中共中央 國務院關於構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見

中共中央 國務院關於構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見
2022年12月2日
發布機關：中共中央，國務院
公布於中華人民共和國國務院公報

本作品收錄於《中華人民共和國國務院公報/2023年/第1號》

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中共中央 國務院關於構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見

（2022年12月2日）

數據作為新型生產要素，是數字化、網絡化、智能化的基礎，已快速融入生產、分配、流通、消費和社會服務管理等各環節，深刻改變着生產方式、生活方式和社會治理方式。數據基礎制度建設事關國家發展和安全大局。為加快構建數據基礎制度，充分發揮我國海量數據規模和豐富應用場景優勢，激活數據要素潛能，做強做優做大數字經濟，增強經濟發展新動能，構築國家競爭新優勢，現提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，堅持改革創新、系統謀劃，以維護國家數據安全、保護個人信息和商業秘密為前提，以促進數據合規高效流通使用、賦能實體經濟為主線，以數據產權、流通交易、收益分配、安全治理為重點，深入參與國際高標準數字規則制定，構建適應數據特徵、符合數字經濟發展規律、保障國家數據安全、彰顯創新引領的數據基礎制度，充分實現數據要素價值、促進全體人民共享數字經濟發展紅利，為深化創新驅動、推動高質量發展、推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。

（二）工作原則

——遵循發展規律，創新制度安排。充分認識和把握數據產權、流通、交易、使用、分配、治理、安全等基本規律，探索有利於數據安全保護、有效利用、合規流通的產權制度和市場體系，完善數據要素市場體制機制，在實踐中完善，在探索中發展，促進形成與數字生產力相適應的新型生產關係。

——堅持共享共用，釋放價值紅利。合理降低市場主體獲取數據的門檻，增強數據要素共享性、普惠性，激勵創新創業創造，強化反壟斷和反不正當競爭，形成依法規範、共同參與、各取所需、共享紅利的發展模式。

——強化優質供給，促進合規流通。順應經濟社會數字化轉型發展趨勢，推動數據要素供給調整優化，提高數據要素供給數量和質量。建立數據可信流通體系，增強數據的可用、可信、可流通、可追溯水平。實現數據流通全過程動態管理，在合規流通使用中激活數據價值。

——完善治理體系，保障安全發展。統籌發展和安全，貫徹總體國家安全觀，強化數據安全保障體系建設，把安全貫穿數據供給、流通、使用全過程，劃定監管底線和紅線。加強數據分類分級管理，把該管的管住、該放的放開，積極有效防範和化解各種數據風險，形成政府監管與市場自律、法治與行業自治協同、國內與國際統籌的數據要素治理結構。

——深化開放合作，實現互利共贏。積極參與數據跨境流動國際規則制定，探索加入區域性國際數據跨境流動制度安排。推動數據跨境流動雙邊多邊協商，推進建立互利互惠的規則等制度安排。鼓勵探索數據跨境流動與合作的新途徑新模式。

二、建立保障權益、合規使用的數據產權制度

探索建立數據產權制度，推動數據產權結構性分置和有序流通，結合數據要素特性強化高質量數據要素供給；在國家數據分類分級保護制度下，推進數據分類分級確權授權使用和市場化流通交易，健全數據要素權益保護制度，逐步形成具有中國特色的數據產權制度體系。

（三）探索數據產權結構性分置制度。建立公共數據、企業數據、個人數據的分類分級確權授權制度。根據數據來源和數據生成特徵，分別界定數據生產、流通、使用過程中各參與方享有的合法權利，建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制，推進非公共數據按市場化方式「共同使用、共享收益」的新模式，為激活數據要素價值創造和價值實現提供基礎性制度保障。研究數據產權登記新方式。在保障安全前提下，推動數據處理者依法依規對原始數據進行開發利用，支持數據處理者依法依規行使數據應用相關權利，促進數據使用價值復用與充分利用，促進數據使用權交換和市場化流通。審慎對待原始數據的流轉交易行為。

（四）推進實施公共數據確權授權機制。對各級黨政機關、企事業單位依法履職或提供公共服務過程中產生的公共數據，加強匯聚共享和開放開發，強化統籌授權使用和管理，推進互聯互通，打破「數據孤島」。鼓勵公共數據在保護個人隱私和確保公共安全的前提下，按照「原始數據不出域、數據可用不可見」的要求，以模型、核驗等產品和服務等形式向社會提供，對不承載個人信息和不影響公共安全的公共數據，推動按用途加大供給使用範圍。推動用於公共治理、公益事業的公共數據有條件無償使用，探索用於產業發展、行業發展的公共數據有條件有償使用。依法依規予以保密的公共數據不予開放，嚴格管控未依法依規公開的原始公共數據直接進入市場，保障公共數據供給使用的公共利益。

（五）推動建立企業數據確權授權機制。對各類市場主體在生產經營活動中採集加工的不涉及個人信息和公共利益的數據，市場主體享有依法依規持有、使用、獲取收益的權益，保障其投入的勞動和其他要素貢獻獲得合理回報，加強數據要素供給激勵。鼓勵探索企業數據授權使用新模式，發揮國有企業帶頭作用，引導行業龍頭企業、互聯網平台企業發揮帶動作用，促進與中小微企業雙向公平授權，共同合理使用數據，賦能中小微企業數字化轉型。支持第三方機構、中介服務組織加強數據採集和質量評估標準制定，推動數據產品標準化，發展數據分析、數據服務等產業。政府部門履職可依法依規獲取相關企業和機構數據，但須約定並嚴格遵守使用限制要求。

（六）建立健全個人信息數據確權授權機制。對承載個人信息的數據，推動數據處理者按照個人授權範圍依法依規採集、持有、託管和使用數據，規範對個人信息的處理活動，不得採取「一攬子授權」、強制同意等方式過度收集個人信息，促進個人信息合理利用。探索由受託者代表個人利益，監督市場主體對個人信息數據進行採集、加工、使用的機制。對涉及國家安全的特殊個人信息數據，可依法依規授權有關單位使用。加大個人信息保護力度，推動重點行業建立完善長效保護機制，強化企業主體責任，規範企業採集使用個人信息行為。創新技術手段，推動個人信息匿名化處理，保障使用個人信息數據時的信息安全和個人隱私。

（七）建立健全數據要素各參與方合法權益保護制度。充分保護數據來源者合法權益，推動基於知情同意或存在法定事由的數據流通使用模式，保障數據來源者享有獲取或複製轉移由其促成產生數據的權益。合理保護數據處理者對依法依規持有的數據進行自主管控的權益。在保護公共利益、數據安全、數據來源者合法權益的前提下，承認和保護依照法律規定或合同約定獲取的數據加工使用權，尊重數據採集、加工等數據處理者的勞動和其他要素貢獻，充分保障數據處理者使用數據和獲得收益的權利。保護經加工、分析等形成數據或數據衍生產品的經營權，依法依規規範數據處理者許可他人使用數據或數據衍生產品的權利，促進數據要素流通復用。建立健全基於法律規定或合同約定流轉數據相關財產性權益的機制。在數據處理者發生合併、分立、解散、被宣告破產時，推動相關權利和義務依法依規同步轉移。

三、建立合規高效、場內外結合的數據要素流通和交易制度

完善和規範數據流通規則，構建促進使用和流通、場內場外相結合的交易制度體系，規範引導場外交易，培育壯大場內交易；有序發展數據跨境流通和交易，建立數據來源可確認、使用範圍可界定、流通過程可追溯、安全風險可防範的數據可信流通體系。

（八）完善數據全流程合規與監管規則體系。建立數據流通准入標準規則，強化市場主體數據全流程合規治理，確保流通數據來源合法、隱私保護到位、流通和交易規範。結合數據流通範圍、影響程度、潛在風險，區分使用場景和用途用量，建立數據分類分級授權使用規範，探索開展數據質量標準化體系建設，加快推進數據採集和接口標準化，促進數據整合互通和互操作。支持數據處理者依法依規在場內和場外採取開放、共享、交換、交易等方式流通數據。鼓勵探索數據流通安全保障技術、標準、方案。支持探索多樣化、符合數據要素特性的定價模式和價格形成機制，推動用於數字化發展的公共數據按政府指導定價有償使用，企業與個人信息數據市場自主定價。加強企業數據合規體系建設和監管，嚴厲打擊黑市交易，取締數據流通非法產業。建立實施數據安全管理認證制度，引導企業通過認證提升數據安全管理水平。

（九）統籌構建規範高效的數據交易場所。加強數據交易場所體系設計，統籌優化數據交易場所的規劃布局，嚴控交易場所數量。出台數據交易場所管理辦法，建立健全數據交易規則，制定全國統一的數據交易、安全等標準體系，降低交易成本。引導多種類型的數據交易場所共同發展，突出國家級數據交易場所合規監管和基礎服務功能，強化其公共屬性和公益定位，推進數據交易場所與數據商功能分離，鼓勵各類數據商進場交易。規範各地區各部門設立的區域性數據交易場所和行業性數據交易平台，構建多層次市場交易體系，推動區域性、行業性數據流通使用。促進區域性數據交易場所和行業性數據交易平台與國家級數據交易場所互聯互通。構建集約高效的數據流通基礎設施，為場內集中交易和場外分散交易提供低成本、高效率、可信賴的流通環境。

（十）培育數據要素流通和交易服務生態。圍繞促進數據要素合規高效、安全有序流通和交易需要，培育一批數據商和第三方專業服務機構。通過數據商，為數據交易雙方提供數據產品開發、發布、承銷和數據資產的合規化、標準化、增值化服務，促進提高數據交易效率。在智能製造、節能降碳、綠色建造、新能源、智慧城市等重點領域，大力培育貼近業務需求的行業性、產業化數據商，鼓勵多種所有制數據商共同發展、平等競爭。有序培育數據集成、數據經紀、合規認證、安全審計、數據公證、數據保險、數據託管、資產評估、爭議仲裁、風險評估、人才培訓等第三方專業服務機構，提升數據流通和交易全流程服務能力。

（十一）構建數據安全合規有序跨境流通機制。開展數據交互、業務互通、監管互認、服務共享等方面國際交流合作，推進跨境數字貿易基礎設施建設，以《全球數據安全倡議》為基礎，積極參與數據流動、數據安全、認證評估、數字貨幣等國際規則和數字技術標準制定。堅持開放發展，推動數據跨境雙向有序流動，鼓勵國內外企業及組織依法依規開展數據跨境流動業務合作，支持外資依法依規進入開放領域，推動形成公平競爭的國際化市場。針對跨境電商、跨境支付、供應鏈管理、服務外包等典型應用場景，探索安全規範的數據跨境流動方式。統籌數據開發利用和數據安全保護，探索建立跨境數據分類分級管理機制。對影響或者可能影響國家安全的數據處理、數據跨境傳輸、外資併購等活動依法依規進行國家安全審查。按照對等原則，對維護國家安全和利益、履行國際義務相關的屬於管制物項的數據依法依規實施出口管制，保障數據用於合法用途，防範數據出境安全風險。探索構建多渠道、便利化的數據跨境流動監管機制，健全多部門協調配合的數據跨境流動監管體系。反對數據霸權和數據保護主義，有效應對數據領域「長臂管轄」。

四、建立體現效率、促進公平的數據要素收益分配製度

順應數字產業化、產業數字化發展趨勢，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。完善數據要素市場化配置機制，擴大數據要素市場化配置範圍和按價值貢獻參與分配渠道。完善數據要素收益的再分配調節機制，讓全體人民更好共享數字經濟發展成果。

（十二）健全數據要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬機制。結合數據要素特徵，優化分配結構，構建公平、高效、激勵與規範相結合的數據價值分配機制。堅持「兩個毫不動搖」，按照「誰投入、誰貢獻、誰受益」原則，着重保護數據要素各參與方的投入產出收益，依法依規維護數據資源資產權益，探索個人、企業、公共數據分享價值收益的方式，建立健全更加合理的市場評價機制，促進勞動者貢獻和勞動報酬相匹配。推動數據要素收益向數據價值和使用價值的創造者合理傾斜，確保在開發挖掘數據價值各環節的投入有相應回報，強化基於數據價值創造和價值實現的激勵導向。通過分紅、提成等多種收益共享方式，平衡兼顧數據內容採集、加工、流通、應用等不同環節相關主體之間的利益分配。

（十三）更好發揮政府在數據要素收益分配中的引導調節作用。逐步建立保障公平的數據要素收益分配體制機制，更加關注公共利益和相對弱勢群體。加大政府引導調節力度，探索建立公共數據資源開放收益合理分享機制，允許並鼓勵各類企業依法依規依託公共數據提供公益服務。推動大型數據企業積極承擔社會責任，強化對弱勢群體的保障幫扶，有力有效應對數字化轉型過程中的各類風險挑戰。不斷健全數據要素市場體系和制度規則，防止和依法依規規制資本在數據領域無序擴張形成市場壟斷等問題。統籌使用多渠道資金資源，開展數據知識普及和教育培訓，提高社會整體數字素養，着力消除不同區域間、人群間數字鴻溝，增進社會公平、保障民生福祉、促進共同富裕。

五、建立安全可控、彈性包容的數據要素治理制度

把安全貫穿數據治理全過程，構建政府、企業、社會多方協同的治理模式，創新政府治理方式，明確各方主體責任和義務，完善行業自律機制，規範市場發展秩序，形成有效市場和有為政府相結合的數據要素治理格局。

（十四）創新政府數據治理機制。充分發揮政府有序引導和規範發展的作用，守住安全底線，明確監管紅線，打造安全可信、包容創新、公平開放、監管有效的數據要素市場環境。強化分行業監管和跨行業協同監管，建立數據聯管聯治機制，建立健全鼓勵創新、包容創新的容錯糾錯機制。建立數據要素生產流通使用全過程的合規公證、安全審查、算法審查、監測預警等制度，指導各方履行數據要素流通安全責任和義務。建立健全數據流通監管制度，制定數據流通和交易負面清單，明確不能交易或嚴格限制交易的數據項。強化反壟斷和反不正當競爭，加強重點領域執法司法，依法依規加強經營者集中審查，依法依規查處壟斷協議、濫用市場支配地位和違法實施經營者集中行為，營造公平競爭、規範有序的市場環境。在落實網絡安全等級保護制度的基礎上全面加強數據安全保護工作，健全網絡和數據安全保護體系，提升縱深防護與綜合防禦能力。

（十五）壓實企業的數據治理責任。堅持「寬進嚴管」原則，牢固樹立企業的責任意識和自律意識。鼓勵企業積極參與數據要素市場建設，圍繞數據來源、數據產權、數據質量、數據使用等，推行面向數據商及第三方專業服務機構的數據流通交易聲明和承諾制。嚴格落實相關法律規定，在數據採集匯聚、加工處理、流通交易、共享利用等各環節，推動企業依法依規承擔相應責任。企業應嚴格遵守反壟斷法等相關法律規定，不得利用數據、算法等優勢和技術手段排除、限制競爭，實施不正當競爭。規範企業參與政府信息化建設中的政務數據安全管理，確保有規可循、有序發展、安全可控。建立健全數據要素登記及披露機制，增強企業社會責任，打破「數據壟斷」，促進公平競爭。

（十六）充分發揮社會力量多方參與的協同治理作用。鼓勵行業協會等社會力量積極參與數據要素市場建設，支持開展數據流通相關安全技術研發和服務，促進不同場景下數據要素安全可信流通。建立數據要素市場信用體系，逐步完善數據交易失信行為認定、守信激勵、失信懲戒、信用修復、異議處理等機制。暢通舉報投訴和爭議仲裁渠道，維護數據要素市場良好秩序。加快推進數據管理能力成熟度國家標準及數據要素管理規範貫徹執行工作，推動各部門各行業完善元數據管理、數據脫敏、數據質量、價值評估等標準體系。

六、保障措施

加大統籌推進力度，強化任務落實，創新政策支持，鼓勵有條件的地方和行業在制度建設、技術路徑、發展模式等方面先行先試，鼓勵企業創新內部數據合規管理體系，不斷探索完善數據基礎制度。

（十七）切實加強組織領導。加強黨對構建數據基礎制度工作的全面領導，在黨中央集中統一領導下，充分發揮數字經濟發展部際聯席會議作用，加強整體工作統籌，促進跨地區跨部門跨層級協同聯動，強化督促指導。各地區各部門要高度重視數據基礎制度建設，統一思想認識，加大改革力度，結合各自實際，制定工作舉措，細化任務分工，抓好推進落實。

（十八）加大政策支持力度。加快發展數據要素市場，做大做強數據要素型企業。提升金融服務水平，引導創業投資企業加大對數據要素型企業的投入力度，鼓勵徵信機構提供基於企業運營數據等多種數據要素的多樣化徵信服務，支持實體經濟企業特別是中小微企業數字化轉型賦能開展信用融資。探索數據資產入表新模式。

（十九）積極鼓勵試驗探索。堅持頂層設計與基層探索結合，支持浙江等地區和有條件的行業、企業先行先試，發揮好自由貿易港、自由貿易試驗區等高水平開放平台作用，引導企業和科研機構推動數據要素相關技術和產業應用創新。採用「揭榜掛帥」方式，支持有條件的部門、行業加快突破數據可信流通、安全治理等關鍵技術，建立創新容錯機制，探索完善數據要素產權、定價、流通、交易、使用、分配、治理、安全的政策標準和體制機制，更好發揮數據要素的積極作用。

（二十）穩步推進制度建設。圍繞構建數據基礎制度，逐步完善數據產權界定、數據流通和交易、數據要素收益分配、公共數據授權使用、數據交易場所建設、數據治理等主要領域關鍵環節的政策及標準。加強數據產權保護、數據要素市場制度建設、數據要素價格形成機制、數據要素收益分配、數據跨境傳輸、爭議解決等理論研究和立法研究，推動完善相關法律制度。及時總結提煉可複製可推廣的經驗和做法，以點帶面推動數據基礎制度構建實現新突破。數字經濟發展部際聯席會議定期對數據基礎制度建設情況進行評估，適時進行動態調整，推動數據基礎制度不斷豐富完善。