中國21世紀人口、環境與發展/第4章 可持續發展經濟政策

中國21世紀議程
《中國21世紀人口、環境與發展》白皮書
第4章 可持續發展經濟政策

導　言

　　4.1 自1978年以來，中國的經濟體制經歷了一場根本性的變革，由高度集中的計劃經濟體制逐步向社會主義市場經濟體制過渡，取得了舉世矚目的偉大成就。按可比價格計算，1980～1990年,國民生產總值和國民收入的平均年增長率分別為9.0%和8.7%,中國的國民經濟實力有了顯著增強。中國經濟已逐步融入世界經濟體系之中。

　　4.2 為了增強綜合國力和提高人民生活水平，中國必須實現持續快速健康的經濟增長，同時不能破壞經濟發展所依賴的資源和環境基礎。因此，資源、環境與經濟政策必須相輔相成。隨着中國向社會主義市場經濟體制的轉變，在政府的宏觀調控下，市場價格機制在規範對環境的態度和行為方面將起着越來越重要的作用。我們必須認真全面地貫徹《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。在當前有利的經濟形勢下，將經濟手段同法律手段和必要的行政手段相配合使用，提高處理環境與發展問題的綜合能力，促進中國向可持續發展轉變。

　　4.3 本章設4個方案領域：

　　A.建立社會主義市場經濟體制；

　　B.促進經濟發展；

　　C.有效利用經濟手段和市場機制；

　　D.建立綜合的經濟與資源環境核算體系。

方案領域

A.建立社會主義市場經濟體制

行動依據

　　4.4 社會主義市場經濟體制就是堅持以公有制為主體、多種經濟成份共同發展的方針，使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。對於收入分配、自然資源和環境保護等市場失效的方面，必須加強政府的宏觀調控作用。

　　4.5 中國經濟體制改革的進程總體上是按照發揮市場機製作用的方向前進的。長期以來實行的以指令性計劃為基本特徵的高度集中的計劃經濟模式，在以下幾個方面有了重大變化：

　　(a)在所有制結構方面，由過去單一的公有制經濟轉變為以公有制為主體，個體、私營和外資經濟等多種經濟成份共同發展；

　　(b)在收入分配方面，由過去單一的分配方式轉變為以按勞分配為主體，多種方式為補充；

　　(c)在經濟運行方面，由過去基本單一的計劃機制轉變為計劃與市場兩種機制共同發揮作用，大多數商品價格已經放開；

　　(d)在經濟決策方面，由過去主要是中央集中決策轉變為在中央統一領導、宏觀調控下，充分發揮地方、企業、個人的積極性，經濟決策多層次化。

　　4.6 中國經濟體制改革目前存在的主要問題包括：

　　(a)作為市場主體的企業，特別是國有大中型企業，還沒有真正成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的商品生產和經營者，產權關係尚未理順，政企不分問題也未徹底解決；

　　(b)健全、統一、開放、有序的市場體系和協調管理機制尚未建立起來，特別是資金、技術、勞動力、信息等生產要素市場還剛剛起步；

　　(c)健全有效的宏觀調控體系和協調管理機制還沒有建立起來，政府管理經濟的職能還需進一步轉變，特別是計劃、財政、銀行等綜合經濟管理部門；

　　(d)以社會失業保險、養老保險、工傷保險和醫療保險為主要內容的多層次社會保障體系還沒有建立起來，嚴重製約了其他改革的順利推進。

目　標

　　4.7 中國經濟體制改革的總體目標是在本世紀末初步建立起社會主義市場經濟體制，目標內容包括：

　　(a)深化企業改革，轉換國有企業經營機制，建立適應市場經濟要求的現代企業制度；

　　(b)培育和發展統一規範的市場體系，發揮市場機制對資源配置中的基礎性作用；

　　(c)轉變政府職能，建立健全宏觀經濟調控體系，實現計劃、金融、財政調控互相配合，保證國民經濟的健康運行；

　　(d)深化收入分配製度改革，建立多層次社會保障制度；

　　(e)深化農村經濟體制改革，調整農村產業結構，發展農村社會化服務體系，發展鄉鎮企業；加強扶貧開發工作；

　　(f)實行全方位開放，改革對外經濟貿易體制；

　　(g)進一步改革科技體制和教育體制，促進科技經濟一體化，提高國民素質和培養人才；

　　(h)加強法制建設，運用法律手段管理經濟。

行　動

　　4.8 遵循憲法規定的原則，加快經濟立法，進一步完善民商法律、刑事法律、有關國家機構和行政管理方面的法律，本世紀末初步建立適應社會主義市場經濟的法律體系。

　　4.9 繼續貫徹《全民所有制工業企業法》和《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，全面落實國有企業的經營自主權，重點包括生產經營決策權、投資決策權、產品定價權、進出口經營權、勞動用工權和工資獎金分配權等。

　　4.10 建立以公有制為主導的現代企業制度，國有企業實行公司制，在核定現有資產、劃清產權界限的基礎上，將大部分國有企業改組為有限責任公司或股份有限公司。

　　4.11 積極鼓勵企業間自主的經濟聯合，發展企業集團，推進各種形式的企業兼併，採取配套措施對長期虧損資不抵債的的企業實行依法破產，用以調整和優化企業的組織結構，提高經濟效益。

　　4.12 以搞金融市場、勞動力市場、房地產市場、技術市場和信息市場為重點，培育和發展全國統一、開放、競爭、有序的市場體系，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。

　　4.13 發展市場中介組織，近期重點是會計師、審計師和律師事務所，公證、仲裁和勞務中介機構，信息諮詢機構以及資產和資信評估機構等，發揮其服務、溝通、公證和監督作用。

　　4.14 各級政府進一步轉變職能，運用經濟手段、法律手段和必要的行政手段，對宏觀經濟實行間接調控。加強政府對自然資源和環境保護的宏觀調控作用，用政策指導協調經濟發展與自然資源和環境保護之間的關係。

　　4.15 加快進行財稅、金融、投資和計劃體制的改革，重點包括：

　　(a)財稅體制改革的重點是實行合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制，改進完善稅收制度，改進和規範複式預算制度。

　　(b)金融體制改革的重點是中國人民銀行成為中央銀行獨立執行貨幣政策，建立政策性銀行，並將現有專業銀行轉變為商業銀行；

　　(c)國家計劃以指導性計劃為主，合理確定國民經濟和社會發展的戰略、宏觀調控目標和產業政策，搞好經濟預測，規劃重大經濟結構、生產力布局、國土整治和重點建設。

　　(d)改革固定資產投資體制，建立投資和銀行信貸的風險責任機制，競爭性項目投資由企業自主決策，自擔風險，國家主要負責基礎設施、基礎產業和支柱產業的重大工程的投資和高科技產業的風險投資。

　　4.16 實行對外開放政策，積極參與國際競爭和國際經濟合作，建立開放型經濟，進一步改革對外經濟貿易體制，積極引進外來資金、技術、人才和管理經驗。

　　4.17 按照效率優先、兼顧公平的原則，實行以按勞分配為主體、多種分配方式並存的收入分配製度。國家依法保護一切合法收入和財產，允許資金、技術等生產要素參與分配，並通過法律和政策，調節收入分配，扶持落後地區加速經濟發展。

　　4.18 建立與社會生產力發展水平相適應的、統一的、多層次的社會保障體系，城鎮職工養老和醫療保險金由單位和個人共同負擔，農民養老以家庭保障為主，與社區扶持相結合，發展和完善農村合作醫療制度。

B.促進經濟發展

行動依據

　　4.19 中國已進入經濟快速增長階段，但目前中國的經濟發展存在結構不合理，地區發展不平衡，科技水平較低和支持性配套措施不力等諸多因素制約，主要表現在：

　　(a)在農業方面，農業生產布局分散，遠沒有達到規模經濟，導致帶來巨大環境代價，農產品市場不健全，農村產業結構和農業生產結構需要進一步調整，農村的改革和發展很不平衡，需要幫助落後地區的農民儘快脫貧致富；

　　(b)在工業方面，設備陳舊，技術和管理水平落後，基礎產業，特別是能源、交通、運輸部門的「瓶頸」制約加劇，資金不足；

　　(c)在第三產業方面，總體水平落後，結構配置不均衡，專業化、社會化水平低；

　　(d)目前，中國的經濟發展基本上仍然沿襲着以大量消耗資源能源和粗放經營為特徵的傳統發展模式，不僅造成對生態環境的極大損害，而且使經濟增長本身難以持續。因此，轉變發展戰略，走依靠科技進步實現可持續發展道路，是加速中國經濟發展的正確選擇。

目　標

　　4.20 促進中國的經濟發展加快向社會經濟與資源環境各方面協調、穩定、可持續發展的模式轉變。

　　4.21 2000年前，中國國民經濟在提高質量、優化結構、增進效益的基礎上，努力實現國民生產總值每年增長８％～９％，使中國國民經濟整體素質和綜合國力邁上一個新台階。

行　動

　　4.22 高度重視和加強農業發展，促進農村經濟穩定發展和農民收入不斷提高。主要措施有：

　　(a)樹立大農業觀念，繼續合理調整農業生產結構和布局；

　　(b)努力開發高產優質高效農業，堅持科教興農，增加農業投入，加強農業基本建設，不斷提高農業的集約經營水平和綜合生產能力；

　　(c)建立農村社會化綜合服務體系，搞活農村農產品科商品流通，完善技術推廣體系和其他服務體系；

　　(d)繼續大力發展鄉鎮企業和農村第三產業，吸收農村剩餘勞動力，加快農村脫貧致富的步伐和逐步實現現代化。

　　4.23 繼續發展第二產業，積極調整工業結構和布局，特別是加強交通、通信、能源、重要原材料和水利等基礎設施和基礎工業建設，把機械電子、石油化工、汽車製造和建築業作為國民經濟的支柱產業，大力促進它們的振興。結合現有工業的技術改造，推行清潔生產。

　　4.24 大力發展第三產業。貫徹執行《中共中央、國務院關於加快發展第三產業的決定》，逐步建立起適合中國國情的市場體系、城鄉社會化綜合服務體系和社會保障體系。

　　4.25 加速科技進步和提高科技在經濟增長中的含量；發展高新技術，建立高新技術產業；利用高新技術改造傳統產業。

　　4.26 在制定產業政策和進行產業結構調整時，把各種產業、各種產品的資源消耗和環境影響作為重要的考慮因素，嚴格限制能源消耗高、資源浪費大、污染嚴重的企業發展，大力發展質量效益型、科技先導型、資源節約型的產業。對於污染危害較大的企業進行限期治理。加強污染防治技術研究，各級政府將正確引導和大力支持環保產業的發展，把環保產業列入優先發展領域，開發和推廣先進的環保設備。

　　4.27 在國家統一規劃指導下，按照因地制宜、合理分工、各展所長、優勢互補、共同發展的原則，加強東部與西部地區的聯合，擴大發達地區與貧困地區的經濟技術合作，促進地區經濟合理布局和健康發展。對中西部和沿邊地區，努力發展優勢產業和產品，特別扶持少數民族地區、邊疆地區、貧困地區的經濟發展。

　　4.28 進一步擴大對外開放，加強國際間的經濟技術交流與合作，促進對外貿易發展；繼續改善投資環境，為外商投資經營提供方便的條件和充分的法律保障，讓外商能按照國際慣例在中國順利地開展經營活動；引導外資合理投向，促進外資投向基礎設施、基礎產業、企業技術改造和資金技術密集產業，同時防止「污染轉嫁」；注意引進技術的消化、吸收和創新，減少重複引進。

C.有效利用經濟手段和市場機制

行動依據

　　4.29 對經濟、社會、資源和環境因素在政策、規劃和管理層次上統籌考慮，將對社會各集團包括政府、產業部門和個人在可持續中產生發展重大影響。最近幾年，中國已經對政府機構進行重大改革，在經濟決策中開始重視自然資源和環境保護問題，並努力使其在國家政策、法規、管理、社會經濟活動以及國際合作中得以體現。

　　4.30 為了保持經濟、社會能夠持續發展，絕不能走「先污染、後治理」、「先破壞、後整治」的老路，而必須在現有的條件和工作的基礎上，充分利用經濟手段和市場機制來促進可持續發展，同時達到經濟快速增長、消除貧困和保護環境的目的。社會主義市場經濟體制的建立將有利於可持續發展的進程。

　　4.31 建立中國可持續的經濟體系需要大量資金支持，除了主要依靠自身積累外，還需要國際社會的大力援助；需要建立促進可持續發展的政策體系和法規體系，建立可持續發展的管理機制；需要建設可持續利用的自然資源和生態環境基礎；需要開發新一代技術，改善技術體系；需要社會進步的支持，促進全社會、特別是各級領導人員樹立可持續發展觀念和提高社會總體的可持續發展實施能力。

　　4.32 本方案領域將用來支持為實現《中國21世紀議程》中所含的大多數目標和制定的各項相應行動。

目　標

　　4.33 將環境成本納入各項經濟分析和決策過程，改變過去無償使用環境並將環境成本轉嫁給社會的作法。

　　4.34 有效地利用經濟手段和其它面向市場的方法來促進可持續發展。

行　動

　　4.35 通過調整各種經濟政策，在國家宏觀調控下，運用經濟手段和市場機制促進可持續的經濟發展，近期的主要活動包括：

　　(a)取消或減少與可持續發展目標不相符的各種政策性財政補貼；

　　(b)改革或調整現有的經濟與財政鼓勵措施，使其符合可持續發展目標；

　　(c)制訂政策框架，促進污染控制和無害環境的資源配置機制的建立；

　　(d)建立符合可持續發展目標的價格體系。

　　4.36 在國際社會的幫助下，結合中國的具體國情，更新傳統技術和開發新一代支持可持續發展的技術產業，如：

　　(a)制定經濟政策，大力開發和推廣使用可節約資源能源、可減少廢物排放的生產技術與工藝，用新技術取代傳統技術，開發和應用有利於資源合理開發、綜合利用或促進資源增殖的技術；

　　(b)利用經濟手段和市場機制，促進在與環境資源密切相關的產業部門，如在能源、交通、工業、農業、林業、水產業、健康衛生、第三產業等領域開發、引進、推廣應用環境無害技術。

　　4.37 改革不合理的價格體系，建立資源有償使用制度，逐步改變原材料價格偏低、資源無償使用的狀況，並依靠價值規律和供求關係來調整資源價格，徹底改變由於資源低價或無價造成的資源、能源浪費和環境污染破壞，並逐步建立資源節約型的經濟模式。

　　4.38 利用稅收政策促進可持續發展，主要包括：

　　(a)環境保護、稅務、財政等部門，將着手研究對廢水、廢氣、固體廢棄物排放徵收環境稅的方法、步驟和標準，可先在一些地區進行試點；

　　(b)對於環境保護工程項目和生態恢復工程項目給予一定稅收優惠。同時，國家將着手研究制定自然資源開發的生態環境補償收費政策。

　　4.39 利用信貸和其它政策促進可持續發展，主要包括：

　　(a)在條件成熟的情況下，建立國家環境保護基金，以加強國家對污染防治和環境保護方面的宏觀調控能力；

　　(b)對具有良好的社會經濟和環境效益的成熟工藝與技術的推廣應用以及環境保護的貸款採取一定的貼息補償；

　　(c)鼓勵國家、地方和企業擴大利用外資來解決環境保護方面的問題。

　　4.40 在國際經濟和環境組織以及研究機構的幫助和支持下，開展中國可持續發展經濟政策的研究，集中研究下列問題：

　　(a)適合於中國國情的環境稅收制度、資源有償使用制度和資源定價政策；

　　(b)經濟手段和市場激勵機制對競爭力和國際貿易的影響，以及未來國際合作與協調的潛在需要；

　　(c)選用經濟手段對社會和分配的可能影響及其對策。

　　4.41 加強對可持續發展經濟學的研究和培訓活動：

　　(a)鼓勵高等教育機構重新考慮其課程設置，加強關於可持續發展經濟學的研究。

　　(b)鼓勵在這些領域擁有專門知識的區域性和國際經濟組織以及研究機構為政府官員提供培訓和研討；

　　(c)鼓勵產業部門和企業的管理人員參加有關可持續發展的管理和技術的培訓。

D.建立綜合的經濟與資源環境核算體系

行動依據

　　4.42 將可持續能力納入經濟決策，首先要比較明確地衡量環境作為自然資本的來源以及人類活動所產生的副產品的承載體的重大作用。傳統的國民經濟衡量指標（GNP）既不反映經濟增長導致的生態破壞、環境惡化和資源代價，也未計及非商品勞務的貢獻，並且沒能反映投資的取向。越來越多的國家和組織認識到，這些不利的影響將會削弱未來經濟增長的基礎。為此，需要建立一個綜合的資源環境與經濟核算體系來監控整個國民經濟的運行。

　　4.43 目前，中國正在進行自然資源核算的研究和試驗，並分析將其納入國民經濟核算體系的可能性。此類研究的主要目標是建立資源核算的理論，提出資源評估和定價方法，分析國內有關的資源價格以及國際上同類資源的可比價格，最後提出如何把資源核算納入國民經濟核算體系的方法以及自然資源的價格政策。在此基礎上，中國政府可望逐步建立一個新的綜合核算體系，促進更加合理和經濟地使用自然資源。新的核算體系也將改善長期和短期發展政策的協調，並成為協調經濟發展與自然資源持續利用和保護的一種有效手段。

目　標

　　4.44 擴展和完善現行的國民經濟核算體系，以便在國民經濟核算中綜合考慮環境與社會因素。綜合的經濟和環境核算體系至少包括一個自然資源的衛星帳戶系統。

行　動

　　4.45 開展建立和實施新的綜合國民經濟核算體系的研究，包括：

　　(a)改善國民經濟核算制度：主要由負責國民經濟核算的政府部門與國家環境保護以及其他自然資源管理部門密切合作，組織有關研究和制訂實施方案；有關政府部門應在經濟與資源環境綜合核算體系的建立、完善以及正常運作方面發揮重要作用；

　　(b)建立評價程序，主要有：政府將同國際機構廣泛開展合作，以加強現有的數據系統，包括第14章中提出的自然資源可持續管理的監測系統；提高自然資源數據的採集、管理、分析、審查和系統評價的能力，提高全國的數據的綜合應用能力；政府將評價各種政策措施，以糾正導致土地、水、能源和其它自然資源的價格扭曲和造成環境惡化的政策傾向。

　　4.46 加強國際合作與交流，主要包括以下兩方面：

　　(a)爭取聯合國有關機構的支持，獲得有關資源環境與經濟的國民經濟核算體系的各種方法技術，同時和其他國家的政府開展技術合作和支持，以便進一步研究、檢驗和改進聯合國所提出的概念和方法，使其標準化；爭取與其他國際組織和國家的合作，如開展國民經濟核算和人員的培訓，建立、修訂和發展綜合的資源環境與經濟核算體系等；

　　(b)在聯合國可持續發展和政策協調部的支持下，中國將考慮擴大現有的研究和實施計劃，以便在國民經濟和社會發展規劃和決策工作中利用可持續發展指標，將綜合的經濟與資源環境核算體系完全納入國家級的經濟發展規劃。同時，通過合作來改進國家和省兩級的資源環境、經濟與社會數據收集；

　　(c)通過聯合國統計處和環境規劃署，爭取與其他國家在建立綜合經濟與環境核算體系、非市場的自然資源核算方法以及數據標準化方面開展技術交流與合作。

　　4.47 機構與能力建設活動，包括：

　　(a)加強國家綜合的資源環境與經濟核算機構以及部門之間的協調，以確保在規劃和決策層次上環境與發展的有效結合；制訂信息交流和技術轉讓的管理制度、指導方針和機制，以便能最有效和最廣泛地使用綜合經濟與資源環境核算體系；

　　(b)提高決策過程中數據收集、貯存、組織、評價和使用能力，開展綜合經濟與資源環境核算體系所需的各種層次上的培訓，包括對從事環境和經濟分析人員的技術培訓和對決策人員的培訓等。