中共中央、國務院關於進一步加強土地管理切實保護耕地的通知

中共中央、國務院關於進一步加強土地管理切實保護耕地的通知
中發〔1997〕11號
1997年4月15日於北京市

土地是十分寶貴的資源和資產。我國耕地人均數量少，總體質量水平低，後備資源也不富裕。保護耕地就是保護我們的生命線。但近年來，一些地方亂占耕地、違法批地、浪費土地的問題沒有從根本上解決，耕地面積銳減，土地資產流失，不僅嚴重影響了糧食生產和農業發展，也影響了整個國民經濟的發展和社會的穩定。對於土地管理特別是耕地保護這個事關全國大局和中華民族子孫後代的大問題，黨中央、國務院高度重視，經過多次研究認為，從我國國情出發，我國的土地管理特別是耕地保護措施必須是十分嚴格的，必須認真貫徹「十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地」的基本國策，必須採取治本之策，扭轉在人口繼續增加情況下耕地大量減少的失衡趨勢。為此，特通知如下：

一、加強土地的宏觀管理。

各省、自治區、直轄市必須嚴格按照耕地總量動態平衡的要求，做到本地耕地總量只能增加，不能減少，並努力提高耕地質量。各級人民政府要按照提高土地利用率，占用耕地與開發、復墾掛鉤的原則，以保護耕地為重點，嚴格控制占用耕地，統籌安排各業用地的要求，認真做好土地利用總體規劃的編制、修訂和實施工作。不符合上述原則和要求的土地利用總體規劃，都要重新修訂。土地利用總體規劃的編制和修訂要經過科學論證，嚴密測算，切實可行；土地利用總體規劃一經批准，就具有法定效力，並納入國民經濟和社會發展五年計劃和年度計劃，嚴格執行。在修訂的土地利用總體規劃批准前，原則上不得批准新占耕地。

實行占用耕地與開發、復墾掛鉤政策。要嚴格控制各類建設占地，特別要控制占用耕地、林地，少占好地，充分利用現有建設用地和廢棄地等。農業內部結構調整也要充分開發利用非耕地。除改善生態環境需要外，不得占用耕地發展林果業和挖塘養魚。非農業建設確需占用耕地的，必須開發、復墾不少於所占面積且符合質量標準的耕地。開發耕地所需資金作為建設用地成本列入建設項目總投資，耕地復墾所需資金列入生產成本或建設項目總投資。占用耕地進行非農業建設，逐步實行由建設單位按照當地政府的要求，將所占耕地地表的耕作層用於重新造地。在國家統一規劃指導下，按照誰開發耕地誰受益的原則，以保護和改善生態環境為前提，鼓勵耕地後備資源不足的地區與耕地後備資源較豐富的地區進行開墾荒地、農業綜合開發等方面的合作。各地要大力總結和推廣節約用地以及挖掘土地潛力的經驗。

加強土地利用計劃的管理。各級人民政府要根據國民經濟與社會發展規劃、國家產業政策和土地利用總體規劃的要求，按照國民經濟和社會發展計劃的編報程序，制定包括耕地保護、各類建設用地徵用、土地使用權出讓、耕地開發復墾等項指標在內的年度土地利用計劃，加強土地利用的總量控制。各項建設用地必須符合土地利用總體規劃和城市總體規劃，並納入年度土地利用計劃。年度土地利用計劃實行指令性計劃管理，一經下達，必須嚴格執行，不得突破。

嚴格貫徹執行《基本農田保護條例》。各地人民政府要以土地利用現狀調查的實有耕地面積為基數，按照《基本農田保護條例》規定劃定基本農田保護區，建立嚴格的基本農田保護制度，並落實到地塊，明確責任，嚴格管理。要建立基本農田保護區耕地地力保養和環境保護制度，有效地保護好基本農田。

積極推進土地整理，搞好土地建設。各地要大力總結和推廣土地整理的經驗，按照土地利用總體規劃的要求，通過對田、水、路、林、村進行綜合整治，搞好土地建設，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和環境。

二、進一步嚴格建設用地的審批管理。

對農地和非農地實行嚴格的用途管制。自本通知下發之日起，凍結非農業建設項目占用耕地一年，確實需要占用耕地的，報國務院審批。解決城鎮中低收入家庭住房困難戶住房和安居工程以及經國家批准的重點建設項目用地，仍按原規定報批。

各項建設用地都必須嚴格按照法定權限和程序報批。在建設項目可行性研究報告評審階段，土地管理部門就要對項目用地進行預審。凡不符合土地利用總體規劃的、城市內的建設項目不符合城市總體規劃的、未納入年度土地利用計劃的、以及不符合土地管理法規和建設用地有關規定的建設項目，都不得批准用地，項目不得開工建設。

三、嚴格控制城市建設用地規模。

城市規劃、建設和管理必須嚴格執行《中華人民共和國城市規劃法》和《國務院關於加強城市規劃工作的通知》等有關法律、法規，嚴格控制大城市的用地規模，特別要嚴格控制中等城市和小城市用地。對城市建設規劃規模過大的，要堅決壓縮到標準控制規模以內。自本通知下發之日起，凍結縣改市的審批。

城市建設用地應充分挖掘現有潛力，儘可能利用非耕地和提高土地利用率。城市的建設和發展要嚴格按照經批准的城市總體規劃，從實際出發，量力而行，分步實施。城市建設總體規劃要與土地利用總體規劃相銜接，用地規模不得突破土地利用總體規劃。

對城市總體規劃進行局部調整或作重大變動，必須在得到審批機關認可後進行，並按照《國務院關於加強城市規劃工作的通知》要求備案或報批。對各類城市的建設用地，要在城市規劃中實行規定標準管理，從我國國情出發，統籌安排，確定人均占地標準，具體落實到每個城鎮，不得突破。大城市的城市建設用地和人口規模，到二○○○年應控制在經批准的總體規劃的近期規劃範圍內，不得再擴大。要加強對用地的集中統一管理，不得下放規劃管理權和用地審批權。

四、加強農村集體土地的管理。

要結合劃定基本農田保護區，制定好村鎮建設規劃。村鎮建設要集中緊湊、合理布局，儘可能利用荒坡地、廢棄地，不占好地。在有條件的地方，要通過村鎮改造將適宜耕種的土地調整出來復墾、還耕。

農村居民的住宅建設要符合村鎮建設規劃。有條件的地方，提倡相對集中建設公寓式樓房。農村居民建住宅要嚴格按照所在的省、自治區、直轄市規定的標準，依法取得宅基地。農村居民每戶只能有一處不超過標準的宅基地，多出的宅基地，要依法收歸集體所有。

嚴禁耕地撂荒。對於不再從事農業生產、不履行土地承包合同而棄耕的土地，要按規定收回承包權。鼓勵採取多種形式進行集約化經營。

積極推行殯葬改革，移風易俗，提倡火葬。土葬不得占用耕地。山區農村可集中劃定公共墓地。平原地區的農村，提倡建骨灰堂，集中存放骨灰。要在做好深入細緻的思想工作、取得當事人支持與配合的前提下，對占用耕地、林地形成的墳地，採取遷移、深葬等辦法妥善處理，以不影響耕種或復墾還耕、還林。

發展鄉鎮企業要儘量不占或少占耕地、節約使用土地。鄉鎮企業用地，要按照經批准的村鎮建設規劃的要求，合理布局，適當集中，依法辦理用地審批手續。大力推廣新型牆體材料，限制粘土磚生產，嚴禁占用耕地建磚瓦窯。已經占用耕地建磚瓦窯的，要限期調整、復耕。

除國家徵用外，集體土地使用權不得出讓，不得用於經營性房地產開發，也不得轉讓、出租用於非農業建設。用於非農業建設的集體土地，因與本集體外的單位和個人以土地入股等形式興辦企業，或向本集體以外的單位和個人轉讓、出租、抵押附着物，而發生土地使用權交易的，應依法嚴格審批，要注意保護農民利益。

集體所有的各種荒地，不得以拍賣、租賃使用權等方式進行非農業建設。

五、加強對國有土地資產的管理。

嚴格控制徵用耕地出讓土地使用權。禁止徵用耕地、林地和宜農荒地出讓土地使用權用於高爾夫球場、仿古城、遊樂宮、高級別墅區等高檔房地產開發建設以及興建各種祠堂、寺廟、教堂。

國有土地使用權有償出讓，主要採取公開招標拍賣的方式，鼓勵公平競爭。建立土地基準地價和標定地價評估的公布制度。國有土地使用權拍賣底價須在科學估價的基礎上，依照國家產業政策確定。成交價格應向社會公布。

涉及國防安全、軍事禁區、國家重點保護區域等的國有土地使用權出讓和外商投資進行成片土地開發的項目，一律報國務院審批。禁止對外出讓整個島嶼的土地使用權。

國家對原以劃撥方式取得國有土地使用權用於非農業經營的，除法律規定可以繼續實行劃撥外，逐步實行有償有限期使用辦法。國有企業改制為有限責任公司或股份有限公司涉及的原劃撥土地使用權，必須經過地價評估，依法實行有償使用。國有企業改組涉及的原劃撥土地使用權，按國家有關規定辦理。舊城區改造涉及的原劃撥土地使用權，可由政府依法收回，除按法律規定的範圍實行劃撥外，其餘一律依法實行有償有限期使用。

規範土地使用權轉讓市場，嚴禁炒買炒賣「地皮」等非法交易。以出讓方式取得的國有土地使用權，未按法律規定的期限和條件開發、利用的，其土地使用權不得轉讓。非法轉讓的，應依法處罰，沒收其非法所得，直至終止其土地使用權。國有土地使用權轉讓，必須依法進行土地權屬變更登記，未經登記的，屬於非法轉讓，要依法查處。

今後，原有建設用地的土地收益全部留給地方，專款用於城市基礎設施建設和土地開發、中低產田改造；農地轉為非農建設用地的土地收益，全部上繳中央，原則用於耕地開發，具體辦法國務院另行規定。國有土地使用權出讓等有關土地收益全部納入財政預算管理，各級人民政府及其財政、審計部門要加強對土地收益的監督管理，防止資產流失。

六、加強土地管理的執法監督檢查。

要在總結一些地方進行土地執法監察試點經驗的基礎上，建立和完善土地執法監察制度，強化土地管理的執法監督工作。

各省、自治區，直轄市人民政府要組織力量，對轄區內一九九一年以來各類建設（包括各類開發區建設）以及農村宅基地用地情況進行全面的清查，對發現的問題，要依法處理。清查工作要在一九九七年十月底之前完成，並向黨中央、國務院報告清查及查處情況。

清查的主要內容包括：（１）凡未經國務院或省級人民政府批准的各類開發區一律撤除，並立即停止一切非農業建設活動，限期復墾還耕；對已經國務院或省級人民政府批准的各類開發區未按計劃進行開發的土地，要依法處理。（２）全面清理整頓經營性房地產開發項目（包括高爾夫球場等）用地。對未按審批權限依法辦理審批手續的用地，要逐個依法清理檢查。對未按照合同規定期限進行開發的土地，也要依法清理檢查，屬於農田的，必須限期恢復農業用途。（３）依法全面清查土地使用權轉讓、出租、抵押等交易行為。對於非法炒買炒賣「地皮」牟取暴利的行為，要依法從嚴懲處。（４）全面清理整頓鄉鎮企業、村鎮建設、農村宅基地等占用的土地，特別是要全面清理整頓占用的耕地。

國務院責成國家土地管理局、建設部、監察部會同有關部門，組織聯合執法檢查組，對各地的土地清查工作情況進行執法監察，並提出相應的監察建議。土地執法監察要形成制度，對發現的問題要從嚴查處。違反土地利用總體規劃、破壞耕地的，國家工作人員濫用職權違法批地、嚴重瀆職的，要依法追究刑事責任。

土地管理部門要抓緊建立全國土地管理動態信息系統，採用現代技術手段，加強對全國土地利用狀況的動態監測。

七、加強對土地管理工作的組織領導。

土地問題涉及全民族的根本利益，必須服從國家的統一管理。國家管理土地的職能只能加強，不能削弱。要進一步改革和完善土地管理體制，加強土地管理的法制建設。

各級黨委、人民政府都要高度重視土地管理特別是耕地保護工作，支持土地管理部門依法行政。各級土地管理部門要切實履行職責，嚴格執法，依法管好土地。要將加強土地管理、切實保護耕地、合理利用土地資源工作情況，作為考核地方各級黨委和人民政府及其負責人工作的重要內容，實施監督、監察，並接受社會的監督。

要加強全民的土地國情國策的宣傳教育。重點是教育廣大幹部特別是領導幹部增強土地憂患意識，提高保護耕地的自覺性。在幹部教育中要增加土地國情國策的內容。發展經濟要以保護耕地為前提，辦一切事業都要十分珍惜和合理利用每寸土地。

各省、自治區、直轄市黨委、人民政府，要認真學習和傳達本通知精神，並研究貫徹落實的具體措施，在今年六月底前向黨中央、國務院作出報告。國務院責成國家土地管理局會同監察部等有關部門監督檢查本通知的貫徹執行情況。