全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關於2020年備案審查工作情況的報告

全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關於2020年備案審查工作情況的報告
全國人大常委會法制工作委員會主任　沈春耀
2021年1月20日
（在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2021年/第二號》

——2021年1月20日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上

全國人民代表大會常務委員會：

現將2020年開展備案審查工作的情況報告如下，請予審議。

對行政法規、地方性法規、司法解釋等規範性文件開展備案審查，是憲法和法律賦予全國人大常委會的一項重要職權。根據憲法和有關法律的規定，行政法規、監察法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規、司法解釋以及香港、澳門特別行政區的法律應當報送全國人大常委會備案，全國人大常委會有權撤銷、糾正與憲法法律相牴觸的法規、司法解釋，有權在徵詢其所屬的特別行政區基本法委員會後，對不符合特別行政區基本法關於中央管理的事務及中央和特別行政區關係的條款的特別行政區法律予以發回，發回的法律立即失效。全國人大常委會通過加強對法規、司法解釋、特別行政區法律的備案審查，保證黨中央令行禁止，保障憲法法律實施，保護公民、組織合法權益，保障「一國兩制」方針得到全面準確實施。

一年來，法制工作委員會在全國人大常委會領導下，與全國人大專門委員會、常委會辦公廳和有關工作機構密切配合，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平法治思想為指導，貫徹黨中央精神，遵循憲法和法律規定，嚴格執行委員長會議通過的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》），按照「有件必備、有備必審、有錯必糾」的要求，進一步加大對報備法規、司法解釋、特別行政區法律的審查工作力度，加強備案審查制度和能力建設，備案審查工作取得新進展。

一、開展備案工作的情況

一年來，全國人大常委會辦公廳共收到報送備案的行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規、司法解釋、特別行政區法律1310件，其中行政法規25件，省、自治區、直轄市地方性法規500件，設區的市、自治州地方性法規563件，自治條例和單行條例85件，經濟特區法規80件，司法解釋16件，香港特別行政區法律20件，澳門特別行政區法律21件。從報送備案的總體情況看，各報備機關能夠嚴格依照有關法律規定，及時、規範履行報備義務，自覺接受監督。

按照《工作辦法》的規定，全國人大常委會辦公廳2020年將地方人大常委會通過的具有法規性質的決議、決定納入備案範圍，全面落實「有件必備」。對報送備案的法規、司法解釋開展形式審查，對審查發現其中51件存在的施行日期不明確、缺少標準文本、公布日期早於批准日期、報送備案不及時、備案文件不齊全等問題，及時向有關報備機關發函，提醒報備機關予以糾正，督促報備機關規範報備行為，提高報備質量。將符合備案要求的法規、司法解釋、特別行政區法律及時分送有關專門委員會、常委會工作機構審查。匯總年度接收備案情況及文件目錄，印發各有關方面參考。推動最高人民法院在法院系統建立備案審查制度，對高級人民法院制定的審判業務文件開展備案審查。

二、開展主動審查和專項審查工作的情況

我們着力加強主動審查力度，對制定機關報送備案的法規、司法解釋逐件開展主動審查，及時提出審查研究報告，實現「有備必審」。我們對香港、澳門特別行政區報送備案的法律開展審查，尚未發現需要發回的情形。我們根據常委會工作部署開展專項清理工作，一年來着重組織開展了五個方面的專項審查和集中清理。

2020年2月5日，在新冠肺炎疫情防控的關鍵時期，習近平總書記在中央全面依法治國委員會會議上作出「全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障」的重要指示。地方人大常委會迅速貫徹落實習近平總書記指示精神，根據傳染病防治法、突發事件應對法、突發公共衛生事件應急條例等法律、行政法規，結合本地區實際，作出了一些關於依法做好新冠肺炎疫情防控工作的決定，為全力做好新冠肺炎疫情防控工作提供法治保障。我們對省級人大常委會作出的26件關於加強新冠肺炎疫情防控工作的決定開展專項審查，對地方人大常委會在決定中授權政府遵循「不牴觸」原則制定規章的問題進行研究，提出了「有關地方政府為應對疫情而制定規章，屬於立法法規定的『因行政管理迫切需要』的情形，地方人大常委會授權政府在疫情防控期間遵循『不牴觸』原則制定規章，符合立法法有關規定的精神」的研究意見，及時為地方在法治軌道上做好新冠肺炎疫情防控工作提供有力支持。

習近平總書記在2020年1月27日作出重要批示，深刻指出非法交易、濫食野生動物的突出問題及對公共衛生安全構成的重大隱患。為了貫徹落實習近平總書記重要批示精神，健全公共衛生法治保障體系，助力打贏疫情防控阻擊戰，我們在全國人大常委會作出《關於全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》後，立即開展野生動物保護領域法規、規章、司法解釋及其他規範性文件專項審查和集中清理工作。根據國務院辦公廳和地方人大常委會反饋的情況，清理中發現需要根據全國人大常委會決定精神修改或者廢止的規範性文件共419件，其中行政法規3件，國務院規範性文件4件，部門規章和規範性文件30件，省級地方性法規69件，設區的市地方性法規9件，單行條例22件，經濟特區法規1件，地方政府規章和規範性文件281件。有關方面已經修改30件、廢止55件。8個省、自治區、直轄市人大常委會並及時出台相關決定，全面落實全國人大常委會決定精神。

2020年5月28日，十三屆全國人民代表大會第三次會議審議通過了《中華人民共和國民法典》，自2021年1月1日起實施。習近平總書記主持十九屆中央政治局第二十次集體學習時指出，有關國家機關要適應改革開放和社會主義現代化建設要求，加強同民法典相關聯、相配套的法律法規制度建設，不斷總結實踐經驗，修改完善相關法律法規和司法解釋；對同民法典規定和原則不一致的國家有關規定，要抓緊清理，該修改的修改，該廢止的廢止。為貫徹落實習近平總書記重要指示，配合民法典的貫徹實施，我們開展了民法典涉及法規、規章、司法解釋及其他規範性文件專項審查和集中清理工作。清理中發現需要修改或者廢止的規範性文件共2850件，其中行政法規31件，國務院規範性文件5件，部門規章和規範性文件164件，地方性法規543件，地方政府規章和規範性文件1874件，司法解釋233件。有關方面已經修改257件、廢止449件。最高人民法院為貫徹實施民法典新制定了7件司法解釋。

根據黨中央部署，我們持續開展食品藥品安全領域地方性法規專項審查和集中清理工作。各地通過清理發現需要修改或者廢止的地方性法規91件，其中省級地方性法規63件，設區的市地方性法規18件，自治條例、單行條例8件，經濟特區法規2件。有關方面已經修改39件、廢止18件。

根據黨中央部署，我們2020年與司法部共同承擔加強優化營商環境涉及的法規、規章備案審查工作任務。我們加大對與營商環境有關的行政法規、地方性法規、司法解釋的審查力度，對在營商環境方面存在突出問題的12件地方性法規向制定機關提出修改完善意見。

在專項審查和集中清理工作中，國務院辦公廳、司法部、最高人民法院、最高人民檢察院、地方人大常委會等有關單位精心組織、周密部署，按照清理要求開展了大量工作，確保清理任務順利完成，較好實現了法規、司法解釋與黨中央決策部署一致、與法律規定銜接、與時代要求相符的目標。

三、開展依申請審查和移送審查工作的情況

一年來，我們共收到公民、組織提出的審查建議5146件，其中屬於全國人大常委會審查範圍的有3378件，包括針對行政法規和國務院決定的38件、針對地方性法規的3254件、針對自治條例的11件、針對司法解釋的75件；不屬於全國人大常委會審查範圍的有1768件。沒有收到有關國家機關提出的審查要求。我們對審查建議逐一進行了研究，提出處理意見，並向審查建議人作了反饋。對不屬於全國人大常委會審查範圍的，依照規定分別移送有權審查的機關研究處理。

2020年我們收到司法部通過備案審查銜接聯動機制移送的58件地方性法規，主要涉及縮減上位法的禁止性規定以及違反行政許可法、行政處罰法、行政強制法和行政收費制度等方面的問題。我們對移送法規涉及的問題聽取制定機關意見，對制定機關同意司法部意見並表示自行修改的8件法規，督促制定機關儘快完成修改工作。對制定機關反饋不同意司法部意見的法規，逐一進行審查研究，對其中19件存在問題的地方性法規，要求制定機關及時修改或者廢止。

四、開展糾正處理工作的情況

一年來，我們在備案審查工作中堅持正確政治方向，認真開展合憲性、合法性和適當性審查，對存在違背憲法規定、憲法原則或者憲法精神，與黨中央的重大決策部署不相符或者與國家的重大改革方向不一致，違背上位法規定，或者明顯不適當等問題的，區分不同情況分別予以糾正、作出處理。

（一）積極穩妥處理合憲性、涉憲性問題

2020年全國「兩會」期間，有全國政協委員提出提案，建議對民航發展基金的徵收進行合憲性審查。我們審查認為，徵收民航發展基金不屬於憲法第十三條第三款規定的對私有財產的徵收或者徵用，不存在與憲法相牴觸的問題。但是，徵收民航發展基金依據的是國務院文件和有關部門規章，與2014年修改後的預算法第九條第一款關於政府性基金依照法律、行政法規的規定徵收的規定不符。我們已向司法部提出，如果需要繼續徵收民航發展基金，應當及時完善相關法律或者行政法規依據。

有的地方性法規規定，各級各類民族學校應當使用本民族語言文字或者本民族通用的語言文字進行教學；有的規定，經本地教育行政部門同意，有條件的民族學校部分課程可以用漢語言文字授課。我們審查認為，上述規定與憲法第十九條第五款關於國家推廣全國通用的普通話的規定和國家通用語言文字法、教育法等有關法律的規定不一致，已要求制定機關作出修改。

最高人民法院司法解釋規定，人身損害賠償案件中，對城鎮居民和農村居民分別以城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入為標準計算殘疾賠償金和死亡賠償金。有公民對此提出合憲性審查建議，認為因計算標準不一致導致司法審判實踐中出現不公平現象，與憲法有關精神不一致。我們審查認為，隨着社會發展進步，國家提出城鄉融合發展，城鄉發展差距和居民生活水平差距將逐步縮小，城鄉居民人身損害賠償計算標準的差異也應當隨之取消。2019年9月，最高人民法院授權各省、自治區、直轄市高級人民法院、新疆生產建設兵團分院開展統一城鄉人身損害賠償標準試點工作。我們與最高人民法院溝通，建議在總結試點經驗的基礎上，適時修改完善人身損害賠償制度，統一城鄉居民人身損害賠償標準。

（二）糾正與上位法相牴觸的規定

我們審查發現，有的地方性法規對運載垃圾、渣土、灰漿等易拋灑物和液體車輛未採取覆蓋或者密閉措施的行為設定的行政處罰條件、種類、幅度與大氣污染防治法不一致；有的地方性法規對利用無防滲漏措施的溝渠、坑塘等輸送或者存貯含有毒污染物的廢水、含病原體的污水或者其他廢棄物的行為設定的行政處罰種類、幅度與水污染防治法不一致；有的地方性法規對單位在飲用水水源一級保護區排放建築垃圾、生活垃圾等行為設定的行政處罰幅度與水污染防治法不一致。已要求制定機關對上述規定作出修改，確保生態環保領域法律得到嚴格實施。

有的地方性法規規定，對未取得公安部門的運輸許可運輸煙花爆竹的，由公安部門責令改正，處兩百元以上兩千元以下的罰款。我們審查認為，該規定在處罰種類上減少了國務院《煙花爆竹安全管理條例》中對相同行為規定的沒收非法運輸的物品及違法所得，在處罰幅度上低於《煙花爆竹安全管理條例》規定的下限，已要求制定機關作出修改。

有的地方性法規規定，為保證管線安全使用需要修剪樹木的，應當經城市綠化行政主管部門批准。我們審查認為，該規定對修剪樹木設置了應當經城市綠化行政主管部門批准的前置審批程序，是在國務院《城市綠化條例》規定之外新設行政許可，超越了地方性法規設定行政許可的權限，已要求制定機關作出修改。

有的地方性法規規定，摩托車應當在二輪車道行駛，並對摩托車未按規定在二輪車道行駛的行為處以罰款，有公民對此提出審查建議。我們審查認為，道路交通安全法規定，道路劃分為機動車道、非機動車道和人行道的，機動車、非機動車、行人實行分道通行。地方性法規以車輪的數量作為劃分車道的依據，使作為機動車的摩托車與非機動車混行，與道路交通安全法的規定明顯不一致，已要求制定機關作出修改。

（三）督促修改滯後於改革要求或制度調整的規定

黨的十九屆五中全會提出「增強生育政策包容性」，貫徹這一精神，我們要求各省、自治區、直轄市人大常委會對人口與計劃生育領域相關法規、規章、規範性文件進行全面清理，對已經不適應現實情況的過於嚴厲的處罰處分處理規定，先停止執行，再適時作出修改。同時，建議有關方面儘快研究調整與此相關的政策和規定。

有的地方性法規將具有本地戶籍規定為在本地從事出租汽車司機職業的准入條件，有全國人大代表對此提出審查建議。我們審查認為，以本地戶籍作為在本地從事出租汽車司機職業准入條件的規定，不符合黨中央關於「引導勞動力要素合理暢通有序流動」、「營造公平就業環境，依法糾正身份、性別等就業歧視現象，保證城鄉勞動者享有平等就業權利」的改革要求，已要求制定機關作出修改。

有的地方性法規規定，郵政企業、快遞企業對不能確定安全的交寄物品，應當要求用戶出具相關部門安全證明，有公民對此提出審查建議。我們審查認為，對不能確定安全的物品一律要求用戶出具相關部門的安全證明，不符合黨中央一再強調的減少證明事項的改革要求，既給群眾辦事增加負擔，又在實踐中缺乏可操作性，已要求制定機關作出修改。

2020年4月全國人大常委會對固體廢物污染環境防治法進行了修訂，一些地方此前制定的關於建築垃圾、生活垃圾處理等方面的法規尚未根據新修訂的固體廢物污染環境防治法作出調整。我們對制定機關予以提醒，要求制定機關儘快做好銜接，確保法律正確實施。

（四）支持制定機關開展探索創新

有的地方性法規規定，成年人駕駛電動自行車只能搭載一名十六周歲以下的未成年人，有公民對此提出審查建議。我們審查認為，國務院《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》授權省、自治區、直轄市政府根據當地實際情況制定自行車載人的規定。行政法規雖然沒有對制定電動自行車載人的規定作出明確授權，但是基於公民出行便利的需要，省級人大常委會以地方性法規形式作出探索性規定，與上位法規定的精神是一致的，應當予以支持。

有的經濟特區法規對個人律師事務所設立人規定了學歷要求，並規定註冊會計師、註冊稅務師、註冊造價工程師、專利代理人等其他專業人員可以成為特殊的普通合夥律師事務所的合伙人，有公民對此提出審查建議。我們審查認為，經濟特區法規可以對法律、行政法規、地方性法規作變通規定，從改革探索出發作出上述規定不違反律師法的基本原則和精神。

五、推進備案審查制度和能力建設的情況

委員長會議通過的《工作辦法》是全國人大常委會貫徹黨中央決策部署在加強備案審查制度建設方面取得的重要成果。栗戰書委員長在全國地方立法工作座談會上對做好備案審查工作、確保地方性法規與國家法律、行政法規協調一致、有效銜接提出了明確要求。我們以貫徹執行《工作辦法》為重要契機，積極推進全國人大常委會和地方人大常委會備案審查制度和能力建設，推動備案審查工作開創新局面。

我們及時將《工作辦法》印發各省、自治區、直轄市和4個經濟特區所在市的人大常委會，要求各地參照適用。我們組織編寫出版《〈法規、司法解釋備案審查工作辦法〉導讀》、《規範性文件備案審查案例選編》、《規範性文件備案審查理論與實務》，對《工作辦法》逐條進行解讀和說明，為地方人大常委會相關工作機構準確理解把握《工作辦法》、做好備案審查工作提供指引。我們舉辦人大系統首次備案審查工作經驗交流現場會暨備案審查工作培訓班，圍繞貫徹執行《工作辦法》，對31個省、自治區、直轄市人大常委會法制和備案審查工作機構有關負責同志開展培訓，指導地方全面理解、正確參照適用《工作辦法》。我們推動各地參照《工作辦法》健全備案審查制度和體制機制，據初步統計，有16個省、自治區、直轄市已經或正在根據《工作辦法》對備案審查方面地方性法規進行修訂；有20個省、自治區、直轄市已經根據《工作辦法》的規定將屬於人大監督對象的「一府一委兩院」規範性文件全部納入人大備案審查範圍。

我們堅持並完善人大常委會聽取審議備案審查工作報告制度。2017年以來，全國人大常委會連續四年聽取和審議法制工作委員會所作的備案審查工作報告。2019年開始，我們推動地方人大常委會建立聽取和審議備案審查工作報告制度。在2019年工作的基礎上，我們2020年提出地方各級人大常委會普遍建立向常委會報告備案審查工作制度，逐步實現全覆蓋的要求。據不完全統計，目前已有200多個設區的市、自治州人大常委會建立了備案審查工作情況報告制度。廣東省21個設區的市和140多個縣級人大常委會已經全部聽取和審議備案審查工作報告，率先實現省、市、縣全覆蓋。

我們持續推進備案審查信息化建設。初步建成國家法律法規數據庫（一期）並即將向社會開放使用，目前收錄數據包括憲法、法律、法律解釋、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、經濟特區法規和司法解釋。我們推動地方人大常委會健全備案審查信息平台功能，加快建設地方規範性文件數據庫，以信息化手段提升備案審查能力。

我們還加強備案審查理論研究，推動理論與實務相互促進，並加強對備案審查工作的宣傳，及時通過媒體報道工作進展和典型案例，擴大備案審查制度的社會影響。

六、2021年工作安排

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平法治思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，圍繞貫徹落實十四五規劃和2035年遠景目標，以推動高質量發展為主題，全面加強備案審查工作，推動備案審查工作再上新台階。

一是認真貫徹黨中央關於推進合憲性審查的指導意見，積極穩妥推進合憲性審查工作。在備案審查工作中加強對法規、司法解釋合憲性、涉憲性問題的審查研究，探索在合憲性審查中適時解釋憲法，對違反憲法規定、憲法原則、憲法精神的法規、司法解釋及其他規範性文件堅決予以糾正，維護憲法權威，保障憲法實施。

二是全面貫徹實施《工作辦法》。按照《工作辦法》規定的機制、方式、流程、標準全方位推進備案審查工作，進一步落實「有件必備、有備必審、有錯必糾」，保證黨中央令行禁止，保障憲法法律實施，保護公民合法權益。圍繞貫徹落實黨中央決策部署和全國人大常委會工作重點，適應「加快立法」的要求，進一步加強主動審查、專項審查。

三是加強備案審查制度和能力建設。探索審查研究中的聽證、論證、委託第三方研究等工作機制。健全備案審查銜接聯動機制，加強協同配合，提高備案審查工作整體成效。堅持向常委會報告備案審查工作。拓展備案審查信息平台功能，開展國家法律法規數據庫二期建設，提升備案審查工作信息化、智能化水平。建立備案審查專家委員會，藉助外力開展審查研究工作。

四是加強備案審查理論研究，推動構建以備案審查為基礎的中國特色憲法監督理論體系，推動備案審查學科建設。開展備案審查案例分析研究，加大備案審查工作宣傳力度，講好憲法監督故事。

五是加強對地方人大常委會備案審查工作的指導，推動地方普遍建立人大常委會聽取和審議備案審查工作報告制度，實現所有設區的市、自治州全覆蓋，並逐步向區縣延伸，以此為抓手着力解決各地工作開展不平衡等突出問題。加大培訓、交流力度，提升備案審查工作整體能力水平。

六是做好對香港、澳門特別行政區法律的備案審查，確保「一國兩制」方針和憲法、特別行政區基本法得到正確實施。