住房和城鄉建設部 國家文物局關於歷史文化名城名鎮名村保護工作評估檢查情況的通報

住房和城鄉建設部 國家文物局關於歷史文化名城名鎮名村保護工作評估檢查情況的通報
建科函〔2019〕95號
2019年5月13日
發布機關：住房城鄉建設部 文物局

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住房和城鄉建設部 國家文物局關於

歷史文化名城名鎮名村保護工作評估檢查情況的通報

各省、自治區住房和城鄉建設廳、文物局（文化和旅遊廳），海南省自然資源和規劃廳，北京市規劃和自然資源委員會、文物局，上海市規劃和自然資源局、住房和城鄉建設管理委員會、文物局，天津市規劃和自然資源局、文物局，重慶市規劃和自然資源局、文物局，新疆生產建設兵團住房和城鄉建設局、文體新廣局：

2017年10月至2018年6月，住房和城鄉建設部和國家文物局組織開展了國家歷史文化名城和中國歷史文化名鎮名村保護工作評估檢查，並對成都、廣州、武漢、青島、太原、洛陽、荊州、佛山、贛州、咸陽、聊城、敦煌、武威、閬中等14個城市進行了重點抽查。現將評估檢查情況通報如下：

一、歷史文化名城名鎮名村保護工作取得顯著成效

（一）保護內容不斷豐富，大量城鄉歷史文化遺產得以保留。改革開放以來，各地區各部門高度重視歷史文化遺產保護工作，眾多歷史文化名城名鎮名村被搶救和保存下來。截至目前，國務院已公布134座國家歷史文化名城。住房和城鄉建設部和國家文物局已公布799個中國歷史文化名鎮名村，其中，歷史文化名鎮312個，歷史文化名村487個。全國已劃定歷史文化街區875片，確定歷史建築2.47萬處。各地還探索將工業建築、文化景觀、文化線路等各種文化遺產類型納入保護體系。

（二）保護機制不斷完善，為城鄉歷史文化保護提供制度保障。各地以文物保護法、城鄉規劃法、非物質文化遺產保護法、歷史文化名城名鎮名村保護條例和文物保護法實施條例等法律法規為基礎，積極制定地方性歷史文化名城名鎮名村保護法規。截至目前，有12個省（區、市）公布省級歷史文化名城保護法規，5個省（區、市）啟動省級歷史文化名城保護法規立法程序；109座國家歷史文化名城制定保護法規，不少城市的首部立法就是歷史文化名城保護專項立法。所有國家歷史文化名城均成立專門的管理機構，有75座國家歷史文化名城設置名城保護委員會等市級領導機構。北京市成立以市委書記為名譽主任，市長為主任的北京歷史文化名城保護委員會；福州市專門成立歷史文化名城管理委員會作為市政府派出機構，加大系統規劃和綜合協調力度，提高了政府統籌歷史文化名城保護利用的能力和效率。

（三）保護利用方法不斷創新，形成一批可推廣、可複製的經驗。在協調保護與發展關係方面，蘇州市整體保護老城，有序開發新城，形成「老城和新城協調共生」經驗；正定縣下大力氣開展文物保護修繕和古城環境整治，有效改善文物保護狀況，弘揚優秀歷史文化，提升城市品質；閬中市通過嚴格控制古城周邊建設活動，完整保留山水格局，實現「古城與山水環境整體保護」目標。在完善公共設施改善民生方面，揚州市堅持小規模漸進式保護，以「一水一電一消防」為重點提升基礎設施；拉薩市堅持20多年持續整治八廓街環境，提升基礎設施和公共服務設施水平，實現「保護古城、改善民生」雙贏。在發揮遺產價值提升城市功能方面，廈門市鼓浪嶼歷史文化街區利用歷史建築建設唱片博物館，修繕古戲院作為文化傳承場所和社區活動中心；廣州市通過建設歷史文化步道串聯散落的歷史遺存，彰顯城市文脈特色，形成「遺產融入城市功能，讓生活更美好」經驗。在挖掘遺產價值推動轉型發展方面，杭州市利用老工業園區和工業建築，發展文化創意產業，建設科技孵化器和眾創空間，形成「文化引領城市轉型」經驗。在鼓勵公眾參與創新社會治理方面，北京市在楊梅竹斜街、史家胡同保護中堅持政府引導、群眾參與、社區共建；安徽省黃山市西遞宏村通過合理的利益分配，調動村民參與保護的積極性，形成「共保共建共享」經驗。

（四）保護成效不斷顯現，為全球歷史文化遺產保護提供更多中國素材。歷史文化名城名鎮名村保護工作使一大批古城、古鎮、古村落的遺產價值得到真實、完整保護，向世界講述了中國故事，傳播了中華文化。其中，雲南麗江古城、山西平遙古城、安徽皖南古村落、福建土樓建築群、廣東開平碉樓、杭州西湖文化景觀、廈門鼓浪嶼國際歷史社區、澳門歷史城區等已成功列入世界遺產名錄。古泉州（刺桐）史跡申報世界遺產工作正在有序推進。北京中軸線、江南水鄉古鎮等已列入中國世界遺產預備名單。

二、歷史文化名城名鎮名村保護存在的主要問題

（一）保護認識有待全面提高。一些城市對加強歷史文化保護工作的重要意義認識不夠，責任感和使命感不強，沒有切實把思想和認識統一到習近平總書記「保護文化遺產，保持民族文化的傳承，是各級黨委、政府義不容辭的歷史責任」「城市規劃和建設要高度重視歷史文化保護」等重要指示精神上來。有的城市沒有站在文化自信高度認識歷史文化名城名鎮名村保護工作，沒有充分認識歷史文化資源的不可再生性，對歷史文化名城名鎮名村保護工作缺乏足夠耐心和歷史責任感，導致大拆大建、急功近利的情況時有發生。部分城市沒有充分認識到歷史文化名城名鎮名村保護工作是一項涉及民生、安全、環境品質、社會治理等的複雜系統工程，造成保護工作缺乏統籌，人力、物力投入嚴重不足。

（二）保護實踐仍存在一些問題。一是大拆大建造成建設性破壞。一些城市簡單套用大拆快建的新城建設方法，通過搬空古城內大部分居民、拆平歷史文化街區進行房地產開發。有的城市為拓寬道路，簡單粗暴地拆除歷史文化街區和歷史建築。二是歷史欠賬多、長期投入不足。部分城市重前期申報、輕後期維護，對於歷史文化街區和歷史建築長期不管不顧，甚至棄之不管任其衰敗，既危及群眾生命安全，又造成歷史遺存不斷消失。三是造假古董破壞真實歷史信息。部分城市在缺乏歷史檔案的情況下，真假不分，花巨資大量復建城牆，在古城內建假古街，造仿古樓，用假古董破壞真古董，毀掉珍貴的文物和歷史建築。四是缺乏整體保護的意識和手段。部分城市只重視單體建築保護，忽略對建築周邊環境保護，文物古蹟成了「盆景」；有的城市只重視街區保護，忽略對老城整體格局、風貌保護；一些城市只重視對重要價值遺存保護，忽略對一般價值建築、構築物的保留利用。

（三）展示利用存在一些誤區。一是存在重物質輕人文傾向。一些城市為開發旅遊業搬空原住民，使得原有的人文環境不復存在。部分城市在展示利用工作中沒有充分尊重群眾意願，未能充分調動群眾參與歷史文化名城名鎮名村保護利用積極性。二是利用不足與過度利用並存。一些城市的大量歷史遺存尚未得到很好利用，有些長期閒置，已經開展利用的也多以簡單展示功能為主。部分城市在利用過程中，存在過度商業化傾向，脫離了原有文化價值。三是缺乏展示歷史文化信息的有效手段。一些城市缺乏串聯歷史信息、講述城市故事的能力，群眾難以在日常生活中感知城市的文化底蘊和歷史記憶。

（四）監督實施機制需進一步健全。一是監督管理有待加強。部分城市未編制保護規劃，以各類非法定規劃代替法定保護規劃；有的城市雖然編制了保護規劃，但保護規劃的剛性管控作用發揮不夠。一些城市對違法行為的監督問責力度不夠，破壞性建設行為屢禁不止。二是實施保障力度不夠。部分城市名城保護專業技術力量薄弱，管理機構缺乏專業型管理。有的城市存在保護利用主體不明確、部門聯動不順暢、管理制度不配套、資金投入可持續性差等問題，用地性質調整和建築功能轉變困難，消防審核、經營許可和工商註冊等審批手續辦理難。一些城市近年來投入了一定的歷史文化保護工作資金，但由於經費數量有限，遠不能滿足保護工作的實際需求。

三、下一步工作要求

各省級住房城鄉建設主管部門、文物主管部門要進一步加大監管和指導力度，督促各地切實做好歷史文化名城名鎮名村保護利用工作。

（一）加強宣傳培訓。認真組織學習貫徹習近平總書記關於歷史文化保護工作的系列重要講話和指示批示精神，開展歷史文化保護專題培訓和宣傳活動，提高領導幹部認識水平，提高全社會保護意識。建立幹部、專業工作者和社區培訓制度，對街道、鎮、社區、村管理人員進行歷史文化名城名鎮名村保護專項培訓，加強典型案例和成功經驗交流學習，提高歷史文化保護社會參與度。

（二）夯實工作基礎。儘快啟動規劃期至2035年的歷史文化名城名鎮名村保護專項規劃編制工作。完善歷史文化名城名鎮名村保護的地方性法規、規章和規範性文件。做好文物保護單位「四有」工作和登記不可移動文物掛牌、建檔保護工作。有序開展歷史城區、歷史文化街區劃定、歷史建築確定及後續掛牌、測繪、建檔工作，推動歷史城區復興、歷史文化街區保護和歷史建築修繕工作。

（三）創新工作方法。積極探索建立歷史文化名城名鎮名村總設計師制度，採用多種方式促進文物建築和歷史建築活化利用。研究出台破解制約歷史建築保護利用突出問題的政策措施，探索制定歷史文化名城名鎮名村的消防、基礎設施建設等地方性技術標準。

（四）加強監督管理。按照「一年一體檢、五年一評估」的工作思路，研究制定反映各歷史文化名城名鎮名村保護狀況的量化評價指標，開展體檢評估工作，並以適當方式向社會公開體檢情況，主動接受社會監督。

住房和城鄉建設部將會同國家文物局建立歷史文化名城名鎮名村保護約談制度，對保護工作不力的地方政府進行約談，並根據破壞情況採取通報批評、列入瀕危名錄、撤銷稱號等處罰措施。

中華人民共和國住房和城鄉建設部

國家文物局

2019年5月13日

（此件主動公開）