全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關於2018年備案審查工作情況的報告

全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關於2018年備案審查工作情況的報告
全國人大常委會法制工作委員會主任　沈春耀
2018年12月24日

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2019年/第一號》

——2018年12月24日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上

全國人民代表大會常務委員會：

現將2018年開展備案審查工作的情況報告如下，請予審議。

備案審查制度是保障憲法法律實施、維護國家法制統一的憲法性制度。根據憲法和立法法、監督法的規定，國務院制定的行政法規，地方人大及其常委會制定的地方性法規，以及最高人民法院、最高人民檢察院制定的司法解釋，應當報送全國人大常委會備案。全國人大常委會對報送備案的法規、司法解釋進行審查，對與憲法法律相牴觸的法規、司法解釋有權予以撤銷、糾正。

過去一年，國務院、最高人民法院、最高人民檢察院以及有立法權的地方人大及其常委會認真貫徹全面依法治國的要求，依照法定權限和程序開展行政法規、地方性法規、司法解釋制定和報送備案工作，為確保黨中央決策部署貫徹落實、推動和保障憲法法律實施、完善中國特色社會主義法律體系、維護國家法制統一發揮了重要作用。從備案審查工作情況看，行政法規、地方性法規、司法解釋的內容總體上是適應實際需要的，是符合憲法法律的。

在全國人大常委會領導下，法制工作委員會與全國人大有關單位協同配合，深入學習貫徹習近平總書記關於全面依法治國的新理念新思想新戰略，按照黨中央提出的「有件必備、有備必審、有錯必糾」的要求，積極開展備案審查工作，加大監督糾正力度，加強備案審查制度和能力建設，為全國人大常委會依法履行備案審查職責提供服務保障，備案審查工作取得了新進展。

一、關於落實「有件必備」情況

一年來，制定機關共向全國人大常委會報送備案行政法規、地方性法規、司法解釋1238件，其中行政法規40件，省級地方性法規640件，設區的市地方性法規483件，自治條例和單行條例33件，經濟特區法規24件，司法解釋18件。據不完全統計，截至2018年11月底，制定機關共向全國人大常委會報送備案現行有效行政法規、地方性法規、司法解釋12397件，其中行政法規755件，省級地方性法規6083件，設區的市地方性法規3519件，自治條例和單行條例995件，經濟特區法規335件，司法解釋710件。行政法規、地方性法規、司法解釋基本實現了有件必備。按照法治原則，只要規範性文件的制定主體屬於人大監督對象，這些主體制定的各類規範性文件就都應當納入人大備案審查範圍。

政府規章是地方政府規範性文件的重要表現形式，依法加強對政府規章的備案審查，是地方人大開展備案審查工作的重要內容。為推進政府規章備案審查工作，2018年2月，法制工作委員會向北京、天津、上海、重慶等四個直轄市和深圳、珠海、汕頭、廈門等四個經濟特區市人大常委會發函，要求發揮先行先試作用，督促梳理全部現行有效的政府規章，並探索形成切實可行的備案工作機制。目前，四個直轄市和四個經濟特區市共梳理出現行有效的政府規章1235件，正抓緊開展規章的紙質和電子報備工作。

根據立法法等有關規定，最高人民法院、最高人民檢察院有權制定司法解釋，地方人民法院、地方人民檢察院無權制定司法解釋和司法解釋性質文件。實踐中地方「兩院」制定了許多規範性文件，其中有不少是屬於審判、檢察工作範圍的內容，直接涉及公民的權利義務。有的地方人大常委會已將這些文件納入備案審查範圍，有的則尚未納入。法制工作委員會就此開展調研，與有關方面進行溝通。

黨的十八屆四中全會提出，把所有規範性文件納入備案審查範圍。擬從明年開始，逐步推動將地方政府規章和其他規範性文件以及地方「兩院」制定的有關規範性文件全部納入人大備案審查範圍，以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋，以審查全覆蓋實現監督全覆蓋，重點是將影響老百姓切身利益、直接涉及公民權利義務的各類規範性文件依法納入人大備案審查範圍。

二、關於落實「有備必審」情況

保證黨中央令行禁止，保障憲法法律實施，保護公民法人合法權利，是實行備案審查制度、開展備案審查工作的初衷所在、職責所在。我們綜合運用依職權審查（即主動審查）、依申請審查、專項審查等方式，依法對行政法規、地方性法規、司法解釋等規範性文件開展合憲性、合法性、適當性審查，組織開展專項清理工作，推動解決上下不一致、配套不及時、規定不到位等問題，切實維護國家法制統一。

（一）貫徹全國人大常委會有關決議精神，推動生態環保方面規範性文件全面清理工作

打好污染防治攻堅戰，是黨中央確定的「三大攻堅戰」之一。2018年7月，全國人大常委會召開會議，聽取審議大氣污染防治法執法檢查報告並開展專題詢問，審議通過《關於全面加強生態環境保護依法推動打好污染防治攻堅戰的決議》。《決議》明確提出：「抓緊開展生態環境保護法規、規章、司法解釋和規範性文件的全面清理工作，對不符合不銜接不適應法律規定、中央精神、時代要求的，及時進行廢止或修改。」常委會辦公廳向有關方面發函，要求做好生態環境保護法規、規章、司法解釋等規範性文件的全面清理工作。法制工作委員會向各省（區、市）人大常委會發出《關於加強加快大氣污染防治和生態環境保護地方立法工作的意見》，督促抓緊制定完善大氣污染防治方面的地方性法規。

各省（區、市）人大常委會對生態環保法規清理工作高度重視，認真貫徹黨中央決策部署和全國人大常委會決議精神，在2017年工作基礎上，擴大法規清理工作範圍，堅持工作力度不減緩、清理對象不遺漏，持續深入開展生態環保法規清理工作，並督促本省（區、市）政府抓緊開展生態環境保護地方政府規章和規範性文件的全面清理工作。目前，31個省（區、市）均已反饋清理工作情況。經過一年多持續努力，各地清理發現存在與上位法規定不一致等問題需要研究處理的法規共1029件，目前已總共修改514件、廢止83件，還有432件已列入立法工作計劃，擬抓緊修改或者廢止。同時，各地嚴格按照全國人大常委會執法檢查報告要求，大力開展大氣污染防治條例的制定、修改工作，目前28個省（區、市）人大常委會已經完成大氣污染防治地方性法規制定、修改工作，其中新制定大氣污染防治條例15件、修改13件，其餘3個地方擬於12月底前完成相關立法任務。總的來看，各地積極開展生態環保法規清理和制定工作，舉措有力，取得明顯成效；但同時也存在個別地方認識不到位、貫徹落實不堅決、工作進展緩慢等問題。

（二）通過備案審查工作，積極推動解決社會關注的現實問題

向全國人大常委會提出對法規、司法解釋的審查建議，是立法法、監督法賦予公民的一項重要權利，也是人民群眾對法規、司法解釋制定工作進行監督的一個重要渠道。2018年，法制工作委員會共收到公民、組織涉及規範性文件的各類來信來函4578件，可以明確為審查建議的有1229件，其中屬於全國人大常委會備案審查範圍的有112件，占9.1%。112件審查建議中，建議對行政法規進行審查的5件，占4.5%；建議對地方性法規進行審查的63件，占56.3%；建議對司法解釋進行審查的44件，占39.2%。沒有收到有關國家機關提出的審查要求。

對收到的審查建議，我們逐一進行登記、研究。對不屬於全國人大常委會審查範圍的審查建議，通過備案審查銜接聯動機制轉送有關方面研究處理，並對審查建議的辦理情況進行跟蹤。審查建議辦理完畢後，及時向審查建議人反饋研究處理情況。2018年共對22件審查建議書面反饋了研究情況和處理結果。

近年來收到的審查建議中，有不少是針對道路交通管理的地方性法規和規章提出的，涉及對車輛採取限行、限號措施以及將處理違章作為機動車年檢前提條件等方面的規定。法制工作委員會2018年集中開展了對道路交通管理地方性法規、部門規章的審查研究，重點審查研究其中有關道路交通管理措施和行政處罰、行政強制的規定是否符合上位法，是否不當限制公民權利或者增加公民義務，在此基礎上與一些地方人大常委會及公安部、生態環境部作了溝通。下一步，將針對審查研究中發現的問題，與制定機關深入溝通並督促解決。

全國政協十三屆一次會議期間，有全國政協委員提出提案，建議對收容教育制度進行合憲性審查。收容教育制度的主要法律依據是1991年七屆全國人大常委會第二十一次會議通過的《關於嚴禁賣淫嫖娼的決定》。該《決定》第四條第二款規定：「對賣淫、嫖娼的，可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法律、道德教育和生產勞動，使之改掉惡習。期限為六個月至二年。具體辦法由國務院規定。」國務院據此制定了《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。制定該《決定》主要是為了補充修改當時的刑法和治安管理處罰條例的有關規定，制定程序和內容均符合憲法規定。後來的情況是，《決定》規定的刑事方面內容，在1997年修改刑法時已經被吸收到刑法之中；但《決定》規定的收容教育制度作為行政措施繼續有效，並一直延續至今。今年，我們會同有關部門開展了聯合調研，了解收容教育制度實施情況，召開座談會聽取相關單位和部分人大代表、政協委員和專家學者的意見，並書面徵求了有關單位的意見。總的看，收容教育制度實施多年來，在維護社會治安秩序、教育挽救賣淫嫖娼人員、遏制不良社會風氣蔓延等方面發揮了積極作用。但是，隨着我國經濟社會的快速發展和民主法治建設的深入推進，特別是2013年廢止勞動教養制度後，情況發生了很大變化。近年來，收容教育措施的運用逐年減少，收容教育人數明顯下降，有些地方已經停止執行。通過調研論證，各有關方面對廢止收容教育制度已經形成共識，啟動廢止工作的時機已經成熟。為了深入貫徹全面依法治國精神，我們建議有關方面適時提出相關議案，廢止收容教育制度。

（三）通過備案審查工作，對一些有不同認識的問題加強研究和跟蹤

備案審查工作中遇到的問題，不少是法規、司法解釋等規範性文件在制定和實施中有不同認識、需要準確把握法律和政策界限的問題。例如，有關方面通過出台規範性文件，建立信用懲戒制度，推動社會信用體系建設；同時也引發了一些濫用信用懲戒侵犯公民隱私權和其他合法權益的擔憂。又如，一些地方相繼制定「地方金融條例」，帶來了對金融管理是否屬於國家立法專屬事項、地方金融立法是否影響金融市場統一的不同認識。針對這些情況，我們加強對有關規範性文件的審查研究，跟蹤了解有關立法動態，防止出現侵犯公民合法權利的情況，防止出現超越立法權限和違背上位法規定的情形。

三、關於落實「有錯必糾」情況

對備案審查工作中發現的問題，法制工作委員會認真開展審查研究，通過與制定機關溝通、提出書面研究意見等方式，加大監督糾正力度，推動相關問題妥善解決。

（一）對有關規範性文件中存在的問題及時予以督促糾正和妥善處理

根據公民審查建議，推動最高人民法院對婚姻法司法解釋（二）第二十四條進行修改完善。2018年1月，最高人民法院發布《關於審理涉及夫妻債務糾紛案件適用法律有關問題的解釋》，對夫妻共同債務的認定標準和舉證責任分配進行了細化和完善，有關問題得到妥善解決。

根據公民審查建議，對最高人民法院關於審理破壞野生動物資源刑事案件的解釋將「馴養繁殖物種」納入有關「珍貴、瀕危野生動物」範圍的規定，進行審查研究。根據有關組織審查建議，對最高人民法院關於適用公司法的規定（二）中有關公司股東、董事清算責任的規定，進行審查研究。經溝通，最高人民法院已啟動工作，擬對上述有關司法解釋的內容進行修改完善。

根據公民審查建議，對最高人民檢察院《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》有關「當事人對一審民事判決、裁定未提出上訴而向人民檢察院申請監督的，人民檢察院不予受理」的規定，進行審查研究。經溝通，最高人民檢察院已停止執行該規定，並明確當事人針對人民法院作出的已經發生法律效力的一審民事判決、裁定提出的監督申請，無論是否提出過上訴，只要符合民事訴訟法第二百零九條規定，均應依法受理。

根據公民審查建議，對河北省人大常委會《關於促進農作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的決定》中有關「露天焚燒秸稈沒有當事人的，由農業經營主體承擔責任，可以對農業經營主體主要負責人處罰款」的規定，進行審查研究。經溝通，河北省人大常委會表示將對該規定進行修改完善。

根據公民審查建議，對《上海市道路交通管理條例》關於「機動車在本市有道路交通違法行為逾期未接受處理記錄累積達到五起以上的，可以先予扣留機動車行駛證」的規定，進行審查研究。經溝通，上海市人大常委會表示將對該規定進行修改完善。

（二）對2017年法規糾正情況進行跟蹤督促

為了加大監督糾正力度，2018年2月，法制工作委員會向有關地方人大常委會發出督辦函，對有關地方性法規進行修改、廢止的落實情況開展「回頭看」，督促有關方面加快工作進度，及時完成。

2017年2月，我們發出書面研究意見，要求有關地方人大常委會對審計條例中直接規定以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據和規定建設單位應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算依據的內容予以修改或者廢止。有11個省（區、市）、8個設區的市、2個經濟特區的法規存在上述問題。經督促，各地均已完成相關法規修改、廢止工作。

2017年9月，我們發出書面研究意見，要求有關地方人大常委會對人口與計劃生育條例中關於「超生即辭退」等控制措施和處理規定作出修改。有7個省的地方性法規存在上述問題。經督促，各地均已完成相關法規修改工作。

2017年11月，我們發出書面研究意見，要求有關地方人大常委會對有關著名商標制度的地方性法規予以清理，適時廢止。有8個省（區、市）、3個設區的市制定了關於著名商標的地方性法規。經督促，各地均已完成相關法規廢止工作。2018年，針對個別地方採取變通規避方式，以地方商標協會名義繼續開展地方著名商標評比認定的情況，我們及時督促有關方面予以糾正。

（三）推動各有關方面加大備案審查工作力度

為了落實備案審查全覆蓋的要求，我們着力推動各有關方面加強對法規、司法解釋以外規範性文件的審查工作力度。對公民、組織直接向全國人大常委會提出對這些文件進行審查的建議，轉送有關方面審查研究並推動及時作出處理。

根據公民審查建議，對《江蘇省工程建設項目招標範圍和規模標準規定》有關問題進行研究，認為屬於地方政府規章與國務院部門規章不一致問題，依法應由國務院裁決。我們將該件審查建議轉交司法部研究處理，根據反饋情況，該規定與國務院部門規章不一致的問題已經得到解決。

根據公民審查建議，對湖南省司法廳《關於「四大類」外司法鑑定事項管理有關問題的通知》有關問題進行研究，認為該通知關於「四大類」外司法鑑定事項登記管理有關規定，與《全國人大常委會關於司法鑑定管理問題的決定》相牴觸。我們督促湖南省人大常委會依法予以糾正，並建議司法部督促地方政府司法行政部門立即停止辦理「四大類」外司法鑑定機構的登記工作。根據反饋情況，湖南省司法廳已將全省「四大類」外司法鑑定機構全部註銷，清理到位；司法部已督促28個省（區、市）司法行政部門停止「四大類」外司法鑑定機構的登記，19個省（區、市）對已登記的機構予以註銷，下一步將下發通知進一步規範司法鑑定登記管理活動。

根據公民審查建議，對浙江省高級人民法院《關於部分罪名定罪量刑情節及數額標準的意見》中有關非醫學需要鑑定胎兒性別一定條件下構成非法行醫罪的規定，以及浙江省人民檢察院、浙江省高級人民法院、浙江省公安廳聯合發布的《關於非醫學需要鑑定胎兒性別行為適用法律的若干意見》進行研究，認為上述意見有關內容是對刑法具體應用問題所作的解釋，違背了《全國人大常委會關於加強法律解釋工作的決議》及立法法關於審判工作中具體應用法律問題的解釋應當由最高人民法院作出、其他審判機關不得作出具體應用法律問題的解釋的規定，屬於應當清理的帶有司法解釋性質的文件。我們督促最高人民法院、最高人民檢察院、浙江省人大常委會及時予以糾正。根據反饋情況，相關規定已經停止執行。

四、通過備案審查銜接聯動機制開展相關工作

法制工作委員會積極參與、建立並完善與中央辦公廳、司法部、中央軍委辦公廳之間的備案審查銜接聯動機制，在移交審查建議、共商研究意見、共享工作信息、共同培訓研討、協調解決問題等方面逐步建立起常態化工作機制。2018年向有關方面轉送審查建議14件。同時，積極探索建立與最高人民法院、最高人民檢察院、地方人大常委會之間的備案審查工作聯繫機制，充分有效運用備案審查銜接聯動機制，通過座談會、共同調研等方式推動糾正存在問題的規範性文件。督促有關方面加強對規章、行政規範性文件以及地方「兩院」規範性文件進行監督，確保實現規範性文件備案審查全覆蓋。

2018年8月，司法部將備案審查工作中發現的存在問題的43件地方性法規一攬子轉送法制工作委員會研究處理。經初步研究，其中15件存在與法律或行政法規不一致、缺乏上位法依據增設行政審批事項等問題，其他28件存在與國家有關政策要求不一致等問題，下一步深入研究後，將通過適當形式督促有關地方予以糾正。

我們還大力加強全國統一的備案審查信息平台建設和國家法律法規數據庫建設，推動地方人大加快信息平台建設並與全國人大實現互聯互通，推動地方建立人大常委會聽取和審議備案審查專項工作報告制度，建立備案審查工作信息公開機制，加強有關宣傳工作，開展有關理論研討等。

五、2019年工作考慮和安排

持續加強備案審查工作。按照「有件必備、有備必審、有錯必糾」的要求，進一步加強備案審查工作，保證黨中央令行禁止，保障憲法法律實施。貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，開展合憲性審查工作，確保法規、司法解釋與憲法規定、憲法精神相符合。繼續認真做好對法規、司法解釋的審查、研究、處理、反饋工作。加大對地方性法規主動審查工作力度，重點審查生態環境保護等領域法規。認真研究處理公民、組織對法規、司法解釋提出的審查建議，積極回應社會關切。

推動實現備案審查工作制度化、信息化、智能化。出台並實施備案審查工作規定，提高備案審查工作制度化、規範化水平，為地方人大備案審查工作提供指導。落實備案審查銜接聯動機制，完善備案審查工作情況報告制度，更好發揮備案審查制度功效，捍衛社會主義法治尊嚴。儘快建成全國統一的備案審查信息平台和國家法律法規數據庫，實現互聯互通。鞏固完善全國人大備案審查信息平台的電子備案、在線審查等功能，拓展信息平台的數據收集和立法服務功能，提升備案審查工作效率和水平。

繼續做好生態環保法規清理等重要工作。強化跟蹤監督，通過調研和督促督辦、函詢通報等多種形式，繼續做好生態環境保護規範性文件清理工作，確保地方及時完成有關地方性法規的制定、修改工作。認真總結清理工作經驗，全面梳理清理工作中發現的問題，有針對性採取措施推動解決。

加強備案審查理論研究和宣傳工作。有計劃、有重點、有步驟地組織開展備案審查理論研究，為完善備案審查制度、推進備案審查實踐提供理論支撐。密切關注規範性文件制定和實施中的普遍性、傾向性問題，組織開展專題研究。加大備案審查工作宣傳力度，講好「備案審查故事」，增強社會對備案審查工作的了解和支持，共同維護社會主義法治統一和權威。