關於《上海市生活垃圾管理條例（草案）》的說明（2019年）

關於《上海市生活垃圾管理條例（草案）》的說明
作者：肖貴玉　2019年1月27日

本作品收錄於《上海市人民代表大會常務委員會公報》

關於《上海市生活垃圾管理條例（草案）》的說明

——2019年1月27日在上海市第十五屆人民代表大會
第二次會議 上

上海市人大常委會副主任 肖貴玉

各位代表：

　　我受市人大常委會的委託，對《上海市生活垃圾管理條例（草案）》（以下簡稱條例草案）作如下說明。

　　一、關於立法的必要性

　　隨着經濟社會發展、城市規模擴大，本市生活垃圾的產生量不斷增加，2018年全市每日生活垃圾清運量接近2.6萬噸，年均生活垃圾產生量超過900萬噸，給資源環境和經濟社會可持續發展帶來很大壓力。市委、市政府高度重視生活垃圾管理工作，1996年以來本市開展了多輪生活垃圾分類試點，並於2000年成為國家首批生活垃圾分類試點城市。市政府連續七年將生活垃圾分類減量列入實事項目，2014年出台政府規章《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》。市人大常委會始終重視以法治方式推進生活垃圾管理工作，2017年將《上海市生活垃圾管理條例》列為重點調研項目，2018年將該項目列為正式立法項目。

　　（一）制定條例是貫徹落實黨中央、國務院普遍推行生活垃圾分類制度部署要求的需要。十八大以來，黨中央、國務院高度重視生活垃圾管理工作。習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上對普遍推行垃圾分類制度作出了重要指示，要求北京、上海等城市要向國際水平看齊，率先建立生活垃圾強制分類制度，為全國做出表率。國務院2017年出台了《生活垃圾分類制度實施方案》，進一步明確上海等46個城市要在2020年底前，先行實施生活垃圾強制分類。為了落實中央要求，有必要制定相應地方性法規，保障本市生活垃圾減量化、資源化、無害化的管理目標順利推進。

　　（二）制定條例是提升城市管理水平和文明水平，建設卓越的全球城市的需要。通過地方立法推行生活垃圾分類制度，規範生活垃圾分類投放、收集、運輸、處置各個環節，完善源頭減量和資源化利用的各項措施，有助於改善城市人居環境、維護生態安全，建設更加美麗的生態之城；有助於提升城市精細化管理整體水平，促進經濟社會可持續發展；有助於增強社會公眾建設生態文明的責任意識，展現上海現代化國際大都市的文明形象，並為建設卓越的全球城市創造有利條件。

　　（三）制定條例是總結本市生活垃圾管理實踐，全面推進生活垃圾全程分類管理工作的需要。經過多年實踐，本市生活垃圾管理工作在堅持全程管控、確保系統推進、推動社會參與等方面取得了不少有益的經驗。這些經驗需要通過地方立法將其制度化、法治化。同時，本市生活垃圾管理工作還存在着全程分類管理體系不健全、基礎設施建設和改造有待加快推進、源頭減量和資源化利用水平有待提高等問題，亟需學習和借鑑國際國內先進經驗，發揮立法智慧破解難題，推動本市生活垃圾管理工作全面深入開展。

　　二、關於條例草案的起草修改過程

　　建立生活垃圾全程管理制度，是本市的一項重大舉措，需要全市上下增進共識、形成合力。為此，本屆市人大常委會第八次會議決定將條例草案提請本次代表大會審議。

　　條例草案提請代表大會審議前，常委會堅持地方立法與政府工作同步推動，做了大量認真細緻的準備工作。一是發揮立法主導作用，推動解決難點問題。常委會提前介入法規起草工作，建立由市人大常委會和市政府相關領導為雙組長的立法工作領導小組，全力主導推進立法工作。收到市政府的法規案後，先後在9月、11月、12月的常委會會議上三次對條例草案充分審議，對條例草案的框架結構以及關鍵條款反覆打磨。常委會還會同市政府對生活垃圾規劃編制、回收體系建設等難點問題進行了四次專題協調。二是發揮代表主體作用，組織代表深度參與立法工作。連續兩年將生活垃圾分類管理作為市、區兩級人大代表下社區活動的主題，聽取市民意見近兩萬人次，並發放三萬餘份調查問卷。三次徵求全體市人大代表對條例草案的意見，共有270多位代表提出380多條意見建議，其中50多條意見建議被採納。先後組織150多位市人大代表參加立法實地調研和代表論壇。三是注重開門立法，匯集各方智慧。將條例草案通過媒體向社會公布，共收到280多條修改建議。聚焦實踐中的堵點問題和關鍵條款，深入本市10多個區、40多個住宅小區、20多家企業開展立法調研。在虹橋街道舉行立法聽證會，就生活垃圾分類標準、收集容器設置、大件垃圾管理三項內容，在居民「家門口」直接聽取意見。赴廣州、寧波、杭州、廈門、大連、青島等城市考察學習立法和工作經驗。

　　三、關於條例草案的主要修改思路和框架

　　習近平總書記去年11月在上海考察時指出，「垃圾分類工作就是新時尚，垃圾綜合處理需要全民參與，上海要把這項工作抓緊抓實辦好」。總書記的要求，對上海既是壓力更是動力。我們必須充分認識這項工作的重大意義，全力予以推進。同時，我們也看到，生活垃圾分類管理涉及到人們行為習慣的改變，「新時尚」的形成需要一個長期的過程。日本、德國等國家生活垃圾精細化治理都是經歷了幾十年，甚至更長時間的努力，才有今天的成就。因此，要在全市層面建立和推行生活垃圾全程管理制度，必然是一場攻堅戰、持久戰。在這樣的背景下由市人民代表大會開展生活垃圾管理立法工作，既是動員全市力量，在法治框架內推進垃圾管理、把改革發展決策同立法決策更好結合起來的需要，也是充分發揮地方立法功能，通過立法對垃圾管理工作進行主動謀劃、全面推進的需要。

　　據此，條例草案的修改遵循了以下思路：一是注重立法引領推動。考慮到本市生活垃圾管理工作與立法工作處於同步推進階段，條例草案一方面在管理理念等方面與國際水平對接，另一方面根據本市實際，對一些看得准、有共識的管理要求予以固化，對一些還在探索的內容着重規定其工作目標和方向，以便為實踐創新預留空間。二是注重全過程綜合治理。條例草案按照到2020年底本市生活垃圾「減量化、資源化、無害化」達到國內領先水平的目標，在建立健全全程分類體系的同時，分設促進源頭減量、資源化利用專章，將管理範疇向兩端有效延伸。三是注重建立全社會責任體系。條例草案重點對全過程管理各環節主體的責任作了明確，力求建立橫向到邊、縱向到底，垃圾產生者、政府部門、管理責任人、收運處置單位、社會組織各司其職、各盡其責的全社會責任體系。四是注重激勵與約束並舉。生活垃圾分類行為習慣的養成，不可能一蹴而就，需要多管齊下。為此，條例草案既注重發揮宣傳教育的功能，堅持完善正向激勵機制，又對違反管理要求的行為設定必要的處罰，引導單位和個人自覺履行生活垃圾管理義務。五是注重體現上海特色。作為超大型城市，近年來上海在創新社會治理、加強基層建設、提高城市精細化管理水平上有許多經驗，在建設智慧政府上有新的舉措，在科技成果策源、科技成果應用上有不少積累。為此，條例草案對在生活垃圾管理中如何發揮本市基層社會治理、政府管理以及科技創新等優勢提出相應要求。

　　經過反覆修改，最終形成的條例草案共十章六十五條，分為四大板塊。第一章構成第一板塊，明確了立法目的依據、生活垃圾的定義、管理原則、分類標準、政府職責、垃圾產生者責任等內容。第二章至第六章構成第二板塊，明確了生活垃圾相關規劃的編制、促進源頭減量的主要措施、資源化利用體系的構建以及建立分類投放、收集、運輸、處置全程分類體系的要求，包括各環節的責任、相互制約監督措施。第七章、第八章構成第三板塊，明確了完善社會動員體系、加強監督管理等內容。第九章、第十章構成第四板塊，明確了法律責任和施行日期，並對三類特殊生活垃圾以及非生活垃圾的法律適用作出指引性規定。

　　四、需要重點說明的幾個問題

　　（一）關於生活垃圾分類標準。生活垃圾分類標準直接影響到生活垃圾分類管理的效果。生活垃圾分類標準的確定，既要堅持科學性，又要兼顧可操作性，是目前各地生活垃圾管理立法面臨的共同難題。本市生活垃圾分類標準歷經幾次變化，到2011年確定為可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾的「四分法」，並在2014年的政府規章中予以固化。在本次立法過程中，常委會採取問卷調查、立法聽證等方式對此作了重點調研，多數市民對「四分法」表示了認可，認為「四分法」雖然不盡完美，但已是約定俗成。為此，條例草案沿用了這一分類標準。同時，根據各方意見，對四類垃圾的名稱以及具體表述作了進一步釐清：一是部分市民反映濕垃圾、干垃圾的概念不易理解，為此條例草案註明濕垃圾即易腐垃圾，干垃圾即可回收物、有害垃圾、濕垃圾以外的其他垃圾。二是對可回收物、有害垃圾、濕垃圾的常見種類作了列舉，為了在起步階段方便市民投放、降低市民分類投放的辨識難度，條例草案對種類的列舉採取了化繁就簡的原則。三是明確可以根據經濟社會發展水平、生活垃圾特性等對分類標準予以細化調整，為今後進一步完善預留空間。

　　（二）關於政府管理職責。推進生活垃圾全過程管理，各級政府及其有關部門責無旁貸。為此，條例草案確立了條塊結合、以塊為主的管理模式：一是在市級層面，強調市政府要加強對本市生活垃圾管理工作的領導，明確市綠化市容部門是本市生活垃圾管理的主管部門，負責相關工作的組織、協調、指導和監督，並明確了市相關部門的職責。二是在區級層面，明確區政府負責所轄區域內生活垃圾管理工作，區綠化市容部門承擔相應的具體工作。三是在街鎮層面，順應管理職責重心下沉的要求，規定鄉鎮人民政府、街道辦事處負責相關工作的具體落實。同時，還在「規劃與建設」、「監督管理」兩章中，對政府部門編制生活垃圾管理專項規劃、推進生活垃圾處理設施建設等提出要求，對健全監督檢查制度、完善網格化管理、強化績效考核等予以明確。

　　（三）關於促進源頭減量。源頭減量是生活垃圾綜合治理的重要內容，也是當前推進生活垃圾全過程管理的薄弱環節和難點問題。循環經濟促進法、清潔生產促進法、電子商務法等法律對促進源頭減量都有相應要求，但大多為倡導性規定。為了提高源頭減量措施的剛性，市政府在法規起草過程中開展了多次協調，條例草案中針對特定對象提出了強制性要求：一是要求積極推進產品包裝物、快遞包裝物減量工作。二是規定農貿市場、標準化菜場應當按照要求配置濕垃圾就地處理設施。三是在綠色辦公、綠色消費方面，將減少一次性用品使用作為着力點，規定黨政機關、事業單位內部辦公場所不得使用一次性杯具，旅館不得主動提供客房一次性日用品，餐飲服務提供者和餐飲配送服務提供者不得主動提供免費的一次性筷子、調羹等餐具。

　　（四）關於分類投放。分類投放是生活垃圾分類管理的關鍵環節，是實行分類收運、分類處置的前提條件。條例草案重點從三個方面對分類投放作了規定：一是明確產生生活垃圾的單位和個人是分類投放的責任主體，應當將生活垃圾分別投放至相應的收集容器。二是確立分類投放管理責任人制度，區分單位、居住區、公共場所的不同情況確定相應的管理責任人，並明確其權利義務。三是按照既體現標準化、規範化要求，又兼顧基層實踐因地制宜需要的思路，對單位、居住區、公共場所收集容器的設置作出規範。

　　（五）關於分類收集、運輸和處置。分類收集、運輸、處置是連接前端分類投放和末端資源化利用的重要環節。針對市民關注的分類投放後又被混裝混運等問題，條例草案對分類收集、運輸和處置作了較為全面的規範。一是明確生活垃圾的分類收運方式。二是嚴格規範收運和轉運行為，明確收運單位必須使用專用車輛和船舶實行密閉運輸，不得混裝混運。三是規定了生活垃圾的主要處置方式。考慮到本市2020年將基本實現原生生活垃圾零填埋，因此條例草案未將填埋列為生活垃圾處置方式。四是建立「不分類、不收運，不分類、不處置」的監督機制，保障全程分類效果的實現。

　　（六）關於可回收物回收體系建設。為了提高可回收物的回收率，推進再生資源回收和生活垃圾分類收運體系「兩網融合」，條例草案對可回收物回收體系建設提出如下要求：一是由綠化市容部門負責回收體系建設，推進可回收物「點、站、場」建設，並會同有關部門制定低價值可回收物回收扶持政策，培育回收服務市場。二是鼓勵採用「互聯網＋回收」、智能回收等方式；鼓勵社會資本參與收運設施建設，充分發揮市場機制的作用。

　　（七）關於資源化利用。推進生活垃圾資源化利用，既是實現經濟社會可持續發展的現實需要，也是開展垃圾分類的必然要求。條例草案重點對以下方面作了規定：一是明確發展改革等部門應當統籌制定本市循環經濟發展政策、對資源化利用項目予以支持。二是明確政府部門應當支持在公共綠地、公益林土壤改良工作中優先使用濕垃圾資源化產品，並對濕垃圾就地就近資源化利用提出要求。三是明確市商務等部門負責可回收物資源化利用活動的指導和協調，並對干垃圾焚燒後產生的熱能、爐渣等的綜合利用作了規定。

　　（八）關於社會參與。落實生活垃圾分類管理工作離不開全社會的共同參與和支持。為此，條例草案提出了一系列促進措施：構建廣泛的社會動員體系，建立健全以居（村）民區黨組織為領導核心、各方共同參與的基層治理機制，鼓勵社會參與、行業參與、市場參與，將生活垃圾分類管理情況納入文明創建活動等。

　　（九）關於條例的貫徹實施。在立法過程中，不少代表對條例的實施表示關注。經研究，我們認為，生活垃圾全程管理是需要長期堅持、循序漸進的系統工程，但通過立法明確行為規則並培育、指引行為習慣，刻不容緩。針對條例通過後可能帶來的實施難題，市政府已在同步研究提出明確的行動計劃，並擬進一步加大工作力度，認真貫徹落實條例的各項規定，使法規中源頭減量、全程分類管理、資源化利用等各項舉措落到實處；市人大常委會也擬於2019年對生活垃圾全程分類管理推進情況開展專項監督，以共同推動本市生活垃圾管理工作再上新台階。

　　條例草案和以上說明，請予審議。