全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關於十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告

全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關於十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告
全國人大常委會法制工作委員會主任　沈春耀
2017年12月24日

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2018年/第一號》

——2017年12月24日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上

全國人民代表大會常務委員會：

現將十二屆全國人大以來暨2017年開展備案審查工作的情況報告如下，請予審議。

一、開展備案審查工作的依據和意義

對行政法規、地方性法規、司法解釋開展備案審查，是憲法法律賦予全國人大常委會的一項重要職權，是全國人大常委會履行憲法法律監督職責的一項重要工作。憲法第六十二條、第六十七條規定，全國人大及其常委會行使監督憲法實施的職權，全國人大常委會有權撤銷同憲法法律相牴觸的行政法規、地方性法規。憲法第一百條規定，地方性法規報全國人大常委會備案。立法法第五章「適用與備案審查」、監督法第五章「規範性文件的備案審查」對備案審查制度作出具體規定，並明確將行政法規、地方性法規、司法解釋納入全國人大常委會備案審查範圍。

根據憲法法律、行政法規、地方性法規以及黨內法規和軍事法規有關規定，目前我國已經形成由黨委、人大、政府、軍隊各系統分工負責、相互銜接的規範性文件備案審查制度體系。基本框架是：全國人大常委會對行政法規、地方性法規、司法解釋進行備案審查；國務院對地方性法規、部門規章、地方政府規章進行備案審查；地方人大常委會對本級及下級地方政府規章以及下一級地方人大及其常委會的決議、決定和本級地方政府的決定、命令進行備案審查；黨中央和地方黨委對黨內法規和黨內規範性文件進行備案審查；中央軍事委員會對軍事規章和軍事規範性文件進行備案審查。

堅持依法治國首先要堅持依憲治國。全面貫徹實施憲法，憲法監督是重要保障。對規範性文件實行備案審查，是維護憲法法律尊嚴、保障憲法法律實施、保證國家法制統一的重要制度安排。加強備案審查工作是完善憲法監督制度的重要着力點。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視憲法實施和監督，強調加強備案審查工作。2012年12月，習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話指出，全國人大及其常委會和國家有關監督機關要擔負起憲法和法律監督職責，加強對憲法和法律實施情況的監督檢查，健全監督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為。2013年黨的十八屆三中全會提出，健全法規、規章、規範性文件備案審查制度。2014年黨的十八屆四中全會提出，加強備案審查制度和能力建設，把所有規範性文件納入備案審查範圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規範性文件，禁止地方製發帶有立法性質的文件。2015年中央辦公廳出台工作指導性文件提出，建立黨委、人大、政府和軍隊系統之間的規範性文件備案審查銜接聯動機制，實現有件必備、有備必審、有錯必糾。

全國人大常委會高度重視備案審查工作。2004年5月，全國人大常委會在法制工作委員會內設立法規備案審查室，專門承擔對行政法規、地方性法規、司法解釋的具體審查研究工作，為全國人大常委會履行備案審查職責提供服務保障。十二屆全國人大以來，全國人大常委會將備案審查工作列入每年的工作要點和立法、監督工作計劃，全國人大常委會領導多次就備案審查作出重要闡述。張德江委員長明確指出備案審查制度具有兩重基本功能，一是保證中央令行禁止，二是保證憲法法律實施，同時對提高地方立法質量也具有積極作用。李建國副委員長、王晨副委員長兼秘書長也就加強和改進備案審查工作提出明確要求。

五年來，國務院、最高人民法院、最高人民檢察院，以及有立法權的地方人大及其常委會，積極適應全面依法治國新要求，依照法定權限和程序開展行政法規、地方性法規、司法解釋制定和報送備案工作，自覺堅持與憲法法律保持一致，主動接受全國人大常委會監督，為貫徹落實黨中央決策部署，有效實施憲法法律，維護中國特色社會主義法律體系科學和諧統一，發揮了重要作用。

二、開展備案審查工作的情況

十二屆全國人大以來，在全國人大常委會領導下，法制工作委員會與全國人大專門委員會、常委會辦公廳和有關工作機構密切配合，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央的決策部署，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅決維護憲法法律權威，依據憲法法律和有關規定，按照全國人大常委會工作部署，積極開展備案審查工作，取得明顯成效。

（一）備案工作情況

根據立法法第九十八條、監督法第三十一條的規定，行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規、司法解釋，應當在公布後三十日內按照規定程序報全國人大常委會備案。備案是審查的前提。制定機關依法、及時將規範性文件按要求報送備案，直接關係後續審查工作的有效開展，也是制定機關自覺接受監督的重要體現。根據全國人大常委會委員長會議通過的《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》，常委會辦公廳具體承擔接收備案工作。

十二屆全國人大以來，截至2017年12月上旬，常委會辦公廳共接收報送備案的規範性文件4778件，其中行政法規60件，省級地方性法規2543件，設區的市地方性法規1647件，自治條例15件，單行條例248件，經濟特區法規137件，司法解釋128件。2017年，常委會辦公廳共接收報送備案的規範性文件889件，其中行政法規18件，省級地方性法規358件，設區的市地方性法規444件，自治條例1件，單行條例24件，經濟特區法規24件，司法解釋20件。

（二）審查工作情況

根據立法法第九十九條、監督法第三十二條的規定，國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人大常委會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、司法解釋同憲法或者法律相牴觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求，由常委會工作機構送有關專門委員會進行審查、提出意見；有關國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、司法解釋同憲法或者法律相牴觸的，可以向全國人大常委會書面提出審查建議，由常委會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見；有關的專門委員會和常委會工作機構可以對報送備案的規範性文件進行主動審查。

備案審查工作實踐中，法制工作委員會主要採取依申請進行的審查、依職權進行的審查、有重點的專項審查等方式開展審查研究工作。

1．依申請進行的審查情況。依申請進行的審查，是指根據有關國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民依法書面提出的審查要求或者審查建議，對行政法規、地方性法規、司法解釋進行的審查。十二屆全國人大以來，法制工作委員會共收到公民、組織提出的各類審查建議1527件，其中2013年62件，2014年43件，2015年246件，2016年92件，2017年1084件。審查建議中屬於全國人大常委會備案審查範圍，即建議對行政法規、地方性法規、司法解釋進行審查的有1206件，占79.0%；不屬於全國人大常委會備案審查範圍的有321件，占21.0%。屬於全國人大常委會備案審查範圍的1206件審查建議中，建議對行政法規進行審查的24件，占2.0%；建議對地方性法規進行審查的66件，占5.5%；建議對司法解釋進行審查的1116件，占92.5%。沒有收到過有關國家機關提出的審查要求。

法制工作委員會對收到的審查建議逐一進行認真研究，對審查中發現存在與法律相牴觸或者不適當問題的，積極穩妥作出處理。例如，根據2016年浙江省1位公民提出的審查建議，對有關地方性法規在法律規定之外增設「扣留非機動車並託運回原籍」的行政強制的問題進行審查研究，經與制定機關溝通，相關地方性法規已於2017年6月修改。根據2016年內蒙古自治區1位公民提出的審查建議，對有關司法解釋規定「附條件逮捕」制度的問題進行審查研究，經與制定機關溝通，相關司法解釋已於2017年4月停止執行。根據2016年中國建築業行業組織提出的審查建議，對地方性法規中關於政府投資和以政府投資為主的建設項目以審計結果作為工程竣工結算依據的規定進行審查研究，於2017年2月致函各省、自治區、直轄市人大常委會，要求對地方性法規中直接規定以審計結果作為竣工結算依據，或者規定建設單位應當在招標文件或合同中要求以審計結果作為竣工結算依據的條款進行清理，適時予以糾正。目前已有7個地方對相關地方性法規作出修改。根據2017年北京大學、上海財經大學、浙江財經大學、人力資源和社會保障部勞動科學研究所4位學者聯名提出的審查建議，對涉及人口與計劃生育的地方性法規中關於「超生即辭退」的規定進行審查研究，於2017年9月致函有關地方人大常委會，建議對有關地方性法規中類似的控制措施和處罰處分處理規定作出修改。目前已有1個地方對相關地方性法規作出修改。根據2017年上海大學等20多所高校108位知識產權專業研究生聯名提出的審查建議，對地方性法規中規定的著名商標制度進行審查研究，於2017年11月致函有關地方人大常委會，要求對有關著名商標制度的地方性法規予以清理廢止，並致函國務院法制辦公室，建議其對涉及著名商標制度的地方政府規章和部門規範性文件同步進行清理。

2017年3月十二屆全國人大五次會議期間，有45位全國人大代表分別聯名提出5件建議，要求對最高人民法院制定的《關於適用〈中華人民共和國婚姻法〉若干問題的解釋（二）》第二十四條關於夫妻共同債務承擔的規定進行審查。2016年以來，法制工作委員會還收到公民提出的近千件針對這一規定的審查建議。為做好代表建議和公民審查建議的辦理工作，法制工作委員會於2017年6月召開座談會，邀請提出建議的部分全國人大代表參加，與最高人民法院有關部門進行溝通研究，推動解決有關問題。

2．依職權進行的審查情況。依職權進行的審查，是指依據法律賦予的備案審查職權，主動對報送全國人大常委會備案的行政法規、地方性法規、司法解釋進行的審查研究，亦稱主動審查。十二屆全國人大以來，法制工作委員會對報送全國人大常委會備案的60件行政法規、128件司法解釋逐件進行主動審查研究。審查發現5件司法解釋存在與法律不一致或者其他問題，及時研究提出處理意見。例如，2015年6月，審查發現民事訴訟法司法解釋中有關拘傳原告和被執行人的規定與民事訴訟法的規定不一致，在有關專門委員會支持下，推動制定機關於2017年2月作出妥善處理。與此同時，對以往審查發現的問題持續開展督促糾正工作。例如，2009年7月，審查發現有關非法行醫的司法解釋中將個人未取得醫療機構執業許可證開辦醫療機構的行為認定為非法行醫犯罪，與刑法規定不一致，經與制定機關反覆溝通並跟蹤督促，制定機關已於2016年12月對相關規定作出修改。2017年，進一步加大主動審查力度，目前，已經完成對14件行政法規、17件司法解釋、150餘件地方性法規的主動審查研究工作。

3．有重點的專項審查情況。有重點的專項審查，是為貫徹黨中央重大決策部署、配合重要法律修改、落實全國人大常委會監督工作計劃，或者回應社會關注熱點，有重點地對某類規範性文件開展的集中審查。十二屆全國人大以來，針對部分地方出台「雷人法規」突破法律規定、損害法律尊嚴，少數地方規定的預算審查監督內容超出本級人大及其常委會的職權範圍，部分地方涉稅規範性文件違法違規，個別地方沒有根據修改後的選舉法及時修改相關地方性法規，以及一些地方關於自然保護區的法規與上位法規定不一致等問題，法制工作委員會多次開展專項審查。例如，2015年結合全國人大常委會三次打包修改法律取消或者下放部分行政審批事項，對與法律修改內容有關的107件地方性法規逐件進行審查研究，督促地方人大常委會對30件與修改後的法律規定不一致的地方性法規及時作出修改。2017年6月，在黨中央通報甘肅祁連山自然保護區存在的突出問題及其深刻教訓後，對專門規定自然保護區的49件地方性法規集中進行專項審查研究，並於9月致函各省、自治區、直轄市人大常委會，要求對涉及自然保護區、環境保護和生態文明建設的地方性法規進行全面自查和清理，杜絕故意放水、降低標準、管控不嚴等問題。截至目前，已有30個省、自治區、直轄市人大常委會書面反饋清理情況和處理意見，包括設區的市、自治州、自治縣在內，總共已修改、廢止相關地方性法規35件，擬修改、廢止680件。

按照十一屆全國人大常委會有關工作部署和要求，法制工作委員會從2011年4月開始督促指導開展對現行司法解釋和司法解釋性質文件的集中清理工作。經過將近兩年的清理，最高人民法院、最高人民檢察院共分三批廢止817件、確定修改187件司法解釋或司法解釋性質文件。2013年4月，法制工作委員會在十二屆全國人大常委會第二次會議上作了關於司法解釋集中清理工作情況的報告，提出抓緊修改有關司法解釋和司法解釋性質文件，進一步規範司法解釋制定工作。

三、加強備案審查制度和能力建設的情況

（一）建立健全備案審查制度和工作機制

黨的十八屆四中全會明確提出，加強備案審查制度和能力建設。法制工作委員會積極貫徹落實黨中央和全國人大常委會的部署，認真總結實踐經驗，將一些符合工作實際、行之有效的做法規定下來。2015年3月立法法作出修改，對開展主動審查、提出書面審查研究意見、向審查建議人反饋、向社會公開等作出明確規定。2014年9月，制定了《全國人大常委會法制工作委員會對提出審查建議的公民、組織進行反饋的工作辦法》。2016年12月，制定了《全國人大常委會法制工作委員會法規、司法解釋備案審查工作規程（試行）》，對審查建議的接收登記與移交、審查研究、處理與反饋等作出具體規定。目前，正在抓緊研究起草備案審查工作規範，落實立法法、監督法有關規定，進一步明確審查範圍、標準、程序和糾正措施等，健全相關工作機制，推動備案審查制度建設邁上新台階。

（二）着力推進備案審查信息化建設

以信息化建設提升備案審查工作能力和水平，是貫徹落實黨中央關於加強備案審查能力建設精神的必然要求，也是適應備案審查工作新形勢新任務、提高備案審查工作水平的重要基礎性工作。根據全國人大常委會工作部署，法制工作委員會與辦公廳秘書局、信息中心組成聯合工作組，紮實推進備案審查信息平台建設。經過努力，全國人大備案審查信息平台已於2016年底開通運行。1949年以來現行有效的行政法規（755件）、司法解釋（710件）和1979年授予地方立法權以來現行有效的地方性法規（截至2016年12月31日10244件）已經按照統一的格式標準全部上傳至備案審查信息平台。2017年1月1日以後新制定的地方性法規已經逐件開展電子報送備案，今後新制定的行政法規、司法解釋也將逐件開展電子報送備案。目前正在按照標準、網絡、內容、數據「四統一」的要求，大力推進省級人大備案審查信息平台建設，儘早實現省級人大平台與全國人大平台對接和各級立法主體信息平台間的互聯互通，為全面提升備案審查能力打下堅實基礎。

（三）指導和支持地方人大開展備案審查工作

在每年的全國地方立法研討會、座談會上，全國人大常委會領導和法律委員會、法制工作委員會負責同志都對加強和改進各級人大備案審查工作提出明確要求。自2008年以來，法制工作委員會每年舉辦一次部分地方人大參加的備案審查工作研討會，深入進行交流探討，有針對性地指導地方人大開展備案審查工作。2016年12月，備案審查工作研討會在山東省濟寧市召開，中央辦公廳法規局、國務院法制辦公室、中央軍委法制局和16個省、自治區、直轄市及16個設區的市人大常委會的有關同志參加會議，全國人大常委會機關黨組領導同志出席會議並作指導。2017年7月、9月，先後在珠海市、長沙市召開座談會、研討會，邀請地方人大同志就備案範圍、審查標準、審查程序、向常委會報告工作等備案審查工作中的若干問題進行研討，交流經驗，交換意見，凝聚共識。

（四）建立健全備案審查銜接聯動機制

貫徹2015年中央辦公廳有關文件精神，落實有件必備、有備必審、有錯必糾的要求，法制工作委員會積極建立健全與中央辦公廳、國務院法制辦公室、中央軍委法制局之間的備案審查銜接聯動機制，推動形成互聯互通互動的工作格局。在審查建議移交、研究意見溝通、信息共享、培訓研討等方面形成了常態化的工作聯繫機制，為實現規範性文件備案審查全覆蓋提供了制度保障。通過備案審查銜接聯動機制，2017年，法制工作委員會共向有關機關轉送規範性文件審查建議37件。

四、下一步工作考慮

當前，備案審查工作在持續取得進展的同時，也面臨許多新情況新問題，亟待認真研究和解決：一是有關方面對新形勢下備案審查工作的重要性認識不夠，有待進一步提高；二是有件必備尚未完全落實，備案範圍有待進一步釐清，報送備案不規範、不及時甚至漏報的情況仍有發生；三是審查標準、程序和督促糾正機制等不夠明確規範，有關制度剛性不足，約束力不強，有備必審、有錯必糾需要進一步落實。此外，制定機關超越立法權限、突破上位法規定等問題不同程度存在，常態化清理機制有待建立健全。總的來看，備案審查制度和能力建設仍然不足，備案審查工作離黨中央的要求和人民群眾的期待還有差距。下一步，適應全面依法治國的新形勢新任務新要求，擬着重從以下幾方面加強和改進備案審查工作：

1．加強備案工作。進一步明確備案範圍、規範備案行為，督促制定機關依法、及時報送備案，做到應備盡備，落實全國人大常委會提出的「規範性文件在哪裡，備案審查就跟到哪裡」和「只要規範性文件的制定主體屬於人大監督對象，其制定的規範性文件都應當納入備案審查範圍，實現備案全覆蓋」的要求。

2．加強審查研究和處理工作。認真做好對行政法規、地方性法規、司法解釋的審查、研究、處理、反饋工作，對於審查建議做到件件有處理、有結果、有回覆，並適時向社會公開。加強與制定機關之間的溝通協商，加大督促力度，對於存在違憲違法違規問題的，堅決予以糾正，防止久拖不決，切實增強監督實效。

3．加強備案審查制度建設。制定統一的備案審查工作規範，細化審查標準，規範審查程序，強化制度剛性，建立健全工作機制，進一步提升備案審查工作的規範化水平。逐步實行按年度向常委會報告備案審查工作情況制度。加強同其他機關備案審查工作機構之間的溝通協調，健全備案審查銜接聯動機制。

4．加強備案審查能力建設。完善備案審查機構設置，加強備案審查隊伍建設，着力提高審查研究能力。進一步加快建立全國統一的備案審查信息平台，實現規範性文件制定主體間的網上互聯互通，鞏固信息平台的備案和審查功能，拓展信息平台的數據收集和立法服務功能。

5．加強備案審查理論研究。認真總結近年來全國人大常委會及地方人大開展備案審查工作的實踐經驗，深入探討備案審查這一符合中國國情、具有中國特色的憲法監督制度的功能、地位和作用，逐步構建起備案審查制度理論框架和話語體系，為更好開展備案審查工作提供指導，為推進合憲性審查工作奠定基礎。

6．加強對地方人大備案審查工作的指導。加強同地方人大常委會的聯繫，通過舉辦備案審查工作研討會、座談會、培訓班，積極開展經驗交流和業務探討，推動地方人大加強備案審查制度和能力建設，提升備案審查整體工作水平。

黨的十九大報告明確指出，加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。這對新形勢下開展備案審查工作提出了更高的要求。法制工作委員會將會同全國人大專門委員會、常委會辦公廳和有關工作機構，深入學習貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，落實全國人大常委會工作部署，按照有件必備、有備必審、有錯必糾的要求，切實加強和改進備案審查工作，保證中央令行禁止，保證憲法法律實施，推動全面依法治國向縱深發展。

附表1　十二屆全國人大以來接收報送備案的情況

單位：件

時間 類型	2017年	本屆以來
行政法規	18	60
省級地方性法規	358	2543
設區的市地方性法規	444	1647
經濟特區法規	24	137
自治條例	1	15
單行條例	24	248
司法解釋	20	128
合計	889	4778

附表2　十二屆全國人大以來接收公民、組織審查建議的情況

單位：件

類型 年份	行政法規	地方性法規	司法解釋	其他	總計
2013	5	8	12	37	62
2014	3	10	5	25	43
2015	11	15	159	61	246
2016	3	17	19	53	92
2017	2	16	921	145	1084
合計	24	66	1116	321	1527