《中華人民共和國金融穩定法（草案徵求意見稿）》起草說明

《中華人民共和國金融穩定法（草案徵求意見稿）》起草說明
中國人民銀行
2022年4月

為貫徹落實黨中央、國務院關於防範化解金融風險、健全金融法治的決策部署，建立維護金融穩定的長效機制，人民銀行會同發展改革委、司法部、財政部、銀保監會、證監會、外匯局積極推進金融穩定法立法工作，經過深入研究論證、多方聽取意見、充分凝聚共識，起草了《中華人民共和國金融穩定法（草案徵求意見稿）》（以下簡稱《金融穩定法》）。現將有關情況說明如下：

一、制定《金融穩定法》的必要性

（一）健全我國金融法治體系的迫切需要。黨中央、國務院高度重視金融法治建設，提出要健全符合我國國情的金融法治體系。近年來，我國金融立法工作穩步推進，形成了《中國人民銀行法》《商業銀行法》《證券法》《保險法》等基礎法律為統領的多層次金融法律體系，為推動經濟高質量發展和金融體系穩健運行提供了有力的法治保障。與此同時，金融法治建設仍然存在不足。在金融穩定方面，缺乏整體設計和跨行業跨部門的統籌安排，相關條款分散於多部金融法律法規中，規定過於原則，一些重要問題還缺乏制度規範。有必要專門制定《金融穩定法》，加強金融穩定法律制度的頂層設計和統籌協調，充分發揮法治固根本、穩預期、利長遠的作用。

（二）為防範化解重大金融風險提供堅實的制度保障。防範化解金融風險特別是防止發生系統性金融風險，是金融工作的永恆主題。金融風險的突發性、外溢性、複雜性、關聯性強，一旦發生傳染蔓延將對國民經濟和社會發展造成破壞性影響。近年來，主要發達經濟體普遍出台專門立法，構建統一協調的金融穩定製度架構。當前我國正向實現第二個百年奮鬥目標邁進，立足「兩個大局」，面對錯綜複雜的國內外經濟金融形勢，有必要制度先行、未雨綢繆，建立權威高效的金融風險防範、化解和處置機制，牢牢守住不發生系統性金融風險的底線。

（三）及時總結重大風險攻堅戰經驗，提升系統性金融風險防控能力。黨的十九大將防範化解重大風險作為三大攻堅戰之一。在黨中央、國務院的堅強領導下，國務院金融穩定發展委員會統籌協調和靠前指揮，各部門、各地區協作聯動，防範化解重大風險攻堅戰取得重要階段性成果，長期積累的風險點得到有效處置，金融風險整體收斂、總體可控，金融穩定基礎更加牢靠。有必要總結攻堅戰的有益經驗和行之有效的做法，上升為法律層面的長效制度。同時，針對金融風險防控工作中仍然存在的短板弱項，通過制定《金融穩定法》，進一步壓實各方責任，加強風險防範和早期糾正，建立市場化、法治化的處置機制，明確處置資金來源和使用安排，完善處置措施工具，強化責任追究。

二、《金融穩定法》的總體思路和主要內容

《金融穩定法》堅持黨對金融工作的集中統一領導，着力構建維護金融穩定的四梁八柱，健全金融風險事前防範、事中化解和事後處置全流程全鏈條的制度安排；堅持跨部門立法，健全部門之間、央地之間的監管分工和協調合作，形成維護金融穩定的合力；堅持特別法的定位，在遵循民商事法律原則和一般規定的基礎上，規定金融風險處置必要的手段措施，以高效處置風險，維護人民群眾根本利益。

《金融穩定法》共六章四十八條，分為總則、金融風險防範、金融風險化解、金融風險處置、法律責任和附則，主要內容包括：

（一）健全金融穩定工作機制。《金融穩定法》規定由國家金融穩定發展統籌協調機制（國務院金融委）統籌金融穩定和改革發展，指揮開展重大金融風險防範、化解和處置工作，重大事項按程序報批。有關部門和地方按照職責分工和金融委要求，依法履行金融風險防範化解處置職責，密切協調配合，形成工作合力。存款保險基金管理機構和行業保障基金管理機構依法履行職責，發揮市場化、法治化處置平台作用。

（二）壓實各方金融風險防範化解和處置責任。前期處置實踐表明，部分中小金融機構公司治理失效、經營模式粗放，以及部分股東和實際控制人濫用控制權、違法違規占用金融機構資金，是導致金融風險發生的重要原因，地方政府的屬地責任和金融監管部門的監管責任也需進一步落實和強化。《金融穩定法》壓實金融機構及其主要股東、實際控制人的主體責任，強化金融機構審慎經營義務，加強對主要股東、實際控制人的准入和監管要求。壓實地方政府的屬地和維穩責任，及時主動化解區域金融風險。壓實金融監管部門的監管責任，切實履行本行業本領域金融風險防控職責，嚴密防範、早期糾正並及時處置風險。人民銀行發揮最後貸款人作用，守住不發生系統性金融風險的底線。

（三）建立處置資金池，明確權責利匹配、公平有序的處置資金安排。處置金融風險需要投入財務資源。2008年以來國際組織和主要經濟體均強調，處置風險要先由金融機構自救紓困後採取外部救助，減少對公共資金的依賴。《金融穩定法》堅持上述原則，首先要求被處置機構積極自救化險，主要股東和實際控制人按照恢復與處置計劃或者監管承諾補充資本，對金融風險負有責任的股東、實際控制人依法履行自救義務。同時，調動市場化資金參與被處置機構的併購重組，發揮存款保險基金、行業保障基金市場化、法治化處置平台作用。危及區域穩定，且窮盡市場化手段、嚴格落實追贓挽損仍難以化解風險的,依法動用地方公共資源；重大金融風險危及金融穩定的，按照規定使用金融穩定保障基金,以切實防範道德風險，嚴肅市場紀律。

（四）設立金融穩定保障基金。為健全我國的金融安全網，增強我國應對重大金融風險的能力水平，《金融穩定法》明確建立金融穩定保障基金，作為國家重大金融風險處置後備資金。借鑑國際通行做法，基金由向金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金以及國務院規定的其他資金組成，由國務院金融委統籌管理，用於具有系統性影響的重大金融風險處置。必要時人民銀行再貸款等公共資金可以為基金提供流動性支持，基金應當以處置所得、收益和行業收費償還再貸款。同時，明確由國務院規定金融穩定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法，為今後進一步發揮金融穩定保障基金的作用留出制度空間。金融穩定保障基金與既有的存款保險基金和行業保障基金雙層運行、協同配合，進一步築牢我國金融安全網。

（五）建立市場化法治化的風險處置機制。處置金融風險需要恪守契約精神，公平保護各方合法權益，嚴肅市場紀律。《金融穩定法》根據處置實際需要，參考國際通行做法，新增整體轉移資產負債、設立過橋銀行和特殊目的載體、暫停終止淨額結算等處置工具。按照市場化法治化原則，明確對被處置機構可以依法實施股權、債權減記和債轉股，分攤處置成本。明確股權、債權的減記順位，保障股東、債權人和相關利益主體的合法權益，明確債權人和相關利益主體通過風險處置所得不低於破產清算所得。完善處置配套制度安排，與司法程序保持銜接。

（六）對違法違規行為強化責任追究。明確對導致金融風險發生、蔓延的違法違規行為予以問責，依法追究法律責任。規定金融機構及其主要股東、實際控制人在金融風險形成和處置中的違法違規行為及其相應處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任。對公職人員的失職瀆職行為，依法給予處理處分，構成濫用職權、玩忽職守等犯罪的，依法追究刑事責任。