论省制及省官制

论省制及省官制
伧父
中华民国元年（1912年）9月1日
1912年9月1日
公布于东方杂志1912年9卷第3期

本作品收录于《东方杂志》

　　本志八卷十号论文。谓中华民国成立以后之第一大问题为地方制。举美墨已事以促国民之注意。幷附陈对于此问题之意见。其大要在将分配地方之中央行政。与地方行政。各定范围。而以中央任命之官吏。承中央政府之命令。处理中央行政。以地方公选之吏员。依地方议会之决议。处理地方行政。中央官吏。对于地方行政。有监督之权。地方吏员。对于中央行政。有执行其委托事务之责。八卷十一号论文。复引申其说。近日省制及省官制议案业已提出于参议院。议案之要点。各省设总监。由大总统任命。其职权以内务行政为限。军政外交司法财务各项行政。不入总监统属范围。另设掌军政之官吏及交涉使国税厅之类。以直辖于中央。此议案提出以后。各省都督及议会。对于军民分治问题及总监简任问题。颇有唱异议者。现此议案正在撤回修正。本志不自厌其繁复。请更申前说以尽其意。

　　近世论行政法者。关于地方行政组织之方法。分为二种。一曰英国方法。二曰大陆方法。英国方法。于分配地方之中央行政。与地方行政。不明析区分。其中央政府赋与于地方之行政权。皆由中央立法部枚举细目。随时得斟酌损益。地方制度。虽冠绝于大陆诸国。然皆从习惯上自然发达。非从立法上加意改良。故纠纷错杂。无画一之秩序。其精神可取。其形式不足采。其运用之妙可学。其组织之法不足效。大陆方法。为欧洲大陆诸国一般所采用。其要点。即将分配地方之中央行政。与地方行政。明白区别。各定范围。凡中央行政之分配于地方者。中央政府即于地方区画中。设置与地方团体毫不相干涉之官吏以掌管之。地方行政。则委任于地方团体。以其吏员掌管之。依此理论。以定制度。则地方区画中。须有特别二种之官府。一从事于中央行政。其一则从事于地方行政。且以中央行政上之目的而设备之行政区划。与地方团体之区划。亦不必同一。惟实际上之施行。不尽合于纯然之理论。于法于德。中央官府。掌管中央事务。同时命掌管地方事务。地方官府。掌管地方事务。同时命掌管中央事务。颇亦不鲜。然以同一官府。从事于两范围之职务时。其中央之行为与地方之行为。职务之范围。必截然区别。中央政府。对于是等官府之监督。亦因其职务之为中央的与地方的而异。（以上参考日本浮田和民译美国Frank J.Goodnow Comparative Administrative Law第一卷第三编第六章第一节）是则分配地方之中央行政。与地方行政。各定范围。固为近世论行政法者所深许。不论其执行之官吏。是否同一。而职务之不宜混同。固无待言矣。

　　发表大陆思想之最为显著者。现今普鲁士之州制是也。其州之行政官吏。有中央行政官吏及地方行政官吏之区别。设资格及职务各异之二个机关。一为州知事。为中央政府之代理官。为国务大臣之永久代表。由国王随意任免。州知事兼带文武两任。司州内之军务及政务。于战时则中央政府尽以其权力赋与之。有为临时应变处分之权。设州参事会。以州知事为议长。由州委员会选举名誉职之参事会员五名。监督州知事之行为。协赞州知事之命令。审理对于下级官府之行政诉讼。一为州长。代表一州。掌其州固有之行政事务。由州会选举。经君主之认可。（此州长或不仅举一人而为五人以下之合议制）州之行政。由州会决议。州会更选举州委员七名或十三名。为州委员会。凡州长之处分事务。均经州委员会之议决。至普之郡制。及法之县制郡制。皆一机关兼任中央政务与地方政务。一方面为中央政府之代表。一方面为地方全体之代表。其官厅虽为同一。而职务则显有区分也。

　　此次省官制议案。其理由书中言总监在法律上具有两种性质。一执行国家所委任事务。对于中央政府。负事务上之责任。一执行本省行政。对于省议会。负政治上之责任。是固采用大陆方法者。然军政外交司法及中央财政。均集权于中央。各设专官。总监职务之范围。仅以内务教育实业及地方财政等属于内务行政之事项为限。此等内务行政事项。在立宪国家。其行政权大都赋与于地方团体。故就总监之职务而考其性质。实不过为省自治之执行机关。军政外交司法财政凡有国家行政性质之事项。均与总监无涉。所谓中央事务官之性质。不过徒有虚名。其职务既纯为地方性质。则当然为地方之公吏。非国家之官吏矣。国家官吏。由于任命。地方公吏。当由公选。此各省对于总监简任问题。所以唱异议之理由也。至一省之内。分设军政官、交涉司、国税厅、总监等官厅。各直隶于中央各部。在省内不设一总汇之机关。与从来之行省制度。大相差异。恐不免有不统一及互相牵掣之虑。此又各省对于军民分治问题所以唱异议之理由也。

　　此议案所规定之制。在我国既无其先例。在各国亦无可印证。骤然创行。恐蹈危险。记者之意。以为我国地方制度。既采用大陆方法。则其制度殆不能出于二者之外。非法之县制。即普之州制而已。

　　依法之县制。则地方长官。一方面执行分配于地方之中央行政。一方面执行地方行政。与我国从来之地方习惯颇合。盖我国各级之地方官吏。向来皆兼中央与地方两方面之职务。惟混合而不分析而已。然法制以行于地方区画狭小政务较简者为当。我国规定县制。自宜采用法制。以一县之中。分设中央与地方之两机关。则政费过大也。若省则区域既广。政务自繁。仅以一机关从事于两范围。其机关必极膨大。政权未免过重。故以采普之州制为善。法国之县。面积平均为二万三千八百四十方哩。其大略等于我之府。普国之州。面积平均为十一万二千五百方哩。其大略等于我之省。普之地方行政组织。于一八七○年前后。颇多改革。采用法制者甚多。而其州制。特与法之县制殊异者。殆亦区划大小不同之故耳。我国既以省为最大之地方区划。则于大陆方法中采用普之州制。于学理当为最适。至就习惯而论。则从来之行省制度。亦颇与普之州制相合。盖总督巡抚。本为元代行中书省之遗制。总督即行中书省之丞相。巡抚即行中书省之左右丞也。清代之督抚。犹兼兵部及都察院官。其职务为统辖文武。考核地方官吏。本有中央官吏之性质。至布政司之职务。掌一省之政。与古代之方伯。后世之州牧相同。全属地方官吏之性质。其后两方职务。逐渐混同。遂成上下级官厅。而布政司乃仅任内务与财政。然旧日遗制。固犹有存者。则采用普之州制。不过修正旧制。而非创行新制。于习惯固无所违异也。

　　省制仿普之州制。既当于理论。合于习惯。而其他之便利。犹有可举者。地方行政。与分布于地方之中央行政。其机关虽不妨合一。而职务必当区分。然目下人才未备。官厅之行为。动辄乖违法意。若以两范围并合于一机关。势必牵连混合分析不清。致以中央行政。混入地方行政。而取决于一省之舆论。则破坏国家之统一。或以地方行政。混入中央行政。而禀承中央之意旨。则窒碍自治之发达。故必分为两机关。庶职守所关。范围自定。而下级地方官及地方团体。亦有所模范。其便利一也。中央行政与地方行政。并合于一机关。则官吏之任免。虽出于中央。而众情之好恶。必采诸舆论。前清督抚。常利用其中间之地位。以施其狡狯之伎俩。当民气强盛时。豫揣中央之意旨。必将屈从舆论。则竭力鼓吹。发扬民气。藉人民之后援。以抵抗中央。若值中央意志强硬时。默揣人民之言论。不能挽回朝旨。则又尽力压制。滥用威权。保中央之信用。以推残民气。清廷之失坠。其近因以此为最著。民国定制。不宜蹈其覆辙。今分为两机关。其属于中央者。任免为中央之自由。其属于地方者。去就悉地方之公意。权有专属。斯意不两歧。其便利二也。上级地方团体。接近于中央。关于中央行政事项。亦可备中央之谘询。而无决议之效力。然苟执行地方行政之官厅。兼有中央官吏之性质。则地方议会。亦必扩张其范围而及于中央行政。法国之县议会。在法律上不得议决国家行政事项。而实际上则默许之。前清之谘议局。其职任范围。均限于本省。而实际上则议及国家行政者不鲜。夫使地方议会而得议中央政务。则不免与中央议会。有意见之冲突。今以执行地方行政之机关。与执行国家行政之机关。区分为二。对待之机关既别。权限之界画自明。其便利三也。分配于地方之中央行政。若各设专官。直辖于中央各部。地方无总汇之机关。则散漫而失其统一。即以军民分治论之。前清驻防兵丁。隶于将军。不归督抚管辖。致驻防与人民之间。偶有冲突。将军袒驻防。督抚护人民。酿成巨案。清之前禩有驻防省分。常有此等案件。以此类推。则军民分治以后。军民之间。偶有事故。必蹈覆辙。即使中央政府。急为处分。然道路悬隔。情实未谙。未必遽能解决。今设一代表中央之官厅。平时为中央寄耳目。而调查考核。不必屡遣专官。临时代中央处分。则随机应变。情势不至扞格。其便利四也。地方行政。必揣地方之情形。考从来之习惯。审现在之人心。定将来之策略。非平日留意本省之政治。熟悉本省之人物者。不能施行悉当。若其执行之官吏。不归地方公选。而由中央任命。则朝秦暮楚之流。既不豫筹于前。亦无关系于后。敷衍终任。地方政治。决不能发达。殆可断言。今使执行地方行政之官吏。由地方选出。则人民得实行其意志。自治必易于进行。其便利五也。今日各省。对于军民分治及总监简任。既有倡异议者。而国民舆论。对于集权与分权之程度及分量。亦各有所主张。窃谓调剂折衷。莫适于普之州制。此本志所以不惮辞费而为再三之吿也。