中國的就業狀況和政策

《中國的就業狀況和政策》白皮書
2004年4月·北京　中華人民共和國國務院新聞辦公室

<< 中華人民共和國政府白皮書

前　言

　　就業是民生之本，是人民改善生活的基本前提和基本途徑。

　　中國有近13億人口，是世界上人口最多的國家。在中國，解決就業問題任務繁重、艱巨、緊迫。

　　中國政府從億萬人民的根本利益出發，高度重視就業問題。中國政府依據《中華人民共和國憲法》，以及《中華人民共和國勞動法》等法律法規，保障勞動者的就業權利，採取各種政策措施積極促進就業，不斷滿足勞動者的就業需求。

　　中國政府從國情出發，通過實踐探索並借鑑國際經驗，制定和實施了一系列積極的就業政策。目前，中國已建立起市場導向的就業機制，計劃經濟時期形成的企業富餘人員問題基本得到解決，在經濟發展和經濟結構調整中就業規模持續擴大，就業結構逐步優化，就業渠道不斷拓寬，就業形式更加靈活，總體上保持了就業形勢的基本穩定。

　　按照相互尊重、平等互利的原則，中國政府積極參加國際勞工事務。中國批准了《准予就業最低年齡公約》、《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》、《對男女工人同等價值的工作賦予同等報酬公約》、《就業政策公約》等國際勞工公約。在勞動就業領域，中國與國際勞工組織、聯合國開發計劃署、世界銀行、亞洲開發銀行等眾多國際機構以及許多國家進行了卓有成效的交流與合作。

一、就業基本狀況

　　中國勞動年齡人口眾多，國民教育水平較低，就業矛盾十分突出。主要表現在:勞動力供求總量矛盾和就業結構性矛盾同時並存，城鎮就業壓力加大和農村富餘勞動力向非農領域轉移速度加快同時出現，新成長勞動力就業和失業人員再就業問題相互交織。

人口與勞動力

　　2003年，中國總人口達到12.92億（不包括香港特別行政區、澳門特別行政區和台灣省）。全國16歲以上人口為99889萬人，其中城鎮 42375萬人，農村57514萬人；經濟活動人口76075萬人，勞動力參與率為76.2%。16歲以上人口中，初中以上文化程度占61.7%，大專以上文化程度占6.6%;技術工人中，初級占61.5%，中級占35%，高級占3.5%。

就業總量

　　2003年，中國城鄉從業人員達到74432萬人（見圖1），其中城鎮25639萬人，占34.4%（見圖2），鄉村48793萬人，占65.6%。1990-2003年，共增加從業人員9683萬人，平均每年新增745萬人。

就業結構

　　從三次產業就業結構看，1990-2003年，第三產業從業人員所占比重穩步增長，由18.5%提高到29.3%，從業人員達到21809萬人；第二產業從業人員所占比重穩定在21.6%，從業人員達到16077萬人；第一產業從業人員所占比重有所下降，由60.1%下降到49.1%，從業人員為36546萬人（見圖3）。從城鄉就業結構看，1990-2003年，鄉村從業人員所占比例由73.7%下降到65.6%。從不同經濟成分就業結構看， 1990-2003年，國有單位從業人員減少3470萬人，為6876萬人;城鎮個體私營經濟組織的從業人員增加3596萬人，為4267萬人，占同期城鎮新增就業人數的46.5%；各種外商投資和多種形式經濟，非全日制、臨時性、季節性、鐘點工、彈性工作等各種就業形式迅速興起，成為擴大就業的重要渠道。

失業率

　　近年來，在就業壓力持續加大的情況下，中國政府採取多種措施控制城鎮失業率的急劇上升。2003年底，城鎮登記失業率為4.3%，城鎮登記失業人數為800萬人（見圖4）。

　　2004年，中國政府確定就業再就業工作目標為新增就業900萬人，下崗失業人員再就業500萬人，其中困難人員再就業100萬人，城鎮登記失業率控制在4.7%左右。

城鄉居民收入

　　隨着經濟的發展和就業機會的增多，居民收入不斷增長。1990-2003年，城鎮居民人均可支配收入由1510元增長到8472元，增長4.6倍，實際增長1.6倍；農村居民人均純收入由686元增長到2622元，增長2.8倍，實際增長77%（見圖5）。

二、積極的就業政策

　　中國實行積極的就業政策，確立了"勞動者自主就業，市場調節就業，政府促進就業"的就業方針。中國政府堅持通過發展經濟、調整經濟結構、深化改革、協調發展城鄉經濟以及完善社會保障體系促進就業，並採取各種有效措施，千方百計增加就業，擴大就業規模，努力把失業率控制在社會可承受的限度內。

發展經濟，調整結構，積極創造就業崗位

　　--通過發展經濟擴大就業。中國政府始終將促進就業作為國民經濟和社會發展的戰略任務，將控制失業率和增加就業崗位作為宏觀調控的主要目標，納入國民經濟和社會發展計劃，堅持實行擴大內需的方針，實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，保持國民經濟平穩較快的發展，並積極調整經濟結構，提高經濟增長對就業的拉動能力。

　　--發展第三產業，擴大就業容量。中國政府堅持把發展服務業作為擴大就業的主要方向，鼓勵發展社區服務、餐飲、商貿流通、旅遊等行業，更多地增加這些行業的就業崗位。2002年，中國政府制定了大力發展第三產業、拓展傳統服務業領域的就業渠道、努力發展旅遊業等增加就業崗位的扶持政策，重點是開發社區公益性就業崗位，幫助和促進下崗失業人員和其他就業困難群體再就業。

　　--鼓勵發展多種所有制經濟，拓寬就業渠道。中國政府注重發揮勞動力資源優勢，積極發展具有比較優勢和市場需求的勞動密集型產業和企業，特別是就業容量大的私營、個體經濟和中小企業，吸納的勞動力占城鎮就業增量的80%左右。2002年8月，中國頒布了《中小企業促進法》，進一步規範和推動了中小企業的發展。

　　--發展靈活多樣的就業形式，增加就業途徑。中國政府鼓勵勞動者通過靈活多樣的方式實現就業，積極發展勞務派遣組織和就業基地，為靈活就業提供服務和幫助。政府制定了非全日制用工、臨時就業人員醫療保險等政策，在勞動關係、工資支付、社會保險等方面建立制度，促進和保障靈活就業人員的合法權益。

完善公共就業服務體系，培育發展勞動力市場

　　--建立市場導向的就業機制。中國政府積極培育和發展勞動力市場，逐步確立企業作為勞動力市場的用人主體、勞動者作為供給主體的地位。同時，協調推進社會保障制度、住房制度、戶籍制度等項改革，勞動力市場發育的客觀環境明顯改善，市場機制已經在勞動力資源配置中發揮基礎性作用。

　　--發展完善公共就業服務體系。二十世紀九十年代後期以來，中國政府大力加強勞動力市場科學化、規範化、現代化建設，建立公共就業服務制度。目前在大中城市和部分有條件的小城市，市、區兩級普遍建立了以公共職業介紹機構為窗口的綜合性服務場所，地級以上城市基本建立了街道社區勞動保障工作平台，完善了基層就業服務組織網絡。在全國近100個大中城市建立了勞動力市場信息網，實現了市、區就業服務機構的信息計算機聯網，部分城市已經將信息網絡連接到街道、社區。全國已有89個大中城市按季向社會發布勞動力市場職業供求分析信息，對促進勞動力資源合理配置和職業培訓事業的發展起到了引導作用。政府還鼓勵和規範民辦職業介紹機構的發展。2003年底，全國共有各類職業

介紹機構

　　2.6萬個，其中各級勞動和社會保障部門舉辦的公共職業介紹機構1.8萬個。公共職業介紹機構每年為近2000萬人次提供就業服務，成功介紹1000萬人次實現就業。

　　--完善失業保險制度。二十世紀八十年代中期，中國建立了失業保險制度，為失業人員提供失業救濟和失業醫療補助，開展失業人員管理和服務，並充分發揮失業保險促進就業和再就業的作用。1999年1月，中國政府發布《失業保險條例》，進一步完善了失業保險制度。據勞動和社會保障部統計，2003年全國失業保險基金收入249億元，支出200億元，滾存結餘304億元。2003年底，全國參加失業保險人數10373萬人，年末領取失業保險金人數為 415萬人。

促進下崗失業人員再就業

　　在中國長期處於勞動力供大於求的背景下，隨着經濟結構的不斷調整，從傳統產業分流了一大批下崗失業人員。

　　1998-2003年，國有企業累計下崗2818萬人。近年來，中國政府提出了一整套促進下崗失業人員再就業的政策:大力開發就業崗位，搞好再就業服務，增加再就業資金投入，強化再就業技能培訓，積極引導下崗失業人員轉變就業觀念。

　　1998-2003年，中央財政共安排國有企業下崗職工基本生活保障和再就業資金731億元。2003年，經過全國各級政府的共同努力，共有440萬下崗失業人員實現了再就業，其中有120萬為男50周歲、女40周歲以上的困難人員。

　　--建立再就業服務中心。中國政府組織各方力量在有下崗職工的國有企業普遍建立再就業服務中心，為下崗職工提供基本生活保障，代繳養老、醫療等社會保險費，並為他們提供一次職業指導、三次就業信息服務和一次免費的職業培訓機會。

　　--實行稅費減免和小額擔保貸款扶持政策。對下崗失業人員自謀職業，從事個體經營的，三年內免徵有關稅費；對下崗失業人員自謀職業和自主創業提供小額擔保貸款，由政府建立擔保基金，並提供財政貼息。

　　--實行社會保險補貼和減免稅收政策。對各類服務型企業和商貿企業新增崗位招用國有企業下崗失業人員，由政府提供社會保險補貼。為鼓勵企業多吸納下崗失業人員，對服務型企業、商貿企業、勞動就業服務企業中的加工型小企業，以及街道社區具有加工性質的小企業實體，在當年新增崗位中招用下崗失業人員達到30%以上的，三年內減免有關稅收。

　　--通過再就業援助幫助就業困難對象。對有就業能力和就業願望的男50周歲、女40周歲以上就業困難的下崗失業人員，作為就業援助的主要對象，提供即時崗位援助等多種幫助。政府投資開發的公益性崗位優先安排大齡就業困難對象。在社區開發公益性崗位安排原國有企業的大齡就業困難職工就業，政府給予社會保險補貼和崗位補貼。

　　--鼓勵國有大中型企業分流安置富餘人員。鼓勵國有大中型企業通過主輔分離、輔業改制，分流安置本企業富餘人員。對改制企業以及興辦的經濟實體安置富餘人員達到一定比例的，三年內可免徵企業所得稅。

　　--加強對下崗失業人員的就業服務。在各級公共職業介紹機構中，對下崗失業人員實行求職登記、職業指導、職業介紹、社會保險關係接續"一站式" 就業服務，並開展免費職業介紹和職業培訓。運用現代化的信息網，為下崗失業人員及時準確地提供就業信息。對下崗失業人員自謀職業和自主創業，在有條件的地方設立專門窗口，實行工商登記、稅務辦理、勞動保障事務代理等"一條龍"服務。組織開展多層次、多形式的再就業培訓，提高下崗失業人員的就業能力。對有開業條件的人員開展創業培訓和開業指導，提供項目諮詢、跟蹤扶持等服務，通過培養創業帶頭人帶動更多人就業。

完善社會保障體系，維護勞動關係的和諧穩定

　　--建立"三條保障線"制度。1998年以來，中國政府建立了以國有企業下崗職工基本生活保障、失業保險和城市居民最低生活保障為內容的"三條保障線"制度。在有下崗職工的國有企業普遍建立再就業服務中心，下崗職工在中心期間可領取最長為三年的基本生活費。三年期滿出中心後沒有實現再就業的下崗職工和其他失業人員，已參加失業保險並足額繳費的，可按規定領取最長期限兩年的失業保險金（見圖6）。城市居民家庭人均收入低於當地最低生活保障標準的下崗失業人員，可按規定享受城市居民最低生活保障標準。通過建立"三條保障線"，將下崗失業人員的生活保障、社會保障和再就業緊密聯繫起來。

　　--加強社會保障服務。中國政府採取各種措施，積極探索建立獨立於企業事業單位之外、資金來源多元化、保障制度規範化、管理服務社會化的社會保障體系。1998年以來，建立了下崗失業人員的社會保險關係接續制度，促進下崗失業人員再就業。下崗失業人員離開企業時，其過去的社會保險繳費年限和個人賬戶繼續保留，再就業後繼續參加養老保險並按規定繳費的，其前後繳費年限合併計算。對下崗失業人員以非全日制、臨時性、彈性工作等靈活形式就業的，初步制定了適應其就業特點的社會保險辦法和勞動用工管理制度。

　　--建立新型勞動關係調整機制。中國政府積極推動建立"雙方自主協商、政府依法調整"的勞動關係協調機制，推動建立通過勞動合同確立勞動關係的制度。勞動合同制度已在城鎮各類企業中廣泛實施。政府鼓勵企業不斷加強職工代表大會和工會的職能，完善職工民主參與制度，積極探索和推行通過平等協商簽訂集體合同的制度。到2003年底，全國簽訂集體合同67.2萬份，覆蓋企業123萬家，覆蓋職工1.75億人。其中簽訂工資專項集體合同的企業29.3萬家，覆蓋職工3579萬人。中國全面啟動建立符合本國國情的政府、工會和企業三方協商機制，對涉及勞動關係的重大問題進行溝通和協商。目前，全國已有30 個省、自治區、直轄市先後建立起省級三方勞動關係協調會議制度，已建立各級三方協商機制5062個。與此同時，中國還建立了勞動爭議調解、仲裁和法律訴訟制度，將勞動爭議納入依法處理的軌道。

　　--保障勞動者就業權利。中國法律規定，勞動者就業，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視。中國法律嚴禁用人單位招用未滿16周歲的未成年人，國家嚴厲查處非法使用童工和介紹童工就業的行為。中國政府通過加大執法監督力度，督促企業認真落實法律法規中有關平等就業的規定，糾正勞動力市場上的各種歧視行為，禁止在媒體上刊登或播出有歧視性的招聘廣告。同時，提高勞動者的維權意識和能力，營造良好的輿論氛圍，支持和鼓勵勞動者運用法律武器保護自身勞動就業權益。中國政府不斷完善職業安全與衛生的國家標準、行業標準和地方標準，於1999年頒布了職業安全衛生管理體系標準，並全面開展了認證工作。2003年，國務院頒布了《工傷保險條例》，並於2004年1月1日起施行。

三、提高勞動者素質

　　中國政府通過多種途徑，積極發展各類教育與培訓事業，實行學歷證書和職業資格證書並重的制度，全面提高勞動者的就業能力、創業能力和適應職業變化的能力。

發展各類教育事業

　　--普及中小學教育。2003年，全國小學學齡兒童入學率達98.6%，初中毛入學率達92.7%;高中階段教育（包括普通高中、職業高中、成人高中、普通中專、成人中專和技工學校）共有學校31900所，在校生3241萬人，高中階段毛入學率達43.8%。其中，中等職業教育（包括職業高中、普通中專、成人中專和技工學校）共有學校14800所，在校生1254萬人。

　　--發展高等教育和成人教育。2003年,高等教育總規模達1900萬人，高等教育毛入學率17%。2003年，全國各類學校舉辦的各種形式的成人非學歷教育結業人數達7436萬人次，目前有5844萬人正在接受各類培訓，其中職業技術培訓學校全年共培訓7242萬人次。2003年，各級各類民辦學校共有70000所，在校生總規模達1416萬人。

建立職業培訓體系

　　中國的職業培訓包括就業前培訓、轉業培訓、學徒培訓和在職培訓，涵蓋了初級、中級、高級技師職業資格培訓和其他適應性培訓等層次。國家通過發展高等職業院校、高級技工學校、中等專業技術學校、技工學校、就業訓練中心、民辦職業培訓機構、企業職工培訓中心等職業培訓機構，努力形成全方位、多層次的職業教育和培訓體系，加強對城鎮新生勞動力、下崗失業人員、農村轉移勞動力和在崗職工的培訓。技工學校是以培養技術工人為主，同時開展各類長短期培訓的綜合性職業培訓基地;就業訓練中心是培訓新生勞動力和失業人員的基地，以實用技術和適應性培訓為主。截至2003年底，全國共有技工學校3167所（其中包括高級技工學校274所），在校學生191萬人，面向社會開展各類培訓220萬人次;就業訓練中心3465所，社會培訓機構17350所，全年開展培訓 1071萬人次。

　　--加強就業前培訓。中國全面實施勞動預備制度，普遍建立和實行新生勞動力的就業前培訓制度，形成了覆蓋城鄉的職業培訓網絡，使城鎮絕大多數新生勞動力能夠接受勞動預備制培訓，並逐步將農村新生勞動力特別是從事非農產業和向城鎮轉移的農村勞動力納入勞動預備制培訓範疇。2003年，有126萬城鎮未能繼續升學的初高中畢業生參加了勞動預備制培訓。

　　--加強勞動者技能培訓。從2002年開始，國家實施《加強職業培訓提高就業能力計劃》和《國家高技能人才培訓工程》，並啟動了"三年五十萬新技師培訓計劃"，在全社會廣泛開展技能振興行動，加快培養一大批技術技能勞動者特別是高級技能人才，提高全體勞動者的就業能力、工作能力和職業轉換能力。着重開展新技術、新材料、新工藝、新設備的培訓，培養一批企業急需技術技能型、複合技能型人才，以及高新技術發展需要的知識技能型人才。2003年，全國的企業在職職工中，當年接受各種崗位技能培訓的達3400萬人次。

　　--加強再就業培訓。中國政府把再就業培訓作為促進下崗失業人員再就業的常規性制度確立下來。1998-2000年，政府組織實施了"三年千萬再就業培訓計劃"。三年間，累計培訓下崗職工1300萬人 ，其中65%的人實現了再就業。在總結經驗的基礎上，又組織實施了第二期"三年千萬再就業培訓計劃"。2001-2003年，通過靈活多樣的培訓形式，共組織1530萬下崗失業人員參加再就業培訓。1998年以來，在全國30個城市開展創業培訓工作。通過組織開展培訓指導、政策諮詢和跟蹤服務，切實提高下崗失業人員從事個體、私營經濟或創辦小企業的能力。全國各級工會開辦的職業培訓機構，累計培訓了下崗失業人員360萬人次。2003年，全國共有近28萬人參加了創業培訓，其中有近14萬人成功創業或自謀職業。

　　--發展遠程培訓。中國政府利用信息網絡技術和衛星數據傳輸技術，大力發展遠程培訓。國家加快遠程職業培訓總體規劃的制定和實施，逐步形成社會化、開放式的培訓網絡。

全面推行職業資格證書制度

　　中國自1994年實行職業資格證書制度以來，已初步建立起職業資格證書制度的法律法規和工作體系。1999年，中國政府要求在全社會實行學歷證書、職業資格證書並重的制度。2000年，初步建立起就業准入制度框架。目前，中國已基本建立起與國家職業資格相對應，從初級、中級、高級技工直至技師、高級技師的五級職業資格培訓體系，並使之成為勞動者終身學習體系的重要組成部分。目前，全國有職業技能鑑定機構8萬多個，職業技能鑑定考評人員18萬人，職業技能鑑定平均通過率為84%，共有4500萬人（次）獲得職業資格證書。

開展技能競賽和技術能手錶彰活動

　　中國的職業技能競賽分為國家、省和市三級競賽。國家級技能競賽一般每兩年舉辦一次。同時，政府、工會、企業三方密切合作，開展行業性的和企業一級的職業技能競賽，提高職工的職業技能水平。2003年，全國參加技術練兵、技術比武活動的職工達1800餘萬人。從1995年開始,國家每年評選表彰10名"中華技能大獎"和100名"全國技術能手"。

四、農村勞動力就業

　　農村人口占中國人口的大多數，中國政府高度重視農村的就業問題。中國政府堅持走大中小城市和小城鎮協調發展的中國特色城市化道路，統籌城鄉經濟社會發展，調整農業和農村經濟結構，擴大農村就業容量，採取多種措施推動農村富餘勞動力向非農產業轉移，並逐步消除不利於城市化發展的體制和政策障礙，引導農村勞動力合理有序流動。

調整農業和農村經濟結構

　　中國政府積極調整農業和農村經濟結構，大力發展傳統種植業以外的農業產業，擴大農業綜合開發，提高農業綜合效益。國家大力推進農業產業化經營，發展農產品加工、銷售、儲運、保鮮等產業，延長農業產業鏈。採取財政、稅收、信貸等方面的優惠政策，扶持一批重點龍頭企業加快發展。鼓勵農業服務組織創新，培育經紀人隊伍，全面發展農業社會化服務。中國政府將發展鄉鎮企業作為解決農村富餘勞動力就業的一條重要出路。20多年來，通過體制創新、技術改造、布局優化和產業升級，不斷提高鄉鎮企業的市場競爭力。目前，鄉鎮企業已經具有相當的規模和經濟總量，成為繁榮農村經濟、增加農民收入的重要力量和安排農村富餘勞動力就業的主渠道。2003年，全國鄉鎮企業實現增加值36686億元，占國內生產總值的31.4%，已經成為國民經濟的重要支柱;吸納農村富餘勞動力1.36億人，占農村勞動力的27.8%。

引導農村勞動力合理有序流動就業

　　2003年，中國農村勞動力到鄉以外地方流動就業的人數已超過9800萬人，是1990年1500萬人的6倍以上。二十世紀九十年代後，農民離鄉外出就業平均每年以500萬人左右的規模迅速增加，成為農村勞動力轉移的主要渠道。九十年代以來，中國政府對農民工進城實行"公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務"的方針，對農民進城就業加強引導和服務，建立了勞務協作制度、就業服務制度、重點監控制度等有效的管理服務制度，充分發揮政府在信息導向、管理服務方面的職能作用。在此基礎上，大力加強公共就業服務機構建設，建立健全勞務用工信息網絡，開展用工信息調查並及時分析發布企業用工需求信息。加強農村勞動力職業培訓，制定《2003-2010年全國農民工培訓規劃》，將在七年內對擬轉移的6000萬農村勞動力開展引導性培訓和職業技能培訓，提高農民工整體素質和就業能力。中國政府從國民經濟和社會發展的全局出發，積極採取措施，引導農民進城按需有序流動就業。

維護農民工合法權益

　　中國政府逐步健全對進城務工農民的勞動合同管理，用人單位招用農民工，必須依法簽訂勞動合同，明確單位和農民工的權利和義務。加強勞動力市場清理整頓，加強對用工單位、中介機構的監督檢查力度，加強對工資支付、勞動條件等方面的管理，集中開展農民工權益保障專項執法檢查，嚴肅查處非法職業介紹和編造虛假用工信息坑害農民工的行為，有效維護了農民工合法權益和勞動力市場秩序。積極探索發展農民工社會保險的途徑，廣東、福建、北京等主要勞務輸入地區已經將社會保險的覆蓋範圍向農民工延伸，制定了相應的政策法規，積極開展農民工工傷、醫療、養老等社會保險工作。

實施農村勞動力開發就業試點

　　1991年以來，中國政府在一些地區實施農村勞動力開發就業試點項目，探索不同自然、經濟和社會條件下農村勞動力開發就業的具體途徑、實現方式和政策措施，建立與各種就業方式相配套的社會化服務體系和組織管理形式，研究政府統籌管理城鄉就業的政策、法規和宏觀調控辦法，促進農村勞動力就業。目前，以城鄉就業統籌、返鄉創業、農村勞動力轉移培訓和推進西部開發就業為主要內容的試點工作，正在全國26個省市的98個縣市深入開展。

五、婦女、青年和殘疾人就業

　　中國政府一貫十分關注和高度重視婦女、青年和殘疾人就業問題，對男女平等就業賦予了法律保障，積極採取優惠政策保護殘疾人就業。

保障婦女平等就業權利

　　《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國婦女權益保障法》對保障婦女就業權利均有專門規定。國家保護婦女享有與男子平等的勞動權利，消除就業性別歧視，實行男女同工同酬，保障女職工在經期、孕期、產期和哺乳期以及在工作場所受到特殊勞動保護。2001年5月，中國政府頒布《中國婦女發展綱要（2001-2010年）》，確定了促進婦女就業的發展目標。隨着經濟的持續快速增長，以及適合女性就業的產業和行業的發展，婦女就業人數不斷增長，就業領域不斷拓寬。中國城鄉婦女就業人數從1990年的2.91億增加到2003年的3.37億。目前，城鎮單位女性從業人員為 4156萬人，占城鎮單位從業人員總數的38%。在中國政府推進經濟體制改革和經濟結構調整過程中，出現了一批女性下崗失業人員。為扶持女性特別是大齡女性下崗失業人員再就業，各級政府積極開發和拓展適合女性就業的行業和領域，實行更加靈活的就業形式，為不同就業需求的女性提供就業機會;政府公共職業介紹機構免費為下崗失業女性提供政策諮詢、崗位信息、職業指導和職業介紹等服務，積極開展對女性的職業技能培訓。1998-2003年，在累計1336萬女性下崗失業人員中，共有972萬人實現了創業和再就業。政府支持婦聯組織積極開展婦女創業和再就業工作，1998-2003年，各級婦聯共培訓下崗失業婦女 580萬人次，直接幫助250萬名婦女實現再就業。政府建立了生育保險制度，規定生育保險費由企業繳納，職工個人不繳費，為婦女平等參與就業競爭營造了良好環境。

促進青年就業

　　中國青年人口規模大，每年新成長勞動力數以千萬計，青年就業問題日益突出。城鎮登記失業人員中，35歲以下的占70%左右。為緩解全社會的就業壓力，提高青年勞動者的技能素質，中國政府對未能升學的初高中畢業生全面實行一至三年的勞動預備制培訓。在各類中等職業學校開設了職業指導的必修課程。同時，以促進學生充分就業為目標，大力加強職業指導工作，加強就業服務和創業教育工作。為解決大學畢業生就業問題，中國政府實施了促進高校畢業生就業的若干措施，主要有:堅持市場導向、政府調控、學校推薦、學生與用人單位雙向選擇的改革方向，鼓勵高校畢業生到基層和艱苦地區工作，充實城市社區和農村鄉鎮單位；鼓勵各類企事業單位特別是中小企業和民營企事業單位聘用高校畢業生；鼓勵高校畢業生自主創業和靈活就業，為他們提供稅收優惠、小額貸款和創業培訓；建立健全高校畢業生就業服務信息網絡，做好就業指導和就業服務工作。同時，引導高校適應市場要求調整專業結構和人才培養結構。2003年，政府實施高等職業院校畢業生職業資格培訓工程，集中職業技能培訓優質資源，對高等職業院校中沒有落實工作的畢業生提供培訓和服務，為高等職業院校畢業生自主就業創造條件。上海等地實施了青年見習計劃，按照政府補償、社會援助、企業自願的原則，在有條件的企業建立高等院校畢業生就業實習基地，組織暫時未就業的畢業生進行實際鍛煉，增強上崗適應性。

幫助殘疾人就業

　　中國目前有殘疾人6000萬人，約占全國人口總數的5%。其中處於勞動年齡段的有2400萬人。改革開放以來，中國在促進殘疾人就業方面，積極發揮政府和社會的主導作用，努力創造殘疾人平等參與社會生活的良好環境。中國法律規定，國家保障殘疾人勞動的權利，政府對殘疾人勞動就業統籌規劃，為殘疾人創造勞動就業條件。為保障殘疾人就業的合法權益，政府加強監察執法，及時發現和糾正用人單位違反法律法規侵害殘疾人合法權益的行為。中國實行集中就業與分散就業相結合的方針，採取優惠政策和扶持保護措施，通過多渠道、多層次、多種形式促進殘疾人就業。集中就業是指國家和社會舉辦殘疾人福利企業、工療機構、按摩醫療機構和其他福利性企業事業組織集中安排殘疾人就業。政府通過給予稅收減免等優惠政策，鼓勵發展福利企業，以吸納更多的殘疾人就業。分散就業是指用人單位按比例安排殘疾人就業，並為其選擇適當的工種和崗位，達不到規定比例要求的，單位要繳納殘疾人就業保障金。國家還採取各種優惠政策和扶持措施鼓勵城鄉殘疾人個體勞動者就業，並通過扶貧貼息貸款方式幫助具有一定勞動能力的貧困殘疾人進行自主創業和發展一些能夠增加收入的項目。同時，政府和社會組織積極開展對殘疾人的就業服務，為殘疾人免費提供職業指導、職業介紹和職業培訓。截至2003年底，全國城鎮殘疾人已就業人數為403.1萬人，其中集中就業109.1萬人，分散就業123.6萬人，個體就業170.4萬人。農村殘疾人已就業人數為1685.2萬人。殘疾人就業率為83.9%。

六、二十一世紀前期就業展望

　　二十一世紀前20年，中國進入全面建設小康社會的新時期。中國政府清醒地認識到，由於受人口基數、人口年齡結構、人口遷移以及社會經濟發展進程等諸多因素的影響，二十一世紀前20年中國仍然面臨較大的就業壓力。未來20年，中國16歲以上人口將以年均550萬人的規模增長，到2020年勞動年齡人口總規模將達到9.4億人。"十五"時期（2001-2005年）勞動年齡人口增長最為迅速，年均增長1360萬人。在勞動年齡人口持續增長的同時，目前尚有 1.5億農村富餘勞動力需要轉移，有1100萬以上的下崗失業人員需要再就業。在勞動力供求總量矛盾尖銳的同時，勞動力素質與崗位需求不相適應的結構性失業問題日益凸顯。

　　還應該看到，在二十一世紀前期，解決中國的就業問題也存在諸多有利條件:中國政府高度重視就業問題，堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展，為進一步解決好就業問題提供了思想認識基礎;經過多年的探索和實踐，解決就業問題的大政方針已定，方向明確，措施配套，以市場為導向的就業機制初步形成，為解決好就業問題提供了政策和機制保障；經濟保持持續、快速、協調和健康發展，財政收入增長較快，經濟結構調整順利推進，企業經濟收益明顯好轉，第三產業發展加快，必將對就業形成強有力的拉動；堅持推進西部大開發、振興東北地區等老工業基地、促進中部地區崛起、鼓勵東部地區加快發展的促進地區協調發展戰略的實施，以及城鎮化步伐的加快，將為解決就業問題帶來新的機遇；隨着各項促進就業政策的深入落實和完善，政策效應將進一步釋放，就業和創業環境將進一步改善；加入世界貿易組織，對外貿易的不斷增長，中國經濟與世界經濟聯繫的更加緊密，將為解決就業問題提供良好的外部環境。

總體目標

　　二十一世紀前期，中國解決就業問題的總體目標是:按照全面建設小康社會的總體要求，樹立和落實科學的發展觀，適應經濟社會發展對人力資源的開發利用的需求，滿足廣大勞動者參與勞動和提高收入水平的願望，努力實現社會就業比較充分，將失業率控制在社會能夠承受的範圍內。通過發展經濟、改善結構帶動大量就業崗位的開發，通過加強教育培訓帶動勞動者就業能力的開發，使中國豐富的勞動力資源得到比較充分的開發和合理利用；創造更加良好的勞動者自主擇業、自由流動、自主創業的環境，形成穩定的促進就業政策和制度，健全城鄉統一、內外開放、平等競爭、規範有序的勞動力市場，保持就業渠道通暢；將社會失業率和平均失業周期控制在社會可承受的範圍內，使有勞動能力和就業願望的勞動者都能夠得到平等就業機會或處於積極準備就業的狀態。到2020年，就業總量達到 8.4億，失業率控制在社會可承受的水平;大部分人有機會就業，少量失業者基本生活有保障並為就業做準備，社會總體上處於比較充分的就業狀態。

主要措施

　　--繼續保持經濟較快增長，把就業和再就業工作放在更加突出的位置。堅持擴大內需的方針，保持國民經濟持續快速健康發展，為擴大就業提供強大動力。制定經濟增長和產業調整政策時，突出創造就業崗位和擴大就業的戰略目標，把創造更多的就業機會作為重要發展目標，並積極體現到制定國民經濟和社會發展計劃、產業政策、財稅政策、投資政策、金融貨幣政策等宏觀經濟政策上來，實現國民經濟快速健康發展和促進充分就業的雙重目標。

　　--經濟結構調整與就業結構改善協調推進，擴大就業容量。加大產業結構、所有制結構和企業結構的調整力度。注重發展勞動密集型產業，更充分地發揮其在吸納勞動力就業方面的重要作用。將第三產業作為今後擴大就業的主攻方向，特別是利用服務業的社會需求大和發展前景廣闊的優勢，進一步發揮其擴大就業的作用。繼續支持和引導非公有制經濟發展，進一步貫徹落實鼓勵中小企業和多種所有制經濟發展的各項政策措施，在投融資、稅收、技術服務、市場開發、信息諮詢和人員培訓等方面加大扶持力度，支持它們在促進就業和再就業方面發揮更大作用。在繼續深化國有企業改革中，通過實行主輔分離、輔業改制，分流安置富餘人員，實現國有企業改革、經濟結構調整與就業結構調整的協調推進。

　　--堅持城鄉經濟社會協調發展，統籌城鄉就業。堅持大中小城市和小城鎮協調發展、走中國特色的城鎮化道路，消除不利於城鎮化發展的體制和政策障礙，為農民創造更多的就業機會。取消對農民進城就業的限制性規定，逐步統一城鄉勞動力市場，加強引導和管理，形成城鄉勞動者平等就業的制度。依法維護進城農民工的合法權益，引導農村富餘勞動力平穩有序轉移。推進鄉鎮企業改革和調整，大力發展縣域經濟，積極拓展農村就業空間。

　　--建立和完善以勞動者自主就業為主導、以政府法律制度為基礎的市場就業機制。更充分地發揮市場機制在勞動力資源配置中的基礎性作用，特別是要形成以勞動者自主就業為主導的新格局。順應用工需求多樣化的趨勢，因勢利導地推行靈活多樣的就業形式;改善創業環境，鼓勵個人創業，以創業帶動就業；全面加強政府公共就業服務機構建設，加強職業介紹、職業指導、職業培訓，提供優質就業服務。加強法制建設，明確政府促進就業的責任，規範企業用人行為和勞動力市場秩序，保障勞動者平等就業權利的實現。加快培育和發展勞動力市場，建立起以勞動者自主就業為主導、以市場調節就業為基礎、以政府促進就業為動力的就業機制。

　　--提高教育水平，加強職業培訓，使人力資源能力建設水平與經濟發展的要求相適應。充分發揮各種教育資源的作用，加強人力資源能力建設，着力推進素質教育，重視培養實踐能力，努力提高教育質量，為社會主義現代化建設造就數以億計的高素質勞動者、數以萬計的專門人才和一大批拔尖創新人才。適應市場需要和勞動者素質提高的要求，加強基礎教育，積極發展高等教育，大力發展職業教育、成人教育和其他繼續教育，逐步形成社會化的終身培訓、終身教育體系。適應經濟發展和科技進步對勞動者的知識水平和勞動技能提出的越來越高的要求，進一步調整職業教育結構，增加投入，建設現代職業教育體系，大力加強技術工人尤其是高級技術工人和技師的培養。適應農村經濟結構調整和農村富餘勞動力轉移的要求，重視農民的基礎教育和各類專業技能培訓。全面推行勞動預備制度和就業准入制度，實現提高青年勞動者就業能力和調節勞動力供給雙重目標。建立和完善職業資格證書制度，大力推行學歷證書與職業資格證書並重製度，在全社會所有技術性職業工種全部推行職業資格證書制度，實現從學校教育到社會就業的緊密銜接。

　　--合理安排社會保障與就業，對困難群體實行基本生活保障和就業援助。通過不斷完善失業保險制度和城市居民最低生活保障制度，切實保障困難群體的基本生活。繼續大力實施就業援助，開發適合困難群體特點的就業崗位特別是公益性就業崗位，通過優惠政策鼓勵企業招用、免費就業服務等政策措施，促進困難群體實現再就業。

　　--提高對外開放水平，發揮中國勞動力資源優勢。大力組織具有優勢的勞動密集型農產品的生產和加工。在不斷增加高技術含量和高附加值工業品出口的同時，努力提高勞動密集型產品的出口競爭力和市場占有率，以保持和增加國內就業崗位。合理引導外商向勞動密集型產品或勞動密集型和資本密集型相結合的產業投資，儘可能多地增加就業崗位。積極實施"走出去"戰略，努力開拓國際勞務市場。