2021香港政策法案报告

2021香港政策法案报告
作者：美国国务院东亚和太平洋事务局
2021年
译者：美国国务院东亚和太平洋事务局

(中文译文仅供参考)

为遵照美国-香港政策法案1992 (“法案”) (22 U.S.C. 5725 及 5731) 以及国务院、外交行动及相关计划拨款法案 (Div. K, P.L. 116-260) 的7043(f)(3)(C)段的要求，美国国务院就香港自二零二零年六月至二零二一年二月(“该期间”)的状况提交本报告及随附的证明。

撮要

按美国国务院的评估，中华人民共和国中央政府在该期间所采取的新举措直接对美国在港利益构成危害，同时不符合《基本法》及在《中英联合声明》下中国承诺给予香港享有高度自治的责任。在核证美国法律下给予香港的待遇上，国务卿核实，按照美国法律，香港不应获得如同它在一九九七年七月一号前按美国法律所得到的待遇。

中国通过单方面将《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》强加于香港，大幅度稍弱香港居民的权利和自由，当中包括在《基本法》及《中英联合声明》所保障的自由。由二零二零年六月国家安全法实施后直至该期间完结为止，香港警察以涉嫌触犯国安法为由，共拘捕最少九十九名反对派政治人物，社运人士及示威者，罪行包括分裂国家、颠覆国家、从事恐怖主义活动以及勾结外国或外部势力。被捕人士包括五十五位因组织或参与在二零二零年七月举行之泛民主派初选，他们于一月遭拘捕，当中四十七位在二月二十八日被正式控以颠覆国家罪。此外，香港政府透过实施新冠肺炎相关的防疫限制，藉以拒绝向发出公众示威许可及将立法会的选举押后至少一年。

国家安全法

在二零二零年六月，中国人大常委会单方面将国家安全法强行于香港实施，此重大的结构性改变显著地稍弱香港的自治权。国安法编造出四类罪行：分裂国家、颠覆国家政权、恐怖活动及勾结外国或者境外势力危害国家安全，当中包括“煽动仇视”中国或香港政府。国安法亦赋予人大常委会而非香港法庭解释该法的权力。此外，根据国安法成立的维护国家安全公署，其工作人员均由中国国安部门派员出任，同时不受香港政府管辖。除此以外，该公署而并非香港法庭有权行使其权力，就某些涉及国安法的案件行使管辖权。国安法亦成立新的维护国家安全委员会，由特首领导并向中央政府负责。

对香港法治的影响

国安法加强了中国对港府在政策及保安范畴上的控制。它要求港府在其警队及律政司内成立独立的国家安全单位。国安法亦要求特首在委任香港警队的国安署和律政司国安检控科的首长前，先谘询维护国家安全公署的意见。国安法授权当局安插中国国安人员于警队国安部及公署内。香港保安局长李家超在一份于二零二零年六月发出的声明中指出，中方国安人员将会“按需要”在港进行活动。在该期间，有关公署所从事的活动或对香港居民人权的侵犯，可作为佐证的资料甚为有限。有报道指出，中方国安机关对前往中国大陆的香港社运人士进行羁留、问话及恫吓。

香港当局据报要求金融机构冻结前立法会议员、公民社会团体及其他疑似遭受调查其民主活动的政治目标人物的银行户口。有社运人士报称警方对非暴力示威者施以肢体攻击。警队的投诉警察课(CAPO)及独立监察警方处理投诉委员会(IPCC)获赋予职权监察警队，亦负责调查警队内部涉嫌贪污或滥权的事件。惟投诉警察课均为警队人员，因此制度上欠缺独立性。同时，督导投诉警察课的独立监察警方处理投诉委员会则没有所需要的权力以进行有效的调查。在二零二零年十一月的一个案例中，香港法院指出现行处理投诉警察的机制“并不完善”。

拘捕、保释及调查程序

在该期间，警方引用国安法拘捕九十九人，当中包括一名美籍公民。除一宗案件外，所有在国安法下作出的拘捕均基于非暴力行为。根据香港警方的公开声明，律政司引用国安法控告五十六名人士。至今并未有国安法案件进入审讯程序。国安法的适用范围，并不局限于香港或其居民，它同时适用于在香港以外所触犯的有关罪行。根据一篇本地媒体的报道，港警在国安法下对约三十名居于外地的人士发出拘捕令。（注：这些拘捕令并非公开，亦未经任何官员确认。）此外，港警国安署据报亦曾进行与国安法无关的拘捕。

民主派人士当中，包括北京批评者、传媒大亨黎智英，面对被拒保释者越来越多。在国安法下保释标准较高，而政府检控官称“无罪假定”的原则并不适用于与国安法相关的保释聆讯。在国安法下，除非法官有足够理由相信疑犯将不会继续从事危害国家安全活动，否则不会批出保释。香港警方有权强加保释条件于那些已获释且没被起诉的人士，同时保释限制一直生效，直至调查完结。社运人士称该保释制度令有关人士处于不确定状态，也就是在并未被正式检控下却必须每月向警察报到，而该状态并没有明确的时限, 或规定当局必须于某日期前决定提控。同时，警方对正被调查涉及国安法罪行的人士，没收其旅游证件及其他财物，防止他们在警方保释下离港。

国安法赋予港警广泛权力，在未获授权下，可进行在国安法相关案件中的窃听或电子监视。国安法亦容许警方在未获授权下进行搜查，当中包括电子仪器。警方亦可要求互联网服务供应商提供或删除有关案件的资料。有可靠的报告指出，中国国安机关及维护国家安全公署对香港的民主及人权社运人士及新闻界人士进行监视。

对香港民主制度的影响

在中国的监督下，香港政府运用国安法窒碍民主声音及镇压反对派的政治活动。自二零二零年六月起，警队成员及香港律政司联同中国官员及在其监督下，对反对派政客及社运人士进行政治清算。

国安法要求所有香港居民，无论参与选举或担任公职，均必须宣誓拥护基本法和效忠香港。在二零二零年十二月，港府官员开始要求所有香港公务员进行以上宣誓。一名高级政府官员宣布，倘若公务员拒绝宣誓，他们可能会失去其工作；已宣誓者若日后所作的行为和言论被认为违反誓言亦可能要面对刑事控罪。

迈向普选的进展及对立法会的影响

由于香港选民在特首的选举中，并不享有选举的权利，因此该职位并不向香港市民问责。香港市民只有在立法会七十席中，能以直选方式选出四十席；而在有选举权限制的功能组别中选出馀下的三十席。在区议会选举中，香港市民享有普选权利。《基本法》第四十五条规定，香港特别行政区的行政长官的选举“最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”。特区行政长官由一个约1,200人 (最近一次在2017年的选举中有1,194名委员) 的行政长官选举委员会选举产生。选委会中包含七十名立法会议员以及专业，商贸界别的精英。基本法亦指出立法会“最终目标”将会是“所有立法会议员都会由普选产生”。

在该汇报期间，香港政府及中国采取多次行动，限制港人选出其代表的权利。自二零一六年起，选举事务处要求所有立法会候选人签署确认书，声明香港乃中国“不可分割”的一部分。在二零二零年七月该选举事务处取消一共十二名立法会候选人的资格，他们当时正参选现已遭押后的二零二零年九月立法会选举，当中包括四名时任立法会议员，而原因是指他们的言论与其确认承诺不相符。

在二零二零年七月，特首林郑月娥，在中国的支持下，将二零二零年九月的立法会选举押后最少一年。林指出其决定是基于新冠肺炎疫情的考虑，纵使香港的发病率远较其他一些在疫情下安全进行选举的国家及城市为低。反对派政治人物以及民主倡导者认为港府的真正目的乃是避免建制派在选举中落败。反对派及泛民候选人在最近一次二零一九年十一月区议会选举中赢得超过百份之七十的议席。截至撰写报告时，港府仍未宣布新选举的日期。

中国在另一次前所未有的行动中，取消了在任的立法会议员的资格。在二零二零年十一月，全国人大常委会作出决定，指任何公职或当选官员若被发现从事“危害国家安全”的行为将会即时丧失担任其职位的资格。该决定适用于四位较早前被港府取消再参选资格的在任议员。港府随后宣布该四位议员被即时取消担任馀下立法会任期的议员资格，同时该资格取消的决定并不容许司法复核。关键的是，缺少四个泛民席位令亲北京阵营在立法会中占有绝大多数，因而剥夺泛民在立法会中最后的有效制衡权。其后，馀下的十五位泛民议员集体请辞，而港府则拒绝为议席空缺进行补选。截至一月二十七日，这些及较早的请辞与资格取消的结果导致在立法会七十个议席中，有二十七个悬空，当中包括四十个直选议席当中的二十席。

香港政府对反对派组织的初选活动进行打压。警方在一月采取行动，从二零二零年七月由公民社会人士组织的非官方初选中，拘捕五十二名候选人（他们全部身处香港）当中的四十九位。泛民反对派通过初选选出候选人参与已遭押后的二零二零年九月立法会选举。警方同时拘捕六名初选的组织者，包括一名美籍人士。港方及中方官员声称该初选所订定的目标（及该目标的讨论）构成在国安法下的颠覆国家罪，原因是初选组织者指出他们的目标就是在立法会内令泛民主派取得大多数席位，从而拒绝通过港府提出的财政预算案及迫使特首辞职。然而这些行动全都是基本法所容许的。

对司法机构的影响

虽然香港法院继续行使对香港法律的司法复核权，但国安法订明解释国安法的权力在于人大常委会，而不是香港法院。人大常委会的决定 – 包括取消四名在任立法会议员的资格 – 在香港具有法律效力，同时亦不会受到香港法院的司法复核。国安法授权没有司法独立且定罪率达百分之九十九的中国司法体系，在港府或维护国家安全公署的要求下，接手处理任何与国家安全相关的案件。在国安法下，香港特首需要指定一张法官清单，以处理所有与国家安全相关罪行的案件。纵使香港法院可从指定名单中挑选法官处理个别案件，分析家指出这史无前例让特首介入的做法削弱了香港的司法独立。维护国家安全公署的活动不受香港的法律管辖，同时维护国家安委员会的决定在国安法下不受司法复核。

虽然港府在期间内，一般情况下尊重司法独立及公正，中国却作出行动损害香港司法的独立性。由中方所控制在港或内地的国家媒体不断指控香港法官作出判决时有所偏颇，对被控骚乱或其他罪行的示威者予以释放。在二零二零年十一月，一位负责香港政策的中方高级官员呼吁“司法改革”，从司法机构中去除“外来价值”。此外，一些香港和中方官员质疑“三权分立”在香港是否存在，包括发表香港法律并不昭示司法独立，及法官应遵从政府的“指引”的言论。

对集会自由的影响

香港法律保障集会自由，可是在该期间香港政府并不尊重这权利。在香港法律下，公众集会和示威的组织者须向警方申请所需的“不反对通知书”，可是在汇报期间警方并没有发出任何不反对通知书，亦即是禁止所有抗议活动。当局引用新冠肺炎疫情的限制为由，拒绝批准举行集会活动，而公民权益团体认为当局的目的是为防止政治集会而并非加强公共卫生。在二零二零年六月，警方亦以保持社交距离的考虑为由，首次拒绝批准举行悼念一九八九年天安门屠杀事件中死难者的年度烛光晚会。

在汇报期间，香港当局拘捕及检控社运人士及反对派政治人物，涉嫌组织及参与未经批准的非暴力示威。例如在二零二零年十二月，香港法院判处社运人士黄之锋、林朗彦及周庭七至十三个半月的刑期，正因他们涉及于二零一九年六月在警察总部的非暴力抗议。据媒体报道，截至二零二零年九月，警方以反政府抗议相关的控罪共拘捕超过一万人，当中大多数被捕者在保释下获得释放。检控官亦对逾2,200位抗议者作出检控。

对言论与结社自由的影响

香港法律保障言论自由，但香港政府不时采取与言论自由相违背的行动。在二零二零年七月，当局以违反国安法为由拘捕手持印有批评政府口号的贴纸和标志的示威者。在二零二零年九月，港府引用在九七回归中国主权以来从未使用过的《煽动暴乱条例》，藉以控告一名高喊反政府口号的社运人士。这引起香港社运人士和法律学者的关注，认为该煽动暴乱条例与香港人权法案所列出的权利和自由并不相符。在二零二零年十月，港府指一名青年社运人士在社交媒体上刊登的内容涉嫌干犯分裂国家罪以及合谋刊印煽动暴乱内容罪，予以控告。

该社运人士亦于二零二零年十二月在另一宗“侮辱中国国旗”的案件中被判处四个月监禁。在国安法下，批评中央或本地政府或其政策的言论有可能被理解为支持分裂国家、颠覆国家又或挑起对政府的仇恨。在二零二零年六月，香港通过法例，把侮辱或不尊重中国国歌列为罪行，刑期最高为三年监禁。数个民主派政党及社运团体，包括学生组织，由于恐怕在新的法律体系下其结社自由不再受到保障，在六月国安法颁布后自行解散。再者，国安法也新增“勾结外国或者境外势力危害国家安全”的罪行，从而引起进一步的忧虑。

对新闻自由的冲击

基本法及中英联合声明同时保障香港的新闻自由，惟警方和保安机关的行动却不断令新闻自由受到威胁。本地以至在港有业务的国际媒体均见活跃，积极表达广泛意见。但是，可靠的报道指出，香港警方及中国国安队伍骚扰、恫吓及拘捕一些记者和媒体机构员工。此外，持续有报告指出，由于害怕遭官方秋后算账，媒体正进行自我审查。在二月，香港电台，即香港的主要官方广播机构，紧随北京的步伐，在港停播英国广播公司世界新闻。

香港记者协会在二零二零年六月所进行的一项调查发现，绝大部分在港记者对人身安全表示担忧。报导指出，有外国记者的签证遭到延误，而当局却未有解释，同时亦有外国记者被限制来港。在二零二零年七月，香港政府拒绝延续一位受聘于纽约时报的澳洲籍新闻从业员的居留许可。该公司在当月稍后宣布，鉴于对国安法的忧虑，将会把其区内数码业务由香港迁往首尔。

其他在该期间对新闻自由及媒体的影响详列在二零二零年度香港人权报告中。正如以往的报告指出，美国国务院并未有资料显示香港的机关、人员或实体涉及对某些书商及新闻从业员进行监视、绑架、扣留或者强迫承认的活动。

不实资讯/具恶意政治影响的活动

中国直接或间接拥有的传媒机构在港积极地传播不实资讯。目的主要是将美国及其他外国描绘成香港骚乱的煽动者，同时将人们的注意力从港人的诉求以至对中国或港府的批评转移。在二零二零年六月，推特(Twitter)公司宣布它将两万三千个与中共有联系的中国账户移除，部分理由是由于他们“不断地发出有关香港政治动态的虚假陈述”。此外，有十五万个没有或没甚追踪者的“扩音器”账户被发现用作把该等虚假讯息的浏览人数放大，令人误认为它们非常受欢迎。

对互联网自由的影响

一般而言，香港政府不对上网行为进行干涉，纵使偶有个别报道指出当局曾中断对某些网站的连结。此外，有社运人士称当局对其电邮及互联网进行监控。一些放上Facebook、Telegram及LIHKG(一个本地网站)的讯息曾被引用为国安法及公安条例下的拘捕行动的证据，引起个别人士和组织的忧虑，因而进行自我审查。在国安法实施后，主要的国际社交媒体公司宣布他们不再因应香港警方的要求而提供用户的资料。在二零二零年七月，在国安法实施下，四名学生由于其在Facebook的贴文被指涉嫌鼓吹分裂国家而被捕在一月，一个网上平台的组织者声称本地互联网供应商因应港府要求，令其网站不能被香港用户登入。其后，一互联网服务供应商证实，为“遵从国安法发出的要求”，已将一个网站屏蔽。

对出入境自由的影响

香港法律保障出入境自由，包括境内行动、外国旅游、移民以及自愿返回。但在该期间，港府在一些个案中对这权利进行限制。香港执法当局运用国安法下的条例，在未有提控下, 没收在该法下遭拘捕的民主社运人士及反对派政治人物的旅游证件，这包括五十五位在一月被捕的人士。对一些遭控告与国安法无关, 但参与非暴力反政府抗议相关控罪的社运人士、抗议者及政治人物，政府检控官不时要求法庭没收其旅游证件，或者对其实施出境限制。有社运人士在二零二零年八月指出香港警方曾监视十二名遭限制出境，欲以快艇前赴台湾的社运人士，导致他们遭中国海巡部门截获及拘留。深圳当局让当中两名未成年人士在二零二零年十二月回港面对香港当局的检控，并判处其馀十名社运人士七个月至三年的监禁。

对宗教或信念自由的影响

一般而言，香港尊重宗教或信念的自由。但在国安法实施下，有宗教领袖和倡议者表达关注，他们忧虑港府以打击所谓颠覆为名，削弱宗教自由和言论自由。在二零二零年十二月，警方冻结一间教会的银行户口，同时突击搜查两栋教会建筑物及拘捕两名教会理事，指出该教会正被调查与一项众筹活动相关的清洗黑钱及欺诈行为。教会牧师否认指控，称该突击搜查以及资产冻结乃是针对教会对民主运动抗议者的支持而做出的政治报复。

对美国公民的影响

现时估计约有八万五千名居港的美国公民，而在二零一九年共有一百一十万名美国公民到访或过境香港。在二零二零年，则只有八万一千名美国公民到访或过境香港，跌幅可归因于严格的新冠肺炎疫情相关旅游限制。香港的罪案率一直维持在低水平。自从在二零二零年六月国安法实施以来，中国日益对港加强行使警权以至国安权力，令公开批评中国的美国公民处于较高风险，他们所面对的风险包括被拘捕、拘留、递解出境，又或者在港或香港境外遭受检控。在一月，香港警方引用国安法拘捕了一名美国公民。

香港警察在美国公民被捕时，有作出及时知会，同时他们亦提供便利，让美国领事馆官员可探视遭拘留的美国公民。当在机场发生拘捕或拒绝入境事件时，入境官员亦有及时知会领事馆及提供探视便利。然而，香港政府不再承认双重国籍，并严格执行在一九九七年后已经实施的现行中国国籍法条款，导致同时持有中国国籍的美国公民，包括持香港护照者，无法得到领事协助。

对学术及交流的影响

国安法要求香港政府在学校及大学校园中推广“国家安全教育”。在二月，香港教育局发出指引，在所有政府资助学校的所有班级推行“国家安全教育”课程，同时在较低程度上适用于国际学校及私立学校。教育局亦指示学校，务须防止和压制任何有违国家安全法、基本法或是其他香港法例。

学者及民主倡导者指出，留意到有中学课本因应国安法进行相关改动。在二零二零年八月，一些教科书出版商同意参与由政府发起的通识教科书“自愿复检计划”。据媒体报道，该等出版商其后删除“三权分立”、有关香港抗议的图片以及对中国政治制度的批评。在二零二零年十一月，特首林郑月娥公布对官立中学通识科所进行改动的内容。所有新的学习素材及教科书必需送交教育局进行预先审核，同时通识课程将会缩减，重心将会转移至教授中国国家发展、中国宪法、香港基本法以及法治概念。

香港官员敦促教师避免表达政治意见。在二零二零年十月，官员吊销一名小学教师的注册。该教师涉嫌在课堂讨论言论自由时使用有关“香港独立”的素材，实际上终生禁止其在香港教育界工作。在二零二零年十一月，官员吊销第二位教师的注册，因其涉嫌在一历史课堂中作出“失实教学”。在二零二零年七月，官员宣布就近二百项涉及老师参与二零一九年抗议运动的投诉展开调查。在二零二零年七月，香港大学不依从其教务委员会的建议，的原因，开除了民主运动人士戴耀廷的终身制法律教授职务，指其组织“占中运动”而被刑事定罪。

美国机构恒常与香港的相应单位进行学术、文化、教育和科学的交流，然而新冠肺炎的疫情中断了在香港校园的面授课堂以及所有由美国国务院教育文化局资助的香港交流计划。此外，根据第13936号行政命令, 美国在二零二零年七月终止了香港傅尔布莱特计划。

剩馀自治的范畴

纵然中国的行动侵犯香港的政治自主权，在本报告涵盖期间，香港与中国大陆之间在经济、法律以至商业层面上依然存在显著的差异。正如在该期间之前一样，香港政府可继续行使权力，以执行商业协定及奉行自由开放贸易政策，其关税以及非关税的贸易壁垒可谓微不足道。纵使国安法的实施以及来自中国的压力引起人们对香港司法系统能否持续维持其独立性产生深切忧虑，惟香港的法律制度依然建基于普通法传统。在香港，产权受到法律以至执行上的保障，同时香港一直维持本身的货币，并与美元挂钩。香港金融管理局能自主制定独立于中国的金融政策，而香港亦可以独立于中国大陆的方式参与二十四个国际组织和多边实体，包括反洗钱金融行动特别工作组、亚太经济合作组织、国际奥林匹克委员会及世界贸易组织。

港美合作与协定

美国及香港一直维持多项双边协定，范畴涵盖税务、包裹派递及航空服务。但在二零二零年八月，美国基于第13936号行政命令知会港府，暂停一项关于移交逃犯的协议，同时亦终止一项移送已判刑人士的协议及一项有关相互税收豁免的协议。港府其后回应并向美国作出知会，声称将会暂停与美方有关刑事司法互助的协议。美国执法机关与香港警方国安部并没有任何接触，但美国执法机构继续与香港各对应执法部门合作，共同打击人口贩运、走私、贩毒、知识产权盗窃、金融犯罪、清洗黑钱及恐怖主义活动。

出口管制

在二零二零年六月，美国商务部的工业及保安局暂停对香港的牌照豁免，当中适用于出口、转口或转运往香港或于香港内部转移，而香港在上述情况以往可获差别对待。法例的更改令香港在牌照豁免上，与中国所获得的待遇相同。数项香港过往获得的牌照豁免因法例的变更而受到影响。在二零二零年十二月，工业及保安局编制及出版“军事最终用户名单”。三家香港公司被列入初轮实体清单内，而该等实体涉及向外国军方提供支援。这三间公司当中主要包括政府飞行服务队，被列入清单是由于它支持中国解放军。此外，对于来自美国的出口而言，工业及保安局不再视香港为独立目的地。由于香港是贸易中心及主要港口城市，因而出现风险，令受到美国管制的物品可以经香港得以非法转运，故此数间公司涉嫌违规而被列入工业及保安局的实体清单。与此同时，工业及保安局与港方对应部门合作，共同减低有关物品经香港扩散的风险。

制裁的执行

美国经常与香港政府就制裁执行的问题上进行沟通，提高了跨国及本地的金融服务公司对制裁相关风险的意识，亦在合规层面上有所提升。在港注册的实体通常是前沿公司(front company)而其拥有人身处海外，而该等实体曾被联合国专家组就制裁北韩的报告所引证。香港政府一直加强调查或遭联合国制裁的在港行为。惟截至目前，港府仍未依据香港法律，对任何港人因涉及有关联合国对北韩实施制裁的行为，采取行动或者对他们作出检控。香港政府只是取消数家涉嫌协助北韩经济活动的公司的注册。此外，美国财政部基于对伊朗的制裁措施，对数个牵涉其中的香港实体实施制裁。

美国制裁

在汇报期间，美国政府按第13936号行政命令对三十五名香港及中国官员分四轮实施财政制裁，该等官员涉及国安法的订定、采纳和执行，以及其他危害香港自治和压制香港基本自由的行动与政策。在二零二零年十月，美国国务院在香港自治法案下提交了一份报告，识别出十位官员，他们实质上导致中国违反它在中英联合声明及基本法下的责任，而该十位官员亦在第13936号行政命令之下遭到制裁。在该行政命令的第七节下，那些遭受财政制裁者乃至其直系家属亦同时受到签证限制。

香港政策法案的相关现状

在二零二零年七月，时任美国总统特朗普签发第13936号行政命令，暂停香港政策法案第201(a)段对某些美国法律的适用性。第13936号行政命令随附于本报告内。正如以上有关双边协定的段落所详述，纵使在本报告所涵盖的期间，美国暂停一项双边协定及终止另外两项协定，惟并没有对香港政策法案第202(d)段作出任何终止行动，又或是对第201(b)段作出任何决议。