全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關於檢查《中華人民共和國特種設備安全法》實施情況的報告

全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關於檢查《中華人民共和國特種設備安全法》實施情況的報告
全國人大常委會副委員長 肖捷
2023年6月26日於人民大會堂
（在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議上）

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——2023年6月26日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議

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全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關於檢查《中華人民共和國特種設備安全法》實施情況的報告

——2023年6月26日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議上

全國人大常委會副委員長　肖　捷

全國人民代表大會常務委員會：

《中華人民共和國特種設備安全法》是特種設備領域的基礎性法律，2014年1月1日起施行。為貫徹落實黨中央關於加快建設製造強國、質量強國戰略部署，促進特種設備產業高質量發展，更好統籌發展與安全，推動特種設備安全法的貫徹實施，根據2023年度監督工作計劃，全國人大常委會對特種設備安全法實施情況開展了檢查。全國人大常委會高度重視這次執法檢查工作，趙樂際委員長審定批准執法檢查方案，肖捷、張慶偉、洛桑江村三位副委員長擔任檢查組組長，今年5月赴遼寧、上海、福建、山東、湖北、廣西等6個省（區、市）開展實地檢查，委託黑龍江、江蘇、浙江、河南、廣東、重慶、四川、新疆等8個省（區、市）人大常委會對本行政區域內特種設備安全法實施情況進行檢查。現將執法檢查的主要情況報告如下。

一、開展特種設備安全法執法檢查是推動高質量發展的重要舉措

實現高質量發展是中國式現代化的本質要求，實體經濟特別是製造業，是高質量發展的主要着力點。以習近平同志為核心的黨中央對推動傳統產業轉型升級，維護產業安全，加快建設以實體經濟為支撐的現代化產業體系，加快建設製造強國、質量強國作出了一系列重大決策部署。特種設備是裝備製造業的重要組成部分，是工業生產和人民群眾生活必不可少的基礎設施，在國民經濟發展中具有舉足輕重的地位。全國人大常委會對特種設備安全法實施情況開展檢查恰逢其時，對貫徹落實黨的二十大報告提出的推動高質量發展，加快建設製造強國、質量強國，建設更高水平的平安中國，不斷實現人民群眾對美好生活的嚮往，具有十分重要的意義。

特種設備是落實總體國家安全觀的重要支撐。特種設備既關係經濟社會發展，又緊貼人民日常生活。鍋爐是發電和供熱系統的「心臟」，壓力容器和壓力管道是石油化工行業的關鍵設施，起重機械是現代工業生產、物流運輸和工程建設的重要設備，長輸油氣管道是國家生命線工程，燃氣壓力管道和氣瓶進入千家萬戶，電梯是日常生活中不可或缺的代步工具，客運索道、遊樂設施成為人民群眾休閒娛樂的重要載體。安全生產是發展紅線，特種設備量大面廣，社會關注度很高，事關國家安全和社會穩定。

特種設備是建設現代化產業體系的重要基礎。特種設備的產生與現代工業體系構建和現代產業發展息息相關。第一次工業革命催生了蒸汽鍋爐、壓力容器的出現普及，第二次工業革命帶來了電梯、起重機械的快速發展，第三次工業革命促進了現代化港口以及壓力管道網絡系統的建設發展，正在興起的新一輪科技革命推動特種設備向數字化智能化綠色化快速迭代升級。特種設備廣泛應用於國民經濟和社會發展重要領域，極大推動了生產效率和發展質量的提升，成為衡量國家經濟發展水平的重要標誌。

特種設備是推動高質量發展的重要抓手。特種設備是補齊產業鏈短板弱項，加快傳統產業轉型升級，提升我國裝備製造競爭力的重要着力點，是新時代貫徹新發展理念，推動創新驅動發展，實現綠色低碳轉型的重要切入點，是保障人民群眾生產生活安全，滿足人民日益增長的美好生活需要的重要支撐點，是促進工業化和數字化融合，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革的重要落腳點。

本次執法檢查工作有以下幾個特點：

（一）執法檢查涉及面廣。執法檢查組對特種設備安全法在14個省（區、市）的實施情況進行檢查，這些地區的特種設備保有量占全國的四分之三，具有廣泛的代表性，聽取了市場監管總局、國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、住房城鄉建設部、交通運輸部、文化和旅遊部、應急管理部、國務院國資委以及地方特種設備相關部門單位的情況介紹，檢查了鍋爐、壓力容器、壓力管道、氣瓶、電梯、起重機械、客運索道、大型遊樂設施、場（廠）內專用機動車輛等各類型特種設備的生產經營使用情況，較為全面掌握了特種設備安全法的貫徹實施情況。

（二）執法檢查重點突出。在前期調研的基礎上，執法檢查組經過認真研究，將特種設備產業發展情況、特種設備安全綜合治理情況、政府依法履責情況、管理制度落實情況、科技創新情況等7個方面確定為執法檢查重點。通過實地檢查、委託檢查、個別抽查的方式，圍繞執法檢查重點，深入排查存在問題，客觀分析癥結成因，提出改進工作意見。

（三）深入基層直面群眾急難愁盼問題。執法檢查組按照黨中央關於大興調查研究的重要要求，深入基層開展調研。執法檢查地點遍及石油化工廠、鋼鐵廠、叉車廠、燃氣站、氣瓶充裝站、發電廠、港口碼頭、醫院、商場、遊樂場、居民小區和檢驗機構，在車間班組與生產一線的職工交談，詳細了解特種設備生產、使用、維護、檢驗、管理情況，並將群眾關注度高、矛盾突出的老舊小區電梯安裝、使用、維護、保養、更換作為切入點，着力督促解決人民群眾急難愁盼問題。

（四）紮實開展專題研究。鑑於特種設備專業性強，檢查組委託中國特種設備檢測研究院、清華大學質量與可靠性研究院、中央黨校（國家行政學院）課題組就執法檢查中有關統籌產業發展與安全監管、落實雙碳目標實現綠色轉型、依法促進產業發展等開展課題研究，為執法檢查提供理論與專業支撐。

（五）積極發揮各方作用。在執法檢查中，注重發揮人大代表作用，包括常委會組成人員在內共有20餘位全國人大代表參加了檢查工作，市場監管總局等國務院有關部門積極配合，地方人大給予大力支持。人民日報、法治日報等新聞媒體對執法檢查工作進行了廣泛報道，有力推動了特種設備安全法的宣傳普及。執法檢查組通過座談會或實地檢查等方式，向110家特種設備生產使用檢驗單位了解情況。執法檢查共形成了4份前期調研報告、3份實地檢查報告、8份委託檢查報告、3份課題研究報告，這些報告為起草執法檢查報告奠定了紮實基礎。

二、法律實施取得積極成效

特種設備安全法頒布實施以來，國務院及地方各級政府深入貫徹實施特種設備安全法，對特種設備的生產、經營、使用、檢驗、檢測等嚴格依法監督管理，各項管理制度和工作機制不斷健全，特種設備產業快速發展，特種設備安全形勢持續改善，法律實施取得了積極成效。一是特種設備保有量快速增長。2022年全國特種設備總量達1955.25萬台，與法律施行前的2013年相比實現數量翻番，年均增長100萬台。另有氣瓶2.35億隻、壓力管道85.9萬公里。我國已成為世界特種設備使用第一大國。二是特種設備產業體系逐步完備。截至2022年底，全國特種設備生產和充裝單位75709戶，包括2625戶設計單位、16211戶製造單位、30650戶安裝改造修理單位、26223戶氣體充裝單位，形成覆蓋設計、製造、安裝、改造、修理等全鏈條的特種設備產業鏈。三是特種設備安全狀況持續改善。與2013年相比，2022年特種設備事故起數、死亡人數、萬台特種設備死亡率分別下降了52.4%、65.1%、84.8%，法律施行後的十年間未發生重特大特種設備事故，安全形勢持續改善。四是服務民生作用日益凸顯。特種設備是民生保障的基礎設施，壓力管道和壓力容器每年儲運超過3726億立方天然氣，電梯每天運送乘客超過20億人次，大型遊樂設施每年乘坐遊客超過1億人次，較好地滿足了人民群眾對美好生活的需要。檢查中各方面普遍認為，在特種設備數量快速增長、安全保障壓力不斷增大的情況下，特種設備安全法的貫徹實施有效防範、減少和遏制了特種設備重大事故的發生，促進了特種設備產業快速發展，有力保障了人民生命財產安全。

（一）大力開展法律宣傳，提高依法管理意識和能力。各地區各部門高度重視特種設備安全法的貫徹實施工作，大力開展普法宣傳，提升特種設備領域依法管理水平。一是採取多種形式開展普法宣傳。各地市場監管部門深入開展特種設備安全知識「進企業、進社區、進校園」活動，連續十年組織開展「電梯安全宣傳周」活動，開展「違法行為隨手拍」「微視頻作品展播」等普法活動，努力在全社會形成關心關注特種設備安全的良好氛圍。浙江建立特種設備安全科普教育基地，新疆免費向企業發放特種設備法律責任系列讀本，四川開展特種設備安全「諮詢日」等活動。二是將學法守法用法融入安全生產日常培訓。國務院國資委督促中央企業將特種設備安全法納入安全生產培訓課程，建立健全特種設備作業人員培訓考核機制，提升幹部職工安全意識和法治意識。中國特種設備安全與節能促進會聯合南京工業大學創建我國第一所特種設備技術學院，將法律知識列入教材內容，對從業人員開展系統培訓。

（二）強化配套制度建設，完善特種設備安全法律制度體系。特種設備安全法確立了我國新時期特種設備安全法律制度的基本框架，相關部門和地方積極做好制度配套工作。一是組織制定修訂行政法規和部門規章。為更好適應行業管理工作需要，市場監管總局已經啟動《特種設備安全監察條例》修訂工作，向社會公開徵求意見。相關部門及時修訂完善部門規章，安全監察工作程序和要求更加完備和明晰。二是健全安全技術規範和技術標準。制定修改安全技術規範185個，經整合後現行有效安全技術規範50個，特種設備安全技術規範體系基本建立。加快標準制定工作，包括各類特種設備的國家標準、行業標準、地方標準、團體標準。組織對強制性標準進行整合精簡，目前保留9項機電類特種設備強制性國家標準。積極參與或牽頭特種設備領域國際標準制定。三是修訂更新特種設備目錄。以參數限定和名稱列表的形式，將特種設備及其安全附件、部件分為10個種類、48個類別、99個品種，更加清晰界定了納入監管的設備範圍，對部分設備的定義重新予以明確，突出重點監管、分類監管和科學監管。四是加快地方法制建設。各地制定相關地方性法規及制度政策，江蘇、重慶及時制定修訂特種設備安全條例，廣東、廣西、黑龍江出台電梯安全條例，廣東出台氣瓶安全條例。目前，特種設備領域已經形成由1部法律、1部行政法規、114部地方性法規、8個部門規章、143個地方政府規章以及50個安全技術規範、2520個標準構成的特種設備法律制度體系。

（三）加強產業政策引領，促進特種設備產業快速發展。國家發展改革委、工業和信息化部、市場監管總局等將特種設備產業發展融入裝備製造業發展和質量提升的有關規劃和政策，依法推動特種設備產業高質量發展。一是特種設備製造能力提升。加快新技術新工藝的轉化應用，提升特種設備設計製造水平，起重機械、電梯、電站鍋爐等產品已躋身世界先進行列，大型起重機械和超超臨界燃煤電站鍋爐實現國際領先，特種設備生產企業成為我國高端裝備製造業的重要組成部分。二是產業集聚升級成效明顯。聚焦產業高質量發展，採取增鏈補鏈強鏈等手段，加強人才培養、品牌建設和質量基礎設施服務，推動起重機械、電梯領域形成多個產業集聚區，如河南長垣起重產業聚集區、江蘇吳江電梯產業聚集區、廣東中山大型遊樂設施聚集區等。三是自主技術研發能力有所提高。科技部加強對特種設備科研攻關的支持力度，集中優勢科研資源，統籌基礎研究和應用研究，多項「卡脖子」技術獲得突破。攻克了燃煤機組超低排放、高溫電磁檢測、重型壓力容器輕量化、超聲無損和微損檢測等技術難題，掌握了索道、電梯等設備關鍵零部件的自產能力，高端特種設備國產化程度明顯提升。四是特種設備出口實現量質提升。隨着我國特種設備設計製造技術水平的不斷提升，特種設備出口保持增長趨勢，對進口設備依賴度降低。國內電梯產量約占全球產量70%左右，起重機械出口額保持每年40億美元左右，叉車出口額每年20億美元以上，大型遊樂設施實現從進口國轉變為出口國。

（四）健全監管工作機制，嚴格落實法律責任。相關部門建立健全工作機制，嚴格依法履職，落實法律責任，為特種設備安全提供有力的體制機制保障。一是建立預防為主的全過程監管機制。圍繞特種設備全生命周期的設計、製造、安裝、改造、修理、經營、使用、檢驗各環節，依法建立了生產許可、法定檢驗、監督檢查、應急處置、事故調查全過程的監管機制。相關部門建立健全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，加強風險識別分析，及時消除事故隱患。遼寧組建特種設備安全監管和事故應急調查專家庫，編制《特種設備事故應急預案》，提升應對突發事故能力。二是嚴格依法執法。市場監管部門以電梯、壓力管道、移動式壓力容器、氣瓶為重點，深入開展風險隱患排查整治，堅決遏制重特大事故發生。住房城鄉建設部門將建築起重機械作為房屋市政工程安全生產治理重點，要求各地「逐企業、逐項目、逐設備」精準排查整改建築起重機械。文化和旅遊部門在旅遊景區質量等級評定和覆核中加強玻璃棧道項目的審查。河南開展廟會流動遊樂設施執法檢查、大型遊樂設施乘客束縛裝置隱患治理等，保證設備安全運行。三是大力推進協同監管。國務院安全生產委員會將屬地政府落實特種設備安全責任，作為對省級政府考核巡查、綜合檢查、明查暗訪的重要內容，組織對油氣長輸管道、涉燃氣安全特種設備等領域安全隱患開展專項整治。市場監管部門聯合相關部門發揮監管合力，推動形成聯防聯治、綜合治理的工作協調機制。四是推動企業落實安全主體責任。市場監管部門出台企業落實安全主體責任的制度規定，緊盯企業主要負責人、特種設備安全總監、特種設備安全員等關鍵少數人員，建立「日管控、周排查、月調度」工作機制，推動將安全責任落實到具體崗位具體人。國務院國資委指導中央企業落實特種設備安全責任，在石油化工、能源電力、環保設施等7個重點領域開展專項整治，對特種設備作業人員持證上崗等情況開展督導檢查。山東全面推進電梯責任保險，推動電梯「保險+服務」新模式應用。五是推動多方共治。重視發揮中國特種設備檢驗協會、中國特種設備安全與節能促進會等社會組織作用，推動形成「企業落實主體責任、屬地政府統一領導、監管部門依法履職、檢驗機構技術支撐、行業協會自律服務、社會公眾參與監督」的多元共治格局。上海組建由安全技術委員會、專業工作組和技術支撐機構共同組成的安全治理支撐體系，加強風險研判和重大問題決策支撐。

（五）加強監管能力建設，提高特種設備依法管理水平。監管部門着力提升監察人員查處違法行為和檢驗人員排查設備隱患的能力，監察機構和檢驗機構相互配合，風險防控水平不斷強化。一是加強組織隊伍建設。截至2022年底，全國縣級以上市場監管部門設立特種設備安全監察機構3201個，配備特種設備安全監察人員11.8萬餘人。全國共有特種設備檢驗檢測機構4845家，其中特種設備綜合性檢驗機構568個、型式試驗機構45個，特種設備檢驗人員5.3萬人、無損檢測人員10.8萬人。二是增強監察執法能力。注重從源頭抓起，突出設備本質安全，准入環節實行生產單位許可、設備使用登記和設備監督檢驗，准入後實施事中監督檢查和事後事故調查制度。2022年全國市場監管系統出動監察人員264.94萬人次，檢查特種設備生產、使用等單位112.73萬家，發出監察指令書15.76萬份，封停設備2.10萬台（套），有效防止和減少了事故發生。三是提高檢驗檢測能力。2022年特種設備檢驗機構在生產環節監督檢驗中，發現並督促企業處理缺陷隱患50萬個；在使用環節定期檢驗中，發現並督促使用單位處理缺陷隱患297.42萬個。檢驗費用不斷降低，檢驗時間進一步縮短。走出國門為「一帶一路」重點合作項目提供檢驗檢測和安全評估服務。湖北建成國家工業數字成像無損檢測質檢中心等，為特種設備產業提供技術支撐服務。四是推進智慧監管。相關部門建立多個智慧監管平台，「96333」電梯應急處置服務平台覆蓋181個城市、338.09萬台電梯，救援時間大幅縮短。長管拖車和氫能裝備智聯網等平台全力保障重大活動安全。遊樂設施全生命周期管理系統對26個省市的近2萬台設備實現動態健康評價。全國工程質量安全監管信息平台上線運行，推進建築起重機械監管信息共享和業務協同。福建構建電梯物聯網、鍋爐物聯網、氣瓶安全追溯、安全閥質量追溯四大系統，不斷提升安全監管效能。

（六）持續提升節能減排水平，推動特種設備綠色低碳轉型。圍繞實現「碳達峰、碳中和」目標，相關部門從政策、資金、技術等環節持續發力，積極推進特種設備綠色低碳轉型。一是出台相關產業政策。國家發展改革委細化淘汰落後設備有關要求，鼓勵企業採用高效鍋爐、熱交換器等高效節能設備。將高效節能工業鍋爐技術等列入《綠色技術推廣目錄（2020年）》，引導產業綠色低碳循環發展。國家發展改革委、國資委部門聯合印發《關於統籌節能降碳和回收利用，加快重點領域產品設備更新改造的指導意見》，制定鍋爐更新改造和回收利用實施指南，指導中央企業帶頭做好鍋爐更新改造和回收利用工作。工業和信息化部發布國家工業和信息化領域節能技術裝備推薦目錄，加快推廣工業鍋爐等節能技術裝備。二是開展燃煤鍋爐節能減排攻堅戰。積極推進鍋爐安全節能環保「三位一體」監管，開展燃煤鍋爐節能減排攻堅戰，淘汰20餘萬台低效落後鍋爐，燃煤工業鍋爐平均容量從3.8噸/小時提高到12.5噸/小時，燃煤鍋爐關鍵能效指標效率值提高到不低於80%，燃煤鍋爐整治對空氣質量改善貢獻率達到20%，為大氣污染防治做出重要貢獻。工業和信息化部組織實施國家工業節能監察，提升重點用能行業和用能設備能效水平。三是強化科技支撐。應用神經網絡群控等新技術提升電梯性能，根據客流情況、電梯所處的不同位置，動態分配電梯轎廂，減少電梯空載和啟停。突破重型壓力容器設計製造技術瓶頸，推動壓力容器輕量化綠色製造技術進步。提升管道完整性管理技術水平，大幅降低管道事故率，減少管道頻繁更換維修造成的能源消耗和環境污染。四是加大新能源使用。發展太陽能光熱發電、氫能等新能源，提高煤電機組靈活性。布局涉氫儲運特種設備產業發展，不斷提升氫能裝備檢測能力。推動光熱發電用熔鹽介質塔頂吸熱器、熔鹽管路等關鍵設備材質的國產化替代，推進太陽能等新能源鍋爐產品創新。

三、法律實施中存在的突出問題

特種設備安全法的實施取得積極成效的同時，還面臨產業發展存在短板弱項，企業主體責任尚未全面落實，監管效能有待進一步提升，行業監管體制仍需理順，住宅電梯安全隱患不容忽視，法律制度體系尚不完善等困難和問題。

（一）產業發展存在短板弱項。我國特種設備行業已經在生產規模和市場規模上處於全球領先地位，但特種設備領域工作主要圍繞安全管理展開，對發展、質量、節能、環保等工作重視不夠，缺少有針對性的措施，高質量發展潛力仍需進一步挖掘。一是高端產品和知名品牌少。我國已成為世界最大的新裝電梯市場和最大的電梯生產國，但國產品牌主要聚焦在貨梯市場，在主流中高端客梯市場影響力不夠。全國壓力容器持證製造商共有4600多家，但是在技術實力、產品質量等方面與國際龍頭企業存在差距，中、低端產品市場競爭相對激烈，同質化產品較多。二是無序競爭埋下安全隱患。在特種設備招投標過程中，一些公開招投標的門檻設置較低，綜合評標體系不完善，忽視質量要求，中標價低於甚至遠低於成本價，生產企業偷工減料，甚至突破質量安全底線。個別企業靠偷工減料、假冒仿製也能參與市場競爭，不利於調動行業企業研發創新的積極性。三是科技創新驅動發展不足。大量特種設備關鍵零部件仍需要進口，核心技術自主可控能力欠缺，產業基礎相對薄弱，1000噸以上超大噸位全地面起重機所用變速箱等關鍵零部件，全部依賴進口。四是產業集聚度不高。產業集群化程度有限，尚未形成集群優勢，打造完整產業鏈、發揮集群的聯動效應尚需進一步探索。現有產業集群存在同質化、「集而不群」等現象，科技、金融、人才、數據等各類生產要素難以有效協同促進產業集群發展。五是數字化智能化進程較為緩慢。雖然已有特種設備企業在嘗試數字化、智能化轉型，但大部分企業新技術應用不充分，尚未充分發揮人工智能、雲計算、大數據等技術的作用，產品的信息化、智能化、人性化方向發展不充分。六是綠色低碳發展仍有較大空間。鍋爐、換熱壓力容器等承壓類設備具有數量多、增長快、能源消耗量或者轉換量大的特點，屬於高耗能設備；電梯、起重機械、場（廠）內專用機動車輛等機電類設備的應用明顯增加，能源與材料消耗問題突出，污染物、溫室氣體排放仍有很大提升空間。

（二）企業主體責任尚未全面落實。特種設備安全法明確規定了特種設備生產、經營、使用單位應當履行特種設備安全責任，檢查發現企業主體責任落實仍有待改進。一是少數企業安全意識淡薄。有的企業未按規定主動申報定期檢驗，需要檢驗機構催檢。少數企業技術人員流失，設備更新改造、檢修維保不到位，存在安全隱患。個別企業甚至還存在特種設備假報停真使用、大容（噸）小標等逃避監管的情況。二是部分企業履行安全管理義務不到位。有的企業內部特種設備安全管理職責不明確，缺少特種設備安全管控措施，難以有效落實安全主體責任；有的企業特種設備應急預案缺乏針對性和可操作性；還有企業為了節約成本而購買低質量的叉車，違規進行改裝，導致使用中出現制動失靈、起重能力不足、燃油泄漏等問題。三是部分領域落實安全管理難度大。傳統工業氣瓶充裝、燃氣瓶充裝等行業整合度低、規模小、利潤少，低門檻競爭現象嚴重，難以從根本上提升安全管理水平。租用設備流動性較強，特種設備出租行業管理缺位問題較為突出。四是處罰力度難以倒逼企業主動履責。企業違法成本較低，對違法企業震懾力度不夠。缺少對特種設備相關人員違法行為處罰條款，責任人員的法律責任一般由其所在單位承擔，本人往往通過離職等方式進行逃避，不利於安全責任落實到具體人員。

（三）監管效能有待進一步提升。特種設備安全法第一章第五條和第四章對特種設備安全監管作出規定。面對快速增長的監管對象，監管效能仍需進一步提升。一是監管手段難以適應特種設備發展新形勢。特種設備量大面廣線長、責任主體多、監管鏈條長，近年來新增設備大型化、高參數、高風險特點明顯，加之高齡老舊設備日益增多，部分大型石化企業超期服役的承壓設備甚至接近50%，特種設備安全形勢不容忽視。現有的監管方式難以應對新模式新業態新風險，已有的信息化系統僅基本滿足資料存儲、查閱等功能，大數據技術未能得到充分全面應用，數據價值沒有得到充分挖掘，信息化管理科技賦能不足。二是風險預警能力建設有待提升。在固有風險不斷積累和新風險新挑戰不斷出現的雙重壓力下，特種設備風險識別分析的及時性、精準性還需要進一步提高，由於缺少應急指揮協調系統，事故報告速度常落後於公共媒體報道，應急處置需進一步加強。三是基層監管力量不足。2018年市場監管機構改革後輪崗轉崗新加入特種設備安全監察隊伍的人員專業基礎薄弱，業務能力與特種設備專業監管的需要還有較大差距。基層市場監管部門的裝備配置不足，難以滿足特種設備監管執法和應急處置的實際需求。基層監管人員工作壓力大，追責重而激勵少，影響了基層監管隊伍的積極性。四是檢驗機構支撐不夠。全國特種設備綜合性檢驗機構中，事業性單位289家，占總數的50%左右，實際承擔了全國大部分檢驗工作和轄區內特種設備的「應檢盡檢」以及支撐安全監察和服務企業的職責，是安全監察工作的重要支撐。部分檢驗機構轉制為企業後，出現過度追求經濟利益、搶地盤、低價競爭等亂象，對安全監察的支撐作用嚴重弱化。部分檢驗機構與同級其他事業單位橫向整合後，打破了特種設備檢驗機構的獨立性和完整性，科研、技改投入普遍降低，不利於機構長遠發展。

（四）監管體制仍需理順。特種設備安全法第六條規定，國務院和地方各級人民政府應當加強對特種設備安全工作的領導，督促各有關部門依法履行監督管理職責。一是個別地方政府責任未充分落實。市場監管部門發現特種設備重大隱患並上報地方政府後，地方政府往往又批轉給市場監管部門處理，而市場監管部門沒有足夠的行政資源組織處理，導致特種設備隱患得不到及時治理，綜合治理機制運行不暢。二是部門和屬地聯動機制不健全。一些鄉鎮舉辦的文化節、廟會、美食節等文化商業活動，為吸引顧客和遊客臨時放置大型遊樂設施，相關經營主體不申報，屬地政府也不通報，市場監管部門無法及時掌握情況，監管執法難度較大。三是監管合力尚未有效形成。「三區」外叉車等特種設備歷史遺留問題多、部門監管職責邊界不夠清晰；房屋市政工程和其他工地均使用起重機械，其設計、製造、安裝、使用、檢驗、檢測、租賃、維護保養等環節的監督管理，涉及多個監管部門、多部法律法規，外部影響因素複雜，安全管理鏈條長，安全監管責任不夠明晰。四是應急能力建設需進一步強化。特種設備發生事故後，市場監管部門受裝備條件等限制，無法進入現場獲得一手信息，造成上報遲、反應慢、處置不及時，易造成二次傷害，甚至演變成為社會事件。

（五）住宅電梯安全隱患不容忽視。近年來，老舊住宅電梯老化問題已逐步顯現，如浙江、福建使用15年以上老舊電梯分別達8.6萬台、3.2萬台，分別占本省電梯總量的9.7%、9.5%。由於老舊設備的淘汰更新機制、安全評估機制不夠健全完善，長期帶病運行，防範和化解老舊設備的安全風險亟待重視。一是住宅電梯使用管理的責任主體不明晰。住宅電梯歸全體業主共有，使用管理涉及業主、業委會、物業公司、維保單位等多個主體，電梯管理上易相互推諉，無法有效落實安全責任。一些物業公司低價選擇維保單位，維保企業相互壓價、無序競爭，維保工作有效性得不到保證。二是老舊住宅電梯更新改造資金不足。由於歷史原因，一些大城市老舊高層住宅的電梯維修經費欠賬較多，業主出資意願不強。雖然有些地方政府採取了補貼政策，甚至對無物業管理、無維護保養、無維修資金的「三無電梯」改造實行政府全額出資，但與龐大基數相比，地方政府籌措資金依然有限，缺乏長期保障機制。三是既有住宅加裝電梯仍需破題。隨着人民生活水平提高和城鎮人口老齡化，居民對老舊住宅加裝電梯的需求與日俱增。但在電梯加裝過程中，業主對資金來源、費用分攤比例等意見分歧較大；加裝電梯的井道、井道和房屋之間連接等缺少相應技術規範及監管的要求，有的地方沒有監管措施；老舊小區多無物業管理，無法落實安全管理責任，保障電梯安全運行。此外，部分經營性自建房私自加裝用於公共服務的電梯，未按規定申報，游離於特種設備監管之外。

（六）法律制度體系尚不完善。檢查中，有關方面反映，特種設備安全法律制度體系中的一些規定難以適應安全監管和產業發展的需要。一是部分法律制度亟需補充完善。在監管實踐中，對鍋爐等高耗能特種設備既要考慮安全，也要考慮節能減排以及對環保的貢獻。特種設備安全法明確了節能環保的原則要求，但缺少詳細規定，不利於形成高耗能特種設備安全、節能、環保和雙碳「四位一體」監管工作格局。二是特種設備安全法與其他法律法規間的銜接協調還需加強。特種設備安全法對於安全生產責任制、安全生產預防措施等與2021年修訂後的安全生產法不完全一致，部分條款罰款金額遠低於安全生產法。此外，特種設備的出口檢驗已經取消，但特種設備安全法中仍有出口檢驗的相關規定，與管理實踐不適應。三是鼓勵科技創新缺少配套激勵制度。特種設備安全法第十條規定，國家支持有關特種設備安全的科學技術研究，鼓勵先進技術和先進管理方法的推廣應用，對做出突出貢獻的單位和個人給予獎勵。在實施過程中缺少相應的配套獎勵制度，對科技創新激勵不足。四是缺陷特種設備召回制度需要細化完善。特種設備安全法第二十六條規定建立缺陷特種設備召回制度。企業反映實踐中這一制度配套政策還不完善，需要進一步細化增強可操作性。

四、對貫徹實施特種設備安全法的意見建議

貫徹實施特種設備安全法，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平法治思想和習近平總書記關於統籌發展和安全的重要論述，切實增強法律實施的政治自覺和行動自覺，清醒認識特種設備安全面臨的形勢，把以人民為中心的發展思想貫穿始終，嚴格執行法律規定的各項制度，壓實特種設備安全各方責任，充分發揮特種設備產業發展與安全、節能與環保對促進經濟社會高質量發展的積極作用，着力推動落實製造強國、質量強國戰略，用法治力量牢牢守住安全發展底線。

（一）夯實製造業基礎，支持特種設備行業高質量發展。一是優化產業政策。適時啟動新一輪《產業結構調整指導目錄》等產業政策修訂完善工作，積極研究制定鍋爐綠色低碳高質量發展行動方案等配套政策。支持骨幹企業突破關鍵核心技術，鞏固提升產業發展優勢。依託「十四五」規劃102項重大工程等項目建設，推動特種設備驗證應用和迭代升級，不斷提升產品技術性能和安全水平。建議研究制定特種設備產業發展規劃。二是強化科技創新相關政策支持。在「十四五」國家科技計劃中，加快推動「重大自然災害防控與公共安全」「國家質量基礎設施體系」等重點專項組織實施，將行業發展中的新需求、新風險、新問題，及時凝練形成科技項目進行研發部署。三是推進系統性的數字化、智能化發展。在重組國家重點實驗室體系和創建國家技術創新中心過程中，將特種設備安全作為重要內容進行布局。鼓勵和支持優勢單位牽頭組建技術攻關聯合體、研發平台，匯聚新技術新裝備產業化，助力特種設備數字化、智能化發展。組織實施一批高質量應用示範項目，推進新技術、新方法、新裝備在特種設備運行中深度應用。堅持智能製造主攻方向，持續開展智能製造示範工廠建設，加快推動故障診斷監控技術、自動導向定位技術等的應用，利用智能化手段進行監測、預警，提高設備安全可靠運行水平。四是加快綠色化發展。圍繞「碳達峰、碳中和」目標，支持特種設備製造企業開展關鍵核心技術研發，提高特種設備集成供應能力。實施特種設備碳達峰推進行動，完善鍋爐綠色低碳法規標準體系，推動鍋爐系統安全節能環保標準化管理，提高氫能等新能源特種設備監管能力，推動能效管理與碳排放管理深度融合。五是集中培育提升一批優勢企業和產業集群。支持行業優勢企業對標國際標杆，打造具有生態主導力的產業鏈領航企業，帶動上下游企業發展。推動特種設備產業聚集區和特種設備質量品牌提升示範區建設。六是發揮用戶需求的作用，推動行業健康發展。進一步規範招投標行為，促進產業高端化、集聚化、品牌化發展，推動產業轉型升級，避免低端重複建設。強化統籌協調，優化客運索道新建改建的審批程序，積極推進機械式停車設備的建設，不斷滿足人民群眾對美好生活的需要。七是大力提升特種設備行業對外開放水平。深化國際交流合作，支持特種設備檢驗機構、社會組織和企業積極參與「一帶一路」等國際性活動，推動標準國際互認、特種設備產品和檢驗檢測技術服務出口。穩步擴大特種設備規則、標準等制度性開放，助力我國特種設備製造企業和檢驗檢測技術走向國際市場。

（二）壓實企業安全主體責任，推進本質安全落到實處。一是堅持激勵約束並重，促進守法者獲益、違法者受制，加大違法行為處罰力度。發生特種設備事故的，處罰應當不低於安全生產法的處罰力度，增加對作業人員違章違規行為的追責問責，研究完善相應刑事責任。二是推動企業建立健全「安全投入到位、安全培訓到位、基礎管理到位、應急救援到位」的安全管理制度，切實從源頭上預防和管控安全風險。三是督促特種設備相關單位配齊安全總監、安全員，推動安全責任落實到具體人員。針對近年來發生的特種設備事故70%以上是因為操作使用或者應急處置不當引起的現狀，壓實普法宣傳和安全知識培訓的責任，創新方式和機制，着力提高特種設備作業人員的操作技能和應急處置能力，最大限度預防和減少特種設備安全事故。四是鼓勵企業提升安全管理能力。發揮行業協會、科研院所等專業服務機構作用，積極推廣應用先進技術和先進管理方法，增強企業提升安全標準的內生動力，不斷縮小與國際先進水平的差距。

（三）強化支撐保障，提升安全監管效能。一是支持安全監管手段創新。研究將智慧監管作為特種設備安全監管的必要手段，加強信息化建設，推動特種設備安全監管由傳統的「人防」向「人防+技防」轉變。建立完善重要設備在線監管智慧平台，推動有條件的企業建立在役特種設備運行智慧平台，把安全附件的檢驗檢測作為重點內容，使用先進無損檢測方法及時發現安全隱患，對易發高發的風險點和檢維修狀態進行摸底排查，實現智慧化監管。二是完善風險預警。全面推進特種設備雙重預防機制建設，完善風險管理，常態化開展風險辨識、評價，制定預防措施。建立特種設備應急指揮協調系統，提高應急處置水平。圍繞特種設備高壓高溫高速等特點，深入分析特種設備安全事故成因，根據違章作業、設備缺陷、保養不到位、自控系統失靈、超出設計規程範圍運行等原因採取有針對性的措施。三是強化隱患排查整治。開展高風險特種設備安全築底行動，持續開展危化品相關特種設備、壓力管道、起重機械、電梯等安全隱患專項治理和「回頭看」，落實整改責任。健全重大活動和重要時段特種設備服務保障工作機制，精準對接任務清單，認真開展監督檢查，嚴格落實工作職責。四是加強隊伍建設保障。加強監察隊伍專業化職業化建設，加大培訓力度，強化安全監管專業屬性。加強人員、經費保障，支持基層建立專業化的監管所（隊）。加強裝備保障，配齊必要的個人防護、現場處置、事故勘驗以及應急車輛等裝備，確保第一時間進入現場開展工作。完善激勵機制，參照應急、消防等系統的隊伍專業化職業化建設做法，建立津貼待遇、褒獎制度和人身意外保險制度。五是強化特種設備檢驗機構的技術支撐能力。充分發揮特種設備檢驗保障安全的重要作用，充分保證檢驗機構的技術能力、裝備水平、科研經費，保障特種設備檢驗機構的公益性。

（四）進一步落實多元共治要求，增強法律實施效果。一是強化屬地管理責任。推動各級地方政府特別是鄉鎮街道基層政府建立協調聯繫機制，明確將特種設備安全納入對各級政府安全生產責任制考核內容，建立健全監管激勵問責機制，採取綜合治理措施解決特種設備安全隱患。二是推動相關部門的協同配合。完善安全生產綜合監管與特種設備專項監管相結合的工作機制，推動建立特種設備質量安全綜合治理，在明確相關主管部門的特種設備安全管理職責的基礎上，建立完善協調機制，加大特種設備安全監管機構與標準、質量、行業管理等部門的協調力度，形成安全監管合力。三是加強應急能力建設。完善特種設備突發事件應急預案，健全突發事件調查處理協作體系，建設應急培訓演練基地，加強理論培訓和實戰模擬訓練。加強特種設備輿情收集、研判和分析，及時回應處理。四是充分發揮行業協會作用。強化行業自律，釋放特種設備行業協會紮根行業、服務企業、輔助政府、凝聚合力等功能。在電梯、燃氣氣瓶等領域試點建立和完善保險機制，推進責任保險。五是強化公眾參與監督。定期公布特種設備安全狀況，曝光違法違規行為，提高公眾認知和防範能力，暢通舉報投訴渠道，探索建立特種設備安全監管「吹哨人」制度和有獎舉報制度，鼓勵社會力量和企業職工舉報各類特種設備安全隱患和違法行為，引導社會監督。

（五）健全住宅電梯綜合治理，解決人民群眾急難愁盼問題。一是明確住宅電梯管理責任主體。研究明確電梯製造企業對電梯質量安全終身負責制；探索建立住宅領域專業電梯運營管理組織形態，保障公共設施長期安全可靠運行。二是建立老舊住宅電梯安全評估機制。加強電梯年度自行檢查、自行檢測和定期檢驗等隱患排查和風險評估，指導各地優先住宅專項維修資金管理制度，將老舊電梯評估結果作為住宅維修資金申請使用的依據之一。推廣遠程監測系統，建立產品質量追溯體系。三是建立更新改造資金長效機制。探索住宅維修資金引入電梯保險；對產權不清等歷史遺留問題的老舊住宅電梯，屬地政府在政策、資金上給予支持，破解老舊住宅電梯更新改造費用難題。四是保障更新改造質量。更新改造啟動後，加強全過程信息公開，規範透明電梯配件價格、質量等，以清單、模板形式列出需要業主知曉的各節點事項，對重要事項做重點提醒，並以告知簽收形式讓業主清楚明白未來注意事項和消費賬單，減少信息不暢造成的矛盾，保障群眾的知情權、參與權和監督權。五是有序推進既有住宅加裝電梯。加強協調引導，通過自下而上的民意協商推進既有住宅加裝電梯，建立相關職能部門聯合審批、監督和驗收機制，把好加裝電梯相關建築或構築物的本質安全關。查處在用於經營服務的自建房中違規使用電梯的問題。

（六）明確相關規則，完善特種設備法律制度體系。一是加強與相關法律之間的銜接協調，推動修訂特種設備安全法。梳理特種設備安全法與安全生產法、節約能源法、行政許可法、行政處罰法以及民法典等協調問題，增強法律體系的統一性、權威性和協調性。二是落實特種設備安全法的相關規定，加快修訂《特種設備安全監察條例》。研究提出鍋爐等高耗能特種設備統籌安全和節能環保的規定，細化鍋爐、壓力容器等特種設備在節能、環保和「雙碳」等方面的具體要求，增加節能環保工作的具體要求，推動安全綠色發展。三是支持指導地方對電梯、燃氣瓶等單項特種設備開展「小切口」立法，發揮地方立法實施性、補充性、試驗性作用。四是加快相關標準修訂。建立以強制性標準為主體的特種設備安全標準體系，解決標準缺失、老化和標準規則不協調、不兼容的問題。優化行業標準、企業標準等，提升特種設備相關技術門檻，以高標準引領產業發展。五是根據經濟社會發展情況，及時修訂更新特種設備目錄。

以上報告，請審議。