中國農村扶貧開發的新進展

中國農村扶貧開發的新進展
中華人民共和國國務院新聞辦公室
2011年11月

前言

　　貧困是世界各國和國際社會面臨的挑戰。促進發展，消除貧困，實現共同富裕，是人類孜孜以求的理想。

　　中國是世界上人口最多的發展中國家，發展基礎差、底子薄，不平衡現象突出。特別是農村貧困人口多，解決貧困問題的難度很大。中國的減貧，在很大程度上就是解決農村的貧困問題。

　　中國政府始終將減緩貧困作為國家發展的重要目標和任務，堅持以人為本，努力使經濟社會發展成果惠及全體人民。20世紀80年代中期以來，中國政府開始有組織、有計劃、大規模地開展農村扶貧開發，先後制定實施《國家八七扶貧攻堅計劃》（1994—2000年）、《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》、《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》等減貧規劃，使扶貧減貧成為全社會的共識和行動。中國的農村扶貧開發，促進了社會和諧穩定和公平正義，推動了中國人權事業的發展和進步。

　　減貧是人類社會的共同事業，中國的扶貧開發是全球減貧事業的重要組成部分。中國提前實現了聯合國千年發展目標中貧困人口減半目標，為全球減貧事業作出了重大貢獻。

　　2001年，中國政府發布了《中國的農村扶貧開發》白皮書，介紹了中國農村扶貧開發的有關情況。這裡，就近十年來中國農村扶貧開發取得的進展再作一介紹。

一、扶貧開發的政策和實施

　　十年來，中國國民經濟平穩較快增長，綜合國力不斷增強。在這一進程中，國家把扶貧開發納入國民經濟和社會發展總體規劃，制定和實施有利於農村貧困地區發展的政策措施，把扶貧投入作為公共財政預算安排的優先領域，把貧困地區作為公共財政支持的重點區域，不斷加大對貧困地區的扶持力度，切實提高扶貧政策的執行力。

　　農村政策。中國是一個傳統的農業大國，農村人口多，貧困現象突出。實行有利於減貧的農村政策，對於消除農村貧困問題十分重要。十年來，國家實行統籌城鄉經濟社會發展的方略和工業反哺農業、城市支持農村與「多予少取放活」的方針，全面促進農村經濟社會的發展，使貧困地區和農村貧困人口普遍受益。國家相繼取消牧業稅、生豬屠宰稅和農林特產稅，特別是取消了在中國存在2600多年的農業稅，並以法律形式固定下來，讓中國廣大農民徹底告別了繳納農業稅的歷史。全面實行種糧農民直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼，逐步建立和完善農村社會保障體系，推進農村飲水、電力、道路、沼氣等基礎設施建設和農村危房改造。推行集體林權制度改革，使農民真正擁有林地承包經營權和林木所有權，落實各項優惠政策，發展林下經濟和森林旅遊，增加農民收入。不斷加大強農惠農富農和扶貧開發的投入力度，中央財政用於「三農」的支出從2003年的2144.2億元人民幣增加到2010年的8579.7億元人民幣，年均增長21.9%，公共財政覆蓋農村步伐明顯加快。國家的一些強農惠農富農政策率先在貧困地區實行。其中，免徵農業稅試點、農村義務教育「兩免一補」政策（對農村義務教育階段貧困家庭學生免書本費、免雜費、補助寄宿生生活費）、對國家新安排的公益性基本建設項目減少或取消縣及縣以下配套，率先在國家扶貧開發工作重點縣實行。一些強農惠農富農政策向貧困地區和貧困人口傾斜。中央財政在農村最低生活保障、新型農村合作醫療和新型農村社會養老保險的制度安排上，對中西部地區給予較大支持。2010年，民政部門資助參加新型農村合作醫療4615.4萬人次，資助資金14億元人民幣，人均資助30.3元人民幣。

　　區域政策。20世紀末，中國政府開始實施西部大開發戰略。中國的西部地區，自然條件相對惡劣，基礎設施建設相對滯後，貧困人口比較集中。十多年來，西部大開發安排的水利、退耕還林、資源開發等項目，在同等條件下優先在貧困地區布局；公路建設加快向貧困地區延伸，把貧困地區的縣城與國道、省道幹線連接起來；基礎設施建設項目儘量使用貧困地區的勞動力，增加貧困人口的現金收入。國家相繼出台一系列區域發展政策，促進西藏和四川、雲南、甘肅、青海四省藏區以及新疆、廣西、重慶、寧夏、甘肅、內蒙古、雲南等地經濟社會發展，並把農村扶貧開發作為政策重點加以推進。

　　農村社會保障制度。為貧困人口提供基本的社會保障，是穩定解決貧困人口溫飽問題的最基礎手段。2007年，國家決定在全國農村全面建立最低生活保障制度，將家庭年人均純收入低於規定標準的所有農村居民納入保障範圍，穩定、持久、有效地解決農村貧困人口溫飽問題。農村最低生活保障標準，由縣級以上地方政府按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定。截至2010年底，全國農村低保覆蓋2528.7萬戶、5214萬人；2010年全年共發放農村低保資金445億元人民幣，其中中央補助資金269億元人民幣；全國農村低保平均標準為117元人民幣/人、月，月人均補助水平為74元人民幣。國家對農村喪失勞動能力和生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘農民實行五保供養，即在吃、穿、住、醫、葬等方面給予生活照顧和物質幫助。十年間，五保供養逐步實現了由集體福利事業轉型為現代社會保障制度，所需資金由農民分攤轉由國家財政負擔。到2010年底，全國農村得到五保供養的人數為534萬戶、556.3萬人，基本實現「應保盡保」，全國各級財政共發放農村五保供養資金96.4億元人民幣。2009年，國家開展新型農村社會養老保險試點工作，到2011年7月已覆蓋全國60%的農村地區，共有493個國家扶貧開發工作重點縣納入試點，覆蓋率達到83%。新型農村社會養老保險實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式，基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的待遇支付方式，中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。2010年，中央財政對新型農村社會養老保險基礎養老金補貼111億元人民幣，地方財政補助資金116億元人民幣。2004年，國家出台了規範的最低工資制度，對保障以農民工為主體的勞動者的勞動報酬權益發揮了積極作用。

　　提高扶貧政策執行力。政策實施成功與否，關鍵在於執行。中國政府把建立工作責任制、加強幹部隊伍和機構建設作為保障扶貧政策執行力的關鍵，採取有效措施保證扶貧政策的落實。按照「省負總責、縣抓落實、工作到村、扶貧到戶」的要求，實行扶貧開發工作責任到省、任務到省、資金到省、權力到省。把扶貧開發作為國家扶貧開發工作重點縣政府的中心任務，由縣負責把扶貧開發的政策措施落實到貧困村和貧困戶。實行扶貧工作黨政「一把手」負責制，把扶貧開發的效果作為考核這些地方政府主要負責人政績的重要依據。加強貧困地區幹部隊伍建設，將貧困地區縣級領導幹部和縣以上扶貧部門幹部的培訓納入各級黨政幹部培訓規劃，採取掛職鍛煉、幹部交流等方式充實和加強貧困地區幹部隊伍。加強扶貧開發統計監測，為科學決策提供依據。加強貧困地區基層組織建設，改進基層幹部思想作風和工作作風，推進社會治安綜合治理，維護貧困地區社會穩定。充實和加強各級扶貧開發的工作機構，穩定人員，改善條件，提高素質，增強扶貧開發的組織領導和協調管理能力。國務院有關部門把扶貧開發作為一項重要工作，結合各自職能，認真貫徹落實扶貧政策。

　　中國扶貧開發政策有以下特徵：

　　——堅持開發式扶貧和社會保障相結合。引導貧困地區和貧困群眾以市場為導向，調整經濟結構，開發當地資源，發展商品生產，提高自我積累、自我發展能力。注重綜合開發、全面發展，促進基礎設施建設和經濟社會協調發展。注重可持續發展，加強資源保護和生態建設，控制人口過快增長。加快推進城鄉基本公共服務均等化進程，建立健全農村最低生活保障制度，逐步提高五保供養水平，不斷完善自然災害應急救助體系，建立新型農村合作醫療制度，開展新型農村社會養老保險制度試點，為貧困人口提供基本生存保障。在國家扶貧開發工作重點縣推進扶貧開發政策與農村低保制度銜接試點，努力使各項政策覆蓋所有貧困人口。

　　——堅持專項扶貧和行業扶貧、社會扶貧相結合。以貧困人口和貧困地區為工作對象，以財政專項扶貧資金為主要資源，以實現貧困人口基本生存和發展為目標，編制專項扶貧開發規劃，分年實施。充分發揮各行業部門職責，將貧困地區作為本部門本行業發展重點，積極促進貧困地區水利、交通、電力、國土資源、教育、衛生、科技、文化、人口和計劃生育等各項事業的發展。動員和組織社會各界，通過多種方式支持貧困地區開發建設。黨政機關和企事業單位定點扶貧，東西扶貧協作，軍隊和武警部隊支援，社會各界參與，形成有中國特色的社會扶貧方式，推動貧困地區發展，增加貧困農民收入。

　　——堅持外部支持與自力更生相結合。通過專項扶貧資金、財政轉移支付、部門項目建設、社會各界捐助、引進利用外資等途徑，不斷加大對貧困地區的資金投入。不斷探索參與式整村推進、小額信貸、貧困村互助資金等多種扶貧模式。尊重貧困地區廣大幹部群眾在農村扶貧開發中的主體地位，廣泛調動他們的主動性、積極性、創造性。廣大幹部群眾自強不息，不等不靠，苦幹實幹，積極參與決策、投工投勞，依靠自身力量改變貧困落後面貌。

二、扶貧開發的成就

　　十年來，中國農村居民的生存和溫飽問題得到基本解決，貧困人口的生產生活條件明顯改善，貧困地區基礎設施不斷完善，社會發展水平進一步提升，生態惡化趨勢得到初步遏制。

　　農村居民的生存和溫飽問題基本解決。國家根據經濟社會發展水平的提高和物價指數的變化，將全國農村扶貧標準從2000年的865元人民幣逐步提高到2010年的1274元人民幣。以此標準衡量的農村貧困人口數量，從2000年底的9422萬人減少到2010年底的2688萬人；農村貧困人口占農村人口的比重從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。

　　貧困地區經濟全面發展。貧困地區產業結構進一步優化，特色優勢產業快速發展，縣域經濟綜合實力不斷增強。從2001年至2010年，592個國家扶貧開發工作重點縣人均地區生產總值從2658元人民幣增加到11170元人民幣，年均增長17%；人均地方財政一般預算收入從123元人民幣增加到559元人民幣，年均增長18.3%。農民人均純收入從2001年的1276元人民幣，增加到2010年的3273元人民幣，年均增長11%（未扣除物價因素）。上述數據的增幅，均高於全國平均水平。

　　貧困地區生產生活條件明顯改善。國家不斷加大貧困地區基礎設施建設投入，全面改善這些地方的生產生活條件。從2002年至2010年，592個國家扶貧開發工作重點縣新增基本農田5245.6萬畝，新建及改擴建公路里程95.2萬公里，新增教育衛生用房3506.1萬平方米，解決了5675.7萬人、4999.3萬頭大牲畜的飲水困難。到2010年底，國家扶貧開發工作重點縣農村飲用自來水、深水井農戶達到60.9%，自然村通公路比例為88.1%、通電比例為98%、通電話比例為92.9%，農戶人均住房面積24.9平方米，農戶使用旱廁和水沖式廁所比重達88.4%。貧困地區農村面貌發生明顯變化。

　　貧困地區社會事業不斷進步。農村義務教育得到加強，掃除青壯年文盲工作取得積極進展，到2010年底，國家扶貧開發工作重點縣7至15歲學齡兒童入學率達到97.7%，接近全國平均水平；青壯年文盲率為7%，比2002年下降5.4個百分點，青壯年勞動力平均受教育年限達到8年。新型農村合作醫療實現全覆蓋，基層醫療衛生服務體系建設不斷加強，到2010年底，國家扶貧開發工作重點縣參加新農合的農戶比例達到93.3%，有病能及時就醫的比重達到91.4%，鄉鄉建有衛生院，絕大多數行政村設有衛生室。貧困地區人口和計劃生育工作、公共文化服務體系建設繼續得到加強。

　　貧困地區生態惡化趨勢初步得到遏制。從2002年至2010年，國家扶貧開發工作重點縣實施退耕還林還草14923.5萬畝，新增經濟林22643.4萬畝。國家扶貧開發工作重點縣飲用水水源受污染的農戶比例從2002年的15.5%下降到2010年的5.1%，獲取燃料困難的農戶比例從45%下降到31.4%。

三、專項扶貧

　　中國政府把收入在扶貧標準以下的人口作為扶貧對象，把貧困人口集中的中西部革命老區、少數民族地區、邊疆地區和特困地區作為扶貧開發的重點區域，在這些地區確定了592個國家扶貧開發工作重點縣給予重點扶持。中央和地方各級政府編制專項規劃，安排專項資金，集中資源改善這些地區基礎設施，發展特色優勢產業，完善社會服務體系，增強人口素質。東部以及中西部其他地區的貧困縣、鄉、村，主要由地方政府負責扶持。

　　十年來，中央和地方各級政府不斷調整財政支出結構，逐步加大對扶貧的財政投入，財政投入從2001年的127.5億元人民幣增加到2010年的349.3億元人民幣，年均增長11.9%，十年累計投入2043.8億元人民幣。其中中央財政安排的扶貧資金投入，從100.02億元人民幣增加到222.7億元人民幣，年均增長9.3%，十年累計投入1440.4億元人民幣。財政扶貧資金分配體現了重點傾斜原則，十年累計投向國家扶貧開發工作重點縣和各省自行確定的扶貧開發工作重點縣1457.2億元人民幣，占總投入的71.3%，縣均投入1.36億元人民幣；十年共在22個省（區、市）安排中央財政扶貧資金1356.2億元人民幣，其中西部12個省（區、市）877億元人民幣。

　　實行整村推進扶貧開發。為促進貧困地區經濟社會全面發展，2001年國家在全國確定了14.8萬個貧困村，逐村制定包括基本農田、人畜飲水、道路、貧困農戶收入、社會事業等內容的扶貧規劃，整合各類支農惠農資金和扶貧專項資金，統籌安排，分年度組織實施，力爭實現貧困群眾增收、基礎設施提升、社會公益事業發展、群眾生產生活條件改善的目標。截至2010年底，已在12.6萬個貧困村實施整村推進，其中，國家扶貧開發工作重點縣中的革命老區、人口較少民族聚居區和邊境一線地區貧困村的整村推進已基本完成。

　　加強勞動力培訓。人力資源開發是提高發展能力的有效手段。2004年以來，中央政府累計安排財政扶貧資金30億元人民幣，實施以勞動力轉移為主要內容的「雨露計劃」，對貧困家庭勞動力開展務工技能和農業實用技術培訓。到2010年，培訓貧困家庭勞動力超過400萬人次，其中80%以上實現轉移就業。抽樣調查顯示，接受培訓的勞動力比沒有接受培訓的勞動力月工資可提高300至400元人民幣。勞動力培訓在幫助貧困地區勞動力實現就業和增加收入的同時，也使他們學到新技術，接觸新觀念，開闊了視野，增強了信心。從2010年開始，國家以促進就業為導向，開展了對貧困家庭的初高中畢業生參加職業教育給予直接補助的工作試點。

　　通過教育開展扶貧。十年來，國家大力發展教育，使大批農村家庭經濟困難學生通過接受職業教育掌握了就業技能，在城鎮穩定就業，幫助家庭擺脫或緩解了貧困現象。2001年至2010年，全國中等職業學校畢業學生4289萬人，其中大部分畢業生來自農村家庭和城市經濟困難家庭。不斷健全義務教育、高中階段教育和高等學校家庭經濟困難學生資助體系，減輕困難學生家庭經濟負擔。建設移民學校，推動生態移民。

　　推進產業化扶貧。結合整村推進、連片開發試點和科技扶貧，扶持貧困農戶，建設產業化基地，扶持設施農業，發展農村合作經濟，推動貧困地區產業開發規模化、集約化和專業化。十年來，為貧困地區重點培育了馬鈴薯、經濟林果、草地畜牧業、棉花等主導產業。其中，馬鈴薯產業已經成為貧困地區保障糧食安全、抗旱避災、脫貧致富的特色優勢產業。產業扶貧有效帶動貧困農戶實現了脫貧致富。

　　實施以工代賑。以工代賑是從20世紀80年代開始實施的一項農村扶貧政策，重點用於與貧困地區經濟發展和農民脫貧致富相關的農村小型基礎設施建設，主要包括縣鄉村公路、農田水利、人畜飲水、基本農田、草場建設、小流域治理等。2001年至2010年，中央政府累計投入以工代賑資金550多億元人民幣，有效改善了貧困地區的生產生活條件。

　　實施易地扶貧搬遷。在堅持群眾自願的前提下，對居住在生存條件惡劣、自然資源貧乏地區的貧困人口實行易地扶貧搬遷，是改善他們生存環境和發展條件的重要途徑。截至2010年，中國政府對770餘萬貧困人口實行了扶貧搬遷，有效改善了這些群眾的居住、交通、用電等生活條件。在推進工業化、城鎮化的進程中，一些貧困地區把扶貧搬遷與縣城、中心鎮、工業園區建設和退耕還林還草、生態移民、撤鄉並鎮、防災避災等項目相結合，在促進貧困農民轉移就業的同時，改善了這些群眾獲得公共服務的條件。

　　開展金融扶貧。資金短缺一直是制約貧困人口生存和發展的重要因素。從2006年開始，國家在全國1.36萬個貧困村開展了貧困村互助資金試點，每個試點村安排財政扶貧資金15萬元人民幣，按照「民有、民用、民管、民享、周轉使用、滾動發展」的方式支持村民發展生產，建立起財政扶貧資金使用長效機制。開展扶貧貸款財政貼息改革，引導和撬動金融機構擴大貼息貸款投放規模，從2001年至2010年，中央財政累計安排扶貧貸款財政貼息資金54.15億元人民幣、發放扶貧貸款近2000億元人民幣。特別是2008年國家對扶貧貸款管理體制進行全面改革，通過引入市場競爭機制、擴大扶貧貸款機構經營權限、下放貼息資金管理權限等，進一步調動了地方和金融機構開展扶貧開發的積極性，有效改善了貧困群眾貸款難問題。

　　開展特殊地區扶貧試點。為了解決制約貧困地區發展的突出問題，中國政府在一些特殊類型的困難地區開展了符合當地特點的扶貧開發工作。在廣西壯族自治區的東蘭縣、巴馬縣、鳳山縣，集中力量開展了解決基礎設施建設的大會戰。在四川省阿壩藏族羌族自治州，開展了扶貧開發與綜合防治大骨節病相結合的試點。在貴州省晴隆縣開展了石漠化地區的扶貧開發與生態環境建設相結合的試點。在新疆維吾爾自治區的阿合奇縣開展了邊境扶貧的試點。對雲南省的布朗族及瑤族山瑤支系開展全面扶貧。在汶川、玉樹地震災區，把貧困地區的防災減災與災後恢復重建有機結合，全面推進災後恢復重建。通過這些試點，為因地制宜做好扶貧開發工作探索了道路，積累了經驗。

四、行業扶貧

　　貧困問題是歷史、經濟、地理、自然等諸多因素綜合影響的結果。中國政府從貧困地區實際情況出發，堅持綜合治理原則，發揮政府各相關部門優勢，積極開展行業扶貧工作。

　　推廣農業技術。圍繞貧困地區特色優勢產業，採用科技承包、技物結合、典型示範等方式，推廣各類先進實用技術，提高種養業生產效率。以農村青壯年勞動力為重點對象，大規模培養種植養殖能手、致富帶頭人、農牧民技術員、手工藝製作人才和農業產業化急需的企業經營管理人員、農民合作組織帶頭人和農村經紀人。

　　改善貧困地區交通條件。積極推進鄉（鎮）和建制村通瀝青（水泥）路建設，滿足貧困群眾的基本出行需求。加強農村公路危橋改造和安保工程建設，改善農村公路網絡狀況，提高農村公路安全水平和整體服務能力。推進鄉鎮客運站建設，加強口岸公路、紅色旅遊公路建設，支持重要水運通道和便民內河水運設施建設。

　　加強貧困地區水利建設。着力解決貧困地區農村人畜飲水困難問題，積極推進農村飲水安全工程建設。推進灌區續建配套與節水改造，因地制宜開展小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等「五小水利」工程建設。在有條件的地區，實施跨區域水資源調配工程，解決貧困地區乾旱缺水問題。加強防洪工程建設，加快病險水庫除險加固、中小河流治理和水毀災毀水利工程修復。加強水源保護及水污染防治。

　　解決無電人口用電問題。組織實施一二期農村電網改造工程、中西部地區農網完善工程、戶戶通電工程、無電地區電力建設工程、新一輪農網改造升級工程和新農村電氣化建設工程，提高農村電網供電可靠性和供電能力。因地制宜發展太陽能和風力發電，解決不通電行政村、自然村用電問題。推進水電新農村電氣化縣建設。加強可再生能源技術服務體系建設，繼續推進沼氣、節能灶、小水電代燃料等農村生態能源建設。

　　開展農村危房改造。2008年起，以解決農村困難群眾基本住房安全問題為目標，組織開展了農村危房改造試點。三年來，國家累計安排補助資金117億元人民幣，支持203.4萬貧困農戶開展危房改造。2010年，已覆蓋全國陸地邊境縣、西部地區縣、國家扶貧開發工作重點縣、國務院確定享受西部大開發政策的縣和新疆生產建設兵團團場。

　　開展科技扶貧。組織大專院校、科研院所作為依託單位，派遣有實踐經驗的專家和中青年知識分子組成科技開發團，並向扶貧開發工作重點縣派駐科技副縣長，幫助研究和制定科技扶貧規劃，篩選科技開發項目、引進先進實用技術、組織技術培訓，解決產業發展中的關鍵技術問題，提高貧困地區產業開發的技術水平。在貧困地區推進科技特派員農村科技創業行動，鼓勵科技人員與農民結成利益共同體，開展創業和服務，引導科技、信息、資本、管理等現代生產要素向貧困地區集聚，促進當地經濟社會發展和農民增收致富。

　　發展貧困地區社會事業。建立健全農村義務教育經費保障機制，加大對家庭經濟困難學生資助力度，減輕貧困地區教育負擔。實施中西部農村初中校舍改造工程、全國中小學校舍安全工程和農村義務教育薄弱學校改造計劃，加強宿舍、食堂和必要的基礎設施建設，改善辦學條件。實施農村中小學現代遠程教育工程，促進城鄉和地區之間優質教育資源共享。加強農村三級醫療衛生服務體系建設，加強國家扶貧開發工作重點縣鄉鎮衛生院、村衛生室建設。組織實施農村訂單定向醫學生免費培養項目，重點為鄉鎮衛生院及以下的醫療衛生機構培養衛生人才。加大培養合格鄉村醫生和接生員的力度，鼓勵醫療衛生專業的大學畢業生到鄉鎮衛生院工作。進一步加大政府對參加新型農村合作醫療費用的資助力度。建立健全人口和計劃生育服務體系。全面實行農村計劃生育家庭獎勵扶助制度，加快推進西部地區計劃生育「少生快富」工程。加強農村公共文化服務體系建設，着力建設鄉鎮綜合文化站，組織開展全國文化信息資源共享工程、送書下鄉工程，開展廣播電視「村村通」工程、農村電影放映工程、「農家書屋」工程。

　　加強貧困地區生態建設。鞏固退耕還林成果，完善補助政策，延長補助期限。實施退牧還草工程，採取封山育草、禁牧等措施，保護天然草原植被。在西藏等地開展草原生態獎勵補助試點。組織實施京津風沙源治理工程，在項目區大力發展生態特色產業，實現生態建設與經濟發展有機結合。實施岩溶地區石漠化綜合治理工程，通過封山育林育草、人工植樹種草、發展草食畜牧業、坡改梯、小型水利水保工程，實現石漠化綜合治理與產業發展、扶貧開發結合。實施三江源生態保護和建設工程，通過退耕還草、生態移民、鼠害防治、人工增雨等措施，加強長江、黃河和瀾滄江發源地的生態保護。加快完善生態補償機制，加大天然林保護、濕地保護與恢復、野生動植物保護和自然保護區建設力度，維護生物多樣性。

　　國家把對少數民族、婦女、殘疾人的扶貧開發納入規劃，統一組織，同步實施，同等條件下優先安排，加大支持力度。組織實施興邊富民專項行動，支持邊境地區加快經濟社會發展，幫助邊境群眾增收致富，扶持範圍覆蓋全國所有陸地邊境縣和新疆生產建設兵團邊境團場，2000年至2010年共投入興邊富民資金22.1億元人民幣。對全國人口在10萬人以下的22個人口較少民族實行專項扶持，編制並實施《扶持人口較少民族發展規劃（2005—2010年）》，對人口較少民族及其聚居區投入各項扶持資金37.51億元人民幣，集中力量幫助這些民族加快發展步伐。組織實施《中國婦女發展綱要（2001—2010年）》，把緩解婦女貧困程度、減少貧困婦女數量放在優先位置，加大對貧困婦女扶持力度，幫助、支持貧困婦女實施扶貧項目，鼓勵、支持以婦女為主的扶貧經濟實體的發展。2009年以來，還組織實施了小額擔保貼息貸款項目，截至2011年7月底，累計發放貸款409.93億元人民幣，其中農村婦女獲得貸款259.23億元人民幣，使貧困婦女成為扶貧資源的獲得者和扶貧成果的直接受益者。組織實施《農村殘疾人扶貧開發計劃（2001—2010年）》，因地制宜選擇符合殘疾人特點的扶貧項目和方式，着力解決貧困殘疾人溫飽問題，縮小殘疾人生活水平與社會平均水平的差距。

五、社會扶貧

　　扶貧濟困是中華民族的傳統美德。中國政府始終注重發揚這一優良傳統，組織和動員社會力量積極參與扶貧開發，共同推進減貧事業發展。

　　為加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區發展的扶持力度，國家大力開展定點扶貧工作。國家確定的定點幫扶單位主要包括中央和國家機關各部門各單位、人民團體、參照公務員法管理的事業單位、國有大型骨幹企業、國有控股金融機構、各民主黨派中央及全國工商聯、國家重點科研院校等，定點幫扶對象為國家扶貧開發工作重點縣。多年來，定點幫扶單位採取幹部掛職、基礎設施建設、產業化扶貧、勞務培訓和輸出、文化教育扶貧、科技扶貧、引資扶貧、生態建設扶貧、醫療衛生扶貧、救災送溫暖等多樣化措施開展定點幫扶。目前，參與此項工作的單位達到272個，受到幫扶的國家扶貧開發工作重點縣達到481個，占國家扶貧開發工作重點縣總數的81.25%。從2002年至2010年，定點幫扶單位派出掛職幹部3559人次，直接投入資金（含物資折款）90.9億元人民幣，幫助引進資金339.1億元人民幣，培訓各類人員168.4萬人次。中國各民主黨派中央及全國工商聯，積極發揮各自人力資源、資金動員、信息知識等方面的優勢，與貧困地區建立結對幫扶機制，有效開展扶貧工作。

表1 民主黨派中央、全國工商聯定點扶貧地區 民革中央——貴州納雍

民盟中央——河北廣宗

民建中央——河北豐寧

民進中央——貴州安龍

農工黨中央——貴州大方

致公黨中央——重慶酉陽

九三學社中央—四川旺蒼

台盟中央——貴州赫章

全國工商聯——貴州織金

　　東部發達省市與西部貧困地區結對開展扶貧協作，是國家為實現共同富裕目標作出的一項制度性安排。自1996年開始，中國政府作出部署，安排東部15個經濟較發達省、市與西部11個省（區、市）開展東西扶貧協作工作。東西扶貧協作形式多樣，形成了政府援助、企業合作、社會幫扶、人才支持為主的基本工作框架。從2003年到2010年，東部到西部掛職的幹部2592人次，西部到東部掛職的幹部3610人次；東部地區向西部地區提供政府援助資金44.4億元人民幣、協作企業5684個，實際投資2497.6億元人民幣、社會捐助14.2億元人民幣，培訓專業技術人才22.6萬人次、組織勞務輸出467.2萬人次。

表2 2001—2010年東西扶貧協作關係 北京—內蒙古

天津—甘肅

遼寧—青海

上海—雲南

江蘇—陝西

浙江—四川

福建—寧夏

山東—新疆

廣東—廣西

珠海、廈門—重慶

大連、寧波、青島、深圳—貴州

　　註：2010年6月，東西扶貧協作結對關係進行了部分調整，其中，山東省幫扶重慶市、福建省廈門市幫扶甘肅省臨夏回族自治州、廣東省珠海市幫扶四川省涼山彝族自治州。

　　軍隊和武警部隊是中國社會扶貧的一支重要力量。十年來，軍隊和武警部隊根據國家和駐地扶貧開發總體規劃，發揮優勢，主動作為，積極參與實施定點扶貧和整村推進扶貧，支援農田水利、鄉村道路、小流域治理等農業農村基礎設施建設，開展捐資助學、科技服務和醫療幫扶等活動。

表3 2001—2010年軍隊和武警部隊參與扶貧開發基本情況

　　在全國47個扶貧開發工作重點縣、215個貧困鄉鎮、1470個貧困村開展定點扶貧；建立扶貧聯繫點2.6萬個、支援新農村建設聯繫點2500多個；幫助210萬多名貧困群眾擺脫貧困。

　　支援農田水利、鄉村道路、小流域治理等小型工程建設10萬多個。

　　為群眾找水打井1119眼，植樹造林3561萬多畝。

　　建立科技示範點240多個，扶持發展當地優勢特色產業7.3萬多項，開展勞動技能和勞動力轉移培訓600多萬人次。

　　援建中小學校1600多所；資助貧困學生21萬多名。

　　對口幫扶西部地區扶貧開發工作重點縣縣級醫院130所；幫助鄉鎮（村）衛生院（室）1283所；培訓和幫帶醫護人員8.5萬多名，捐贈醫療設備5900多台（件）；為貧困群眾義務巡診治病6100多萬人次。

　　各類人民團體、社會組織、民營企業和廣大公眾積極參與扶貧開發，針對特殊困難地區和群眾脫貧致富的要求，通過定點幫扶、結對幫扶、實施專項扶貧工程、參與具體扶貧活動等多種形式，支持產業發展，援建基礎設施，發展教育衛生，改善生產生活條件，開展生態環境建設。各類組織有效動員有專業技術且致力於扶貧等公益事業的有識之士，積極開展幫助貧困群眾脫貧致富的志願者活動。民營企業積極履行社會責任，通過捐助資金、招聘勞力、建立產業和培訓基地等多種方式參與扶貧開發。

表4 部分人民團體、社會組織實施的扶貧工程 共青團中央——大學生志願服務西部計劃暨中國青年志願者研究生支教團

全國婦聯——母親水窖、春蕾計劃

中國殘聯——農村貧困殘疾人危房改造項目

中國青少年基金會——希望工程

中國人口福利基金會——幸福工程

中國扶貧基金會——小額信貸、新長城自強項目、愛心包裹

中國扶貧開發協會——山西長治治水項目

中國光彩事業促進會——光彩扶貧工程

六、國際合作

　　中國政府致力於依靠自身的力量解決貧困問題，並注意借鑑國際社會先進的減貧理念和成果，積極與國際社會分享中國在扶貧開發領域的經驗和做法，開展國際交流與合作。

　　20世紀90年代初期，中國就開始利用外資進行扶貧。先後與世界銀行、聯合國開發計劃署、亞洲開發銀行等國際組織和英國、德國、日本等國家以及國外民間組織在扶貧領域開展了卓有成效的減貧項目合作。據不完全統計，截至2010年，扶貧領域共利用各類外資14億美元，加上國內配套資金，直接投資總額近200億元人民幣，共實施110個外資扶貧項目，覆蓋了中國中西部地區的20個省（區、市）300多個縣，使近2000萬貧困人口受益。

　　外資扶貧作為中國扶貧開發工作的重要組成部分，把國際上一些先進的減貧理念和方法，例如參與式扶貧、小額信貸、項目評估和管理、貧困監測評價等，逐步應用於中國扶貧實踐中，在創新扶貧開發機制、提高扶貧工作水平、開發扶貧隊伍人力資源等方面產生了積極影響。

　　多年來，中國積極參與國際減貧事業，致力於構建國際減貧交流合作平台，與廣大發展中國家共享減貧經驗，共同發展進步。2004年中國政府與世界銀行在上海共同召開全球扶貧大會，並與聯合國開發計劃署等國際機構聯合成立中國國際扶貧中心。從2007年開始，中國政府和聯合國駐華系統在每年10月17日「國際消除貧困日」期間聯合組織舉辦「減貧與發展高層論壇」，探討國際減貧的形勢和問題。中國政府還組織舉辦了「中國—東盟社會發展與減貧論壇」，推動了中國與東盟地區的減貧合作，加快減貧進程，促進區域的發展、穩定與繁榮。2010年，中國政府與有關國家和國際機構共同舉辦了「中非減貧與發展會議」，強調通過「在變革中求發展」的方式削減貧窮，推動千年發展目標在非洲的進程。近年來，中國政府共完成了40多項國內外扶貧理論與政策研究，培訓了91個發展中國家的720名中高級官員，舉辦了上百次減貧方面的高層對話會、研討會、名人論壇和雙邊互訪減貧交流，與墨西哥、阿根廷、秘魯、委內瑞拉、哥倫比亞、坦桑尼亞、莫桑比克等發展中國家簽訂減貧合作協議或共建減貧合作中心，在扶貧領域的交流逐步深化。

結束語

　　在中國這樣一個有着13億多人口的發展中國家開展扶貧開發，其難度世所罕見。中國為解決貧困問題付出了艱辛的努力，取得了重大進展。

　　中國政府清醒地意識到，雖然中國的綜合國力有了顯著增強，但中國仍然是一個人均收入水平較低的發展中國家，縮小城鄉、區域、貧富的差距始終是國家發展面臨的重大挑戰。當前，制約中國貧困地區發展的深層次矛盾依然存在，諸如扶貧對象規模大、相對貧困問題凸顯、返貧現象時有發生、集中連片特殊困難地區發展相對滯後。扶貧開發是中國政府一項長期而艱巨的任務。

　　在新的歷史起點上，中國政府將堅持科學發展觀，把扶貧開發放在更加突出的位置，全面實施《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，把鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距作為新的政策目標，大力推進扶貧開發事業的深入發展。

　　中國作為一個負責任的國家，將繼續履行與自身發展階段和發展水平相適應的國際義務，積極參與國際減貧事業，共享先進減貧理念和經驗，深化扶貧開發的交流與合作。中國願與國際社會一道，為創造一個沒有貧困、共同富裕的美好世界而不懈努力。