理。”第24条规定：“土地权利关系人为促进其土地利用，得配合当地分区发展计画，自行拟定或变更细部计画，并应附具事业及财务计画，申请当地直辖市、县（市）（局）政府或乡、镇、县辖市公所依前条规定办理。”第25条规定：“土地权利关系人自行拟定或申请变更细部计画，遭受直辖市、县（市）（局）政府或乡、镇、县辖市公所拒绝时，得分别向内政部或县（市）（局）政府请求处理；经内政部或县（市）（局）政府依法处理后，土地权利关系人不得再提异议。”揆诸上开法律规定可知，细部计画之拟定与变更，除由都市计画主管机关依都市计画法第17条第1项规定办理外，亦得由土地权利关系人依同法第24条规定提出申请，而其审议、公开展览及发布实施之程序，均应依同法第18条、第19条及第21条规定办理。
- 二、又按都市计画法第22条规定：“细部计画应以细部计画书及细部计画图就左列事项表明之：一、计画地区范围。二、居住密度及容纳人口。三、土地使用分区管制。四、事业及财务计画。五、道路系统。六、地区性之公共设施用地。七、其他。前项细部计画图比例尺不得小于一千二百分之一。”第74条规定：“内政部、各级地方政府及乡、镇、县辖市公所为审议及研究都市计画，应分别设置都市计画委员会办理之。都市计画委员会之组织，由行政院定之。”复按行政院订颁“各级都市计画委员会组织规程”第2条规定：“都市计画委员会之职掌如左：(第一项)关于都市计画拟定变更之审议事项……。(第四项)关于都市计画申请或建议案件之审议事项。……”、内政部所定“都市计画细部计画审议原则”第2点规定：“拟定、变更细部计画之审议，除都市计画相关法规及主要计画另有规定外，应依本原则规定办理。”第10点规定：“细部计画之土地使用分区管制，应依据地区特性，按各种土地使用分区类别，分别订定其土地使用容许项目以及使用强度，并就其合理性与可行性予以审议之。”故有关都市计画拟定变更、都市计画申请或建议案件之审议事项，均为都市计画委员会之职掌，有关拟定、变更细部计画之审议权限，应包括土地使用容许项目以及使用强度之合理性与可行性在内，合先叙明。
- 三、查台北市政府前以80年2月13日80府工二字第80003366号公告发布实施“‘修订台北市土地使用分区（保护区，农业区除外）计画（通盘检讨）案’内有关八德路4段，东宁路，纵贯铁路，八德路4段106巷所围地区（原唐荣铁工厂）土地使用计画案”（下称系争计画案），规定系争计画内土地依多目标多元化之开发原则，同意变更为第三种商业区并限制仅供6种使用项目[注 1]。京华城股份有限公司（下称京华城公司）于系争计画公告后，取得位于该计画内京华城购物中心（下称京华城）基地，并于90年完成京华城建筑案营运使用。嗣该公司鉴于系争计画案所规定之限制使用项目，已无法反映都市发展趋势，且影响产业竞争力，为强化产业机能，促进土地合理利用并提升地方环境品质，乃提出解除6种使用项目限制，并以第三种商业区规定之基准容积率560%[注 2]为规划原则之计画书[注 3]，依都市计画法第24条规定，于99年4月12日向台北市政府(都市发展局)申请细部计画变更，案经该府受理并补正相关资料后，于100年1月24日函复该公司申请案之基准容积率应以392%进行检讨[注 4]。
- 四、嗣台北市政府以系争计画之细部计画变更涉及使用项目、容积率、变更回馈等疑义，于100年8月1日检送研议资料予台北市都市计画委员会(下称都委会)，案经该会同年8月25日第627次会议决议筹组专案小组，并召开3次会议后提出4点建议，该府依上开专案小组意见，于101年7月25日提出补充资料，并建议“本案后续开发仍应依计画书载明之容积率392%检讨，倘需调整则应透过都市计画变更程序，就周边整体环境容受力进行考量。”都委会即于101年8月30日第637次会议做成决议：“1.本案基准容积认定部分，鉴于内政部曾函释[注 5]，略以‘各级都市计画委员会之职掌并无该项权责，自应由行政单位协调办理’请市府依权责办理。2.本案基地未来开发构想涉都市计画变更部分，专案小组委员意见请市府纳入后续作业综合考量。”该府遂将本案京华城基地基准容积率认定为392%，持续以相同理由要求京华城公司检讨修正计画书[注 6]。
- 五、京华城公司之部分股东，认为台北市政府对于申请案之审查程序无故延宕长达3年，以及京华城基地容积率之认定有误，损及股东权益为由，遂于102年间向本院陈诉，案经本院调查作成决议，于102年11月12日函请台北市政府依调查意见检讨改进，该府虽依都市计画法第27条第1项第3款规定，提经都委会103年1月23日第654次委员会议审议通过，同年5月13日公告解除系争计画整体开发限制，惟京华城公司依该府要求修正计画书，并分别于同年5月20日、8月18日、10月6日检送该府后，该府仍以“有土地使用计画疑义”为由，要求京华城公司厘清确认。嗣因新旧市府交接，京华城公司于104年1月19日至该府简报计画书内容，该府于同年1月29日再函请京华城公司依当日简报内容，重新检送计画书[注 7]。
- 六、按系争都市计画之细部计画变更案，系由土地所有权人依都市计画法第24条规定提出申请，依同法第22条第1项及内政部所定“都市计画细部计画审议原则”第10点规定，有关该计画变更后土地使用分区管制之调整内容(容积率、使用项目、整体开发等)以及使用强度之合理性与可行性，均属都委会之审议权限，故除申请案有形式上违反相关法令规定[注 8]之申请要件，由受理机关退请申请人补正外，应依同法第23条第5项或第25条规定程序办理，受理机关对于申请案如有不同意见，允应提出建议案并送都委会审议。纵依内政部函释，台北市政府得依权责认定系争计画80年2月13日公告当时都市计画书所载之容积率，惟并非该府得据此要求申请人顸依其认定结果规划细部计画变更内容，否则将悖离都市计画变更之精神，并架空变更程序之设计与都委会审议之权限。该府都市发展局局长林洲民104年11月26日于本院接受询问时亦称：“我并不猜测为392%或560%，我的作法很清楚，由委员合议制决议之。此规划案送进委员会可清楚该公司如何计算总楼地板面积。”
- 七、综上，系争计画于80年间由都市计画第三种工业区变更为第三种商业区，乃系基于开发许可及土地变更回馈之精神，以附带捐地、限定容许使用项目、大街廓整体开发及保障可建筑楼地板面积等作为条件[注 9]，其申请细部计画变更后之开发使用强度与该等条件具不可分性，应与周边整体环境容受力与都市机能等一并检讨整体考量，并循都市计画变更程序办理，不宜遽为割裂之处理，台北市政府于99年4月12日受理本申请案后，除要求申请人补正相关资料外，一再以基准容积计算方式不符、土地使用计画疑义等涉及都委会审议权限之理由，要求申请人重新检讨修正，未依法定程序办理并提请都委会进行实质审议，致本案自99年提出申请后迄今已逾5年，仍未获具体结果，显有未当。
- 八、又系争计画案依80年2月13日公告之都市计画说明书规定，应捐地30%规划设计为公园、广场之用，捐地后建蔽率依商三之标准（70%）；容积率系依78年11月2日第6次专案小组会议所提“京华再开发计画案不同使用强度建筑面积比较表”(下称系争面积比较表)第6案计算，即依整个基地面积计算为392%(70%×560%)，但不应损及其原已申请执照之楼地板面积（共120,284.39平方公尺）为标准，有关奖励部分则依现行相关法令规定办理；同时应增建捐地后土地20%之楼地板面积，作为停车空间，并开放供公众使用。台北市政府及所属都市发展局相关人员于本院询问时称：1.本案于上开都市计画说明书已明确载明：“容积率依整个基地面积计算为392%”；2.系争面积比较表系就不同强度使用的建筑面积，可能发生之各种情形进行比较，作为都市计画委员会审议参考，其容积率之决定已为都市计画书之主文所载；3.本案由工业区变更为商业区因容积提高，所增加价值、利益部分应回馈社会，依当时该市研订中之相关规定，工业区变更为住宅区应提供30%公共设施用地，住宅区变更为商业区应提供20%土地，故由工业区变更为商业区应理应提供44%土地作公共设施使用;4.另因当时社会氛围，作商业使用较有价值，本案给予最高价值6项商业使用，综合考量其对价关系，规范本案应捐地30%规划设计为公园、广场之用，并应增建捐地后土地20%之楼地板面积，做为停车空间，开放供公众使用，故将商三容积率560%予以折减云云。
- 九、惟本院以系争面积比较表谘询专家学者表示，该表第6案系将全部变更范围（即全街廓）扣除捐地30%后所馀之70%土地，按第三种商业区之上限容积率560%推算，据以设定全部变更范围之可发展强度即（粗）容积率392%。易言之，都市计画说明书所载〔即容积率依整个基地面积计算为392%(70%×560%)〕，应系公告当时尚未办理捐地，乃以捐地前之全部变更范围作为基础计算容积率为392%。其中70%x560%应系指捐地后所馀70%土地，变更为第三种商业区依容积率560%计算所得之总楼地板面积；另台北市政府都市发展局前副总工程师吴顺民(时任职台北市都市计画委员会技佐)于本院104年11月16日询问时称：“据我理解，容积应该是560%，当时都委会大会我担任记录。……如果当时是392%，就不用计算，直接叙明捐地后所馀土地容积392%就好。因为本来已经有申请工业区的建照，市府及委员会觉得对台北市的发展不好，赞成申请变更为商业区。但是容积希望社会大众觉得从300%，捐地及捐楼地板后才变为560%。……捐地剩70%，是指70%乘以560%。大家都是直接看到392。……”、前行政院经济建设委员会都市及住宅发展处处长张桂林(74年-77年任职台北市政府工务局第二科科长)则称：“……392%就是指毛容积率，意即基地上面的建筑物的总楼地板面积，除以总基地面积。……”另张景森(84年1月-87年12月任职台北市政府都市发展局局长)104年11月26日于本院询问时称：“我的意见跟黄前市长一样，该案是以整个面积计算392%。扣除公园就剩馀土地而言即为560%，但都市计画书是指整个基地区域则为392%，毫无疑义。只是说明文字上有模糊，但就剩馀区块而言即为商三560%。另外，台北市都市计画如果容积率要另外计算不会加上‘商三’2字。以种种迹象来看，560%毫无疑义。程序面，目前都发局不宜以片面想法而阻碍程序进行，如果认不写392%就不办，则不符行政程序，而应交由委员会决议，如果实质内容不同意应不宜退件，可由都委会决议。”、台北市政府副市长林钦荣亦称：“……我个人认为与监委所提示的看法一致，即公文法有明定其总容积，则应保障其容积率。……我同意监委的看法，一直是以整个基地计算392%粗容积，是由整个变更方正区域计算。……”亦持相同看法。
- 十、再按系争计画公告当时都市计画说明书“参、计画内容”之“三、土地使用分区管制”所载：“除本计画说明书规定者外，本计画区适用‘台北市土地使用分区管制规则’第三种商业区有关规定，其馀未规定事项悉依有关规定办理”依当时台北市土地使用分区管制规则[注 10]第25条规定，第三种商业区之建蔽率、容积率上限分别为70%、560%，迄今并无改变；且依78年11月2日第6次专案小组会议纪录结论四所载：“本案适用之容积率，原则上拟请依照工务局所提‘京华再开发计画案不同使用强度建筑面积比较表’之第6栏，……其容积率依整个基地面积计算为548.8%，若依捐献后所馀土地面积计算则为784%。……”该点结论内容与系争面积比较表项次6内容相符。换言之，都市计画说明书所述系争面积比较表第6案即为该表第6栏(项次6)，依该栏之计算说明业已载明：“本局(即当时台北市政府工务局)依商三标准，捐地30%计算”、使用分区及建筑类别亦载明：“……综合商业大楼比照商三，并按奖励要点合并计算，容积率560%”故其总楼地板面积之计算方式，系以扣除捐地30%后之土地面作为基地面积(即15241.70平方公尺)，再依第三种商业区容积率560%计算楼地板面积，另加上奖励要点所奖励之40%容积后之楼地板面积，得出总楼地板面积为11949.94平方公尺。事实上京华城建案于90年完工取得使用执照（90使字第350号），总楼地板面积约111,919.11平方公尺[注 11]，显见该基地之总楼地板面积确实系以第三种商业区容积率560%作为计算基础，换算容积率约为678.91%，其实际之容积率远高于392%，若以392%认定为基准容积再加上奖励容积，显不相符。
- 十一、综上，台北市政府受理京华城公司99年间申请系争计画之细部计画变更案，迄今已逾5年仍未有具体审查结果，且就该计画原基地容积率认定，存有重大疑义，严重损及民众权益，均有违失，爰依监察法第24条提案纠正，移送行政院督饬确实检讨改善见复。
提案委员：刘德勋
中华民国104年12月 日
注脚
[编辑]- ↑ (1)公众服务空间—社教机构、医疗卫生机构、公众服务停车场。(2)国际购物中心—百货公司、超级市场、专卖店、饮食街。(3)国际观光旅馆—出租客房、客厅、宴会厅、国际会议厅。(4)办公大楼—金融主要、分支机构、一般、自由业事务所。(5)文化休闲设施—娱乐、健身服务设施、文教设施。(6)停车场。
- ↑ 台北市土地使用分区管制自治条例第25条规，第三种商业区建蔽率65％～70％、容积率560％。
- ↑ “修订台北市松山区西松段3小段156地号第3种商业区（原京华城）土地使用分区管制规定暨都市设计管制准则计画案”
- ↑ 100.1.24北市都规字第10030092700号函。
- ↑ 援引内政部74年8月29日台内营字第338031号函释略以：“都市计画书图及有关资料规划制作欠缺或表示不尽明确，究应如何认定疑义……有关认定作业权责单位究为行政单位或都市计画委员乙节，查各级都市计画委员会之职掌并无该项权责，自应由行政单位协调办理。……”
- ↑ 101年11月30日北市都规字第10138959500号函、102年4月3日北市都规字第10231248400号函、102年8月2日北市都规字第10234866500号函。
- ↑ 台北市政府104年1月29日北市都规字第10337771900号函及104年5月7日北市都规字第10433306600号函。
- ↑ 台北市都市计画施行自治条例第5条规定：“依本法第二十四条规定，土地权利关系人自行拟定细部计画时，应配合本法第十七条规定之分区发展优先次序办理之。但有下列情形之一者，不在此限。一、自行拟定细部计画地区范围之土地面积在十公顷以上，而合于本法第六十一条之规定者。二、兴办国民住宅或社区开发者。三、经都市计画指定应自行拟定细部计画地区者。”第6条规定：“依本法第二十四条或第六十一条规定土地权利关系人自行拟定细部计画时，应检送载明下列事项之申请书及图件正副本各一份，送市政府核办。一、申请人姓名、年龄、住址。二、本法第二十二条及二十四条规定事项。三、全部土地权利关系人姓名、住址、权利证明文件及其同意书。四、套绘细部计画之地籍图。五、其他必要事项。前项自行拟定细部计画如以市地重划进行整体开发者，所检送之同意书，仅顸有土地权利关系人半数以上且其所有土地面积超过范围内私有土地面积半数之同意。依本法第二十四条规定申请变更细部计画者，除依第一项之规定办理外，并应检附变更前之计画图与变更部分四邻现况图。”第7条规定：“依前二条规定申请之计画，市政府认为其计画不当或有碍公共利益时，得请其修改。其应具备之书图及附件与本法或本自治条例之规定不合者，得令其补足或不予受理。”
- ↑ 因都市计画书另定有当时台北市土地使用分区管制规则所规定以外之其他特别管制事项，故都市计画实务通称为“商三特”，以有别于一般第三种商业区。
- ↑ 100年7月22日更名为“台北市土地使用分区管制自治条例”。
- ↑ 地下1层至地下8层不列入容积计算。
附件
[编辑]| 案号 | 被纠正机关改善情形 | 结案情形 |
|---|---|---|
| 105内正5 | 设施改善情形：
◆ 产生行政变革绩效 台北市政府业依都市计画法第27条第1项第3款规定办理修订系争细部计画案，该案经106年12月21日该市都委会第721次委员会会议审议通过，并经该府107年1月18日府都规字第10602424800号公告发布实施，市计画书载明本案商业区基准容积率为560%，并解除103年5月13日公告修正分区整体开发之规定。 |
内政及少数民族委员会107.04.13第5届第18次会议决议：纠正案结案存查。 |
资料来源：各常设委员会、委员会管理系统、各委员会决议通知单
编制单位：综合规划室
