上海市人民代表大會城市建設環境保護委員會關於《上海市生活垃圾管理條例（草案）》的審議意見報告

上海市人民代表大會城市建設環境保護委員會關於《上海市生活垃圾管理條例（草案）》的審議意見報告
作者：崔明華　2018年9月25日

本作品收錄於《上海市人民代表大會常務委員會公報》

上海市人民代表大會城市建設環境保護委員會關於《上海市生活垃圾管理條例（草案）》的審議意見報告

——2018年9月25日在上海市第十五屆人民代表大會
常務委員會第六次會議 上

上海市人大城市建設環境保護委員會主任委員 崔明華

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

　　加強生活垃圾管理，推行垃圾分類制度，實現垃圾減量化、資源化、無害化，對於改善城鄉人居環境、提升城市文明程度、維護資源環境安全、促進城市可持續發展具有重要意義，是推進生態文明建設的重大舉措。2016年12月，習近平總書記在中央財經領導小組會議上明確提出，要普遍推行垃圾分類制度，加快研究制定生活垃圾強制分類制度的法律和地方性法規，並要求上海等城市要向國際水平看齊，率先建立生活垃圾強制分類制度，為全國做出表率。2017年3月，國務院辦公廳發布《生活垃圾分類制度實施方案》，要求2020年底前，在直轄市、省會城市和計劃單列市等46個重點城市的城區範圍內先行實施生活垃圾強制分類。

　　2010年上海世博會之後，全市大規模推進新一輪生活垃圾分類試點工作，經過數年的探索取得了一定的進展，形成了一些好的典型案例和成功做法，但尚未形成可全面複製推廣的成熟經驗，總體上未取得實質性突破，與黨中央、國務院的要求、人民群眾的期待以及上海建設卓越的全球城市的目標定位相比仍存在較大的差距。市人大常委會高度關注生活垃圾分類工作，2011年、2012年市十三屆人大常委會連續兩年開展專項工作監督予以積極推進。近年來的市人代會上，不斷有代表提出議案，呼籲圍繞垃圾分類加快地方立法。為貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，回應廣大代表和人民群眾呼聲，做好本市垃圾治理工作，2017年，市人大常委會將生活垃圾管理立法列為重點調研項目，建立了由市人大常委會和市政府相關領導為雙組長的立法調研小組，聚焦生活垃圾治理的實踐和地方立法面臨的難點問題深入開展調研，堅持政府工作和人大立法同步推進，推動市政府有關部門加強頂層設計和難點突破，並形成了立法的框架思路。

　　今年，市人大常委會將制定生活垃圾管理條例列為正式立法項目，市人大常委會主任殷一璀親自牽頭，結合大調研全力主導推進立法工作。一是進一步深化重點問題的調研。按照習近平總書記關於「加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統」的要求，3月份以來，殷一璀主任、肖貴玉、莫負春副主任帶領城建環保委和法制委、法工委，圍繞「三化」目標和全程分類體系建設的全鏈條及關鍵環節，先後深入10個區、20多個住宅小區、10餘家企業，對源頭分類、資源回收、分類運輸、分類處置、濕垃圾和可回收物循環利用等開展實地調研，並聚焦實踐中的堵點問題和立法關鍵制度設計，開展近10次專題研究、討論，同時多次深入聽取靜安、楊浦、長寧等各區人大、政府的意見和建議。肖貴玉副主任還帶隊專程赴寧波、杭州、廈門、大連、青島等城市考察學習生活垃圾分類和立法經驗。二是進一步廣泛聽取民意。為匯集各方智慧，廣泛凝聚社會共識，切實增強立法的科學性和可操作性，2017年，城建環保委會同常委會代表工委組織市人大代表帶着垃圾分類主題下社區，並面向市人大代表和社區居民開展高達1.5萬份的「雙樣本」問卷調查。在此基礎上，今年又進一步擴大聽取意見建議的範圍，組織市、區兩級人大代表帶着垃圾分類主題下社區，圍繞與公眾直接相關的一些具體制度措施，向2000多名市、區、鄉鎮人大代表和14000多位居民開展問卷調查，在集中民意民智的同時大力開展社會宣傳動員。問卷調查顯示，公眾對實施生活垃圾分類工作高度認可，超過85%的受訪者認為「每個居民都是垃圾的產生主體，開展垃圾分類是居民應盡的義務」，將近83%的受訪者認為應當強制推行生活垃圾分類。三是進一步推動形成立法共識。在法規起草調研過程中，城建環保委始終堅持地方立法與政府工作同步推動，反覆梳理立法中需要重點突破的難點和分歧點，就生活垃圾治理的頂層設計和系統規劃、源頭減量措施、分類投放的主體責任和監督管理責任設定、資源回收利用和循環產業布局、濕垃圾資源化利用等問題，不斷與市政府有關部門加強溝通協調，促使雙方在立法基本思路和關鍵制度設計等方面逐步形成共識。

　　9月上旬，收到市政府報送的《上海市生活垃圾管理條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）後，城建環保委先後召開五個座談會，進一步聽取市政府相關部門、區綠化市容部門、街鎮、居委、基層立法聯繫點和各相關企業、社會組織，以及市人大代表、專家、媒體記者、物業管理人員、保潔員、志願者等方方面面的意見和建議。在此基礎上，城建環保委於9月12日召開第四次委員會會議，對《條例（草案）》進行了審議。現將審議意見報告如下：

　　城建環保委認為，開展生活垃圾分類，推行垃圾減量化、資源化、無害化，是對傳統生產生活方式的一場變革，是一項長期、複雜的系統工程，通過地方立法給予規範和引領，不僅是黨中央、國務院的明確要求，也是實踐工作的迫切需要。《條例（草案）》立足於本市生活垃圾管理的實踐基礎，以構建全程分類體系為核心，圍繞規劃與建設、分類投放、分類收集、分類運輸、分類處置作出相應的制度規範，同時統籌推進減量化、資源化、無害化，在源頭減量、資源化利用等方面結合上海實際提出了一些可行的制度安排。《條例（草案）》內容總體基本成熟，可以提請本次常委會會議審議。同時，城建環保委結合立法調研和徵求意見情況，提出以下意見和建議：

　　一、關於總則

　　（一）關於目的和依據。不少意見認為，《條例（草案）》第一條的表述沒有準確體現立法的目的，沒有反映出垃圾治理工作的重要意義和時代要求，以及與市民群眾的密切關係，建議修改完善。

　　（二）關於政府職責。一是《條例（草案）》第四條市級部門的職責中，對部分與生活垃圾管理工作關係較為密切的部門的職責作了明確和細化，但缺少對宣傳教育部門的規定，鑑於宣傳教育在生活垃圾管理工作中的重要作用，建議對教育、宣傳部門的職責予以進一步明確和細化。二是《條例（草案）》第五條關於「區級及街鎮職責」的規定中，對區級政府部門僅明確了區綠化市容部門的職責，其他有關部門均無涉及，不利於生活垃圾管理工作的全面推進，建議參照第四條市級部門職責規定，對其他區級政府部門的職責予以明確。

　　（三）關於宣傳教育。有些意見提出，推行生活垃圾分類和源頭減量措施，改變的是長期形成的生產生活習慣，加強宣傳教育至關重要。《條例（草案）》雖在第七章「社會參與與監督」中對宣傳教育作了具體規定，但總則部分對宣傳教育沒有涉及，不能充分凸顯宣傳教育在垃圾治理中的重要性，建議在總則中增加相關內容。

　　（四）關於生活垃圾收費制度。今年7月，國家發展改革委發文明確要求2020年底前，全國城市及建制鎮全面建立生活垃圾處理收費制度；對具備條件的居民用戶，實行計量收費和差別化收費，加快推進垃圾分類。目前，本市已經對企事業單位實施了生活垃圾處理計量收費制度。《條例（草案）》第六條第二款「本市逐步建立計量收費、分類計價的生活垃圾處理收費制度」的規定過於含糊，不利於國家相關要求的落實。實行生活垃圾處理收費制度是大勢所趨，但對於居民用戶具體的收費辦法還需進一步審慎研究，因此建議法規授權市政府另行研究制定。

　　二、關於規劃與建設

　　（一）關於章節排序。推行生活垃圾全程分類，實現生活垃圾減量化、資源化、無害化目標，需要強化從垃圾源頭產生到末端處置、資源循環利用全過程的系統規劃，而《條例（草案）》關於「規劃與建設」一章排列在「源頭減量」之後，沒有體現規劃引領垃圾治理全過程，容易理解為規劃不包括源頭減量的內容，建議將該章內容放到「源頭減量」之前，作為條例的第二章。

　　（二）關於發展規劃的編制主體和編制要求。《條例（草案）》第十四條第一款規定，「市、區綠化市容部門應當按照生活垃圾全程分類要求，組織編制本區域生活垃圾管理發展規劃。生活垃圾管理發展規劃應當明確生活垃圾源頭減量、利用處置等管理目標和主要任務、保障措施等內容」。有意見提出，生活垃圾管理發展規劃是涵蓋源頭減量、全程分類、資源循環利用的大規劃，應當由發展改革部門組織編制，或者由綠化市容部門會同發展改革、商務等部門共同編制。發展規劃應當圍繞減量化、資源化、無害化的總體要求進行編制，不能僅限於「生活垃圾全程分類要求」。建議予以修改。

　　（三）關於再生資源回收網點布局規劃和回收設施建設。《條例（草案）》第十四條第二款規定，「市、區商務部門應當組織編制再生資源回收網點布局規劃」，第十七條規定，「市、區綠化市容部門應當按照建設標準，推進回收服務點、中轉站和集散場建設」。徵求意見過程中，不少意見認為，再生資源回收體系建設是資源循環利用的硬件基礎，如果缺乏用地規劃支撐，實踐中往往很難落地，並且規劃與建設之間也沒有有效銜接。為此建議，明確編制再生資源回收網點布局規劃應有規劃國土資源部門參與，同時進一步釐清商務部門和綠化市容部門在資源回收利用中各自的職責。

　　三、關於源頭減量

　　《條例（草案）》第二章規定了清潔生產、綠色消費、綠色辦公、果蔬菜皮和包裝物減量等源頭減量措施，但這些措施主要針對單位、個人和社會，對政府部門在源頭減量方面應起到的導向和推進作用缺乏相應的要求，建議研究增加相關內容，完善源頭減量的制度設計。一是突出行業源頭治理，增加各行業主管部門加強生活垃圾源頭治理，推進垃圾減量的相關要求；二是將收費制度作為源頭減量的重要措施，明確生活垃圾處理收費以及資金使用應當有利於引導生活垃圾源頭減量、鼓勵資源循環利用；三是將《條例（草案）》第四十六條第二款中的生活垃圾處置量限值排放制度作為源頭減量的重要制度，強化市政府對區政府、區政府對街鎮垃圾處置量的考核控制，推動各級政府進一步研究採取各項源頭減量措施。

　　四、關於分類投放

　　（一）關於分類標準。不少意見認為，第十九條第一款關於有害垃圾、濕垃圾、干垃圾的表述不夠準確，如，有害垃圾中的「單位集中產生的除外」應限定為「單位生產過程中集中產生的除外」；濕垃圾中列舉的剩菜剩飯、肉類碎骨、餐廚垃圾等存在交叉重複，應當進一步梳理；干垃圾應當明確不包括裝修垃圾和大件垃圾。建議作進一步修改完善。

　　（二）關於收集容器設置和分類投放。《條例（草案）》第二十條對收集容器的設置規定了相應的要求。在徵求意見過程中，大家提出了不少建議： 一是收集容器的標誌標識應當全市統一；二是應當逐步減少道路沿線的收集容器數量；三是要明確分類收集容器設置的原則，既體現標準化、規範化要求，又考慮各類型小區的實際，體現因地制宜，給予基層更多的自主權；四是明確規定沒有相應的分類收集容器不得投放相應的垃圾。建議予以研究。

　　（三）關於分類投放的責任主體。根據《條例（草案）》第六條「垃圾產生者責任」和第二十一條關於「分類投放」的內容看，產生垃圾的單位和個人應當是分類投放的責任主體，但《條例（草案）》未對此進行明示，同時，由於第二十二條設定了物業服務企業作為分類投放管理責任人，並且簡稱為責任人，有不少意見認為，這樣的表述不夠清晰，容易引起混淆，建議第二十一條增加相應的表述，明確規定居民個人和單位是垃圾分類投放的責任主體，第二十二條分類投放管理責任人建議簡稱為管理責任人。

　　（四）關於分類投放管理責任人制度。各方面普遍認為設定分類投放管理責任人制度確有必要，將物業服務企業設定為管理責任人也符合管理實際，但要讓這項制度得以落實，必須解決好幾個方面的問題。一是要進一步明確物業服務企業履行管理責任人制度的保障機制。按照《條例（草案）》規定，物業服務企業履行分類投放管理責任人義務所增加的相關費用「納入物業服務費」，實踐難以落實。二是對物業的管理責任和居民個人的主體責任要進一步明確界定、區分，防止將居民個人應承擔的分類投放責任轉嫁給物業服務企業。三是物業服務企業作為管理責任人的指導監督責任與鄉鎮政府、街道辦事處、居委會的監督管理責任也要明確區分，不能過分強調物業服務企業的責任和作用，而淡化或削弱政府應盡的監督管理職責。此外，因業主或者使用人自行管理致使業主、使用人同為管理責任人和投放責任主體的，如何履職也應當明確。建議對此作進一步研究。

　　五、關於分類收集、運輸、處置

　　（一）關於有害垃圾的收集、運輸、處置。一是《條例（草案）》關於有害垃圾的管理規定比較零散且不夠明確，無法有效解決實踐中碰到的問題，應當對有害垃圾收集、運輸、儲存、處置各環節予以規定，以形成暢通和閉環的管理制度。二是第二十八條第二款規定，「鼓勵生產者、銷售者將廢藥品、廢燈管等有害垃圾通過各種渠道予以回收並安全處置」，有部分意見認為，這款內容不應只作倡導性規定，應當明確藥店、藥房要建立過期藥品回收制度，燈管生產者、銷售者也要通過銷售渠道回收廢燈管，並交給有資質的單位進行無害化處置。建議予以研究完善。

　　（二）關於對收集、運輸、處置單位的要求。不少意見認為，除了《條例（草案）》第二十六條、第二十七條規定的收集、運輸、處置單位的權利和義務，還應當積極回應社會的關切，明確規定以下要求：第一，收集運輸車輛、船舶等設施設備應當有清晰、統一的標誌標識，便於社會監督；第二，收集、運輸、處置的過程應當嚴格遵守環保方面的標準規範，最大程度減少對環境的影響；第三，收集、運輸、處置企業應當加強信息化建設，建立生活垃圾全流程追溯機制，並加強信息公開，接受公眾監督。建議修改完善。

　　（三）關於不分類不收運制度。《條例（草案）》第二十六條第四款規定，「收集、運輸單位發現交付的生活垃圾不符合分類要求的，應當要求改正；拒不改正的，有權拒絕接收」。實施不分類不收運制度對源頭分類投放環節可以形成有效的制約，但分類質量的評判標準等需要進一步明確，住宅小區能否落實這一制度也需要作進一步分析。建議予以研究。

　　六、關於資源化利用

　　《條例（草案）》第六章規定了濕垃圾資源化利用、干垃圾綜合利用、回收利用產業化等資源化利用措施。有不少意見認為，本章大多數條文都是「鼓勵」、「倡導」，缺少力度和剛性，沒有凸顯資源化利用的重要性，需要強化相關內容。一是準確定位政府與市場的關係，發揮好各自的作用。進一步明確政府相關部門的職責，確定由某一部門負責統籌推進資源回收利用工作，加強規劃引領、政策激勵和產業扶持，協調解決資源回收利用過程中企業面臨的物流、場地、稅收、產品出路等實際困難，積極引導企業參與。二是應強調資源化利用要以無害化為前提，不得造成二次污染，要求回收利用企業建立再生資源全過程追溯機制，既防止因不規範的循環利用造成環境污染，又防止再生資源回流到焚燒廠、填埋場等垃圾末端處置體系。三是進一步重視循環產業的發展，對本市循環產業布局給予積極的立法導向，促使市、區各級政府研究布局相應的循環利用產業，保障再生資源的穩定出路。建議研究完善。

　　七、關於社會參與與監督

　　《條例（草案）》第七章規定了社會參與、社會監督、基層治理、文明創建、行業自律、宣傳教育等內容。有些意見認為，本章條文層次不是非常清晰，需要進一步梳理完善，尤其是關於監督的規定過於薄弱，沒有完整體現政府層級監督、政府部門行業監督、基層自治組織自我監督、社會公眾監督、輿論監督等重要內容。還有意見認為，關於宣傳教育的規定，應當進一步明確職責，夯實責任，確定某個部門統籌推進宣傳教育工作，強化整體策劃，同時，充實各級政府及相關部門、社會組織、企業、學校、公共媒體等各類主體在宣傳教育方面的具體職責規定，增強宣傳教育的實效性和針對性。關於社會參與的規定，要進一步拓寬社會動員的覆蓋面，注重強化企業在組織動員、促進職工習慣養成中的責任和作用。建議研究完善。

　　八、關於法律責任

　　《條例（草案）》第八章規定了違反源頭減量、分類投放、分類收運、分類處置等要求的法律責任，同時也規定了行政責任。有部分意見認為，有些法律責任規定要進一步提高操作性和針對性。一是《條例（草案）》第五十五條關於行政責任的規定過於籠統，不利於政府各相關部門職責的落實。二是有些法律責任的設定過輕，如第五十一條第二項關於單位的處罰設定的罰款額度只有二百元到二千元，建議引入環境保護領域按日計罰等制度。三是對個人的處罰一方面要根據垃圾分類工作的階段性特點，處理好行政處罰和宣傳教育的關係，加強正面的教育引導，另一方面要對發現機制、取證機制有所規定，完善執法機制，該處罰的時候要嚴格執法，體現生活垃圾強制分類制度應有的剛性。建議研究完善。

　　九、關於其他意見和建議

　　徵求意見過程中，還有部分意見提出，《條例（草案）》有些規定表述不夠明確、精準，建議修改完善。如，第二十一條第一款關於禁止混合投放的規定過於繁瑣，反而容易引起歧義；第二十九條第二款，應當明確是「原生垃圾」不再填埋處置；第三十八條第二款應當明確接受投訴和舉報的具體部門；第四十八條關於信用管理的規定，應當明確列舉哪些情形要納入公共信用信息平台，既增強操作性，又防止徵信制度過度使用；對於個體工商戶，在生活垃圾管理中是按照「單位」還是按照「個人」進行管理，建議進一步明確；等等。

　　以上報告，請予審議。