全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關於十三屆全國人大以來暨2022年備案審查工作情況的報告

全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關於十三屆全國人大以來暨2022年備案審查工作情況的報告
全國人大常委會法制工作委員會主任　沈春耀
2022年12月28日於人民大會堂
（在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十八次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2023年/第一號》

——2022年12月28日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十八次會議上

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全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關於十三屆全國人大以來暨2022年備案審查工作情況的報告

——2022年12月28日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十八次會議上

全國人大常委會法制工作委員會主任　沈春耀

全國人民代表大會常務委員會：

現將十三屆全國人大以來暨2022年備案審查工作情況報告如下，請審議。

對行政法規、監察法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規、司法解釋、特別行政區本地法律等規範性文件開展備案審查，是憲法法律賦予全國人大常委會的一項重要職權，是全國人大常委會履行憲法法律監督職責的一項重要工作。我國憲法和立法法、監督法、地方組織法等法律都有關於備案審查方面的規定。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從推進全面依法治國、加強憲法法律實施和監督的戰略高度，就加強備案審查工作作出一系列決策部署，黨的十八屆三中全會和四中全會、十九屆二中全會、中央全面依法治國工作會議、中央人大工作會議和黨中央有關文件都提出了明確的任務要求。十三屆全國人大以來，每年常委會的工作報告、工作要點和有關工作計劃都對備案審查工作作出部署、提出要求，常委會領導就做好備案審查工作多次作出指示批示，常委會會議每年都聽取和審議法制工作委員會關於備案審查工作情況的報告。經過持續努力和有力推動，備案審查工作全面開展、紮實推進，逐步實現顯性化、制度化、常態化，不斷取得新進展新成效。圍繞貫徹「有件必備、有備必審、有錯必糾」的總要求，擴大備案範圍，加大審查力度，豐富審查方式，增強糾錯剛性，工作質量不斷提升，建立健全備案審查工作銜接聯動機制，加強對憲法法律實施情況的監督，依法糾正違反憲法法律、違背黨中央精神或者不合時宜的規定。備案審查制度機制在保證黨中央令行禁止、維護國家法治統一尊嚴權威、保護公民法人合法權利、發展全過程人民民主、促進社會公平正義、提升國家治理效能等方面的作用日益彰顯。

一、十三屆全國人大常委會備案審查工作取得新進展新成效

（一）實現「有件必備」。五年來，全國人大常委會接收報送備案的行政法規、監察法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規、司法解釋以及香港、澳門兩個特別行政區本地法律共7261件，其中，行政法規157件，監察法規1件，省級地方性法規2935件，設區的市級地方性法規2977件，自治條例和單行條例372件，經濟特區法規242件，司法解釋346件，香港、澳門特別行政區法律231件。全國人大常委會通過有關法律和決定，及時將國家監察委員會制定的監察法規和新類型地方性法規（即海南自由貿易港法規、浦東新區法規）納入備案審查的範圍。實行電子報備，規範報備方式，統一報備要求，提高報備效率。備案是審查的前提。總的看，規範性文件制定機關能夠依法、及時將制定的規範性文件向全國人大常委會報送備案，自覺接受人大監督，「有件必備」的目標要求已經實現。

關於向人大常委會報送備案的規範性文件範圍，法工委經研究認為，除了法律已有明確規定的以外，只要規範性文件的制定機關屬於人大監督對象，其制定的規範性文件都應當納入人大常委會備案審查範圍；也就是說，「規範性文件在哪裡，備案審查就跟到哪裡」。近年來，我們推動地方人大常委會將本級「一府一委兩院」制定的規範性文件納入本級人大常委會備案審查範圍；支持最高人民法院建立司法規範性文件備案審查制度機制。

（二）積極推進「有備必審」。根據有關法律的規定，國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和省、自治區、直轄市的人大常委會認為有關法規、司法解釋等規範性文件同憲法或者法律相牴觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求，由常委會工作機構送有關專門委員會進行審查、提出意見；有關國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為有關法規、司法解釋等規範性文件同憲法或者法律相牴觸的，可以向全國人大常委會書面提出審查建議，由常委會工作機構進行研究，必要時送有關專門委員會進行審查、提出意見；有關專門委員會和常委會工作機構可以對報送備案的規範性文件進行主動審查。

五年來，在全國人大常委會領導下，法工委加大審查工作力度，努力實現「有備必審」。按照有關法律規定和常委會備案審查工作制度要求，依法對報送備案的各類法規、司法解釋、特別行政區本地法律開展主動審查。除個別情形外，沒有收到過國家機關提出的審查要求。公民、組織提出審查建議17769件，其中2018年1229件，2019年226件，2020年5146件，2021年6339件，2022年4829件，我們都認真研究處理。圍繞貫徹落實黨中央重大決策部署和重要法律實施，對生態環境保護、民法典、長江保護法、人口與計劃生育法、行政處罰法、食品藥品安全等20多個領域的規範性文件，組織有關方面和地方人大開展集中清理工作和專項審查工作。對其他備案審查工作機構通過銜接聯動機制移送的500多件法規、司法解釋認真進行審查研究，提出處理意見。將不屬於全國人大常委會審查範圍的2500多件審查建議，根據不同情況，分送中央辦公廳、司法部、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大常委會研究處理。總的看，對各類規範性文件，基本實現「有備必審」、「應審盡審」，做到備案審查監督全覆蓋。

根據審查工作情況，總的看，國務院、國家監察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和有立法權的地方人大及其常委會，適應全面依法治國新形勢新要求，依照法定權限和程序認真開展行政法規、監察法規、地方性法規、司法解釋立改廢釋工作和報送備案工作，自覺堅持與憲法法律等上位法規定保持一致，不斷提高規範性文件質量和水平，在貫徹黨和國家大政方針、有效實施憲法法律、推動相關領域工作、有針對性解決問題等方面發揮了重要作用。

香港、澳門兩個特別行政區將各自立法機關制定的本地法律向全國人大常委會備案，是香港、澳門兩個特別行政區基本法明確規定兩個特別行政區須履行的法定職責。多年來，全國人大常委會開展備案審查工作的範圍，一直包括香港、澳門兩個特別行政區立法機關制定的本地法律。五年來，香港特別行政區報送備案的本地法律127件，澳門特別行政區報送備案的本地法律104件。經初步審查，沒有發現兩個基本法規定的需要將報備的有關法律發回的情形。

（三）按照「有錯必糾」原則督促推動制定機關糾錯改正。法工委承擔備案審查具體工作。我們依法履職盡責，認真開展規範性文件備案審查工作。不論是在依申請審查中，還是在主動審查、集中清理和專項審查中，都發現有些規範性文件或者其中有的規定存在與上位法規定相牴觸、不一致或者明顯不適當、不合理等問題。對存在需要糾正改正問題的有關規定，我們及時提出審查研究意見，督促和推動有關制定機關進行修改完善或者適時廢止。

綜合分析產生問題的原因，主要有以下幾種情形：有的是制定機關對上位法有關規定、對黨中央有關精神理解不透、把握不准，在貫徹落實過程中出現一定偏差；有的是規範性文件制定時間較早，上位法已經進行了修改或者作出了新的規定，實際情況已經發生很大的變化了，而原有規定未能及時清理，沒有及時進行修改完善、實現與時俱進；有的是有關規定現在實際上已經不再執行，但是沒有及時對有關規範性文件予以廢止或者作出修改；有的是涉及的問題較為複雜，一直有不同理解和認識，都有一定道理，尚難作出合法性、合理性判斷；也有的是個別制定機關政治意識不強、法治觀念淡薄，在制定和執行有關規範性文件過程中打「擦邊球」，甚至有意「放水」。

我們堅持問題導向，對審查發現的問題進行認真研究，通過溝通協商、提出書面審查意見、發函、約談督促等方式，督促推動制定機關糾正改正；需要全國人大常委會作出相關決定的，依法按程序辦理。五年來，累計督促推動制定機關修改完善或者廢止各類規範性文件約2.5萬件。

（四）加強備案審查制度建設。備案審查制度體系不斷健全。常委會會議每年聽取審議法工委關於備案審查工作情況的報告，並逐步實現常態化、制度化。推動地方各級人大常委會建立聽取審議備案審查工作情況報告的制度；修改地方組織法，將聽取和審議備案審查工作情況報告列為地方各級人大常委會的一項法定職權。全國人大常委會目前正在審議立法法修正草案，其中包括完善備案審查制度和工作方面的重要內容。委員長會議通過《法規、司法解釋備案審查工作辦法》，對憲法和有關法律關於備案審查的規定作出進一步細化。法工委不斷總結實踐經驗，制定有關備案審查工作的規範性文件，規範備案審查工作流程；同時，推動有關地方人大常委會制定或者修改備案審查法規，建立健全地方人大常委會備案審查工作制度機制。

（五）加強備案審查能力建設。法工委積極適應「有件必備、有備必審、有錯必糾」的要求，着力提高自身綜合素質和能力，紮實拓展和深化備案審查工作。建成全國統一的備案審查信息平台，初步建成國家法律法規數據庫，推動建設省級法規規章規範性文件數據庫，為實現應備盡備提供支撐。豐富審查方式，完善審查標準，細化工作流程。暢通相互間轉送接續的機制渠道。加強對地方人大備案審查工作的聯繫指導，舉辦培訓班，開展工作案例交流，探索建立案例指導制度。加強備案審查工作機構之間的協同聯動。成立備案審查專家委員會，開展備案審查理論研究，通過多種方式和途徑加強備案審查宣傳工作。

二、在備案審查工作中加強合憲性問題審查研究，切實維護國家法治統一

推進合憲性審查工作是黨的十九大和十九屆二中、四中全會提出的明確要求，是新形勢下加強憲法法律實施和監督的重要舉措。習近平總書記在黨的十九屆二中全會上的重要講話中指出：「全國人大常委會的備案審查工作，當然就包括審查有關規範性文件是否存在不符合憲法規定、不符合憲法精神的內容，要加強和改進這方面的工作。」這就為加強備案審查工作指明重點方向、提出了更高要求。

加強對合憲性、涉憲性問題審查研究。我們在備案審查工作中自覺增強憲法意識，推進合憲性審查工作，督促和推動制定機關糾正改正有關規定，及時啟動有關程序廢止不合時宜的法律規定和相關制度，弘揚憲法精神，維護憲法權威和國家法治統一。舉若干工作實例如下。

——2018年3月，有全國政協委員提出提案，建議對收容教育制度進行合憲性審查。法工委經認真研究提出，收容教育制度是1991年根據全國人大常委會有關決定和國務院有關行政法規實行的、對有關人員進行必要約束和管控的一項制度措施，制定程序和內容是有憲法法律依據的；執行20多年後再來審視，情況已經發生了很大變化；經調研溝通，有關方面逐步形成共識，繼續執行有關制度措施已不合時宜；為深入貫徹全面依法治國精神，法工委建議有關方面適時提出議案，廢止有關收容教育法律規定和相關制度。2019年12月，十三屆全國人大常委會第十五次會議審議了國務院提出的有關議案，作出了《全國人民代表大會常務委員會關於廢止有關收容教育法律規定和制度的決定》。

——有的司法解釋規定，人身損害賠償案件中，對城鎮居民和農村居民分別以不同標準計算殘疾賠償金和死亡賠償金。2020年有公民提出審查建議，認為計算標準不同會導致案件審理出現不公平現象，與憲法有關精神不一致。我們認真進行審查研究，認為隨着經濟社會發展和城鄉融合發展，有關計算標準的差異應當逐步改變和取消；建議制定機關在總結試點經驗基礎上適時修改完善有關司法解釋，統一城鄉居民人身損害賠償標準。有關司法解釋經修改後自2022年5月1日起實施，殘疾賠償金、死亡賠償金以及被扶養人生活費統一採用城鎮居民標準計算。

——2021年，國務院有關主管部門對有的民族自治地方民族教育條例等法規提出合憲性審查建議，認為條例中的有關規定存在合憲性問題，不利於促進民族交往交流交融。我們經審查研究認為，憲法和國家通用語言文字法已經對推廣普及國家通用語言文字作出了明確規定，2015年全國人大常委會對教育法有關規定作出重要修改，包括民族地區在內的全國各地區應當全面推行國家通用語言文字教育教學，有關地方性法規中的相關內容應予糾正。經與有關方面溝通，制定機關已經廢止有關法規。

——有的地方性法規規定，有關行政部門為調查計劃生育違法事實，可以要求當事人進行親子鑑定；對拒不配合的，處以1萬元以上5萬元以下罰款。2021年，有公民對上述規定提出審查建議。我們經審查認為，親子關係涉及公民人格尊嚴、身份、隱私和家庭關係和諧穩定，屬於公民基本權益，受憲法法律保護，地方性法規不宜規定強制性親子鑑定的內容，也不應對此設定相應的行政處罰、處分、處理措施。經溝通，制定機關已對相關規定作出修改。

加強對有爭議問題的研究。例如，有司法解釋規定，上級人民檢察院可以依法統一調用轄區內的檢察人員辦理案件，經上級人民檢察院作出調用決定，被調用的檢察官可以代表辦理案件的人民檢察院履行出庭支持公訴等各項檢察職責。有公民對此規定提出審查建議。對被調用的檢察人員代表所調用的人民檢察院履行出庭支持公訴等各項檢察職責是否需要經本級人大常委會作出相關任職決定，實踐中存在不同認識和做法，涉及對人民檢察院組織法有關規定的理解。我們經研究認為，憲法和有關組織法等法律共同構成檢察權行使的法律依據，根據人民檢察院組織法有關規定，上級人民檢察院可以調用轄區的檢察人員辦理案件；被調用的檢察人員代表辦理案件的人民檢察院履行出庭支持公訴等各項檢察職責的，須經本級人大常委會作出相關任職決定。我們已向有關制定機關提出了研究意見，建議予以考慮。

加強與有關機關協同聯動。例如，有的省級法院、檢察院、公安廳就辦理襲警罪案件聯合發文。我們經審查研究認為，該聯合發文涉及犯罪構成具體內容，擴大了法定襲警罪、妨害公務罪的懲治範圍，超出了刑法規定範圍；立法法是重要憲法性法律，有關聯合發文不符合立法法關於「兩高」以外的審判機關、檢察機關不得作出具體應用法律的解釋的規定，超出了制定機關權限。我們通過銜接聯動機制與有關方面溝通，多方面協同行動、督促推動，制定機關很快發文通知停止執行有關文件。最高人民法院、最高人民檢察院針對這一事例要求有關法院、檢察院開展司法規範性文件自查清理，重申地方一律不得制定在本轄區普遍適用的、涉及具體應用法律問題的司法解釋性質文件，制定的其他規範性文件不得在法律文書中援引。

三、持續開展重點領域規範性文件集中清理和專項審查工作，推動黨中央重大決策部署、國家重要法律和法治措施的貫徹落實

五年來，圍繞推動黨中央重大決策部署、國家重要法律和法治措施的貫徹落實，在全國人大常委會領導下，我們組織開展重點領域規範性文件集中清理和專項審查工作，積極推進國家各方面工作法治化。

比如，根據黨中央關於全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的重大決策部署和全國人大常委會關於全面加強生態環境保護依法推動打好污染防治攻堅戰的決議，2018年針對生態環保領域、2020年針對野生動物保護領域、2021年針對長江流域保護領域開展規範性文件集中清理和專項審查工作。2022年以來，圍繞持續深入打好藍天、碧水、淨土保衛戰，對長江流域保護專項清理後續工作進行跟蹤督促，繼續加大涉及生態資源與環境保護、污染防治、城市綠化等方面法規審查力度，着重審查存在與大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固體廢物污染環境防治法等法律規定不一致的問題。對審查中發現與上位法規定相牴觸，特別是存在放鬆管控、降低標準等立法「放水」問題的，要求制定機關及時修改、廢止；對滯後於新制定或者新修改的上位法規定的，要求制定機關及時作出相應的調整完善；對符合上位法立法目的，確立比上位法規定更高的保護標準、更嚴格的保護制度的，應當予以支持。通過持續開展集中清理工作和專項審查工作，推動黨中央重大決策部署和相關領域法律制度的貫徹落實，為生態文明建設和美麗中國建設提供有力法治保障。

再如，民法典出台後第二天，十九屆中央政治局就切實實施民法典進行集體學習，習近平總書記發表重要講話，明確提出：「對同民法典規定和原則不一致的國家有關規定，要抓緊清理，該修改的修改，該廢止的廢止。」貫徹習近平總書記重要指示要求，我們組織開展了民法典涉及領域規範性文件集中清理工作和專項審查工作。2021年，對民法典專項清理後續工作進行跟蹤督促。今年以來，持續加強對民法典涉及領域法規審查糾正力度，鞏固和擴大專項清理成果。有的地方性法規規定，業主大會可以在管理規約、業主大會議事規則中，對拒付物業服務費、公共水電分攤費和不交存物業維修資金的業主參加業主大會、行使投票權等權利進行限制。我們經審查認為，不加區分地將業主拒付物業服務費、物業維修資金等不履行業主義務行為同業主行使共同管理權掛鉤，進而限制業主的建築物區分所有權，與民法典有關規定不符合。有的地方性法規規定，熱用戶應當在每年採暖期開始前30日內交納本採暖期的熱費，不按時交納的，供熱單位可以對其暫緩供熱、限制供熱或者停止供熱。我們經審查認為，熱用戶採暖費的交納時間和逾期不交納熱費的法律責任，應當遵循民法典有關規定。有的地方性法規規定，進行水力發電需要通過招標、拍賣等方式從政府取得「水能資源開發利用權」並繳納出讓金。我們經審查認為，地方自行規定的「水能資源開發利用權」，具有用益物權性質，不符合民法典確立的物權法定原則。上述問題和類似一些問題，有的已經解決，有的正在解決。

又如，本屆以來，根據黨中央2015年關於「我國人口發展呈現出重大轉折性變化」的重大判斷精神、2020年關於「增強生育政策包容性」的精神、2021年關於「優化生育政策促進人口長期均衡發展」的重大決策部署精神，我們持續關注和加強人口與計劃生育領域規範性文件審查工作，及時組織開展集中清理工作和專項審查工作，本屆以來歷次備案審查工作情況報告都有涉及計劃生育方面的內容。2017年開始、2018年接續，推動規範性文件制定機關對企業職工「超生即辭退」的規定作出修改；2019年，推動制定機關對國家工作人員「超生即開除」的規定作出修改。法工委在2019年備案審查工作情況報告中提出，這類規定雖目前有上位法的一定依據，但總的看已經不適應、不符合黨和國家關於改革完善計劃生育服務管理的精神和方向，應予適時調整，建議有關方面研究啟動修改完善工作。2021年8月，十三屆全國人大常委會第三十次會議對人口與計劃生育法作出重要修改。為確保修改後的人口與計劃生育法正確實施，我們組織開展了涉及計劃生育內容的法規、規章等規範性文件集中清理和專項審查工作，推動制定機關修改、廢止了一批相關規範性文件；督促制定機關取消社會撫養費徵收規定，廢止計劃生育相關處罰、處分規定，將入戶、入學、入職等與個人生育情況全面脫鈎；同時，建議有關方面開展涉及計劃生育內容的黨內法規、規範性文件專項清理，督促有關方面及時修改對享受生育保險待遇作出不適當限制的規定。

開展集中清理和專項審查工作，拓展了備案審查工作思路，增強了備案審查工作的針對性、系統性、時效性，有利於發揮法律體系整體功效和治理體系整體效能。實踐表明，及時組織開展重點領域規範性文件集中清理和專項審查工作，對於實現相關領域上下聯動、左右協同，保證黨中央精神全面貫徹、一體遵循，保證國家重要法律和法治措施有效實施，促進法律體系內在科學和諧統一，推進國家治理體系和治理能力現代化，具有重要意義。

四、在備案審查工作中踐行全過程人民民主重大理念，努力增強人民群眾法治獲得感

發展全過程人民民主，是新時代新征程做好備案審查工作必須遵循的重要原則、必須貫徹的重大理念。就備案審查工作來說，有兩個方面的要求：一是通過備案審查工作，運用法治方式解決人民群眾關心關注的實際問題，增強人民群眾法治獲得感；二是在備案審查工作中不斷拓展和健全人民群眾有序參與立法、表達意願關切的途徑和形式，豐富和發展全過程人民民主的生動實踐。近年來，我們注重健全備案審查工作吸納民意、匯聚民智的機制、渠道和方式，努力使備案審查制度機制和工作實踐成為新時代新征程踐行全過程人民民主重大理念的具體體現。

拓寬人民群眾訴求表達的渠道和機制。立法法、監督法等法律規定，公民、組織認為法規、司法解釋等規範性文件同憲法或者法律相牴觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議，由常委會工作機構進行研究。這是保證人民群眾對國家立法工作知情權、參與權、表達權、監督權的制度設計和理念體現。2019年，在中國人大網開通審查建議在線提交平台，實現審查建議「一鍵提交」。三年來，我們共收到公民、組織網上提出的審查建議11800餘件，約占五年來審查建議總數的66.4%。法工委每年都向常委會報告備案審查工作情況，並將年度備案審查工作情況報告通過中國人大網和全國人大常委會公報向社會公布。通過多種渠道和方式做好備案審查宣傳工作，增強工作透明度，拓展群眾參與度。把備案審查工作同辦理代表議案建議、委員提案工作結合起來，同基層立法聯繫點工作結合起來，同立法修法工作結合起來，同聯繫指導地方人大備案審查工作結合起來，努力通過各種渠道和形式了解社情民意，努力通過備案審查工作回應社會關切，努力使備案審查制度和工作成為踐行全過程人民民主重大理念的具體形式和制度載體。

認真研究處理收到和轉來的審查建議。人民群眾提出的每件審查建議，「兩會」期間全國人大代表、全國政協委員提出的每件建議、議案、提案，我們都認真研究，督促糾正了一批人民群眾集中反映、影響老百姓切身利益、直接涉及公民權利義務的法規、司法解釋等規範性文件，保障全過程人民民主落到實處。五年來，共收到1.7萬多件審查建議，審查建議人來自不同地域、行業、群體，包括工人、農民、個體工商戶、專家學者、基層行政執法人員、律師、學生、人大代表、政協委員、企業事業單位、有關國家機關等；審查建議內容廣泛，涉及諸多領域，或表達權益訴求，或關注法治進步，或反映群眾急難愁盼問題，或呼籲解決制度銜接問題。各種意見反映和訴求表達，總的看屬於建設性、正能量，是我國全過程人民民主的具體體現。我們對審查建議逐一登記、逐件研究；必要時，與審查建議人溝通，了解來自基層和各方面的真實聲音，增強審查研究的針對性、實效性；提出處理意見後，通過書面發函、電話溝通等方式及時作出反饋。以研究處理審查建議為抓手，積極推動解決人民群眾普遍關注的問題。比如，2021年，根據全國人大代表提出的建議，督促糾正個別地方以戶籍限制從事出租車司機職業的問題；2022年，又進一步梳理研究、推動14個地方糾正了類似問題。

廣泛聽取意見，加強調研論證，做到集思廣益。在審查研究工作中，對可能存在問題的規範性文件，充分聽取制定機關的情況說明，通過座談會、論證會、委託研究、走訪調研等方式，聽取專門委員會、國家機關、社會團體、企事業單位、人大代表、專家學者以及利益相關方的意見，從法治原則出發分析其中利弊得失。比如，2021年，有的地方性法規規定，停車人應當按照規定繳納道路停車費用，逾期未繳納的進行催繳同時並處200元以上1000元以下罰款。有公民對有關罰款規定提出審查建議。針對這一審查建議，我們請制定機關說明情況，請執法部門提供有關規定實施情況，向有關部門了解停車收費改革的相關政策，向審查建議人進一步詢問提出審查建議的考慮，通過多種方式了解、走訪居民127戶，在此基礎上與有關制定機關就法規修改方案反覆交換意見，力求取得平衡和共識。制定機關後來對有關規定作出修改，調整完善罰款的額度和程序，並督促有關單位出台具體辦法，處理結果得到社會各方面普遍認可。我們還注重藉助「外腦」，建立備案審查專家委員會，圍繞備案審查工作相關問題，組織專家進行論證；探索發揮智庫作用，委託有關高校、研究機構開展專題研究。

積極參與建設國家法律法規數據庫。備案審查信息平台建成後，法工委與常委會辦公廳有關方面共同協作，初步建成國家法律法規數據庫，全面收錄我國現行有效的各類法律法規，為社會公眾持續提供權威版本的法律法規等文件，提供看得見、找的着、用得上的法律產品，積極回應和滿足人民群眾的法治需求。

五、2022年備案審查工作總體情況

2022年，在全國人大常委會領導下，法工委與有關方面協同配合，對法規、司法解釋和特別行政區本地法律依法開展備案審查工作，持續取得新進展。

一年來，全國人大常委會辦公廳收到報送備案的法規、司法解釋及特別行政區法律共1172件，其中行政法規23件，省、自治區、直轄市地方性法規500件，設區的市、自治州地方性法規495件，自治條例和單行條例68件，經濟特區法規40件，司法解釋20件，香港特別行政區法律11件，澳門特別行政區法律15件。制定《法規、司法解釋形式審查工作程序》，加強形式審查，對存在報備問題的56件法規督促報備機關及時予以改正。

法工委對報送備案的法規、司法解釋及特別行政區本地法律依職權主動進行審查。收到公民、組織提出的審查建議4829件，其中屬於全國人大常委會審查範圍的4067件，包括針對行政法規和國務院決定提出的108件，針對地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規提出的3815件，針對司法解釋提出的144件。沒有收到有關國家機關提出的審查要求。對不屬於全國人大常委會審查範圍、可能存在問題的333件審查建議移送有關備案審查工作機構研究處理，其中移送中央辦公廳3件、司法部62件、最高人民法院6件、最高人民檢察院3件、省級地方人大常委會259件。研究處理其他備案審查工作機構移送或提出的審查建議286件。對2021年專項清理工作有關事項進行跟蹤督促，組織開展物業管理、生育保險等領域規範性文件集中清理和專項審查工作。截至目前，共督促、推動制定機關修改、廢止法規、司法解釋及其他規範性文件781件。

落實修改後的地方組織法，推動地方各級人大常委會建立健全聽取和審議備案審查工作情況報告制度。2017年12月，全國人大常委會會議首次聽取和審議全國人大常委會法工委關於十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告，之後逐步實現常態化、制度化。近年來，為了增強備案審查工作整體實效，我們推動地方人大常委會根據實際情況建立健全相關制度機制。2019年，實現省級人大常委會聽取審議備案審查工作情況報告制度全覆蓋；2021年，實現設區的市級全覆蓋；2022年，力爭實現縣級全覆蓋。2022年3月，修改後的地方組織法對人大常委會聽取審議備案審查工作情況報告制度已經作出明確規定。

為推動解決地方立法共性問題，統一審查標準和尺度，探索建立備案審查案例指導制度，選編有關事例實例作為備案審查工作案例印送地方人大參考。收集整理一些地方人大常委會審查糾正處理的典型事例139件，作為工作交流材料。召開全國省級法規規章規範性文件數據庫建設工作推進會，總結交流浙江、廣東、重慶、寧夏四地試點經驗，全面啟動省級法規規章規範性文件數據庫建設工作。圍繞現行憲法頒布施行40周年，深入推進備案審查理論研究。

2022年是十三屆全國人大常委會依法履職、開展工作的第五年。法工委對過去五年備案審查工作進行了回顧總結，力求深化對備案審查工作功能、特點、規律的認識。備案審查工作情況除了在每年報告中已作反映外，五年工作的總體情況在本報告前述部分中已作了概述。五年來，備案審查工作取得新進展新成效，是多方面支持和推動的結果，也是我們自身持續努力和紮實工作的結果。作為直接從事和承擔這項工作的機構，我們有切身的體會和感受。概括起來，主要有以下幾點工作體會：一是必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平法治思想，始終圍繞加強憲法實施和監督開展備案審查工作，確保備案審查工作正確政治方向；二是必須堅持黨的全面領導，服務黨和國家工作大局，全面貫徹黨的路線方針政策和黨中央決策部署，確保各類規範性文件與黨中央精神保持一致；三是必須堅持以人民為中心，貫徹全過程人民民主重大理念和實踐要求，保障人民群眾通過備案審查制度依法提出意見、表達訴求，努力做到民有所呼、我有所應，切實維護人民根本利益；四是必須堅持全面依法治國，堅持憲法法律至上，全面推進國家各方面工作法治化，加強人權法治保障，維護和促進社會公平正義，堅決糾正違憲違法的規範性文件，切實維護憲法法律權威和國家法治統一；五是必須堅持中國特色社會主義政治制度自信，堅持和完善人民代表大會制度，充分發揮人民代表大會制度優勢，實行正確監督、有效監督、依法監督，構建起覆蓋各類規範性文件的備案審查監督體系，增強備案審查制度整體功效。這些體會深化了我們對備案審查工作規律性的認識，應當作為今後加強和改進工作的重要原則長期堅持並在實踐中不斷豐富發展。

同時，我們在回顧總結中也感到工作還有很多差距和不足，工作質量、水平、效率有待提高；對一些重點難點問題還缺乏深入研究，對合憲性合法性合理性問題在深刻理解、準確把握、妥善處理上還有差距；新形勢新任務對備案審查工作提出了新的更高要求，我們不論從自身素質還是從工作機制上都還有不適應、不符合的問題；如何發揮人大和各方面積極性，如何加強理論研究和宣傳工作等，這些都需要我們在未來工作中不斷加強和改進。

六、2023年備案審查工作初步安排和考慮

2023年是貫徹落實黨的二十大精神開局之年。黨的二十大強調「加強憲法實施和監督、健全保證憲法全面實施的制度體系」，明確提出「完善和加強備案審查制度」。2023年備案審查工作總體要求是，全面貫徹黨的二十大和二十屆一中全會精神，深刻領悟「兩個確立」的決定性意義，深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，加強備案審查工作，提升備案審查質量，完善備案審查制度，通過備案審查制度和工作助力全面依法治國，發展全過程人民民主，維護憲法法律權威和國家法治統一，發揮中國特色社會主義法律體系整體功效，為法治中國建設作出積極貢獻。

一是加強憲法實施和監督。健全保證憲法全面實施的制度體系，完善推進合憲性審查工作的思路、機制和方式方法。加強對法規、司法解釋等規範性文件的合憲性、涉憲性問題審查研究，在備案審查工作中準確把握和闡明與憲法規定有關的內容。認真研究、妥善處理規範性文件中合憲性、涉憲性問題，及時督促糾正改正與憲法規定、憲法原則、憲法精神不一致不相符的問題。

二是完善和加強備案審查制度。修改立法法、監督法，研究出台關於完善和加強備案審查制度的決定，進一步健全備案審查制度體系。提高全面落實「有件必備、有備必審、有錯必糾」的水平。圍繞貫徹黨中央重大決策部署和重要法律實施，加強主動審查、專項審查，建立健全重點領域法律法規等規範性文件集中清理常態化機制。依法對香港、澳門特別行政區法律開展備案審查。

三是着力提高備案審查工作質量。進一步完善備案審查工作機制，細化審查標準，規範審查流程，加強調研論證，強化審查說法說理，提升審查工作科學化水平。更好地發揮備案審查專家委員會作用。增強制度剛性，堅決糾正一切違憲違法的規範性文件，維護國家法治統一、尊嚴、權威。通過備案審查工作推動有關方面完善相關制度規定，支持有關地方開展地方立法先行先試探索。

四是堅持和發展全過程人民民主。不斷暢通人民權益表達渠道和參與過程，認真做好代表、委員提出的或者公民、組織提出的審查建議的研究、處理和反饋工作，完善審查建議辦理機制，提高重點、難點審查建議辦理成效，提升審查工作民主含量和質量，把備案審查工作和制度建設成為人大民主民意重要表達平台和載體。

五是加強對地方人大備案審查工作的聯繫指導。適時召開人大備案審查工作座談會。總結近年來的實踐經驗，結合有關法律法規修改，舉辦工作培訓班。運用備案審查工作案例推動工作交流互鑒。健全聽取和審議備案審查工作情況報告制度，提高報告質量，通過報告制度推動備案審查工作。推進省級法規規章規範性文件數據庫建設。

六是加強備案審查理論研究和宣傳工作。圍繞有關法律修改，緊密結合當代中國法治實踐，推動學界加強合憲性審查、備案審查理論研究，促進理論與實踐融合發展。聚焦憲法實施和監督，探討中國特色憲法實施和監督理論體系、話語體系。創新備案審查宣傳工作機制，提高宣傳效果，講好中國備案審查故事。