中國銀保監會關於推動銀行業和保險業高質量發展的指導意見

中國銀保監會關於推動銀行業和保險業高質量發展的指導意見
銀保監發〔2019〕52號
2019年12月30日
發布機關：銀保監會

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中國銀保監會關於推動銀行業和保險業高質量發展的指導意見

銀保監發〔2019〕52號

各銀保監局，各政策性銀行、大型銀行、股份制銀行，郵儲銀行，外資銀行，金融資產管理公司，各保險集團（控股）公司、保險公司、保險資產管理公司、保險專業中介機構、外國保險機構駐華代表機構，各會管單位：

黨的十九大以來，銀行保險機構綜合實力進一步增強，服務經濟社會發展能力穩步提升，關鍵領域改革持續深化，防範化解金融風險取得明顯成效。隨着我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，金融供給與需求之間不平衡不適應的矛盾日益凸顯，銀行業和保險業高質量發展面臨多重挑戰。為深入貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央的決策部署，推動銀行業和保險業高質量發展，更好服務現代化經濟體系建設，現提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，堅持黨中央對金融工作的集中統一領導，堅持以人民為中心的發展思想，落實「創新、協調、綠色、開放、共享」新發展理念，深化金融供給側結構性改革，擴大金融業開放，健全具有高度適應性、競爭力、普惠性的現代金融體系，不斷提升金融服務實體經濟質效，有效防範化解金融風險。

（二）基本原則

——堅持回歸本源。把服務實體經濟作為金融發展的出發點和落腳點，實現經濟金融良性循環、健康發展。

——堅持優化結構。完善金融機構體系、市場體系、產品體系，引導更多金融資源配置到經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，提升金融服務效率。

——堅持強化監管。以防範系統性風險為底線，精準有效防範化解各類風險，確保銀行業和保險業穩健發展。

——堅持市場導向。遵循金融發展規律，充分發揮市場在金融資源配置中的決定性作用。

——堅持科技賦能。轉變發展方式，為銀行保險機構創新發展提供有力支撐。

（三）發展目標

到2025年，實現金融結構更加優化，形成多層次、廣覆蓋、有差異的銀行保險機構體系。公司治理水平持續提升，基本建立中國特色現代金融企業制度。個性化、差異化、定製化產品開發能力明顯增強，形成有效滿足市場需求的金融產品體系。信貸市場、保險市場、信託市場、金融租賃市場和不良資產市場進一步健全完善。重點領域金融風險得到有效處置，銀行保險監管體系和監管能力現代化建設取得顯著成效。

二、推動形成多層次、廣覆蓋、有差異的銀行保險機構體系

（四）優化大中型銀行功能定位。開發性、政策性銀行要明確細化業務邊界，嚴格執行交辦程序，落實開發性政策性業務和自營性業務分賬管理、分類核算要求，強化法規約束、資本約束和市場約束，有效服務國家重大戰略和薄弱環節。大型商業銀行要在「做強」上下功夫，根據自身發展戰略、經營特色和客戶需要，理順管理體制，加強各業務條線、各子公司的服務整合、流程銜接和系統融合，提升綜合金融服務水平。藉助現代科技手段發展線上業務，增強普惠金融服務能力。股份制商業銀行要堅持差異化市場定位，實現特色化經營，形成具有比較優勢的業務模式，不斷提升核心競爭力。

（五）增強地方中小銀行金融服務能力。城市商業銀行要建立審慎經營文化，合理確定經營半徑，服務地方經濟、小微企業和城鄉居民。農村中小銀行要堅持支農支小市場定位，增強縣域服務功能，支持鄉村振興戰略，助力打贏精準脫貧攻堅戰。在保持縣域法人地位總體穩定的前提下，因地制宜對農村信用聯社和農村合作銀行實施股份制改造。優化社區金融服務，鼓勵銀行機構採用線上線下多種形式延伸服務網絡，為社區企業居民提供方便快捷的金融服務。繼續推動符合條件的民營銀行發起設立。穩妥推進投資管理型村鎮銀行和「多縣一行」制村鎮銀行試點。

（六）強化保險機構風險保障功能。保險機構要回歸風險保障本源，發揮經濟「減震器」和社會「穩定器」作用，更好地為經濟社會發展提供風險保障和長期穩定資金。支持發展相互保險、健康和養老保險等機構。推動構建新型保險中介市場體系。完善農業保險大災風險分散機制，加快設立中國農業再保險公司。增強出口信用保險市場供給能力，推進再保險市場建設，擴大巨災保險試點範圍。保險機構要提升風險定價、精細化管理、防災防損、資產負債管理等方面的專業能力，精準高效滿足人民群眾各領域的保險需求。

（七）積極推動外資銀行保險機構發展。外資銀行保險機構要發揮境外母公司在產品研發、人才和技術等方面的優勢，創新業務模式，豐富金融服務供給，提升市場活力和競爭力。鼓勵外資銀行加強與母行聯動，發展貿易融資、中小企業融資、大宗商品融資、財富管理等特色業務，積極服務對外貿易和投資。外資銀行保險機構要優化網點布局，合理增設中西部和東北地區分支機構。

（八）培育非銀行金融機構特色優勢。支持符合條件的商業銀行設立理財子公司，推動理財業務規範轉型，促進理財資金以合法、規範形式進入實體經濟。信託公司要回歸「受人之託、代人理財」的職能定位，積極發展服務信託、財富管理信託、慈善信託等本源業務。金融資產管理公司要做強不良資產處置主業，合理拓展與企業結構調整相關的兼併重組、破產重整、夾層投資、過橋融資、階段性持股等投資銀行業務。鼓勵企業集團財務公司加強集團資金集中管理，提高集團資金使用效率。鼓勵金融租賃公司拓展租賃物的廣度和深度，優化金融租賃服務。

（九）發揮銀行保險機構在優化融資結構中的重要作用。銀行保險機構要健全與直接融資發展相適應的服務體系，運用多種方式為直接融資提供配套支持，提高直接融資比重。有效發揮理財、保險、信託等產品的直接融資功能，培育價值投資和長期投資理念，改善資本市場投資者結構。大力發展企業年金、職業年金、各類健康和養老保險業務，多渠道促進居民儲蓄有效轉化為資本市場長期資金。鼓勵各類合格投資機構參與市場化法治化債轉股。

三、完善服務實體經濟和人民群眾生活需要的金融產品體系

（十）積極開發支持戰略性新興產業、先進製造業和科技創新的金融產品。加大金融支持力度，為提升產業基礎能力和產業鏈水平提供優質金融服務。擴大對戰略性新興產業、先進製造業的中長期貸款投放。鼓勵保險資金通過市場化方式投資產業基金，加大對戰略性新興產業、先進製造業的支持力度。充分發揮中國保險投資基金作用，大力支持國家戰略。鼓勵銀行業金融機構結合科技企業特點，發展科技金融業務，穩妥開展外部投貸聯動。支持銀行業金融機構向科技企業發放以知識產權為質押的中長期技術研發貸款，試點為入選國家人才計劃的高端人才創新創業提供中長期信用貸款。鼓勵保險機構創新發展科技保險，推進首台（套）重大技術裝備保險和新材料首批次應用保險補償機制試點。支持保險資金、符合條件的資產管理產品投資面向科技企業的創業投資基金、股權投資基金等，拓寬科技企業融資渠道。

（十一）加大民營企業和小微企業金融產品創新。銀行保險機構要按照競爭中性原則，一視同仁、公平對待各類所有制企業。加大對符合產業發展方向、主業相對集中於實體經濟、技術先進、產品有市場但暫時遇到困難的民營企業的支持力度。鼓勵銀行業金融機構通過單列信貸計劃、實行內部資金轉移定價優惠等形式，強化服務民營企業和小微企業的資源保障。加大對民營企業和小微企業的續貸支持力度，提高信用貸款和中長期貸款比重。積極穩妥發展供應鏈金融服務。探索金融科技在客戶信用評價、授信准入、風險管理等環節的應用，有效提升金融服務覆蓋面。在風險可控的前提下，發展民營企業和小微企業貸款保證保險。支持銀行與國家融資擔保基金、國家農業信貸擔保聯盟開展合作，明確風險分擔比例，降低擔保費用和企業融資成本。

（十二）優化「三農」金融產品供給。鼓勵銀行業金融機構加大對「三農」領域的信貸投放。拓寬農村抵質押品範圍，研究推廣農村承包土地的經營權抵押貸款業務，積極穩妥推進農民住房財產權、集體經營性建設用地使用權抵押貸款試點。結合農業生產的季節特點和生產周期，創新「三農」小額貸款產品，滿足不同類型和規模的農業經營主體融資需求，積極支持農業特色化、精品化、生態化發展。完善大型農機具、農業生產設施和加工設備融資租賃服務。持續推進農業保險擴面、增品、提標，推進稻穀、小麥、玉米等重要農產品完全成本保險和收入保險試點。

（十三）大力發展綠色金融。銀行業金融機構要建立健全環境與社會風險管理體系，將環境、社會、治理要求納入授信全流程，強化環境、社會、治理信息披露和與利益相關者的交流互動。鼓勵銀行業金融機構通過設立綠色金融事業部、綠色分（支）行等方式，提升綠色金融專業服務能力和風險防控能力。積極發展能效信貸、綠色債券和綠色信貸資產證券化，穩妥開展環境權益、生態補償抵質押融資，依法合規設立綠色發展基金，探索碳金融、氣候債券、藍色債券、環境污染責任保險、氣候保險等創新型綠色金融產品，支持綠色、低碳、循環經濟發展，堅決打好污染防治攻堅戰。

（十四）豐富社會民生領域金融產品供給。加強養老保險第三支柱建設，鼓勵保險機構發展滿足消費者終身、長期領取需求的多樣化養老保險產品，支持銀行、信託等開發養老型儲蓄和理財產品。鼓勵保險機構提供包括醫療、疾病、康復、照護、生育等，覆蓋群眾生命周期、滿足不同收入群體需要的健康保險產品。支持銀行保險機構針對家政、托幼、教育、文化、旅遊、體育等領域消費需求，開發專屬信貸和保險產品。加快發展醫療衛生、安全生產、食品安全等領域責任保險。推動車險綜合改革，完善車險條款和費率形成機制。

（十五）增強金融產品創新的科技支撐。銀行保險機構要夯實信息科技基礎，建立適應金融科技發展的組織架構、激勵機制、運營模式，做好相關技術、數據和人才儲備。充分運用人工智能、大數據、雲計算、區塊鏈、生物識別等新興技術，改進服務質量，降低服務成本，強化業務管理。大力發展移動互聯網終端業務，探索構建互聯網金融服務平台。加強網絡安全建設，強化客戶信息安全保護，提升突發事件應急處置和災備水平。

四、精準有效防範化解銀行保險體系各類風險

（十六）積極穩妥推進問題金融機構處置。注重統籌規劃、協調推進，壓實金融機構、地方政府和金融管理部門責任。推動制定並實施恢復與處置計劃，把握強化市場紀律、防範道德風險和維護金融穩定之間的平衡。對不同機構，必須分類施策，遵循市場規律，在充分評估潛在影響的基礎上穩妥實施，嚴防出現處置風險的風險。多措並舉深化高風險中小機構改革和風險化解，採取不良資產處置、直接注資重組、同業收購合併、設立處置基金、設立過橋銀行、引進新投資者以及市場退出等方式。加大資產清收力度，維護機構合法債權，最大限度減少損失。推動建立審慎文化，增強風險意識和合規意識，提升制度約束力和執行力。

（十七）有序化解影子銀行風險。銀行保險機構要落實規範金融機構資產管理業務的指導意見，推動業務平穩過渡、規範轉型。逐步清理壓縮不合規的表外理財非標資產投資、表內特定目的載體投資、同業理財等業務規模，嚴控銀信類通道業務。按照業務實質實施一致性、穿透式、全覆蓋風險管理，嚴格適用相應的風險分類、資本占用和撥備計提等要求。保險機構要繼續清理多層嵌套投資、關聯交易加槓桿等違規行為。

（十八）加強重點領域風險防控。銀行保險機構要落實「房住不炒」的定位，嚴格執行房地產金融監管要求，防止資金違規流入房地產市場，抑制居民槓桿率過快增長，推動房地產市場健康穩定發展。繼續做好地方政府隱性債務風險化解，依法明確存量債務償債責任，規範支持地方政府債券發行和配套融資，嚴禁違法違規提供新增融資。加大對脫離主業盲目擴張、高負債經營企業風險的排查監測。穩妥化解集團客戶信用風險，有序退出「殭屍企業」，推動企業部門結構性去槓桿。

（十九）大力整治違法違規金融活動。堅決清理和取締未經批准從事金融業務的機構和活動。堅持打防結合、標本兼治的原則，推動建立健全對非法金融活動全產業鏈、全生態鏈的防控打擊體系。加強監測預警，着力打早打小，指導地方做好非法集資案件處置工作，堅決遏制增量風險，穩妥化解存量風險。有效發揮大數據、人工智能等技術在打擊非法集資、反洗錢、反欺詐等方面的積極作用。深入開展互聯網金融風險專項整治，推動不合規網絡借貸機構良性退出。築牢風險「防火牆」，嚴防非法金融活動風險向銀行保險機構傳染滲透。

（二十）增強抵禦風險能力。銀行業金融機構要樹立審慎經營理念，加強內控合規建設和全面風險管理，準確劃分資產風險類別，提足撥備。銀行保險機構要制定中長期資本規劃，多渠道補充資本，依法合規創新資本補充工具，同時加強資本管理，發揮資本對資產擴張約束和資源配置優化的作用。對於出險機構，原有股權要採取縮股、未來收益抵扣等方式依法合理分擔損失，其他具有損失吸收功能的特定債權應減記或轉股，高管人員和相關責任人延遲支付的薪酬和獎金要依法依責減扣。全球系統重要性銀行要前瞻性做好資本補充安排，增強總損失吸收能力。

五、建立健全中國特色現代金融企業制度

（二十一）全面加強黨的領導。國有及國有控股銀行保險機構要堅持「兩個一以貫之」的基本原則，將黨的領導融入公司治理各環節，參照公司治理國際良好實踐，努力探索有中國特色的最優公司治理經驗。黨的領導要嚴格實行民主集中制，堅持集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則。要把黨的領導與現代企業制度有機結合起來，完善雙向進入、交叉任職領導體制，堅持將黨組織研究討論作為重大問題決策的前置程序，不斷完善權責對等、運轉協調、相互支持、有效制衡的決策執行監督機制。

（二十二）嚴格規範股權管理。銀行保險機構要按照資質優良、公開透明原則，動態優化股權結構。嚴格審查股東資質，強化對股東和實際控制人的穿透管理。規範股東行為，依法整治非法獲取銀行股權、股權代持、隱形股東以及違規開展關聯交易套取、占用銀行資金。對於問題股東，必須依法採取懲處措施，包括限制股東權利、責令轉讓股權、沒收違法所得等。要強化股權管理，確定合理的質押比例，股權質押情況要向董事會、監事會和機構內部披露通報。銀行保險機構要加強對股東股權的監督管理，推動集中登記、託管，規範股權質押、變更和增資等行為。

（二十三）加強「三會一層」建設。銀行保險機構要有效發揮股東（大）會的權力機構作用，持續推動完善公司治理機制。在依法保護股東合法權益的基礎上，嚴防大股東和一致行動人操縱機構經營管理。優化董事會規模和結構，健全董事選聘機制，限制股東既提名股權董事，又提名獨立董事，確保獨立董事真正「獨立」，依法履職。增強董事會下設各專門委員會的專業性和履職能力。做實監事會功能，提高專職監事占比，提升外部監事效能，改進監督方式，充分藉助內外審計力量開展監督檢查。規範高管層遴選，增加選聘手段和渠道，完善機構內部相互制衡機制，強化市場約束，嚴防內部人控制。完善對董事會、監事會和高管層履職能力的考核評價、監督檢查及專業培訓，加強對失職或不當履職的責任追究。

（二十四）優化激勵約束機制。銀行保險機構要建立市場化的中長期激勵約束機制，優化薪酬結構，完善薪酬延期支付、追索扣回等管理制度，健全問責體系。依法依規開展員工持股試點。全面及時真實披露「三會一層」履職行為及公司重大經營情況，確保財務數據在法定範圍內公開透明。建立健全利益相關者申訴回應機制，接受投資者等利益相關者的監督約束。

（二十五）強化金融消費者合法權益保護。銀行保險機構要主動履行社會責任，夯實消費者權益保護主體責任，推動董事會層面設立消費者權益保護委員會，明確履行消費者權益保護職責的具體部門，建立和完善消費者權益保護有關工作機制、考核機制和監督機制。持續優化消費者投訴處理流程，積極參與金融糾紛多元化解工作。健全銷售行為可回溯制度，充分披露金融產品和服務信息。加強對金融消費者的宣傳教育，提升消費者金融素養和風險意識。完善對第三方合作機構的准入、監督和評價機制。

六、實現更高水平的對外開放

（二十六）深化銀行業和保險業對外開放。堅持以開放促改革、促發展，落實金融業對外開放重大舉措，實施准入前國民待遇和負面清單管理模式，按照內外一致原則，公平對待境內外各主體，放寬外資銀行保險機構市場准入條件和業務範圍。

（二十七）引進先進國際專業機構。吸引財富管理、不良資產處置、專業保理、消費金融、養老保險、健康保險等領域的外資金融機構進入境內市場。鼓勵境外金融機構參與設立、投資入股商業銀行理財子公司，允許境外資產管理機構與中資銀行或保險公司的子公司合資設立由外方控股的理財公司。支持外資銀行保險機構根據業務需求合理布設子行、分行、子公司等分支機構，拓寬業務範圍。

（二十八）支持銀行保險機構「走出去」。支持符合條件的銀行保險機構在境外中資企業集中地有序發展，圍繞「一帶一路」倡議，提升金融服務水平和國際競爭力。借鑑採納國際準則，支持企業綠色、低碳「走出去」，推動構建人類命運共同體。進一步健全境外風險管理機制和國別風險監測預警體系，加強對反洗錢、反恐怖融資、反逃稅、反腐敗等重點領域的合規管理。

七、加強金融監管和廉潔金融建設

（二十九）嚴格依法依規監管。加快推進監管制度建設，堅持實質重於形式、同類業務同樣標準的原則，及時完善監管制度，彌補監管短板。研究制定金融科技公司監管制度，加強新興金融業務和業態監管。充分運用現代科技豐富監管手段，加強資金流向監測，提升跨行業、跨市場、跨境交叉性金融風險的識別、防控和化解能力。深化簡政放權，提升行政審批的規範化、便利化水平。強化依法監管、依法行政，嚴肅查處銀行保險機構違法違規行為，加強問責和處罰信息披露力度，切實解決金融領域違法違規成本過低問題。加強金融監管協調，突出監管重點，把握好力度和節奏，加強與宏觀審慎政策的協調配合，實現宏觀審慎管理與微觀審慎監管的有機結合，逐步完善中央和地方金融監管機制，形成監管合力。

（三十）全面推進廉潔金融建設。完善廉潔從業規範，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐機制體制建設。鞏固拓展落實中央八項規定精神成果，深化作風建設，堅決整治形式主義、官僚主義。倡導廉潔金融文化，嚴格執行公私分開、履職迴避、非公務交往報告等紀律要求，做到與監管對象「零物質往來」，構建良好「親清」監管關係。以強監督推動強監管，緊盯關鍵崗位和重要人員，做實做細日常監督，嚴肅查處各類違法違規案件。切實提高治理能力，培養造就忠誠乾淨擔當的高素質專業化監管隊伍。

各級監管部門和各銀行保險機構要高度重視推動銀行業和保險業高質量發展工作，明確任務分工，落實工作責任，確保本意見確定的各項重點工作有序開展、取得實效。

2019年12月30日