中華人民共和國審計署審計結果公告2009年第10號

金沙江溪洛渡水電站工程審計結果（第一階段）
2009年第10號（總第42號）　中華人民共和國審計署　2009年7月20日

金沙江溪洛渡水電站工程審計結果（第一階段）

（二○○九年七月二十日公告）

　　根據《中華人民共和國審計法》的有關規定，審計署2007年和2008年連續對中國長江三峽開發總公司（以下簡稱三峽總公司）投資建設的金沙江溪洛渡水電站工程（以下簡稱溪洛渡工程）建設管理、移民安置等情況進行了跟蹤審計，第一階段審計已經結束。現將審計結果公告如下：

一、溪洛渡工程基本情況

　　溪洛渡工程是三峽總公司在金沙江下游開發的4個大型水電站之一，也是國家實施「西電東送」的第一期工程，設計裝機容量1260萬千瓦。2002年原國家計委批准立項。2005年11月批准可研設計，可研總投資674.78億元，其中靜態總投資503.42億元，建設期貸款利息171.36億元。建設資金來源為企業自有資金、企業債券和銀行貸款，建設總工期13年。溪洛渡工程2003年3月開始籌建，2007年11月完成大江截流。目前，場內外交通、施工營地、導流等工程已基本完工，地下廠房、大壩正在開挖施工。截至2008年8月，三峽總公司累計籌集建設資金158.68億元，累計完成投資152.95 億元。

　　根據發展改革委批覆的溪洛渡工程可行性研究階段建設徵地和移民安置規劃，建設徵地和移民安置補償投資概算為77.8億元。三峽總公司與四川、雲南兩省簽訂包幹協議，分別為34.6億元和43.2億元。截至2008年8月底，兩省累計收到三峽總公司撥付的移民資金20.74億元，累計下撥 14.17億元，本級使用2.3億元，餘額為4.48億元（含利息收入）。溪洛渡水電站水庫淹沒影響區涉及四川、雲南兩省8縣1區，規劃搬遷總人口61 035人。截至2008年8月底，施工區及圍堰區已累計搬遷安置9639人，庫區移民安置工作正在進行。

二、審計評價

　　審計結果表明，三峽總公司及各參建單位在「建設一座電站、帶動一方經濟、改善一片環境、造福一批移民」的開發理念下，克服建設周期長、技術複雜、移民安置任務重等困難，逐步建立健全各項內部控制制度，較好地完成了階段性建設任務。

　　（一）建設資金管理使用情況較好。三峽總公司重視財務管理工作，按照可行性研究報告要求，根據工程進度需求及時籌集建設資金，內控制度比較健全，會計核算和財務管理比較規範，審計沒有發現挪用和嚴重侵占建設資金的問題。

　　（二）工程建設管理不斷加強並逐步規範。審計署2006年對三峽工程實施審計後，三峽總公司舉一反三，加大了對溪洛渡工程的管理力度，細化工程組織、合同管理和質量安全管理流程，採用先進的信息化管理系統進行控制，工程建設管理水平逐步提高，已完工程質量優良率達90％。

　　（三）建立市場准入制度，不斷規範施工企業行為。三峽總公司在總結三峽工程建設經驗基礎上，結合國內建築市場現狀和溪洛渡工程實際情況，制定了多項管理制度，實行了建築市場施工單位準入制度，工程建設資金封閉運行，定期清理不合格施工隊伍，有效保障了工程順利實施。

　　（四）四川、雲南兩省政府積極組織協調，移民安置進展基本順利。兩省政府高度重視移民安置工作，建立和健全了移民管理機構，制定多項移民資金使用和管理規定。各級移民管理機構克服人員少、任務重、移民安置政策調整等困難，積極組織實施移民安置、實物指標調查覆核等工作，保證了工程建設順利進行。

　　審計也發現溪洛渡工程在投資控制、工期進度、招投標、關聯企業管理等方面還存在一些影響項目投資效益的問題，四川、雲南兩省在移民安置進度、移民資金管理和使用上也還存在一些問題，需要加以改進。

三、審計發現的主要問題

　　（一）項目執行概算尚未編制完成，投資控制目標不夠明確，投資控制管理尚待加強。

　　溪洛渡工程2003年開始籌建，已簽訂各類合同金額380億元，累計完成投資152億元，但三峽總公司至今尚未編制完成項目執行概算。因工程投資缺少分部門、分項目的控制標準和依據，建設中出現合同執行不嚴謹、工程造價審核把關不嚴等問題，導致工程建設成本增加，部分單項工程超過可研估算。統計264份完成比例在90％以上的建安工程合同，合同原始金額38.17億元，截至2008年8月底，投資累計增加10.97億元，增加比例達28.74％。由於沒有執行概算，審計難以對投資總體控制作出評價。

　　（二）大幅壓縮工期，一定程度上增加了工程建設風險。

　　根據可行性研究報告，溪洛渡工程計劃2002年初開始籌建，2008年11月金沙江截流。而實際2003年3月開始籌建，2007年11月完成金沙江截流。籌建工作較原計劃推遲15 個月，截流提前12個月，合計壓縮工期27個月，加大了工程建設風險和難度，也增加了項目建設成本。統計45個對外交通建安工程，合同金額20.14億元，因趕工期等原因導致大量變更，最終結算金額26.85億元，變更率達33.32％。對外交通工程2003年8月開始詳勘，同年10月開工，由於勘察設計時間短，地質勘察不到位，發生F標大路梁子隧道突發瓦斯溢出並燃燒的重大安全事故，工程進口段停工34天。

　　（三）部分項目招投標管理不夠規範。

　　溪洛渡工程應招標分項目464項，合同金額248.98億元。實際執行中，未招標項目219項，占47.2%，合同金額16.79億元，占6.74％。

　　（四）部分關聯企業管理、履行職責不到位，獲取不當收益。

　　審計抽查參與溪洛渡工程建設的部分三峽總公司下屬企業，發現一些關聯企業收費偏高，履行職責不到位。如三峽總公司將溪洛渡工程的招標代理直接委託給下屬關聯企業三峽國際公司。根據三峽總公司內部招標代理收費標準，三峽國際公司收取代理費2571萬元，超出國家收費標準1010萬元。經對審計抽查的91個項目進行統計，由於招投標文件的編制和審查以及清標工作不到位，部分項目招標文件技術條款和商務條款描述歧義，導致投資增加5000多萬元。

　　2003 年3月至2006年11月，三峽總公司將溪洛渡工程部分監理業務直接委託給下屬企業三峽發展公司，並簽訂17份工程監理和其他服務合同協議，合同總價15 328.69萬元，扣除成本費用，三峽發展公司取得收益3471.09萬元。在實際監理過程中，三峽發展公司現場人員投入嚴重不足，資質偏低，審核把關不嚴。抽查22個工程監理日記發現，監理人員跨崗位、跨項目、跨專業上崗現象嚴重；抽查2007年8月份人員名單發現，無監理員資格證上崗49人，占該公司溪洛渡工程監理部人員的23％。

　　此外，審計還發現，溪洛渡工程建設中部分項目合同管理及結算管理不夠嚴格，工程建設、生產、管理用房面積和投資超標，增大了工程建設成本；個別項目工程質量、安全管理還存在疏漏；概算多計列勘察設計費；部分環保項目未能達到規劃要求等。

　　（五）移民安置未如期完成。

　　主要是施工區移民安置尚未全部完成。2003年，為滿足工程建設需要，四川、雲南兩省採取臨時過渡方式開始施工區移民搬遷。目前，四川省已完成施工區移民搬遷安置工作。雲南省施工區移民安置實施規劃尚未修編完成。 此外，審計發現有14. 41億元移民資金因管理環節多，撥付不及時。

四、審計發現問題的處理情況及建議

　　針對審計發現問題，審計署已依法出具審計報告，下達了審計決定書。同時建議：

　　（一）三峽總公司應儘快編制完成項目執行概算，加強對工程動態投資的有效控制，建立科學合理的工程價差測算、結算機制，完善投資控制管理體系，切實提高建設資金使用效益。

　　（二）三峽總公司應進一步加強工程建設管理，嚴格執行招投標法，確保招投標公開、公平、公正；加強合同管理，提高招投標文件和合同條款的嚴密性和可操作性，嚴格執行合同約定，減少不合理支出；加強對關聯企業的管理，用市場機制引導其參與投標競爭，並監督下屬企業履行合同約定的義務和責任。

　　（三）國家有關部門和地方政府應加強協調和領導，妥善處理發展地方經濟與控制項目投資的矛盾，儘快完成移民安置實施規劃，切實落實移民安置政策，完善相關措施，確保社會穩定。

五、審計發現問題的整改情況

　　三峽總公司及其相關單位高度重視審計提出的問題和意見，把落實整改與加強內部控制管理結合起來，進一步規範了工程計量和合同管理，糾正違規金額3600 多萬元。制定多項管理辦法，調整機構、充實監理人員、明晰崗位職責、加強崗位知識和技術培訓，完善了監理管理機制。對不合格施工企業及時清退，嚴格准入制度。 四川、雲南兩省政府高度重視審計發現問題的整改工作，針對移民安置實施規劃滯後和政策不夠完善問題，積極研究妥善解決辦法。雲南省政府已責成省移民局對移民資金實施嚴格的限時撥付制度，加快移民安置進度。