台北高等行政法院106年度诉字第782号判决

台北高等行政法院106年度诉字第782号判决
2017年9月12日

裁判字号：

台北高等行政法院106年度诉字第782号判决

裁判日期：

民国106年09月12日

裁判案由：

不当劳动行为争议

台北高等行政法院判决106年度诉字第782号

原告

桃园市空服员职业工会

代表人

赵刚

诉讼代理人

刘冠廷律师

复代理人

杨贵智律师

被告

劳动部

代表人

林美珠（部长）

诉讼代理人

古宏彬律师

参加人

中华航空股份有限公司

代表人

何煖轩

诉讼代理人

陈金泉律师

葛百铃律师

李瑞敏律师

上列当事人间不当劳动行为争议事件，原告不服劳动部中华民国106年3月24日105年劳裁字第41号裁决决定书，提起行政诉讼，本院判决如下：

主文

原告之诉驳回。

诉讼费用由原告负担。

事实及理由

一、事实概要：原告与参加人于民国105年5月27日经桃园市政府劳资争议调解不成立，嗣后原告于105年6月22日举行罢工投票之开票，并于105年6月23日18：01在其工会脸书宣布105年6月23日24：00开始罢工。依原告与参加人105年6月24日协商会议纪录，双方就“外站津贴”议题达成共识为：“1、不分越洋或区域航线，‘外站津贴’自民国105年7月1日起先调升至每小时4美元，自民国106年5月1日起再调至每小时5美元。2、公司应严格执行非会员不得享有第1点‘外站津贴’调升之待遇，会员名单应以桃园市空服员职业工会提供之名单为准。3、公司如有提高非会员之空服员第1点‘外站津贴’之情事，公司应再提高相同金额之‘外站津贴’予会员，例如：公司将非会员之空服员之‘外站津贴’由每小时2美元提高至每小时4美元时，则公司应同时提高会员之空服员之‘外站津贴’由每小时5美元提高至每小时7美元。4、公司如有违反第3点约定之情事，就其差额应按法定利率2倍计算之迟延利息给付予会员。”惟参加人于105年7月29日发放罢工期间配合公司调度出勤之空服员、地勤人员等员工之奖励金。参加人嗣后片面毁约，并拒绝履行差距条款，原告遂依据劳资争议处理法第51条第1项之规定，就参加人违反工会法第35条第1项及团体协约法第6条第1项行为之部分，向被告所属不当劳动行为裁决委员会申请作成裁决。嗣经被告所属不当劳动行为裁决委员会于106年3月24日作成105年劳裁字第41号裁决决定书（下称原裁决），主文如下：“一、确认相对人（即参加人）105年6月28日与相对人企业工会达成协议，违反两造于105年6月24日协议中有关外站津贴调升之禁搭便车条款之行为，构成工会法第35条第1项第5款规定之不当劳动行为。二、申请人（即原告）其馀申请驳回。”原告不服原裁决主文第2项，遂向本院提起行政诉讼。

二、本件原告主张：

（一）原告与参加人间于105年6月24日所签订之协议，依法应为团体协约，原告与参加人间签订之禁搭便车条款应受团体协约法第13条保障，参加人于105年9月10日否认该协议为团体协约之行为，系意图否认该禁搭便车条款效力，进而使原告所属会员对原告产生不信任感，当构成违反工会法第35条第1项第5款规定之不当劳动行为；被告所属不当劳动行为裁决委员会就上开协议性质之判断，于认定事实时违反行政程序法第9条与第36条“有利不利一律注意”之规定，显有重大瑕疵：

1.被告将原告105年4月12日第1次会员代表大会决议之真意解释为不包含赋予谈判小组协商团体协约之权，不仅理由显有欠缺，更与整体事实脉络不符，系恣意割裂事实、违反行政程序法第9条、第36条揭示之有利不利一律注意原则：

（1）依原告105年4月12日第1次会员代表大会会议纪录之记载，可知原告于该次会员代表大会时，即在讨论、筹划罢工行动，并预见未来在罢工行动后，原告将就会员劳动条件与参加人签订团体协约，故乃于会议中先行决议协商内容、推派协商代表；意即该次选任谈判小组，本系为了从事“罢工行动后与雇主协商，签订团体协约”，原裁决认该次会议仅为处理解决该次劳资争议云云，显割裂事实脉络而为认定，实不可采。

（2）原告推动罢工行动，目的本即为取得有利劳动条件，并将之订于团体协约中，是原告105年4月12日就罢工过程及后续协商选出之谈判小组，本即系为与参加人进行团体协商与团体协约之签订，原裁决之认定显与事实有违。又依105年4月12日会员大会脉络及会议纪录所载之前后文可知，当日会议确系为选出团体协约协商代表；且协商代表与雇主进行磋商谈判时，本得有律师或其他专业人士协助陪同。况且，参加人于协商时根本未对原告参与谈判之人员表示异议，并于协议文件签名，事后再质疑原告谈判代表之资格，实难自圆其说。

（3）倘若原告组成之谈判小组仅系为签署一般协议而组成，则由原告之理事长或理事依职权代表协商、签署即可，根本无需另由会员代表大会选举协商代表，亦无须于105年6月24日与参加人签订团体协约后，立即至罢工现场召开会员代表大会，践行团体协约所规定之追认程序。上开事实脉络充分展现，原告105年4月12日特别于会员代表大会选任谈判小组，系为处理后续与参加人签订团体协约事宜。被告对此事实均未予斟酌、亦未说明不予采纳的理由，迳将原告之决议解释为不包含协商、签署团体协约，违反行政程序法第9条及第36条关于有利不利一律注意之规定，实难符合法治国家依法行政之旨趣，自应构成行政处分得撤销之理由。综上所述，原告确实已完备团体协约法规定之形式要件，原告与参加人签订之文件属团体协约无疑。

（4）纵认105年4月12日并非选任团协协商代表，则同年6月24日谈判小组与参加人协商签订之团协，亦仅系无权代表，其内容经原告会员代表大会确认后，即生效力。105年6月24日当日原告确有召开会员代表大会通过谈判小组签署之内容，且对于协商代表资格无任何异议，显见原告之会员大会已追认谈判小组之协商代表之资格并同意签署之内容，该团协自发生效力。

2.自参加人105年6月24日与原告协商团体协约内容之过程，参加人自始即知当日协商、签署之文件系团体协约，否认该团体协约性质之目的系意图规避禁搭便车条款，以遂其影响、妨碍或限制原告工会组织运作之目的：

（1）依原告与参加人105年6月24日协商之录音纪录，原告于外站津贴议案让步，同意参加人分阶段达成之前提条件，系要求本次签订之外站津贴调升“必须严格执行禁搭便车条款”，参加人当时亦表示一定严格履行此条件，显见参加人于协商过程中一直认知双方协商之内容系团体协约。此外，原告协商代表于过程中，多次提及协商内容尚须向会员代表报告并经会员代表同意，才能完成团体协商程序，故参加人称不知当时双方协商之文件系团体协约云云，显属无稽。

（2）参加人于105年9月10日否认与原告签定之协议为团体协约，并非基于其法律上之意见，而仅为其不愿履行禁搭便车条款之借口，其意透过在不履行禁止搭便车条款约定，以遂其影响、妨碍或限制原告工会组织运作之目的。参加人违反禁搭便车条款消息传出后，参加人之新进空服员加入原告工会之情况明显下滑，入会比例仅52%，亦有会员表达不满，对原告工会表示不信任、欲退出工会。显见参加人之行为已使新进空服员对原告工会信任下降，认为不须加入原告工会，亦可享有外站津贴调升；未来不须配合原告活动，亦同样可以享受相同福利，加入原告工会、额外缴纳入会相关费用并无实益。故参加人之行为已严重妨碍原告工会之组织及运作。

（二）参加人不履行原告与参加人协议中有关应再提高相同金额外站津贴予会员之约定，系违反团体协约法第6条第1项规定之不当劳动行为，被告所属不当劳动行为裁决委员会之法律关系与事实关系涵摄判断有重大违误：

本件签定团体协约时，原告正进行罢工行动，参加人虽于短时间内即与原告达成协商共识，解决争议，然却于罢工行动结束后未久，即违反双方当日签定之团体协约，显见参加人于105年6月24日与原告协商签定团体协约，仅系为“平息罢工”，根本毫无履行协议内容之真意：

（1）依参加人于罢工争议期间之态度、行为可推知，参加人就协约重要事项“624团协禁搭便车条款”，自始无履行之意愿。此观参加人于105年4月25日即公开表明：“公司提供员工福利，并不会区分有罢工没罢工”，且于签约后立即违反上开条款；再参加人否认6月24日当日与原告工会系签定团体协约违反议题一劳动基准法第84条之1约定要求新进空服员签定约定书、以履行议题3年度休假为由故意缺额派遣、违反议题六考绩双向互评制度协商之时限，甚至于105年11月又违反议题七拒绝给予工会干部会务公假。核105年6月24日当日双方签定之7项协议内容，参加人已违约5项，显见参加人于105年6月24日与原告协商签定团体协约，仅系为“平息罢工”，目的达成后即态度丕变，拒绝履约，根本无履行协议内容之真意。

（2）本件原告历经宣传、组织罢工行动，终至取得相当谈判能量，与参加人进行团体协商、达成共识，原告付出极大心血及努力。讵参加人于协商时毫无诚信，隐藏未来不履约之真意，致原告组织、活动及罢工行动累积之成果化为乌有，或大幅贬损，严重影响原告之组织运作，危及原告之存续。参加人之行为显系违反围体协约法第6条第1项诚信协商原则之不当劳动行为，对原告活动影响至巨，为保障劳工权益，稳定劳动关系，应依法课予被告裁罚义务。

（三）被告应命参加人给付原告之会员外站津贴以每小时2美元计算之差额作为不当劳动行为之救济：

1.劳资争议处理法第51条第2项规定，裁决委员会于认定当事人之行为构成不当劳动行为时，并得令当事人为一定之行为或不行为，该救济命令只要具体、确定、可能，且无违反强行规定或善良风俗，裁决委员会即得斟酌保障劳工团结权、团体协商权、团体争议权，以树立该事件之公平劳资关系所必要、相当作为裁量原则。

2.考察该项给付之数额与给付方式具体，使用之文字无含糊空间，且金钱给付为种类之债，尚无给付不能之馀地，且无违反强行规定或善良风俗，原告请求命被告以“命参加人给付原告之会员外站津贴以每小时2美元计算之差额”作为不当劳动行为裁决的救济方法，应属形塑应有的公平集体劳资关系之必要、相当之行为，当属依法有据之请求。

（四）参加人105年7月29日发放罢工期间特别津贴予非原告会员之行为，构成工会法第35条第1项第1款、第4款、第5款规定之不当劳动行为，被告所属不当劳动行为裁决委员会之判断有重大违误：

1.原告早于105年4月起，即开始举办多达十馀场之罢工说明会，罢工投票期间更长达14日（自105年6月8-21日），参加人早已掌握原告发动罢工之动态，原告毫无突袭之情。且参加人早已进行替代人力之准备，就原告之罢工行动，有“换、并、转、延、包、减”6招因应，支援人力可达600人，参加人当时之总经理更称已有备援人力，航班不受影响，相关新闻并见诸报章，原裁决认原告采突袭式罢工云云，显与事实不符。

2.且依我国实务对于雇主以员工是否参与工会活动作为发放高额奖金之标准，显系以差别待遇之方式，阻碍原告会员参与工会活动。日本劳动委员会更认定雇主发给未参加罢工员工奖金之行为，系在压抑原告工会之工会活动，不仅是构成不当劳动行为，且应发给参与罢工之会员相同金额之奖金作为救济。

3.参加人为打压、分化原告团结，阻碍原告会员参与罢工行动，于原告宣布罢工之时间后，参加人即通知所属空服员：未参与原告罢工行动、配合公司勤务者，在家待命未抓飞，每次奖励金新台币（除美元外，下同）1,000元；公司待命未抓飞，每次奖励金1,500元；支援飞航任务者，每次奖金2,500元。除此之外，罢工期间到班或支援之空服员，该日加发1万元奖励金及1日补休，幕僚单位亦核发团体奖金，上开奖金于105年7月29日确定入帐。

（1）参加人针对非原告会员发放不罢工特别津贴，显系针对原告为罢工行为之敌视，其金额更高达1万元奖励金，还可事后1日补休，我国劳动基准法下，尚且只有例假日上勤方能同时获得加倍薪资与补休，本件参加人所发放之罢工奖金与我国国人实质薪资4万8755元相较，远远超过常人日薪之加倍薪资，还能事后补休，其重金利诱原告会员不配合工会罢工行动之行为显系不当妨碍、影响工会之组织及活动，参加人之行为构成不当劳动行为无疑，被告竟称尚未逾越比例原则，其认事用法显然有违一般公认之价值判断标准。

（2）综上所述，参加人所为之差别待遇，对罢工具牵制及弱化之意图。罢工行动系原告发起之活动，系经会员完成罢工投票，共同决议进行之争议行为，参加人以是否参与工会之罢工争议行为，作为发放奖励金之标准，显系以左手恫吓、右手以高额奖金及差别待遇之方式，意图分化原告成员之团结，减损原告之罢工实力，打击原告活动。且其不论不参加罢工者之工作量多寡，一律支付相同金额之津贴，亦显非基于工作增加给付之报酬，被告见解认事用法显有违误，显然有重大违法之处。

（五）综上所述，声明求为判决：

1.撤销原裁决主文第2项。

2.被告应作成认定参加人违反105年6月24日原告与参加人协议（五）第2点外站津贴调升之待遇非会员不得享有之行为，及第3点不履行应再提高相同金额之外站津贴予会员之行为已违反团体协约法第6条第1项之处分。

3.被告应作成认定参加人105年9月10日否认105年6月24日与原告签定之协议为团体协约之行为巳违反工会法第35条第1项第5款之处分。

4.被告应作成认定参加人105年7月29日发放罢工期间特别津贴予非原告会员之行为，构成工会法第35条第1项第1款、第4款及第5款不当劳动行为之处分。

5.被告应命参加人向原告会员给付外站津贴以每小时2美元计算之差额。

6.诉讼费用由被告负担。

三、本件被告抗辩：

（一）本件被告所属裁决委员会所为之裁决决定，并无出于恣意滥用或其他违法情事：

被告所属裁决委员会就系争不当劳动行为案件，分别于105年12月30日、106年1月11日及同年1月20日召开3次调查会，并于106年2月24日进行询问程序，针对本件不当劳动行为之争议进行调查及听取原告与参加人之意见，裁决过程均依循法定程序，并无违误。

（二）参加人与原告于105年6月24日所为之协议，性质上非属团体协约：

1.原告于105年4月12日第1届第1次会员代表大会通过申请劳资争议调解，并推选谈判小组9人，惟此部分系原告依工会法规定将调整事项争议提交会员代表大会讨论（依照工会法第26条规定，集体劳动条件之维持与变更，属会员代表大会职权，是调整事项争议须经会员代表大会议决），并选派谈判小组与参加人进行谈判，其目的系解决前开劳资争议，而非推派团体协约之协商代表。

2.原告既未经推派团体协约之协商代表之程序，则原告与参加人于105年6月24日所签订之协议应属针对解决原告与参加人间争议，以平息罢工所为之一般性团体协商，非团体协约法上之团体协商，仅发生债法效力。

（三）参加人105年7月29日发放罢工期间特别津贴予非原告工会会员之行为，不构成工会法第35条第1项第1款、第4款、第5款规定之不当劳动行为：

1.原告105年6月22日进行罢工投票通过罢工，原对外宣布于7月暑假择期罢工，嗣于隔日即同年月23日晚间于工会脸书宣布105年6月23日24:00开始罢工，原告从宣布罢工(105年6月23日18时01分)，到开始罢工(105年6月23日24时)，期间仅6个小时，确实属突袭性罢工。而面对原告此种突袭式罢工行动，衡情参加人须采取紧急应变措施作为因应，以维持营运，避免严重影响旅客权益。

2.参加人发放特别津贴(每次奖励1,000元至2,500元)，系为维持营运所为之紧急应变措施，主观上并无不当劳动行为之认识与故意，且津贴之额度乃对于罢工期间之突发劳务或过重劳务予以合理之对价，尚未逾比例原则，自不构成工会法第35条第1项第1款、第4款、第5款之不当劳动行为。

（四）参加人与原告于105年6月24日所为之协议，性质上非属团体协约，是以参加人否认105年6月24日协商签署之文件系团体协约之行为，并不构成工会法第35条第1项第5款之不当劳动行为。

（五）参加人与原告于105年6月24日所为之协议，性质上系一般性协议，非属团体协约，仅生债法效力拘束原告与参加人，故被告无法命参加人向原告会员给付外站津贴以每小时2美元计算之差额，应由原告另行向民事法院起诉请求参加人履行协议。

（六）综上所述，声明求为判决：

1.原告之诉驳回。

2.诉讼费用由原告负担。

四、本件参加人抗辩：

（一）参加人与原告于105年6月24日签署之协商会议纪录，并非团体协约:

1.系争105年6月24日参加人与原告签署之协商会议纪录，名称并未使用“团体协约”之文，足证双方当日主观上均无缔结团体协约之意思。当日参与协议之人员，原告工会另有非属工会会员之林佳玮秘书长、毛振飞顾问、吴俊达律师及本件原告诉讼代理人刘冠廷律师等，不符团体协约法第8条工会推派之团体协商代表需以工会会员为限之规定。而原告董事会推派董事长参与该次协议，目的仅在解决原告发动罢工行动所提出之诉求与化解罢工带来的伤害，更无推派团体协商代表之意思。

2.原告完全未践行工会法第23条第3项但书规定临时会员代表大会之召集程序，从而该次原告第一届会员代表大会第四次临时会议决议内容亦有瑕疵。是否为团体协约，仍需以劳雇双方有无践行团体协商之过程、劳资双方有无推派团体协约协商代表、工会会员大会或会员代表大会事前决议或事后追认等程序，及主观上，工会与雇主有无缔结团体协约之真意。系争105年6月24日原告与参加人签署之协商会议纪录完全未具备上述构成团体协约之主、客观要件，当然并非团体协约。

3.原告于105年6月24日当日之所以透过临时会员代表大会决议通过105年6月24日协议内容，并非是为履行团体协约法第9条签订团体协约之程序要件，纯系因为双方协商后之内容与原告先前会员代表大会决议通过内容及罢工投票项目内容不同，而重新提请临时会员代表大会决议，而非原告认知105年6月24日协议内容系属团体协约。

（二）参加人对外陈述105年6月24日双方签署之协商会议之性质非属团体协约，并不构成工会法第35条第1项第5款规定之不当劳动行为:

原告工会于105年6月24日策动空服员发动罢工后，参加人为平息罢工而与原告工会在105年6月24日于劳动部会议室签署协商会议纪录，该协商会议纪录之内容，法律性质为何，我国劳动法学者、律师多认为不是团体协约，即连参与签署的劳动部也不敢认定为是团体协约。参加人依据多数劳动法学者与律师所公开表示的见解，且本于公司内部对于法律之确信，而解读、定性协商会议纪录之法律性质，乃受宪法保障之言论自由权，绝不因与原告就105年6月24日协议性质有不同解读就构成不当劳动行为。

（三）参加人虽针对原告工会罢工期间之出勤员工，发放奖励金，然该等行为亦绝不构成工会法第35条第1项第1款、第4款、第5款规定之不当劳动行为:

原告为职业工会而非企业工会，其次，原告仅容许参加人空服员参与罢工投票而非由其全体会员进行罢工投票，程序上违反劳资争议处理法，且工会采取罢工行动，长则十天，最短也必须在二天前预告雇主，但本件原告却在105年6月23日晚上18:01在工会脸书上迳自片面突然宣布6月23日24:00开始罢工，时间仅短短不到6小时，明显是突袭式违法罢工，而有违权利滥用及诚信原则，依法不应受保护。原告工会既然发动罢工等争议行为，参加人面临众多旅客之搭乘权益，当然必须采取紧急应变措施作为因应，是以参加人在罢工之前，即宣导或说明希望员工可以选择不参与罢工或给予罢工期间出勤员工若干奖励金，此本为合理与合法之雇主处置，且有其正当理由，绝非不当劳动行为。

（四）另原告请求本院判命被告应作成参加人给付原告工会会员外站津贴每小时2美元计算之差额部分，应属民事审判范围，非属裁决程序或行政诉讼审判范围，原告此部分起诉程序上显不合法。纵如原告主张参加人违反105年6月24日协商会议内容，亦仅不过系一般契约违反之民事违约责任争议，与团体协约法第6条第1项规定之构成要件完全无涉，亦即此部分应属民事审判范围，非属裁决程序或行政诉讼审判范围，原告此部分起诉程序上显不合法。

（五）综上所述，声明求为判决：

1.原告之诉驳回。

2.诉讼费用由原告负担。

五、本院之判断：

（一）按“劳资双方应本诚实信用原则，进行团体协约之协商；对于他方所提团体协约之协商，无正当理由者，不得拒绝。”团体协约法第6条第1项定有明文，该项后段规定课予劳资双方有团体协商之义务，系指就当劳资一方请求他方针对劳动条件等进行协商时，他方无正当理由，不得拒绝团体协商；该项前段规定则课予劳资双方诚信协商之义务，亦即劳资双方进入团体协商程序后，双方需秉持诚信原则进行协商。次按“雇主或代表雇主行使管理权之人，不得有下列行为：一、对于劳工组织工会、加入工会、参加工会活动或担任工会职务，而拒绝雇用、解雇、降调、减薪或为其他不利之待遇。……四、对于劳工参与或支持争议行为，而解雇、降调、减薪或为其他不利之待遇。五、不当影响、妨碍或限制工会之成立、组织或活动。”工会法第35条第1项第1款、第4款及第5款分别定有明文。又按“（第1项）本法第35条第1项第1款及第3款所称其他不利之待遇，包括意图阻碍劳工参与工会活动、减损工会实力或影响工会发展，而对劳工为直接或间接不利之对待。（第2项）本法第35条第1项第4款所称其他不利之待遇，除前项规定情形外，并包括雇主对于劳工参与或支持依工会决议所为之行为，威胁提起或提起显不相当之民事损害赔偿诉讼之不利待遇。”为工会法施行细则第30条所明定。

（二）次按“（第1项）中央主管机关为办理裁决事件，应组成不当劳动行为裁决委员会（以下简称裁决委员会）。（第2项）裁决委员会置裁决委员7人至15人，由中央主管机关遴聘熟悉劳工法令、劳资关系事务之专业人士任之，……”“（第2项）裁决委员会应指派委员1人至3人，依职权调查事实及必要之证据，并应于指派后20日内作成调查报告，必要时得延长20日。（第3项）裁决委员调查或裁决委员会开会时，应通知当事人、相关人员或事业单位以言词或书面提出说明；裁决委员为调查之必要，得经主管机关同意，进入相关事业单位访查。”“裁决委员会应有3分之2以上委员出席，并经出席委员2分之1以上同意，始得作成裁决决定；作成裁决决定前，应由当事人以言词陈述意见。”、“（第1项）基于工会法第35条第1项及团体协约法第6条第1项规定所为之裁决申请，其程序准用第39条、第40条、第41条第1项、第43条至第47条规定。（第2项）前项处分并得令当事人为一定之行为或不行为。……（第4项）对于第1项及第2项之处分不服者，得于决定书送达之次日起2个月内提起行政诉讼。”分别为劳资争议处理法第43条第1项、第2项、第44条第2项、第3项、第46条第1项、第51条第1项、第2项及第4项所规定。并参以劳资争议处理法第51条立法理由：“……二、雇主违反工会法第35条第1项及团体协约法第6条所为之不当劳动行为，原则除得由中央主管机关课予罚锾外，并得由裁决委员会为救济命令课予雇主一定行为或不行为之义务，如雇主不遵守救济命令，中央主管机关仍可予以处罚。针对此种非涉及私权之争议所为之处分，性质上虽属行政处分，惟鉴于不当劳动行为争议之处理有其专业及迅速性考量，原则上仍依处理涉及私权纷争之不当劳动行为裁决机制处理，爰于第1项规定，非涉及私权争执不当劳动行为应准用之条文。……五、针对非涉及私权争议之不当劳动行为所为之裁决程序，于修正条文第46条明定作成裁决决定前，应有当事人言词陈述意见程序，性质上类似法院审判程序，或至少具备行政程序法中之听证程序（第54条以下）相当保障。另行政救济之目的在于得到适当救济可能性，应避免有延长或拖缓救济期间的可能。因此，考量裁决决定之合议特质及程序之严谨性，再坚持所谓‘行政自我审查’之诉愿程序，已无实质意义。是以，审酌司法院释字第396号解释意旨（类似正当法律程序所为之决定，得限制诉讼救济），于第4项明定就此类型之裁决决定不服者，排除诉愿程序，直接提起撤销该裁决决定之行政诉讼，以资救济。”据此可知，被告依劳资争议处理法第43条规定组成之裁决委员会，其委员均系来自被告以外之熟悉劳工法令或劳资关系事务之专业人士，渠等行使职权不受被告指挥，具有独立地位，为独立专家委员会，其作成之裁决决定具有合议特质并具专业性。基于被告裁决委员会裁决决定之不可替代性、专业性及法律授权之专属性，应认其裁决决定有判断馀地，行政法院采取较低密度之审查，除其判断系出于错误之事实认定、不完全之资讯、与事物无关之考量、法律概念涉及事实关系之涵摄有明显错误、对法律概念之解释明显违背解释法则或抵触上位规范、违反一般公认价值判断标准、法定正当程序或其他违法情事外，应予尊重（最高行政法院102年度判字第748号判决、104年度判字第512号判决及104年度判字第670号判决意旨可资参照）。

（三）又按基于不当劳动行为裁决制度创设之立法目的，在于避免雇主以其经济优势地位，对于劳工行使法律赋予团结权、团体协商权及集体争议权时，采取反工会组织及相关活动之不当劳动行为，并能快速回复受侵害劳工之相关权益，因此，与司法救济相较，不当劳动行为之行政救济内容，除权利有无之确定外，在判断上更应以避免雇主之经济优势地位之不法侵害及快速回复劳工权益之立法目的为核心，藉以预防工会及其会员之权利受侵害并谋求迅速回复其权利。基此，判断雇主之行为是否构成工会法第35条第1项各款所列之不当劳动行为时，应依客观事实之一切情况，作为认定雇主之行为是否具有不当劳动行为之依据。

（四）参加人违反105年6月24日原告与参加人协议外站津贴调升之待遇非会员不得享有之行为，及参加人不履行原告与参加人协议中有关应再提高相同金额外站津贴予会员之约定，不构成违反团体协约法第6条第1项规定之不当劳动行为：

1.原告虽主张：参加人违反105年6月24日原告与参加人协议外站津贴调升之待遇非会员不得享有之行为，及参加人不履行原告与参加人协议中有关应再提高相同金额外站津贴予会员之约定，系违反团体协约法第6条第1项规定诚信协商原则之不当劳动行为云云。

2.团体协约系为维持并改善劳动条件，确保并提升劳工之地位发展而来。我国97年1月修正之团体协约法，主要虽系参酌美、日之立法例，但仍有部分差异。日本在二战后，引进美国制度，于宪法第28条明文保障团体协商权，并于劳动组合法第7条第2款将此项权利具体化规定为“雇主非有正当理由不得拒绝与雇用劳工之代表进行团体协商”，且透过劳动委员会之救济加以保障。日本劳动组合法或其他法律，并未就“诚实协商义务”为具体规定，亦未针对团体协商之程序加以规范，经由其学说及实务之发展，一般认为所谓诚实协商义务，系指在团体协商过程中，雇主不仅是听取工会之要求或主张，而且必须对于工会之要求或主张做出具体性或积极性之回应，必要时尚负有提示其根据或必要资料之义务。虽然雇主没有全盘接受工会之主张或对其让步之义务，但是对于致力于寻求合意之工会，雇主有透过诚实之对应而摸索达成合意的可能性之义务。又团体协商已就协商内容达成合意之地步，却拒绝签订书面之协约，原则上可解为构成拒绝协商之不当劳动行为。我国97年修正团体协约法，于第6条第1项明定：“劳资双方应本诚实信用原则，进行团体协约之协商；对于他方所提团体协约之协商，无正当理由者，不得拒绝。”且于同条第2项例示3种违反诚信协商义务之情形“（第1款）一、对于他方提出合理适当之协商内容、时间、地点及进行方式，拒绝进行协商。（第2款）二、未于60日内针对协商书面通知提出对应方案，并进行协商。（第3款）三、拒绝提供进行协商所必要之资料。”又鉴于过去我国团体协约之协商制度推动成效不佳，雇主团体不愿与工会进行协商为主要因素，考量我国工会现况尚无法仅仰赖其实力以确保协商权行使之事实，爰为落实诚信协商，于同法第32条明定劳资之一方无正当理由拒绝协商，经依劳资争议处理法裁决认定者，处以罚锾，未依裁决决定书所定期限为一定行为或不行为者，再处以罚锾，并令其限期改正，届期未改正者，按次连续处罚（团体协约法第32条修正理由参照）。另因我国工会法考量我国特有之劳资关系后，采取特殊之立法政策，限制企业工会以组织1个为限（工会法第9条第1项规定参照），同一直辖市或县（市）内之同种类职业工会，亦以组织1个为限（工会法第9条第2项规定参照），因此，受雇于同一企业之劳工，可能未加入该企业工会，而仅加入产业工会或职业工会，从而，雇主可能同时面临企业工会与产（职）业工会请求团体协商，为规范复数协商团体之问题，团体协约法第6条第4项乃设计协商代表之推举制。团体协约法第8条并规定：“（第1项）工会或雇主团体以其团体名义进行团体协约之协商时，其协商代表应依下列方式之一产生：一、依其团体章程之规定。二、依其会员大会或会员代表大会之决议。三、经通知其全体会员，并由过半数会员以书面委任。（第2项）前项协商代表，以工会或雇主团体之会员为限。但经他方书面同意者，不在此限。（第3项）第一项协商代表之人数，以该团体协约之协商所必要者为限。”又对于团体协约协商、协商代表产生方式、签订程序、协约内容及限制、效力等，团体协约法第6条至第25条亦有明文规范。

3.次按团体协约系由劳资双方于团体协商过程中，由劳资双方各自推派团体协商代表，并由各自推派之团体协商代表就工会或雇主甚或工会及雇主各自提出之团体协约草案经过数次之团体协商过程后，双方最后就团体协约草案内容达成共识，并缔结团体协约。如不符合上揭缔结团体协约之程序，包括推派团体协商代表、提出团体协约草案、历次团体协商过程者，更重要者为协议之双方当事人主观上须有缔结团体协约之意思，以上任一项要件不符合者，纵使劳资双方达成协议，性质上仅属一般集体性协议，但究非属团体协约。

4.经查：原告与参加人于105年6月24日就原告所提劳动基准法第84条之1约定、报到报离、年度休假123天、国定假日出勤双倍工资、外站津贴、实施考绩双向互评制度、会务假等议题达成协议，此有原告与参加人协商会议纪录附于本院卷可参（见本院卷第249页至第252页）。前开协议源于原告提起调整事项劳资争议，105年5月27日经桃园市政府劳资争议调解不成立，嗣经原告于同年6月22日举行罢工会员投票之开票，并于同年月23日24:00开始罢工，原告与参加人于同年月24日就前开争议达成协议。原告固于105年4月12日第1届第1次会员代表大会通过申请劳资争议调解，并推选谈判小组9人，惟此部分系原告依工会法第26条第1项第10款规定：“下列事项应经会员大会或会员代表大会之议决：……十、集体劳动条件之维持或变更。”将调整事项争议提交会员代表大会讨论，并选派谈判小组与参加人进行谈判，此有原告105年4月12日第1届第1次会员代表大会第1次会议会议纪录附于本院卷可参（见本院卷第255页）。次查：依原告与参加人协商会议纪录之记载（见本院卷第252页），足认当日参与协议之人员，原告另有非属工会会员之林佳玮秘书长、毛振飞顾问、吴俊达律师及刘冠廷律师等人，实不符上开团体协约法第8条所定工会推派之团体协商代表需以工会会员为限之要件，核其目的系解决前开劳资争议，而非推派团体协约之协商代表，此部分显与团体协约法规范之协商开启、协商代表推派等程序有间。是原告既未经推派团体协约之协商代表之程序，则原告与参加人于105年6月24日所签订上开协议应属针对解决原告与参加人间争议，以平息罢工所为之一般性团体协商，非团体协约法上之团体协商，仅发生债法效力，拘束原告与参加人。又除非原告所提调整事项争议经调解成立，依劳资争议处理法第23条规定：“劳资争议经调解成立者，视为争议双方当事人间之契约；当事人一方为工会时，视为当事人间之团体协约。”视为原告与参加人间之团体协约，否则实难谓原告与参加人于105年6月24日所签订之上开协议具团体协约之效力。

5.次查：原告与参加人于105年6月24日所签订上开协议应属针对解决原告与参加人间争议，以平息罢工所为之一般性团体协商，非团体协约法上之团体协商，仅发生债法效力，拘束原告与参加人，业如前述，不当然成为个别会员与参加人间劳动契约之内容，参加人事后仍须透过修订工作规则、劳动契约或签订团体协约等方式，以变更个别劳工与参加人间之劳动契约。纵前开协议事后经原告会员代表大会追认，亦无从变更其性质，遽指该协议为团体协约。

6.又查：原告与参加人于105年6月24日所签订上开协议，非团体协约法上之团体协商，仅发生债法效力，纵使如原告主张参加人违约，亦仅系一般契约违反之民事违约责任争议，实与团体协约法第6条第1项规定之要件不符，故被告所属之不当劳动行为裁决委员会以原裁决核认参加人不履行原告与参加人协议中有关应再提高相同金额外站津贴予会员之约定，不构成违反团体协约法第6条第1项规定之不当劳动行为，揆诸前揭规定及说明，并无违误。

7.至原告主张依团体协约法第9条，该次协商的内容事后有经原告的临时会员代表大会进行追认，可治愈选任协商代表的瑕疵云云。按“（第1项）工会或雇主团体以其团体名义签订团体协约，除依其团体章程之规定为之者外，应先经其会员大会或会员代表大会之会员或会员代表过半数出席，出席会员或会员代表三分之二以上之决议，或通知其全体会员，经四分之三以上会员以书面同意。（第2项）未依前项规定所签订之团体协约，于补行前项程序追认前，不生效力。”团体协约法第9条定有明文。揆诸上开明文可知，未经会员大会或会员代表大会之会员或会员代表过半数出席，出席会员或会员代表三分之二以上之决议，或通知其全体会员，经四分之三以上会员以书面同意，就签署团体协约，事后可适用该条第2项规定所定之程序予以追认，惟此部分乃系就合法团协程序后内容之追认，并不包括协商代表之追认。故原告主张依该条规定有追认的效力，实与法律规定不符。足见原告此部分之主张，不足采据。

8.综上，足见原告此部分之主张，不足采信。

（五）参加人105年9月10日否认105年6月24日原告与参加人之协议为团体协约之行为，不构成违反工会法第35条第1项第5款规定之不当劳动行为：

1.原告虽主张：参加人于105年9月10日否认原告与参加人间于105年6月24日所签订之协议为团体协约之行为，系意图否认该禁搭便车条款效力，进而使原告工会之会员对原告产生不信任感，当构成违反工会法第35条第1项第5款规定之不当劳动行为；被告所属之不当劳动行为裁决委员会就上开协议性质之判断，于认定事实时违反行政程序法第9条与第36条规定，显有重大瑕疵云云。

2.按雇主对于某项与工会间之协议之法律见解，不能因与工会主张不同即被认定为构成不当劳动行为，亦即法律见解或解读本质上固容许有不同看法，如依原告主张只要雇主持与原告不同见解者就构成不当劳动行为，与不当劳动行为裁决机制所欲保护之目的显不相符。

3.经查：原告与参加人于105年6月24日所签订上开协议应属针对解决原告与参加人间争议，以平息罢工所为之一般性团体协商，非团体协约法上之团体协商，业如前述，且参加人对于上开协议与原告间纵有不同法律见解，乃受宪法保障之言论自由权，除非原告得证明前开言论已构成不当影响、妨碍、限制工会活动或组织之情形，否则不能因参加人与原告就原告与参加人于105年6月24日所签订上开协议性质，二者主张不同，即认定参加人105年9月10日否认105年6月24日原告与参加人之协议为团体协约之行为，构成工会法第35条第1项第5款规定之不当劳动行为，故被告所属之不当劳动行为裁决委员会以原裁决核认参加人105年9月10日否认105年6月24日原告与参加人之协议为团体协约之行为，不构成违反工会法第35条第1项第5款规定之不当劳动行为，揆诸前揭规定及说明，并无违误，亦未违反行政程序法第9条与第36条规定。

4.综上，足见原告此部分之主张，洵非可采。

（六）被告应命参加人给付原告之会员外站津贴以每小时2美元计算之差额作为不当劳动行为之救济：

1.原告虽主张：原告与参加人105年6月24日达成之协议确实系团体协约，被告所持见解实无理由云云。

2.经查：原告与参加人于105年6月24日所签订上开协议，非团体协约法上之团体协商，仅发生债法效力，业如前述，故其效力及执行应循民事诉讼法及强制执行法以求救济，故被告所属之不当劳动行为裁决委员会以原裁决驳回原告此部分之申请，经核于法并无不合。

3.综上，足见原告此部分之主张，并非可采。

（七）参加人105年7月29日发放罢工期间特别津贴予非原告会员之行为，不构成工会法第35条第1项第1款、第4款、第5款规定之不当劳动行为：

1.原告虽主张：参加人105年7月29日发放罢工期间特别津贴予非原告会员之行为，构成工会法第35条第1项第1款、第4款、5款规定之不当劳动行为，被告所属之不当劳动行为裁决委员会之判断有重大违误云云。

2.按“所谓‘破坏罢工津贴’(Streikbruchprmie)的问题，亦即雇主藉著特别津贴之给与，以防止劳工之参与罢工或促使劳工之退出罢工。依联邦劳动法院之看法，本于比例原则之拘束，法秩序应得容许资方在采取防御性之锁场争议手段之前，先行选择其他影响程度较小之行为，以求得争议平等之建立，而显然，支付劳工破坏罢工津贴应属该等影响较小之争议手段，而为比例原则之必要性次原则所得涵盖。”（见林佳和著，德国公部门劳工罢工，刊载劳资争议行为论文集，第357页至第358页）。又按“罢工中，耳闻雇主以‘不参加罢工则加给多少新台币’简讯流传，德国学理与司法实务以为，对抗罢工，雇主当得以锁场回应工会（我国劳资争议处理法第5条第4款所称‘与之对抗之行为’即属之），因此采取如此‘金钱劝诱’－学理与实务上俱称之所谓破坏罢工津贴(Streikbruchsprmie)，应为较锁场和缓之避免罢工手段，应为法秩序所容许”（见林佳和著，华航罢工事件-一个集体劳动法记事，刊载台湾本土法学杂志第299期，第28页）。准此，罢工之争议行为发起时，工会本得尽力宣扬、争取员工与社会认同。同样地，雇主也当然可以争取员工认同，争取员工不参与罢工，此系雇主合法、合理对抗手段，不应认定为不当劳动行为。

3.经查：原告105年6月22日进行罢工投票通过罢工，原对外宣布于7月暑假择期罢工，嗣于隔日即105年6月23日晚间于工会脸书宣布105年6月23日24:00开始罢工，原告从宣布罢工（105年6月23日18时01分），到开始罢工（105年6月23日24时），期间仅6个小时，确实属突袭性罢工。而面对原告此种突袭式罢工行动，衡情参加人须采取紧急应变措施作为因应，以维持营运，避免严重影响旅客权益。是以，参加人在罢工之前，即宣导或说明希望员工可以选择不参与罢工或给予罢工期间出勤员工若干奖励金，此系参加人合法、合理对抗手段，不应认定为不当劳动行为。

4.次查：原告所指105年7月29日奖励金，事实上发放对象非仅限于罢工期间出勤之空服员，另包括地勤人员、行政人员等，主要是参加人在原告罢工前即已向员工表示，如在原告罢工期间，配合参加人调度出勤提供劳务者，因考量罢工期间之劳务提供特殊状况，将给予若干奖励金额，参加人并将于105年7月份薪资发放日并同给付该奖励金。况且，若依原告主张参加人实际发放罢工津贴之时间点系105年7月29日，此有领取不配合罢工奖金之空服员电子薪资饷单影本附于本院卷可参（见本院卷第295页），此时罢工早已结束，根本无影响也完全未妨碍原告罢工活动之进行。

5.从而，被告所属之不当劳动行为裁决委员会审酌参加人发放特别津贴（每次奖励1,000元至2,500元），其额度乃对于罢工期间之突发劳务或过重劳务予以合理之对价，尚未逾比例原则，且参加人主观上并无不当劳动行为之认识与故意，以原裁决核认参加人105年7月29日发放罢工期间特别津贴予非原告会员之行为，不构成工会法第35条第1项第1款、第4款、第5款规定之不当劳动行为，揆诸前揭规定及说明，并无违误。

6.综上，足见原告此部分之主张，亦非可采。

六、综上所述，原告主张各节，均无可采，本件被告所为原裁决主文第2项，并无违误，原告仍执前词，诉请撤销及判决如诉之声明所示，为无理由，应予驳回。

七、至原告声请本院选任国立政治大学法学院林良荣教授为鉴定人，以鉴定原告105年6月24日与参加人签订之协议，是否为团体协约？原告105年6月24日与参加人签订之协议，是否有效？参加人发放罢工津贴之行为是否为不当劳动行为？等事项。惟查：本院受理审判原告提起之本件行政诉讼事件，关于事实之认定及法律之适用，乃属本院之职权，且本院业已认定如前，故本院认原告此部分声请，核无必要；又本件事证已臻明确，两造其馀攻击防御方法均与本件判决结果不生影响，故不逐一论述，并此叙明。

据上论结，本件原告之诉为无理由，依行政诉讼法第98条第1项前段，判决如主文。

中华民国106年9月12日

台北高等行政法院第四庭

审判长法官　许瑞助

法官　林玫君

法官　许丽华

一、上为正本系照原本作成。

二、如不服本判决，应于送达后20日内，向本院提出上诉状并表明上诉理由，如于本判决宣示后送达前提起上诉者，应于判决送达后20日内补提上诉理由书（须按他造人数附缮本）。

三、上诉时应委任律师为诉讼代理人，并提出委任书。（行政诉讼法第241条之1第1项前段）

四、但符合下列情形者，得例外不委任律师为诉讼代理人。（同条第1项但书、第2项）

中华民国106年9月12日

书记官　林玉卿